Ekstern gjennomgang av Rygge kommunes tjenesteproduksjon med spesiell fokus på levekårsområdet

Transkript

1 Rapport Ekstern gjennomgang av Rygge kommunes tjenesteproduksjon med spesiell fokus på levekårsområdet Bø/Oslo, 6. august 2012 Rapporten er utarbeidet for oppdragsgiver, og dekker kun de formål som med denne er avtalt. All annen bruk og distribusjon skjer for oppdragsgivers regning og risiko. BDO og Telemarksforsking vil ikke kunne gjøres ansvarlig overfor en tredjepart.

2 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Mandat og avgrensning Oppdragets mandat Avgrensninger Metode og datainnsamling Sammendrag Organisering og perspektiver i pleie og omsorg Lovverk, omsorgstrapp og tjenesteprofil Grunnleggende sammenhenger mellom vedtak om tjenester og budsjett En annen måte å tenke på: Redusert behov for pleietjenester... 9 Del I - Overordnet analyse av kommunens økonomiske utvikling 6. Analyse av kommunens generelle økonomiske situasjon Finansielle nøkkeltall Korrigerte frie inntekter - en indikator på kommunens reelle inntektsnivå Prioritering for kommunen samlet Beregning av kommunens behovsjusterte utgifter Oppsummering av kommunens beregnede utgiftsbehov Framtidig behov for omsorgsplasser Befolkningsframskrivinger Oppsummering Fremtidig utgiftsbehov Del II - Dybdeanalyse av Levekårsområdet 8. Kort innledende beskrivelse av levekårsområdet Definisjoner Kort om metode Budsjett- og resultatutviklingen i Rygge kommune de siste årene Ryggeheimen sykehjem Innledning og oversikt Kostnads-, aktivitets- og ressursutvikling Andre særskilt relevante forhold, sagt under intervjuene Våre vurderinger og hypoteser Åpen omsorg Innledning og oversikt Kostnads-, aktivitets- og ressursutvikling Andre særskilt relevante forhold, sagt under intervjuene Våre vurderinger og hypoteser Bo-tiltak døgn Innledning og oversikt Kostnads-, aktivitets- og ressursutvikling Andre særskilt relevante forhold, sagt under intervjuene Våre vurderinger og hypoteser Andre forhold Budsjett- og økonomistyringskompetanse Samordning av ansvar i tiltakskjeden / omsorgstrappa Veien videre Avsluttende kommentarer Side 2 av 53

3 1. Innledning Oppdraget er utført av Telemarksforsking og BDOs rådgivingsavdeling og innebærer en analyse av utvalgte områder innen levekårsområdet med tanke på å identifisere eventuelle innsparingsmuligheter. BDO har formelt vært underleverandør til Telemarksforsking. BDO og Telemarksforsking har delt ansvaret seg i mellom slik at BDO har hatt hovedansvar for analysene innenfor levekårsområdet. Telemarksforsking har i hovedsak hatt ansvar for analysene knyttet til kommunens totale økonomiske situasjon, samt i vedlegg knyttet til grunnskolen. Rapporten er sammenstilt av BDO, og BDO har forestått prosjektledelsen i oppdraget. Vårt arbeid er å anse som et rådgivningsoppdrag der vi basert på det arbeidet som er gjort oppsummerer, utdyper og begrunner våre analyser og konklusjoner til Rygge kommune. Våre vurderinger bygger på de samtaler vi har hatt med enhetsledere, saksbehandlere, kommunalsjef, økonomisjef og rådmannen, og materialet som er stilt til vår disposisjon, og våre analyser er begrenset til denne informasjonen. Vårt arbeid er gjennomført innenfor en begrenset tidsramme og tidsperiode, og omfanget og fullstendigheten av analysene som er foretatt må ses i lys av dette. Vi kan ikke gå god for at alle relevante forhold er avdekket eller analysert. Vi vil særlig bemerke at alle informanter har stillet velvillig opp, og at vi har fått tilgang på et bredt datagrunnlag fra kommunens systemer. Rygge kommune har systemer for registrering av produksjonsinformasjon som overgår hva vi ofte ser i andre kommuner. Bø/Oslo, 6. august 2012 Telemarksforsking BDO AS Kjetil Lie Oppdragsleder Morten Thuve Prosjektleder Side 3 av 53

4 2. Mandat og avgrensning 2.1. Oppdragets mandat Kommunestyret har fattet vedtak om ekstern gjennomgang av kommunens tjenesteproduksjon. Fra vedtaket siteres: Levekårsområdet må prioriteres. Det er her kommunens prosentvis bruker mest ressurser, og det er her vi skiller oss litt fra sammenlignbare kommuner. I denne forbindelse har rådmannen etablert et prosjekt, og basert på en tilbudsrunde valgt Telemarksforsking i samarbeid med BDO AS til å gjennomføre en analyse som skal kartlegge og vurdere potensialet for effektivitets- og kvalitetsmessige forbedringer i kommunen. Analysen vil, i tråd med kommunestyrets vedtak, særlig kartlegge levekårsområdet med fokus på pleie- og omsorgssektoren. Analysene har hatt som formål å avdekke hvilke særskilte forhold som driver ressursbruken i tjenestene; herunder for eksempel: Behov blant brukerne Dekningsgrader og bemanningsfaktorer Særskilte tjenesteområder / kvaliteter som kommunen tilbyr Tjenestenivå/aktivitetsnivå i tjenestene Prisen på innsatsfaktorene i tjenesteproduksjonen Effektivitet i tjenestene eksempelvis ressursutnyttelse i form av ansikt-til-ansikt (ata-) tid i hjemmesykepleien. Analysen skal tydeliggjøre på hvilke områder kommunen har effektiv drift, og hvor den har mindre effektiv drift. Rapporten fra kartleggingen og analysen skal inneholde konkrete forslag til endringer for å bedre effektiviteten. Anbefalingene vil kunne gå både på organisasjonsstruktur innenfor levekårsområdet, styringsmodell/finansieringsløsning, samt endringer av arbeidsprosesser (herunder både relatert til forvaltning/tjenestetildeling og tjenesteutførelse) innenfor levekårsområdet Avgrensninger Prosjektet skal ikke vurdere den enkelte ansattes kompetanse eller effektivitet. Fokus vil være på kommunens tjenesteleveranse som helhet, og hvordan effektivitet kan forbedres gjennom tiltak på organisasjon, styringsmodell og/eller arbeidsprosesser. NAV vil ikke være en del av oppdraget, men skulle prosjektet under arbeidet gjøre analysefunn hvor forhold relatert til NAV kommer opp, vil det bli avklart nærmere hvorvidt det da skal gjøres ytterligere analyser. Etter innledende møte med rådmannen, ble prosjektet avgrenset til særlig å skulle omfatte følgende områder: Hjemmesykepleien innenfor Åpen omsorg Tjenestene for funksjonshemmede innenfor Bo-tiltak døgn Ryggeheimen sykehjem Vi har ikke foretatt vurdering av hvorvidt det utføres ikke-lovpålagte tjenester og omfanget av disse. Vi har ikke foretatt vurdering av den tekniske saksbehandlingen i kommune, herunder tildelingspraksis opp mot lovverket. Vi sier dog noe om organiseringen av tildelingen. 3. Metode og datainnsamling I KOSTRA og IPLOS finner man nøkkeltall knyttet til pleie- og omsorgssektoren og kommunenes økonomiske situasjon. Gjennom analyse av tallmaterialet fra disse databasene kan man finne symptomer på avvik, og hvor det er behov for grundigere analyser for å finne fram til årsaken til avvikene. KOSTRA sier dessverre lite om årsaken til avvikene. Det vil derfor være nødvendig å foreta mer grundige regnskaps- og aktivitetsbaserte analyser ved hjelp av uttrekk fra kommunens fagsystemer som for eksempel timeoversikter, bemanningsoversikter, oversikt over Side 4 av 53

5 vedtaksmengden, mv. Slike aktivitetsbaserte analyser gjøres etter den såkalte Activity Based Costing metodikken (ABC-analyse), der det søkes å finne hvilke enhetskostnader kommunen har knyttet til de ulike tjenestene, samt hvilket aktivitetsnivå kommunen har. Enhetskostnaden kombinert med aktivitetsnivået danner kommunens kostnadsbilde. Denne dekomponeringen av kostnadene er avgjørende for å kunne si noe om kommunens effektivitet (enhetskostnader høyere eller lavere enn normalt ), og kommunens isolerte kostnadsnivå som følge av høyere/lavere aktivitet enn forventet (i forhold til behovet i befolkningen). Denne analyse tar i bruk slike analyseteknikker, og det er derfor samlet inn et stort antall aktivitetsdata i kommunen ved hjelp av intervjuer og uttrekk av ulike systemrapporter. Kommunens ledere og ansatte har stillet velvillig opp for dette arbeidet, og bidratt vesentlig til rapportens analysekvalitet. Det må imidlertid bemerkes at analysene aldri kan bli bedre enn grunnlagsdataene i analysene. Vi har nødvendigvis ikke klart å avdekke alle mulige mangler i disse, men mener allikevel at omfanget har vært tilstrekkelig til at vi kan trekke de konklusjoner vi gjør i rapporten med rimelig grad av trygghet. 4. Sammendrag Analysen vi ser at det trolig på kort sikt ikke finnes enkle, raske tiltak som kan gjøres for å bedre den økonomiske situasjonen innenfor Levekårsområdet. Derimot finnes det gode muligheter for langsiktige tiltak som bør gi vesentlige økonomiske effekter mer enn ett år frem i tid. Hovedårsaken til kostnadsutviklingen i Rygge kommune, slik vi ser det, har vært følgende forhold: 1. Manglende strategisk, helhetlig utvikling av tjenestene for like brukergrupper, men på ulike stadier i omsorgstrappa. 2. Manglende mellomtjenester i omsorgstrappa for eldre og funksjonshemmede. 3. Underbudsjettering av Hjemmesykepleien, kombinert med svakt spesifiserte produksjonsmål og produksjonsoppfølgingsrapporter for FØP-ledere. 4. Særlig høyt antall funksjonshemmede som mottar tjenester i Rygge. 5. Relativt dyre valgte tjenester for funksjonshemmede i Rygge. Vi tror derfor tiden er inne for å utfordre kommunen på noen prinsipielle beslutninger om veien videre i sitt arbeid mot en mer effektiv tjeneste. Vi kan stupe ned i detaljer om rutiner, multidose, PDA, mv, men slik det er nå vil det være viktigst at kommunen får tatt de strukturelle beslutningene først: Organiseringen bør ryddes, slik at ansvar bedre følger budsjett og brukergruppenes behov. Budsjettprosessen må henge sammen med de faktiske aktivitetsutviklingene, spesielt innenfor Hjemmesykepleien. Dagens funksjonshemmede gjør gjennom valg av tjenester i eget hjem at kommunen har en svært kostnadskrevende tjenestestruktur for disse. Det bør ovenfor nye brukere / pårørende jobbes med forventningsstyring, og det bør jobbes med etablering av attraktive alternativer til å bo i egen bolig. Ansvarsstrukturen hindrer i dag at det tenkes langsiktig og strategisk med utvikling av dagsentra for funksjonshemmede, omsorgsboliger med heldøgnsbemanning for eldre, og bofellesskap for funksjonshemmede. Det bør ses på en ny organisering som motiverer for slik strategisk og planmessig tjenesteutvikling. Veiledningen om god økonomistyring og utvikling av gode styringsrapporter må styrkes fra sentral stab. Det må registreres timer i produksjonen av hjemmebaserte tjenester, og settes mål om økt ansikt-til-ansikt tid (ata-tid). Det bør også vurderes å overføre budsjettet til tildelingskontoret, for å innføre en tydeligere ansvarsdeling mellom tildelingskontoret og de timebaserte omsorgstjenestene, der avdelingene får ansvaret for effektiv tjenesteutførelse (til riktig kvalitet) og tildelingskontoret får ansvaret for å finansiere aktivitetsøkninger som følge av økt antall vedtatte timer; såkalt aktivitetsbasert finansiering. Side 5 av 53

6 Under gjennomgangen av de ulike tjenestene har vi avslutningsvis i hvert kapittel beskrevet nærmere hvilke utviklingstiltak vi mener bør igangsettes innenfor hver av disse; Ryggeheimen, Hjemmesykepleien og Bo-tiltak døgn. Tiltakene berører også andre avdelinger og tildelingskontoret. Vi har under kapittelet om budsjett- og resultatutviklingen (kapittel 11) kommentert kommunens praksis med hensyn til hvordan enkelte av tjenestenes kostnader og inntekter resultatføres asymmetrisk, og dermed gir et misvisende bilde. Vi ser også at budsjettet ikke hensyntar til dels kjente aktivitetsøkninger. Disse forholdene påvirker kvaliteten av budsjettet som styringsverktøy. 5. Organisering og perspektiver i pleie og omsorg Innledningsvis i rapporten har vi tatt inn dette kapittelet for å rettlede leseren til å se ulike perspektiver innenfor styring av pleie- og omsorgssektoren. Kapittelet er skrevet uavhengig av Rygge kommune, men vi vil anbefale leseren å lese kapittelet for å ha best mulig grunnlag for å se sammenhengen mellom rapportens analyser, vurderinger og anbefalinger Lovverk, omsorgstrapp og tjenesteprofil Lover og forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester De kommunale Pleie- og omsorgstjenestene reguleres fra 1. januar 2012 av Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven). Frem til dette tidspunktet ble dette området regulert gjennom ulike lover. Etter Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66, 1-1, skulle kommunene sørge for nødvendig helsetjeneste for alle som bor eller midlertidig oppholdt seg i kommunen. Kommunens helsetjeneste skulle omfatte følgende oppgaver: Fremme helse og forebyggelse av sykdom, skade eller lyte Diagnose og behandling av sykdom, skade eller lyte Medisinsk habilitering og rehabilitering Pleie og omsorg For å løse disse oppgavene, skulle kommunene sørge for blant annet sykepleie, herunder helsesøstertjeneste og hjemmesykepleie og sykehjem eller boform med heldøgns omsorg og pleie ( 1-3, 2. ledd, nr. 3 og 5). Etter Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991 nr hadde de som ikke kunne dra omsorg for seg selv, eller som var helt avhengige av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, rett til hjelp som nevnt i 4-2 bokstavene a-d. Hjelpen skulle være på et forsvarlig nivå. Alle kommuner skulle ha følgende sosiale tjenester 4-2 a-d: Praktisk bistand og opplæring til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. Avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. Støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer. Plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. I den nye lovgivningen er reguleringen av disse nevnte forhold samlet i en felles lov. Formålsbestemmelsen i den nye Helse- og omsorgstjenestelovens beskriver omfanget på det kommunale ansvaret innenfor dette området: 1-1. Lovens formål Lovens formål er særlig å: 1. Å forebygge, behandle og tilrettelegge for mestring av sykdom, skade, lidelse og nedsatt funksjonsevne. Side 6 av 53

7 2. Å fremme sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. 3. Å sikre at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. 4. Å sikre tjenestetilbudets kvalitet og et likeverdig tjenestetilbud. 5. Å sikre samhandling og at tjenestetilbudet blir tilgjengelig for pasient og bruker, samt sikre at tilbudet er tilpasset den enkeltes behov. 6. Å sikre at tjenestetilbudet tilrettelegges med respekt for den enkeltes integritet og verdighet og bidra til at ressursene utnyttes best mulig. Videre ble det utarbeidet en Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. 1. Denne forskriften er nå definert som en sentral forskrift under Helse- og omsorgstjenesteloven, og som pålegger kommunen å etablere et system av prosedyrer som søker å sikre at: Tjenesteapparatet og tjenesteyterne kontinuerlig tilstreber at den enkelte bruker får de tjenester vedkommende har behov for til rett tid, og i henhold til individuell plan når slik finnes. Det gis et helhetlig, samordnet og fleksibelt tjenestetilbud som ivaretar kontinuitet i tjenesten. Brukere av pleie- og omsorgstjenester, og eventuelt pårørende/verge/hjelpeverge, medvirker ved utforming eller endring av tjenestetilbudet. Den enkelte bruker gis medbestemmelse i forbindelse med den daglige utførelse av tjenestene. Forskriften pålegger også kommunen å utarbeide skriftlige nedfelte prosedyrer som søker å sikre at brukere av pleie- og omsorgstjenester får tilfredsstilt grunnleggende behov. Med det menes bl.a.: Oppleve respekt, forutsigbarhet og trygghet i forhold til tjenestetilbudet Selvstendighet og styring av eget liv Fysiologiske behov som tilstrekkelig næring (mat og drikke), variert og helsefremmende kosthold og rimelig valgfrihet i forhold til mat Sosiale behov som mulighet for samvær, sosial kontakt, fellesskap og aktivitet Følge en normal livs- og døgnrytme, og unngå uønsket og unødig sengeopphold Mulighet for ro og skjermet privatliv Få ivaretatt personlig hygiene og naturlige funksjoner (toalett) Mulighet til selv å ivareta egenomsorg En verdig livsavslutning i trygge og rolige omgivelser Nødvendig medisinsk undersøkelse og behandling, rehabilitering, pleie og omsorg tilpasset den enkeltes tilstand Nødvendig tannbehandling og ivaretatt munnhygiene Tilbud tilrettelagt for personer med demens og andre som selv har vanskelig for å formulere sine behov Tilpasset hjelp ved måltider og nok tid og ro til å spise Tilpasset hjelp ved av- og påkledning Tilbud om eget rom ved langtidsopphold Tilbud om varierte og tilpassede aktiviteter Videre har Helsedirektoratet utgitt Kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene - Veileder til forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven Side 7 av 53

8 Laveste effektive omsorgsnivå (LEON-prinsippet) Det er en etablert praksis i kommunene for å tenke tjenestetilbud etter det såkalte LEON-prinsippet (Laveste Effektive OmsorgsNivå). Av LEON-prinsippet følger tanken om å organisere og utvikle tjenestetilbudet etter den såkalte omsorgstrappa, der det antas at brukere med høy egen mestringsevne tilbys tjenester lavest i omsorgstrappa og at brukeren vil ledes oppover i omsorgstrappa etter hvert som mestringsnivået avtar pga. alder eller økt funksjonshemming. En motsatt tenkning vil for eksempel være å unngå å levere tjenester til eldre lengst mulig, for så å ha et omfattende tilbud til brukerne når de får omfattende pleiebehov. Det antas at dette vil medføre både lavere kvalitet for brukeren og høyere kostnad for kommunen. Det antas også at brukerne da raskere vil få behov for kostnadskrevende sykehjemsplasser enn dersom det var tilbudt tjenester lavere i omsorgstrappen på et tidligere tidspunkt. LEON-prinsippet innebærer at tjenesten tilpasses brukerens funksjonsevne, og settes inn på lavest mulig nivå i omsorgstrappa, så tidlig som mulig. Det er en antakelse om at jo flere og tidligere tiltak kommunen setter inn lavt i omsorgstrappa, jo lengre tid vil det ta før brukeren får behov for tjenester lengre opp i omsorgstrappa. Det antas således at forebyggende tiltak av ulike slag er det mest effektive på et tidlig stadium av omsorgsbehovet, deretter servicesenter, ambulerende service (vaktmester, mat, mv.) og trygghetsalarm. For mer permanente omsorgstjenester antas praktisk bistand, dagsentre og arbeids- og aktivitetstilbud for funksjonshemmede å være mest effektive før brukeren blir mer pleietrengende. Blant pleierelaterte tjenester antas brukerrettede tjenester i eget hjem; herunder hjemmesykepleie, omsorgslønn, BPA for funksjonshemmede og omsorgsboliger med hjemmebaserte tjenester, å være mer effektive enn institusjonsbaserte tjenester; herunder heldøgnsbemannede omsorgsboliger, sykehjemsplasser, eller tiltak i bofellesskap eller i eget hjem for funksjonshemmede Prioritering av enkelte brukergruppe kan påvirke tjenestene for andre brukergrupper En studie foretatt av Telemarksforsking, «Kostnader og kvalitet i pleie- og omsorgssektoren» (Hjelmbrekke et al, ) viser at det er stor variasjon i hvordan kommuner setter sammen sitt tjenestetilbud. Kommuner som har satset mye på hjemmetjenester har generelt et større antall mottakere enn de som har satset mer på institusjonstjenester. Studien viser også at omfanget av tjenester til eldre blir fortrengt der det er en høy andel mottakere av tjenester fra de under 67 år. Bruk av korttidsopphold på institusjon kombinert med hjemmetjenester kan - ved god organisering - være med å redusere behovet for institusjonsplasser. Dette vil være gunstig siden institusjonsplasser er den dyreste tjenesteformen. Studien viser videre at det er en kostnadsgevinst ved å samle omsorgstilbudet i færre tjenestekategorier, siden kommunen da kan øke sin spesialisering og oppnå stordriftsfordeler. Dette begrunnes hovedsakelig i at samdrift av flere ulike tjenestetyper som oftest øker kostnadene knyttet til administrasjon. I tillegg synes det som flere enheter som opererer mer eller mindre uavhengig av hverandre, ikke legger til rette for en fleksibel flyt av bemanningen mellom de ulike tjenestekategoriene til der det er behov. Det påpekes likevel at det ofte er nødvendig med flere typer tjenester for å sikre god kvalitet i omsorgen, men at det da må være et stort fokus på en effektiv organisering som fremmer god koordinering mellom tjenestene i omsorgstrappa. Kompetanse (målt i andelen årsverk med fagutdannede, inkludert spesialtjenester som fysioterapeut, ergoterapeut, spesialistsykepleiere mv) gir positivt utslag på kostnader, effektivitet, dekningsgrad og kvalitet i pleie- og omsorgssektoren. Også kommunens korrigerte frie inntekter har stor betydning for kommunenes tjenesteomfang. 3 Hjelmbrekke, S., Løyland, K., Møller, G. & Vardheim, I. (2011). Kostnader og kvalitet i pleie- og omsorgssektoren. TF-rapport nr Telemarksforsking. Side 8 av 53

9 Analyser av brukertilfredsheten viser at sammensetningen av tjenester i kommunen har forholdsvis liten betydning for brukertilfredsheten. Det antydes imidlertid at det kan være en noe høyere tilfredshet der det prioriteres langtidsplasser eller omsorgsboliger. Høy dekningsgrad for tjenester har imidlertid stor innvirkning på tilfredsheten både hos brukerne og hos innbyggerne generelt. Sykefraværet hos de ansatte i sektoren har negativ effekt på brukertilfredsheten Grunnleggende sammenhenger mellom vedtak om tjenester og budsjett Generelt er det vanlig at kommunene finansierer sine kommunale tjenester gjennom rammebudsjettering fordelt ned til enhetsnivå. Det tildelte budsjettet definerer enhetens handlingsrom, og budsjetter er gjerne fordelt etter bestemte kriterier. Det varierer i hvilken grad det er samsvar mellom det økonomiske handlingsrommet gjennom budsjettene og de faktiske kostnadene knyttet til de vedtakene som gjøres om levering av tjenester. Det er med andre ord ikke gitt at det er samsvar mellom avsatte økonomiske midler og det faktiske aktivitetsnivået i den enkelte enhet. Dette kan ofte ha sammenheng med at det ikke nødvendigvis er slik at de som fatter vedtak om ytelse av kommunale tjenester samtidig er de som har det budsjettmessige ansvar. En slik struktur kan gjøre det vanskelig å identifisere hva som er årsaken til budsjettavvik. Det å få en tett kobling mellom hva som vedtas av ytelser og hvilke økonomiske konsekvenser det vil få, har vist seg å gi god gevinst for økonomistyringen. For å få til en slik kobling er det nødvendig å sette en pris på de enkelte aktivitetene som utføres, eksempelvis gjennom ABC-metodikk; aktivitetsbasert kalkulasjon (Hva koster tjenesten, Thuve & Pedersen, 2002). Tjenesteproduksjonen blir her splittet opp i ulike aktiviteter hvor det henføres kostnader knyttet til gjennomføringen. Et eksempel på en kommune som har innarbeidet en sterk kobling mellom vedtak og budsjett innen pleie og omsorg er Kristiansand kommune. Gjennom en ABC-tilnærming har fokuset blitt flyttet over på årsaken (aktiviteten) som fører til ressursbruken. Prisene som har fremkommet danner grunnlaget for modellen med innsatsstyrt finansiering (ISF) av pleie- og omsorgstjenestene4. Rolleog ansvarsfordelingen i kommunen har blitt tydeliggjort ved at det er det politiske nivået som bestiller av tjenester og enhetene som utfører de vedtatte bestillingene. Ved denne modellen vil altså de som fatter vedtakene ha det budsjettmessige ansvaret for et eventuelt økt aktivitetsnivå. Enhetene som utfører bestillingen har på sin side ansvar for å gjennomføre bestillingen innenfor de gitte prisene for aktivitetene. Denne måten å knytte sammen vedtak/aktivitet med økonomien forklares å være hensiktsmessig på flere måter: Det blir lettere å identifisere om et budsjettunderskudd skyldes økt aktivitet (flere vedtak eller mer omfattende vedtak) eller manglende effektivitet i enhetene. Det gir mer insentiv til utgiftsreduksjon og effektivisering enn statiske budsjettrammer, fordi det ikke er grunnlag for å frykte reduserte bevilgninger ved et eventuelt budsjettoverskudd En annen måte å tenke på: Redusert behov for pleietjenester Frederica i Danmark har blitt kjent for sin innfallsvinkel i prosjektet Lengst mulig i eget liv ; den såkalte Fredericia-modellen. I stedet for å yte den mer tradisjonelle og passive bistanden innenfor pleie og omsorg, bygger modellen på en filosofi om at mange potensielle brukere av tjenester kan læres opp til å klare seg lengre selv (Kjellberg et al, 2011). I møtet med de eldre er fokuset hverdagsrehabilitering heller enn pleie, noe som innebærer at det legges det til rette for at de eldre skal være selvhjulpne i størst mulig grad. På denne måten forebygges og utsettes et mer omfattende bistandsbehov etter eksempelvis et sykehusopphold. Det er vektlagt fysisk aktivitet og utvikling av sosiale nettverk. De eldre gis hjelp til selvhjelp, noe som gjøres ved å yte stor innsats på et tidlig tidspunkt, gjennom kursing og trening for å klare seg hjemme heller enn å havne på institusjon. 4 Dette er også er finansieringsmodellen i helseforetakene. Side 9 av 53

10 Figuren under illustrerer intensjonen bak Fredericia-modellen. Et «ytelsessjokk» fra kommunen på et tidlig stadium fører til redusert behov for innsats senere. Figur 1: Illustrasjon av størrelsen på innsats i forhold til tid, illustrasjon Fredericia-modellen. Å gi hjelp til selvhjelp har både en kostnadskomponent og en kvalitetskomponent som ivaretas og utvikles i positiv retning. Det har vist seg at redusert funksjonalitet grunnet alder kan bremses opp ved at det etableres samspill mellom eldre innbyggere og kommunen om rehabilitering og forebygging. Resultatet i Fredericia er at 85 prosent av de eldre klarer seg med mindre hjelp enn før, og flere opplever større mestring over eget liv. De økonomiske besparelsene ved redusert hjelpebehov er beregnet til 13,9 prosent per bruker. I Fredericia er aktiviteten innen pleie, omsorg og rehabilitering strukturert etter bestiller-/utførermodellen. Figuren under illustrerer hvordan man ved den beskrevne tilnærmingen kan utsette et mer omfattende bistandsbehov i omsorgsbolig eller sykehjem. Figur 2: Forventede effekter på hjelpebehovet. Rød linje viser hjelpebehov ved ytelsessjokk, blå linje viser tradisjonelle hjemmetjenester, illustrasjon Frederica-modellen. Behovet for mer omfattende bistand kan utsettes med flere år, dersom de eldre holdes i god form og læres opp til å klare seg i størst mulig grad selv. Fredericia-modellen vil imidlertid ikke være egnet til å anvendes på alle brukergrupper, siden det for en del grupper ikke vil være mulig å trenes opp. Det fremsettes imidlertid i erfaringsrapporten (Kjellberg et al, 2011) at det var barrierer i hjemmesykepleien mot å arbeide rehabiliterende. I rapporten anbefales det å opprette en Side 10 av 53

11 spesialisert enhet bestående av ulike fagkompetanser, som utelukkende arbeider med innbyggere som har rehabiliteringspotensialet for å trene dem opp til å klare seg selv og tilrettelegge deres hjem for dette. Alle innbyggere som henvender seg til kommunen om anmodning om hjelp henvises til hverdagsrehabilitering fremfor hjemmehjelp eller hjemmesykepleie. I Danmark arbeider nå ni av ti kommuner etter samme modell som Fredericia, og hverdagsrehabilitering har blitt et satsningsområde for disse. Også i Norge har flere organisasjoner og kommuner fattet interesse for tilnærmingen. I eksempelvis Voss har kommunes pleie- og omsorgsarbeid blitt inspirert av Fredericia. Innbyggertallet i kommunen er oppunder (altså omtrent som Rygge). Også den politiske toppledelsen ved Kommunal- og regionalministeren i Norge har fattet stor interesse for Fredericia-modellen (Navarsete, 2012A). Den vil kunne redusere utbyggingsbehovet for institusjonsplasser og vil kunne være et viktig verktøy i møtet med eldrebølgen og forholdsmessig færre unge til å pleie dem. Den vil kunne hjelpe eldre til å leve aktive og friskere liv hjemmet (Navarsete, 2012B). Også i Helse- og omsorgsdepartementets NOU 2011:11 Innovasjon og omsorg, omhandles perspektivene om å tilrettelegge for at folk skal klare seg lenger hjemme. Det påpekes at den nye seniorgenerasjonen vil ha høyere utdanning, lengre levealder, bedre boforhold og mer ressurser enn tidligere eldre generasjoner. Det påpekes som viktig å legge til rette for en aktiv seniorpolitikk som tenker forebyggende og legger til rette for at folk kan ta ansvar for eget liv gjennom å: Tilrettelegge egne boforhold og nære omgivelser Ta del i fysisk, sosial og kulturell aktivitet Delta i opplæring, opptrening og rehabilitering Side 11 av 53

12 Del I Overordnet analyse av kommunens økonomiske utvikling 6. Analyse av kommunens generelle økonomiske situasjon 6.1. Finansielle nøkkeltall Netto driftsresultat blir blant annet brukt av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal økonomi (TBU) som en hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat er et mål på hvor mye kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter og netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultat således hvor stor andel av de tilgjengelige driftsinntektene kommunene kan disponere til avsetninger og egenfinansiering av investeringer. TBU har gjort beregninger som indikerer at netto driftsresultatet over tid bør ligge på om lag 3 prosent av driftsinntektene for at kommuner og fylkeskommuner skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. Som det framgår av figuren under har Rygge bare i ett av de siste tre årene hatt et resultat over normen på 3 prosent. 4,0 3,0 2,0 1,0 Rygge K-gr. 8 Hele landet 0,0-1, Figur 3: Netto driftsresultat i prosent av sum driftsinntekter Kilde: KOSTRA (konsern). Tabellen under viser andre sentrale finansielle nøkkeltall for Rygge kommune hentet fra KOSTRA. 5 Kommunen bør ha som klar målsetning å bygge opp en større andel fondsreserver, for eksempel til et minimumsnivå på 3-5 prosent av sum driftsinntekter. For å få til dette må netto driftsresultatet styrkes vesentlig. Rygge Kommunegruppe 8 Landsgjennomsnittet Brutto driftsresultat 4,9 3,1 1,1 2,0 1,9 Netto driftsresultat 3,1 1,5-0,5 1,9 2,5 Finansutgifter 5,1 3,0 5,0 4,1 3,8 Netto lånegjeld 71,3 67,7 66,6 75,3 69,9 Disposisjonsfond 4,2 4,4 4,1 4,9 5,5 Tabell 1 Sentrale finansielle nøkkeltall. I prosent av sum driftsinntekter (konsern). Kilde: KOSTRA 5 I KOSTRA (SSBs statistikk over kommunal tjenesteproduksjon og økonomi) er kommunene delt inn i ulike kommunegrupper etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser (bundne kostnader og frie inntekter). Hensikten er å gjøre det mulig å sammenligne like kommuner. Rygge er plassert i kommunegruppe 8. Dette er mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter. Side 12 av 53

13 For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunens økonomiske nøkkeltall er det tatt utgangspunkt i Kostra-tall for kommunen som konsern Korrigerte frie inntekter - en indikator på kommunens reelle inntektsnivå Korrigerte frie inntekter viser nivået på de frie inntektene (rammetilskudd og skatt) korrigert for variasjon i utgiftsbehov (ifølge kriteriene i inntektssystemet). Indikatoren viser dermed inntekts- og utgiftssiden samlet. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov (= billig i drift) får justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov (= dyre i drift) får justert ned sine inntekter. Tabellen under viser korrigerte frie inntekter for Rygge og to sammenlignbare gruppe 8- kommuner. Nivået (i prosent av landsgjennomsnittet) er vist både med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Korrigerte frie inntekter ekskl. E- skatt og konsesjonskraftinnt. Korrigerte frie inntekter inkl. E-skatt og konsesjonskraftinnt Rygge Askim Vestby Østfold Hele landet Tabell 2: Frie inntekter i 2011 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Tabellen viser pst. av landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnittet = 100. Kilde: Kommuneproposisjonen Rygge lå 2 prosent lavere enn landsgjennomsnittlig nivå for utgiftskorrigerte frie inntekter (rammetilskudd og ordinær skatt på inntekt og formue inkl naturressursskatt) i Kommunen må slik sett sies å være en middelinntektskommune. I KOSTRA er kommunen som nevnt plassert i kommunegruppe 8, dvs. mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter Prioritering for kommunen samlet Netto driftsutgifter (= driftsutgifter - driftsinntekter) viser hvordan kommunen prioriterer de frie midlene. Prioriteringsindikatorene skal si noe om hvor mye av egne penger kommunen velger å bruke til de enkelte tjenesteområdene. En tjeneste kan sies å være høyt prioritert når en kommune bruker en relativt stor andel av sine ressurser på en bestemt tjeneste. Tabellen under viser andel av totale netto driftsutgifter på tjenesteområdene som inngår i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet: Rygge K-gr. 8 Hele landet Administrasjon og styring 8,1 8,9 7,8 8,0 8,5 Barnehage 0,8 1,2 12,3 15,3 14,6 Grunnskoleopplæring 31,4 31,4 26,6 27,7 24,8 Kommunehelse 4,3 4,3 4,2 4,0 4,2 Pleie- og omsorg 42,3 42,2 35,6 29,1 30,1 Sosialtjenesten 4,4 4,8 5,2 4,6 5,4 Barnevern 3,1 3,5 3,3 3,2 3,0 Sum 94,4 96,3 95,0 92,4 90,9 Tabell 3: Andel av totale netto driftsutgifter på tjenesteområdene som inngår i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. 7 Kilde: KRD, beregninger ved Telemarksforsking. 6 Kommunekonsern består av kommunen og særbedrifter som utfører kommunale oppgaver for kommunen som kommunen ellers ville ha utført selv. Med særbedrifter menes kommunale foretak organisert etter kommuneloven kap. 11 og interkommunale selskaper organisert etter lov om interkommunale selskaper. Side 13 av 53

14 Tabellen viser at Rygge bruker en høyere andel av totale netto driftsutgifter på pleie- og omsorg sektoren enn sammenlignbare kommuner og landsgjennomsnittet. I disse tallene er det ikke korrigert for forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene, men det vil vi gjøre under for på den måten å sammenligne mer reelt Beregning av kommunens behovsjusterte utgifter Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur og demografisk sammensetning. Både etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved tjenesteytingen vil derfor variere mellom kommunene. Målet med kommunenes inntektssystem er å fange opp slike variasjoner. En tar fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne. Gjennom kostnadsnøkler bestående av objektive kriterier og vekter fanges variasjoner i kommunenes utgiftsbehov opp. Indeks for beregnet utgiftsbehov viser hvor tung eller lett en kommune er å drive, sammenlignet mot det som er gjennomsnittet for alle landets kommuner. Rygge kommune får beregnet en indeks på 0,9769 i inntektssystemet for 2012 (der indeks lik 1 betyr at kommunen har et utgiftsbehov lik landsgjennomsnittet). Det vil si at kommunen blir beregnet å være 2,3 prosent mindre kostnadskrevende å drive enn gjennomsnittskommunen. De oppgitte indekstallene er et øyeblikksbilde for 2012, og indeksene vil naturligvis variere noe fra år til år. En indeks under 1 betyr at Rygge kommune får en avkorting i innbyggertilskuddet over inntektssystemet/ rammeoverføringene i 2012 i form av et utgiftsutjevnende trekk. Sektorer Utgiftsbehovsindeks Barnehage 0,8412 Administrasjon 0,9625 Skole 1,0735 Pleie- og omsorg 0,9660 Helse 0,9550 Barnevern 1,0121 Sosialhjelp 0,9080 Samhandling 1,0262 Kostnadsindeks 0,9769 Tabell 4: Utslag på delkostnadsnøkler i inntektssystemet (utgiftsutjevningen) Rygge kommune. Kilde: KRD, beregninger ved Telemarksforsking. Kostnadsnøkkelen eller utgiftsbehovet kan dekomponeres i åtte ulike sektornøkler. Rygge får beregnet en indeks på sektornøkkelen for pleie- og omsorg som innebærer at kommunen framstår som 3,4 prosent mindre kostnadskrevende å drive enn gjennomsnittskommunen. Dagens kostnadsnøkkel for pleie- og omsorgstjenester bygger i hovedsak på analyser utført av Borgeutvalget. 8 Delkostnadsnøkkelen ble sist revidert i Pleie- og omsorgstjenester etterspørres i stor grad av den eldste delen av befolkningen, men i de senere år har det også vært en utvikling i retning av flere yngre mottakere. Mye av variasjonen i kostnadene til pleie- og omsorg kan forklares med forskjeller i alderssammensetning i befolkningen mellom kommuner. 9 Den private omsorgskapasiteten påvirker også behovet for kommunal hjelp, ved at eldre som bor alene har et større forbruk av pleie- og omsorgstjenester enn andre eldre. Dette ivaretas av kriteriet ikke-gifte over 67 år. Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede over 16 år inngår også i delkostnadsnøkkelen, men er vektet ned i de senere år. Antall psykisk utviklingshemmede under 16 år ble tatt ut av kostnadsnøkkelen f.o.m Kriteriet psykisk 7 Siden tabellen bare omfatter tjenesteområdene som inngår i inntektssystemet, er ikke summen lik 100. Blant annet omfattes ikke tekniske tjenester og kultur. 8 NOU 2005:18 Fordeling, forenkling og forbedring 9 Kommuneproposisjonen Prop. 124 s ( ) Side 14 av 53

15 utviklingshemmede må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. En vesentlig del av mottakerne av ressurskrevende tjenester er psykisk utviklingshemmede. Kommunestørrelse og bosettingsmønster har også effekt på kommunens ressursbruk innen pleie- og omsorg. Små kommuner har høyere kostnader i institusjonsomsorgen fordi de ikke klarer å utnytte stordriftsfordeler, og kommuner med spredt bosetting har kostnadsulemper innen hjemmetjenesten knyttet til lange reiseavstander. Små kommuner har også en høyere andel beboere i institusjon enn andre kommuner. Analyser viser også en sammenheng mellom svak helsetilstand og behovet for omsorgstjenester, og dette ivaretas av kriteriet dødelighet. Tabellen under viser hvilke faktorer som påvirker delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg i Rygge. Prosent-utslag (bidrag til Kriterier Vekt Utgiftsbehovsindeks utgiftsbehovsindeks) Innb år 0,1150 0,9887-0,13 % Innb år 0,1102 1,1373 1,51 % Innb år 0,1971 0,9843-0,31 % Innb. o/90 år 0,1383 0,8283-2,37 % Ikke-gifte over 67 år 0,1323 0,9948-0,07 % Dødelighet 0,1323 0,9913-0,11 % Sone 0,0116 0,6893-0,36 % Nabo 0,0116 0,6193-0,44 % PU over 16 år 0,1397 0,9377-0,87 % Basistillegg 0,0120 0,7928-0,25 % Kostnadsindeks 1,0000 0,9660-3,40 % Tabell 5: Utslag på delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorg Rygge kommune. Kilde: KRD, beregninger ved Telemarksforsking. Av tabellen ser vi hvilke kriterier som trekker ned/opp utgiftsbehov i forhold til landsgjennomsnittet. Alderssammensetningen trekker samlet sett ned utgiftsbehovet med 1,3 prosent, mens øvrige kriterier trekker ned utgiftsbehovet med 2,1 prosent. Med andre ord får Rygge beregnet et lavere utgiftsbehov enn gjennomsnittskommunen på bakgrunn av befolkningssammensetning og bosettingsmønster. Tabellen under viser Rygges utslag i utgiftsutjevningen fra 2011 til 2012, og krone-effekten dette gir i inntektssystemet. Tabellen får også fram endringen fra 2011 til Utslag fra delkostnadsnøklene Tillegg/trekk (omfordeling) for kommunen i 1000 kr Endr Endr Barnehage 0,8747 0,8412-0, Administrasjon 0,9625 0,9625-0, Grunnskole 1,0829 1,0735-0, Pleie- og omsorg 0,9646 0,9660 0, Helse 0,9557 0,9550-0, Barnevern 1,0086 1,0121 0, Sosialhjelp 0,9010 0,9080 0, Samhandling 1, Kostnadsindeks 0,9833 0,9769-0, Nto.virkn. statl/priv. skoler Sum utgiftsutjevn m.m Tabell 6: Utgiftsutjevningen fra Rygge kommune. Kilde: KRD, beregninger ved Telemarksforsking. Side 15 av

16 Rygge framstår relativt sett billigere å drive i 2012 enn i Det har utløst mer i utgiftsutjevnende trekk over inntektssystemet i 2012 enn året før. Samtidig har kommunen fått et lavere trekk for elever i ikke-kommunale skoler. Nettoeffekten er et økt utgiftsutjevnende trekk på ca. 2,9 mill. kr. Delkostnadsnøkkelen på pleie- og omsorg viser isolert sett et redusert beregnet utgiftsbehov på vel 0,1 prosentpoeng. Nettoeffekten er et økt (utgiftsutjevnende-)trekk på kr på pleie- og omsorgsområdet fra 2011 til Under er vist ressursbruk for Rygge kommune på ulike tjenesteområder i 2011 sett i sammenheng med kommunens beregnede utgiftsbehov. Netto driftsutgifter 2011 Mer-/mindreutgift ifht. Beregnet utgiftsbehov 2011 Rygge Rygge "normert nivå" Landsgjennomsnitt Landsgjennomsnittet "Normert utgiftsnivå" kr pr innb kr pr innb kr pr innb 1000 kr 1000 kr Barnehage 0, Administrasjon 0, Grunnskole 1, Pleie- og omsorg , Kommunehelse 0, Barnevern 1, Sosialhjelp 0, Sum 0, Tabell 7: Ressursbruk/prioritering sett i sammenheng med beregnet utgiftsbehov. Rygge kommune Kilde: KOSTRA/KRD, beregninger ved Telemarksforsking. Rygge kommune har mindreutgifter i forhold til landsgjennomsnittet på 25,2 mill kr. i I forhold til kommunens normerte nivå (=landsgjennomsnittet * utgiftsbehovsindeks) er det mindreutgifter på 13,7 mill kr. På pleie og omsorg har kommunen merutgifter på om lag 14,9 mill kr, men merutgifter på om lag 22,2 mill kr. i forhold til hva et normert beregnet utgiftsbehov skulle tilsi dvs. hensyntatt kriteriene og nøklene i inntektssystemet. I tabellen under har vi også beregnet mer-/mindreutgifter i forhold til landsgjennomsnittet og normert nivå på den enkelte KOSTRA-funksjon på pleie- og omsorg. Vi ser her at kommunen har klart høyest merutgifter på funksjon 254 hjemmetjeneste Side 16 av 53

17 Pleie- og omsorg (F234, F253, F254, F261) 234 Aktivisering eldre og funksjonshemmede 253 Pleie, omsorg, hjelp i institusjon 254 Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet Landsgjennomsnittet (1000 kr) "Normert utgiftsnivå" i inntektssystemet (1000 kr) Botilbud i institusjon Tabell 8: Mer-/mindreutgifter på pleie- og omsorg i forhold til landsgjennomsnittet og kommunens normerte utgiftsnivå. KOSTRA funksjon 234, 253, 254 og 261. Rygge kommune Kilde: KOSTRA/KRD, beregninger ved Telemarksforsking. Vi gjør oppmerksomme på at funksjonene her inneholder tjenester til både funksjonshemmede og til eldre, og det vil derfor være nødvendig med omfattende analyser for å kunne si noe mer om årsaken til denne ressursbruken Oppsummering av kommunens beregnede utgiftsbehov Tjenesteprofilen viser et imidlertid komplisert bilde, påvirket av blant annet følgende forhold: 1. Det skilles ikke i funksjon 234 (dagsentre), 253 (institusjonsbasert omsorg) og 254 (hjemmebasert omsorg) mellom ordinær eldreomsorg og tjenester for funksjonshemmede. Det er derfor vanskelig, om enn umulig, å se av KOSTRA hvilke tjenester isolert sett som er dyre og hvilke som er effektive. 2. Kommunen har et behov som ikke ligger særlig høyt; omtrent på snittet. Noe lavere enn landsgjennomsnittet, og noe høyere enn utvalgte sammenlignbare kommuner. 3. Kommunens kostnader; brutto og netto, ligger høyere enn hva behovet skulle tilsi. 4. Kommunen ligger høyt både på hjemmetjenester og institusjonsbaserte tjenester, både i kostnader og antall brukere. Ved å gå bak disse tallene ser vi at dette særlig gjelder brukere i aldersgruppen 0-66 år, og at kommunen har en særskilt høy andel brukere i denne aldersgruppen. Oppsummert kan vi si at kommunen har høyere utgifter på pleie- og omsorg enn landsgjennomsnittet og sammenlignbare kommuner, og kommunen har et høyere utgiftsnivå på pleie- og omsorgsområdet enn utgiftsbehovet skulle tilsi. Våre tekniske beregninger viser at Rygge kommune har merutgifter på nær MNOK 22,2 i forhold til kommunens normerte utgiftsnivå i I de videre analysene skal vi se nærmere bak disse tallene, herunder å se hva som kan tilskrives aktivitet og hva som kan tilskrives andre forhold, for eksempel effektivitet. 7. Framtidig behov for omsorgsplasser Med utgangspunkt i statistikk som viser den framtidige befolkningsutviklingen og alderssammensetningen i Rygge, vil vi i det følgende se nærmere på kommunens behov for utbygging og prioritering innen pleie- og omsorgssektoren på et overordnet nivå. Senere i rapporten vil vi gå mer i dybden. Et kronspørsmål er i hvilken grad dagens pleie- og omsorgsstruktur kan håndtere den befolkningsutviklingen som befolkningsprognosene legger til grunn Befolkningsframskrivinger Siste befolkningsframskriving fra SSB ble publisert i juni 2012 og er basert på registrert folketall per 1. januar Kommunevise tall er tilgjengelige fram til Oppstillingene under bygger på SSBs mellomalternativ ( 4M ) - som står for mellomnivået for fruktbarhet, levealder, innenlands mobilitet og netto innvandring, og blir sett på som det mest realistiske alternativet. Side 17 av 53

18 Fra 2012 til 2020 foreskriver SSB en befolkningsvekst for Rygge på 9,4 prosent, eller personer. Til sammenligning er det forventet en vekst for fylket og landet på hhv. 10,0 prosent og 10,5 prosent. I figuren under er faktisk utvikling fra 2000 til 2012 videreført med SSBs framskrivninger fra Rygge Østfold Hele landet 100 Figur 4: Befolkningsutvikling fra , videreført med SSBs framskrivninger (alt 4M) fra Rygge, Østfold og hele landet. Indeksert slik at nivået i 2000=100. Kilde: SSB (alt 4M ). Som det framgår av tabellen under har Rygge per i dag en lavere andel innbyggere over 80 år enn fylket og landet. Fra 2012 til 2020 foreskriver SSB at andelen skal øke fra 4,3 prosent til 4,7 prosent, dvs. en høyere andel enn fylket og landsgjennomsnittet. I 2030 er det anslått en andel for Rygge på 6,3 prosent Rygge 3,3 4,3 4,4 4,7 6,3 Østfold 4,5 4,7 4,5 4,5 6,3 Hele landet 4,2 4,4 4,2 4,1 5,8 Tabell 9: Andel av befolkningen over 80 år. 2000, 2012, 2015 og Kilde: SSB (alt 4M ). Figuren nedenfor viser utviklingen for Rygge i aldersgruppene år og 90 år og eldre fra 2012 til år og eldre år 90 år og eldre Figur 5: Utvikling aldersgruppene 80 år og eldre, totalt, år og 90 år og eldre Rygge kommune. Indeksert slik at nivået i 2012=100. Kilde SSB (alt 4M ). 10 Fra 2000 til 2012 har Rygge hatt en befolkningsvekst på 10,8 prosent, eller personer. Østfold har hatt en befolkningsvekst på 12,1 prosent, mens det på landsbasis har vært en vekst på 11,3 prosent. Side 18 av 53

19 Figuren viser at SSB foreskriver en vekst i aldersgruppen 80 år og eldre på mer enn 70 prosent i denne perioden. Til sammenligning er veksten for befolkningen totalt anslått til om lag 20 prosent i samme periode. I absolutte tall vil utviklingen i antall eldre i perioden 2012 til 2030 se slik ut: år og eldre herav år herav 90 år og eldre Tabell 10: Antall innbyggere år 90 år og eldre og 80 år eldre. 2012, 2015, 2020 og Rygge kommune. Kilde: SSB (alt 4M ) Oppsummering Fremtidig utgiftsbehov Kommunesektoren har ansvaret for bl.a. barnehager, grunnskole og pleie- og omsorgstjenester. Dette er tjenester som i hovedsak er rettet mot bestemte aldersgrupper av befolkningen, og hvor utgiftene i stor grad påvirkes av den demografiske utviklingen. Flere 0-5-åringer trekker isolert sett i retning av økte utgifter til barnehage. Flere eldre i aldersgruppen år og over 90 år bidrar isolert sett til økte utgifter til pleie- og omsorgstjenesten, mens færre eldre i alderen år trekker i motsatt retning. I kommuneproposisjonen for 2013 har det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) beregnet at kommunesektoren i 2013 vil få merutgifter på 3,5 mrd. kr bare for å opprettholde standard og dekningsgrad i det kommunale tjenestetilbudet. Merutgifter på grunn av befolkningsutviklingen som må dekkes av frie inntekter (og ikke gebyrer eller øremerkede tilskudd) kan anslås til om lag 3,1 mrd kr. Av dette gjelder om lag 2,6 mrd kr kommunene. 11 Under har vi beregnet hvor store mer-/mindreutgifter Rygge kommune kan få som følge av befolkningsutviklingen. Basert på beregningsopplegget fra TBU er det anslått at kommunen kan få merutgifter på 46,8 mill kr i perioden 2013 til 2020, som følge av endringer i demografien. 12 I aldersgruppene over 80 år er det isolert sett anslått merutgifter på omlag 22,2 mill kr i samme periode år år år år år år år og eldre Sum Sum ekskl år Tabell 11: Beregnede mer-/mindreutgifter knyttet til den demografiske utviklingen Rygge kommune. Faste Mill 2012-kr. Kilde: SSB/TBU. 14 Beregninger ved Telemarksforsking. 11 Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), mars Aldersgruppen år kan i stor grad knyttes til fylkeskommunen. I sum ekskl år er denne aldersgruppen holdt utenfor (= ). 13 (= ) 14 Mens TBU bare har anslått mer-/mindreutgifter for 2013, har vi også sett på kostnadene i perioden fram mot TBU presiserer at beregningene må ses på som grove anslag. Vi vil understreke at usikkerheten også vil øke når vi ser på flere år framover i tid. Side 19 av 53

20 Del II Dybdeanalyse av levekårsområdet 8. Kort innledende beskrivelse av levekårsområdet Overordnet organisering av levekårsområdet viser en tydelig organisasjonsstruktur Figur 6: Rygge kommunes overordnede organisering. Kilde: Åpen omsorg Ryggeheimen Bo-tiltak døgn Tildelingskontoret Formål med tjenesten: Gi hjelp i eget hjem til de som har akutt eller kronisk sykdom, psykiske utfordringer og eller funksjonshemming. Å arbeide forebyggende for å øke egenomsorgsevnen. Bidra til at bruker opplever trygghet ved å bo i eget hjem lengst mulig. Formål med tjenesten: Ryggeheimen er kommunens helseinstitusjon med plass til 89 pasienter fordelt på korttid/avlastning, langtid og rehabilitering. Sykehjemmet har egen avdeling for korttid /utredning som del av samhandlingsreformen. Formål med tjenesten: Virksomheten gir individuelt tilpassede tjenester i leiligheter eller i bofellesskap til mennesker med ulike funksjonshemminger. Tjenesten er døgnkontinuerlig. Tildelingskontoret utreder og treffer vedtak om tjenester iht. Helse- og omsorgstjenesteloven. Tildelingskontoret gjennomfører også egne tiltak som ikke faller inn under de andre enhetenes ansvar. Side 20 av 53

21 Åpen omsorg Ryggeheimen Bo-tiltak døgn Tildelingskontoret Tjenester: Tildelingskontoret Hjemmehjelp og dagsenter for eldre Hjemmesykepl. sektor 1 Hjemmesykepl. sektor 2 Hjemmesykepl. sektor 3 Rehabiliteringstjenesten Miljøarbeidertjenesten Løvstad Dagsenter Fjellom 4 Boområde Avdeling for psykisk Helse Antall brukere: (per ca.) Hjemmehjelp: 275 Dagsenter eldre: 41 Hjemmesykepleien: 258 Rehabilitering: 284 Miljøarbeidertjenesten.: 21 Løvstad Dagsenter: 25 Fjellom 4: 12 Avdeling psykisk helse: 173 Tjenester: 1. etasje gammelt bygg 2. etasje gammelt bygg Avdeling 1 nytt bygg Avdeling 2 nytt bygg Avdeling 3 nytt bygg Kjøkken Vaskeri Myraveien dagsenter Antall brukere: Solsiden 1: 13 korttids og 8 langtids Solsiden 2: 16 langtids + 4 langtids (opprinnelig tenkt palliativ) Utsikten 1: 16 langtids demente, forsterket Utsikten 2: 16 langtids demente Utsikten 3: 16 langtids demente Tjenester: Bredsandkroken Eskelund 16 Eskelund 1 (2:1) Eskelund 4 (felles FØPleder med Eskelund 1) Halmstad serviceleiligheter Myraveien boliger (3 personer + 2 på avlastning) Roth bolig Svingen (felles FØPleder med Bresandkroken) Tiltak 1 (felles FØPleder med Roth Boliger) Tiltak 2 (felles FØPleder med Myraveien Boliger) Rygge Hageby (oppstart vår 2012, felles FØPleder Halmstad Serviceleilighet) Antall brukere: 47 brukere, herav 31 fysisk eller psykisk funksjonshemmede og 16 demens saksbehandler følgende tjenester 15 : Praktisk bistand og opplæring BPA Avlastningstiltak i og utenfor institusjon) Støttekontakt Plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester Omsorgslønn Hjemmesykepleie Sykehjemsplass, korttid / langtid Medisinsk habilitering og rehabilitering Individuell plan Trygdebolig Omsorgsbolig Dagsenter Trygghetsalarm Matombringing Ledsagerbevis Antall brukere: Tildelingskontoret etablerer og følger tiltak som ikke faller inn under de andre enhetenes ansvar, herunder private avlastningshjem (for tiden 14) og kjøpte plasser i avlastningsinstitusjoner (for tiden 27 barn/unge), barnebolig (1) og kjøpte langtidsplasser på sykehjem (for tiden ingen, men har vært opp til 12). Videre følger tildelingskontoret opp kommunens VTA plasser. 15 Tidligere saksbehandlet tildelingskontoret også søknader om psykiatritjenester. Dette ble ivaretatt av en ansatt som har sluttet ved tildelingskontoret Saksbehandlingen ble da flyttet midlertidig til Psykiatritjenesten, både pga. manglende kompetanse og kapasitet. Det ble sagt at tildelingskontoret skulle styrkes for å kunne ta dette tilbake. Side 21 av 53

22 Utrednings- og tildelingspraksis: Tildelingskontoret foretar utredning av alle vedtak, og alle vedtak blir godkjent av kommunalsjefen. Kommunalsjefen har vedtaksmyndigheten. Når det gjelder vedtak til hjemmetjenesten, beskrives oppdraget (hva som skal gjøres) i vedtaket av tildelingskontoret. Hjemmehjelp tidsestimeres av tildelingskontoret, mens for hjemmesykepleie gjøres dette av gruppelederne i hjemmetjenesten. Ved tildeling av sykehjemsplass, beskrives ikke oppdraget i vedtaket. Demensteamet, organisatorisk ledet av enhetsleder på Ryggeheimen, består av 3 fagpersoner av 10 % fra Botiltak døgn, Åpen omsorg og Ryggeheimen. Demensteamet jobber på oppdrag fra flere instanser; som tildelingskontoret, fastleger, hjemmetjenesten eller pårørende. Demensteamet kartlegger enkeltbrukere i samarbeid med tildelingskontoret, og foreslår tiltak før tildelingskontoret skriver vedtak. Inntaksteamet møtes hver 14.dag, eller ad hoc etter behov. Der er hjemmesykepleien, sykehjemmet og tildelingskontoret representert. Her foretas en vurdering og prioritering og det er her tildeling av sykehjemsplasser blir gjort. Demensteamet har da oftest gjort en utredning i forkant. Ved etablering av nye tjenester i Bo-tiltak døgn, miljøtjenesten i Åpen omsorg og dagsenter for funksjonshemmede, etablerer tildelingskontoret samarbeid med aktuell enhet/avdeling og bruker / foresatte i forkant av utforming av vedtak. De er med og diskuterer løsninger og oppstartsdato. Tabell 12: Oversikt over tjenestene innenfor Åpen omsorg, Ryggeheimen, Bo-tiltak døgn og tildelingskontoret. Kilde: Intervjuer, utdelt materiale og En nærmere gjennomgang av de ulike ansvarsområdene under Levekår gir et bilde av en noe uklar organisering Innledningsvis til våre analyser, vil vi knytte noen kommentarer til denne organiseringen. Spesielt innenfor Åpen omsorg er det lagt inn et vidt spekter av tjenester; tjenesteområder som delvis er overlappende med de øvrige ansvarsområdene: Dagsenteret for eldre er fysisk plassert på Ryggeheimen og organisatorisk plassert under Åpen omsorg, mens Myraveien dagsenter ligger adskilt fra Ryggeheimen, men er organisatorisk plassert under Ryggeheimen. Fire sengeplasser på Ryggeheimen for rehabilitering er organisatorisk plassert under Åpen omsorg. Disse er med andre ord ikke organisert sammen med den nye kortidsposten på Ryggeheimen. Miljøarbeidertjenesten for funksjonshemmede i egne boliger uten døgnbemanning er organisatorisk plassert under Åpen omsorg, mens heldøgnsbemannede boliger for funksjonshemmede er organisert under Bo-tiltak døgn. Løvstad dagsenter er primært for funksjonshemmede, ca. 25 plasser, men organisert under Åpen omsorg. Fjellom 4 er 10 leiligheter for psykisk syke, brukere med omfattende bistandsbehov. Avdeling for psykisk helse et kompetansesenter for psykiatri som jobber lite mot avdelingene innenfor hjemmesykepleie eller enheten for Bo-tiltak døgn. Avdelingen har også faste utplasserte årsverk ved Fjellom 2 og Solstua (dagsenter). Fast daglig stab, uten turnus eller helgbemanning. Brukerstyrt personlig assistent (BPA) ligger i Åpen omsorg, men er oftest knyttet til bistand i hjemmet for funksjonshemmede. Hjemmesykepleien er organisert i tre sektorer (avdelinger), hvorav den ene er en faggruppe av sykepleiere for hver av de to andre sektorene samt nattjenesten, mens de to andre er organisert etter geografi. Vi vil senere se at vi ikke har statistikk, budsjett eller regnskap på disse tre avdelingene hver for seg. Det er en klar svakhet i økonomistyringen at disse tre avdelingene ikke har separate budsjettansvar. Totalt sett er det ansatt ca. 45 årsverk i disse tre avdelingene. Også innenfor Bo-tiltak døgn er det delvis overlappende virksomhet med andre ansvarsområder: Eskelund 16 er et tilrettelagt tilbud for mennesker med en demenssykdom. De som får tjenester bor i egne leiligheter og tjenestene er en del av hjemmetjenesten. Stedet har døgnbemanning. Psykiatri for utviklingshemmede i bofellesskap ivaretas av Bo-tiltak døgn under veiledning av Hab.tjenesten, og ikke av Avdeling for psykisk helse i Åpen omsorg. Side 22 av 53

23 Har i utgangspunktet ansvaret for funksjonshemmede, men kontrollerer ikke hele tiltakskjeden, ref. dagsentre. Andre organisatorisk forhold: 1. Kjøpte plasser organiseres av tildelingskontoret. Leder for Ryggeheimen er ikke kjent med hvilke kjøpte plasser kommunen har p.t. 2. Kommunen har en andel i stiftelsen Sagenebjørka og har 3 plasser til disposisjon i Spania. For tiden er det 2 langtidspasienter på disse plassene. Den siste plassen tildeles etter søknad med opphold på ca. 6 uker om gangen. 3. Tildelingskontoret tar imot søknad om alle typer tjenester. Kontoret har 2,5 årsverk (tre ansatte) og ligger direkte under kommunalsjefen. En som saksbehandler tjenester til eldre og syke. En pasientkoordinator (opprettet i forbindelse med Samhandlingsreformen) som også saksbehandler tjenester for eldre og syke i deler av stillingen. En som saksbehandler tjenester for funksjonshemmede, og som også er kontaktperson for individuell plan og koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering. Tildelingskontoret etablerer og følger tiltak som ikke faller inn under de andre enhetenes ansvar, herunder private avlastningshjem (for tiden 14) og kjøpte plasser i avlastningsinstitusjoner (for tiden 27 barn/unge), barnebolig (1) og kjøpte langtidsplasser på sykehjem (for tiden ingen, men har vært opp til 12). Videre følger tildelingskontoret opp kommunens VTA plasser. Alt i alt synes organiseringen, sett utenifra, uklar. Denne uklare organiseringen kan bidra til at det ikke er helhetlig fokus på utviklingen av tjenester til en brukergruppe. Det har fremkommet under intervjuene blant annet at: Det er særlig behov for å utvikle tjenestene innenfor heldøgnsbemannede omsorgstilbud for eldre. Det er særlig behov for å videreutvikle tjenester innenfor dagsentre for funksjonshemmede. Det er ønskelig at avdelingen for psykisk helse hadde jobbet mot alle kommunens tjenestemottakere med behov for denne typen kompetanse, og at de hadde hatt turnus. Det opplyses dog at alle innbyggere kan søkes inn i tjenesten, og personalet arbeider i turnus på Fjellom 2 men ikke kontinuerlig, og tjenesten på Fjellom 2 retter seg i hovedsak mot dobbeldiagnoser rus/psykiatri. Det er ønskelig at likeartede tjenester til likeartede brukere organiseres i samme tjenesteenhet. Tildelingskontorets rolle er forskjellig ifht. de ulike brukergruppene; mens de detaljerer ut vedtakene for Bo-tiltak døgn, er de mindre spesifikke i tildelingen til eldre. Bemanningen synes lav ifht. arbeidsmengden, og organiseringen av tildelingskontoret synes sårbar for enkeltpersoners fravær. Tildelingskontoret rolle og grensesnitt mot enhetene bør gåes opp. 9. Definisjoner Levekårsområdet = Øverste resultatenhetsnivå under rådmannen, ledet av kommunalsjefen. Enhet = Øverste ansvarsområde innenfor Levekårsområdet, ledet av enhetsledere. Avdeling = Resultatområder under enhetsnivået, ledet av avdelingsledere. FØP-ledere = Ledere for en økonomisk enhet, med delegert ansvar innenfor fag, økonomi og personal. Både kommunalsjef, enhetsledere og avdelingsledere er FØP-ledere innenfor sitt anvarsnivå, men mest brukt som betegnelse på avdelingsledere. Ata-tid = Ansikt-til-ansikt tid, dvs. tiden de ansatte er i direkte kontakt med brukeren. 10. Kort om metode Utgangspunktet for våre analyser er at en kostnadsøkning kan skyldes: Side 23 av 53

24 1. Økt behov; økt befolkning, flere brukere, tyngre brukere. 2. Økt aktivitet; økt grad av tjenestetildeling, for eksempel flere hjemmetjenestetimer, flere plasser, økt bemanningsbehov, mv., og henger nært sammen med økt behov. 3. Endret tjenestesammensetning; tjenestemiks / omsorgstrappa, for eksempel mindre hjemmebasert omsorg og dermed økt press på institusjonsbasert omsorg, færre heldøgns omsorgboliger og dermed økt press på antall sykehjemsplasser, færre dagsenterplasser og dermed økt behov for heldøgns bo-tiltak, osv. 4. Økte priser på innsatsfaktorer; inflasjon, realøkninger lønn, kjøpte tjenester/vikarer, mv. 5. Redusert effektivitet; mindre ansikt-til-ansikt tid, høyere sykefravær, høyere bemanningsfaktorer, mv. Analyser gjennomføres på kommunens eget datagrunnlag. Vi supplerer disse analysene med sammenligning av andre datakilder vi har tilgjengelig, samt gjennom hypotesetesting i intervjuer med først og fremst enhetslederne. Vi vil i våre analyser se på disse forholdene. Vi skal se at det vil være ulike forklaringsfaktorer for de tre ansvarsområdene som blir analysert; Ryggeheimen, Hjemmesykepleien og Bo-tiltak døgn. 11. Budsjett- og resultatutviklingen i Rygge kommune de siste årene Før vi går dypere i analysene, vil vi først vise kommunens budsjett- og resultatutvikling innenfor de utvalgte analyseområdene for de siste årene. Se tabellen nedenfor. Alle tall er justert til kroner, og utviklingen representerer således den reelle utviklingen etter at det er foretatt justering for pris- og lønnsvekst. Budsjettet har reelt sett økt med 11 % fra 2010 til 2012, og i hovedsak skyldes dette økning innenfor Åpen omsorg og innenfor tjenester finansiert direkte fra tildelingskontoret. Resultatmessig er det store negative avvik både i 2010 og 2011, særlig innenfor Åpen omsorg og Ryggeheimen. Bo-tiltak døgn er det ansvarsområdet som klarer å holde sine budsjetter disse to årene. Side 24 av 53

25 Faste priser (1000) Rev bud 2010 Regnskap2010 Rev bud 2011 Regnskap 2011 Vedtatt bud 2012 Tildelingskontoret Ryggeheimen Åpen omsorg Bo-tiltak døgn Sum Andel Rev bud 2010 Regnskap2010 Rev bud 2011 Regnskap 2011 Vedtatt bud 2012 Tildelingskontoret 12 % 13 % 10 % 10 % 15 % Ryggeheimen 26 % 27 % 26 % 26 % 24 % Åpen omsorg 31 % 32 % 35 % 37 % 34 % Bo-tiltak døgn 30 % 28 % 29 % 27 % 27 % Sum 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Utvikling Rev bud 2010 Regnskap2010 Rev bud 2011 Regnskap 2011 Vedtatt bud 2012 Tildelingskontoret 100 % 108 % 81 % 88 % 131 % Ryggeheimen 100 % 107 % 102 % 110 % 101 % Åpen omsorg 100 % 105 % 115 % 127 % 120 % Bo-tiltak døgn 100 % 95 % 99 % 99 % 101 % Sum 100 % 103 % 103 % 109 % 111 % Resultat Rev bud 2010 Avvik 2010 Rev bud 2011 Avvik 2011 Tildelingskontoret Ryggeheimen Åpen omsorg Bo-tiltak døgn Sum Tabell 13: Analyse av budsjett- og resultatutviklingen av utvalgte ansvarsområder innenfor levekårsområdet, målt i kroner (1 000). Kilde: Rygge kommune; Årsrapport 2011 og Økonomiplan Budsjettøkningen i Åpen omsorg fra 2010 til 2011 skyldes i hovedsak overtakelse av BPA-ordningen, som medførte en budsjettjustering. Budsjettøkningen på Tildelingskontoret fra 2011 til 2012 skyldes i hovedsak at det var vannskader på Ryggeheimen, og pasienter måtte flyttes midlertidig; forsikringsinntektene ble resultatført på Ryggeheimen, mens utgiftene til kjøpte plasser ble resultatført på tildelingskontoret 16. En annen årsak til økte utgifter på tildelingskontoret er at kommunen må betale en større andel av Krisesenter for både kvinner og menn, utgifter i forbindelse med Samhandlingsreformen, helsenett og E-link. Utgiften er resultatført på tildelingskontoret, men ikke budsjettert 17. Videre har ikke Ryggeheimen kapasitet til å ta inn alle som har et behov, og det er i perioder nødvendig å kjøpe plasser i andre kommuner. Det ble strøket budsjettmidler til kjøp av sykehjemsplasser på tildelingskontorets budsjett. Utgiftene belastes tildelingskontoret samtidig som inntektene går til Ryggeheimen Dette er opplyst fra tildelingskontoret til BDO. Det oppgis at inntektene senere er ført tilbake fra Ryggeheimen til tildelingskontoret (ca ) og til teknisk avdeling. 17 Dette er opplyst fra tildelingskontoret til BDO. 18 Dette er opplyst fra tildelingskontoret til BDO. Selv om inntektene føres på Ryggeheimen, er det kanskje et poeng å nevne at dette er korttidsplasser og betalingen for de er 132 kr/døgn. Er det langtidsplasser, er de 30 første dagene gratis. På denne måten blir det antagelig omtrent ingen inntekter tilbakeført til Ryggeheimen da de ikke bor så lenge i kjøpte plasser. Side 25 av 53

26 Alt i alt ser vi at det ikke har vært lagt inn ressurser for økt aktivitetsnivå i disse tre årene. Vi ser videre at det er uheldig sider av kommunens regnskapspraksis som bør vurderes å endres slik at styringsmuligheten blir enda bedre, herunder at kostnader og inntekter ved kjøpte sykehjemsplasser resultatføres symmetrisk; dvs. mot samme enhet. 12. Ryggeheimen sykehjem Innledning og oversikt Har 5 avdelinger fordelt på 2 bygninger: Solsiden 1: korttidspost og langtidspost Solsiden 2: I 2.etg. 20 plasser langtids somatikk, også bygget for palliativt 4 plasser, men ikke brukt til dette. Utsikten 1, 2 og 3 i ny bygning: 48 plasser kun for senil demente. Det differensieres etter tyngde/alvorlighet av demens. Utsikten 1 er forsterket enhet. «Utredningsavdeling» etablert for tilrettelegging for Samhandlingsreformen: 4 enkeltrom ble bygget om til dobbeltrom, til sammen 13 plasser. Har ikke høyere bemanningsfaktor, men krever høyere kompetanse. Dette er en utfordring for enheten, siden disse plassene i praksis er å regne som en sykehuspost. Har hatt 14 dødsfall der siste kvartal, av ca. 75 som har ligget inne. Gjennomsnittstid 17 dager. Mange dør raskt etter at de er skrevet ut fra sykehuset, og det er dialog med sykehuset rundt etikken i å sende såpass syke personer ut fra sykehus. Ryggeheimen har vaskeri og kjøkken som leverer tjenester til avdelinger lokalisert på Ryggeheimen, men selger også tjenester ellers i kommunen. Netto driftskostnader for vaskeri og kjøkken er i denne sammenheng utbetydelige, og vi har ikke sett nærmere på disse. Kommunen eier og drifter 3 sykehjemsplasser i Spania. Disse plassene er organisatorisk plassert under tildelingskontoret, ikke Ryggeheimen. Driften av disse er kostnadsberegnet til MNOK 1,9 i 2010 og 2011, og budsjettert med MNOK 1,9 i Vi har ikke sett nærmere på disse, men det er naturlig å vurdere dette som et innsparingspotensiale opp mot en ordinær sykehjemsplass eller heldøgnsbemannet omsorgsbolig i kommunen. Kommunen kjøper også sykehjemsplasser utenfor kommunen. Dette kostet i 2010 MNOK 1,1, og i 2011 MNOK 2,9. Det er ikke avsatt budsjettmidler til dette i I 2011 er det kjøpt ekstraordinært 4 sykehjemsplasser 2. halvår grunnet reparasjoner på institusjonslokalene utgiften er refundert fra forsikringsselskapet Kostnads-, aktivitets- og ressursutvikling Resultat- og budsjettutviklingen viser overforbruk Resultat- og budsjettutviklingen ved Ryggeheimen viser at det har vært et årlig overforbruk, men at budsjettet er holdt stabilt på samme nivå de siste tre årene Ryggeheimen Figur 7: Analyse av budsjett- og resultatutviklingen av utvalgte ansvarsområder innenfor levekårsområdet, målt i kroner (1 000). Kilde: Rygge kommune, Årsrapport 2011 og Økonomiplan Rev bud 2010 Regnskap2010 Rev bud 2011 Regnskap 2011 Vedtatt bud 2012 Side 26 av 53

27 En vurdering av behovet for sykehjemsplasser til eldre i Rygge viser at behovet med stor sannsynlighet vil være økende Vi har foretatt en behovsvurdering for pleie og omsorg rettet mot eldre i Rygge kommune, basert på behovsindikatorene og vektingen av disse for beregning av kostnadsnøklene i inntektssystemet 19. Tabellen nedenfor viser hvilke indikatorer som er med, og hvordan disse er vektet, hvor det fremkommer at det er spesielt innbyggere 67 år og oppover, og særlig som er tyngst vektet 20. Tabell 14: Oversikt over behovsindikatorene og vektingen av disse for beregning av kostnadsnøklene i inntektssystemet. Kilde: Kommunal- og regionaldepartementets publikasjon Grønt Hefte for Ved å sammenstille for Rygge behovsutviklingen siden 2005, og sammenligne mot landsgjennomsnittet, får vi følgende oversikt: 120,0 110,0 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 Innb år Innb år Innb. o/90 år Dødelighet Ikke-gifte over 67 år Basis Sone Nabo Landsgjennomsnitt 50, Figur 8: Behovsberegning hvor Rygge sammenlignes mot landsgjennomsnittet (=100), fordelt på de ulike behovsindikatorene. Kilde: Kommunal- og regionaldepartementets publikasjon Grønt Hefte for 2011 og beregninger foretatt av BDO. Vi ser at Rygge for alle indikatorene ligger lavere eller lik landsgjennomsnittet, med unntak av for innbyggere år. Men vi ser samtidig også at Innbyggere og Innbyggere over 90 har vært i meget sterk vekst i Rygge kommune. 19 Kommunal- og regionaldepartementets publikasjon Grønt Hefte for Vektene summerer seg ikke til 100. Dette skyldes at vi her kun har trukket ut de som er rettet mot funksjonshemmede fra den totale kostnadsnøkkelen for pleie- og omsorgsektoren som inkluderer både eldre og funksjonshemmede. Side 27 av 53

28 Befolkningsutviklingen i Rygge kommune ser også ut til å vedvare: Alder Alder Figur 9: Oversikt over befolkningsutviklingen i Rygge kommune. Kilde: Rygge kommune, alternativ 2. Ved å gå bak tallene for aldersgruppene, så ser vi også at disse aldersgruppene forventes å påvirke og øke mer enn øvrige aldersgrupper i gjennomsnitt. Det må derfor forventes at budsjettet til eldre ikke bare må økes, men at det også må styrkes relativt sett i forhold til kommunens øvrige tjenesteområder fremover. Ved å beregne andel over 80 år i Rygge ifht. de andre kommunene i Østfold, så ser vi at Rygge øker nest mest, kun slått av Hobøl og Råde. Veksten fra 2007 til 2008 har vært på 8 % Hobøl 100 % 101 % 106 % 110 % 113 % Råde 100 % 101 % 106 % 105 % 109 % Spydeberg 100 % 105 % 103 % 106 % 108 % Rygge 100 % 102 % 102 % 106 % 108 % Moss 100 % 102 % 102 % 105 % 106 % Rakkestad 100 % 100 % 99 % 104 % 105 % Skiptvet 100 % 103 % 106 % 109 % 105 % Sarpsborg 100 % 101 % 102 % 105 % 105 % Askim 100 % 98 % 97 % 99 % 103 % Trøgstad 100 % 99 % 98 % 98 % 102 % Halden 100 % 101 % 103 % 102 % 101 % Fredrikstad 100 % 101 % 100 % 101 % 100 % Eidsberg 100 % 102 % 100 % 96 % 100 % Aremark 100 % 99 % 99 % 93 % 98 % Våler 100 % 99 % 102 % 101 % 97 % Hvaler 100 % 98 % 96 % 96 % 94 % Rømskog 100 % 95 % 92 % 91 % 92 % Marker 100 % 95 % 88 % 90 % 88 % Tabell 15: Beregnet vekst i eldre over 80 år i kommunene i Østfold. Kilde: KOSTRA og beregninger foretatt av BDO Vurdering av dekningsgraden i Rygge kommune viser at kommunen allerede i dag har lavt dekningsnivå Vi har forsøkt å beregne et behov for antall sykehjemsplasser i Rygge kommune basert på tre ulike metoder hvor kildene er angitt i tabellen nedenfor: Side 28 av 53

29 Iht. Helse- og omsorgsdepartementets budsjettforslag for 2008 Aldersgruppe SUM Antall Faktor 2 % 11 % 34 % Beregnet behov 30,06 60,17 36,72 126,95 Antall plasser i dag 105,00 Over-/underdekning 22 Dekningsgrad 83 % Iht. Stortingsmelding 25 Aldersgruppe SUM Antall Faktor 25 % 25 % Beregnet behov 136, ,75 Antall plasser i dag 105,00 Over-/underdekning 59 Dekningsgrad 64 % Iht. anslag for antall demente (Omsorgsplanen til Rygge, side 22) Aldersgruppe SUM Antall Faktor 4 % 24 % 40 % Beregnet behov 40,8 124,56 118,4 283,76 Antall plasser i dag 105,00 Over-/underdekning 179 Dekningsgrad demens 37 % Tabell 16: Beregnet behov for sykehjemsplasser i Rygge kommune etter tre ulike metoder. Kilde: Beregninger foretatt av BDO på mottatte tall fra Rygge kommune for befolkningsprognose Tallene inkluderer også Eskelund 16 med 16 plasser. Vi ser av disse beregningen at Rygge antakelig har noe underdekning på institusjonsplasser. Vi har også tatt med Eskelund 16 i tallene. I et slikt bilde bør vi også ha med heldøgnsbemannede omsorgsboliger, som i KOSTRA-sammenheng rapporteres på funksjon 254. Slike plasser har Rygge reelt sett svært få av; kun i Spania og Eskelund 16, men Eskelund 16 er per i dag bemannet som et ordinært sykehjem. Enhetslederen ved Ryggeheimen mener selv at det per i dag er ca. 12 beboere som burde vært flyttet til omsorgsboliger, hvis man hadde hatt dette. Nedenfor har vi satt opp en oppstilling i andel av eldre over 80 som mottar sykehjemsplass i alle kommunene i Østfold. Vi ser her at Rygge (tredje lengst til høyre) har relativt lav andel, hvor kun Halden og Moss ligger lavere i Tallene blir ikke vesentlig bedre dersom vi også tar med Eskelund 16 (øker relativt med 16/89; for eksempel 10 blir til 12), Vi ser også at antallet har ligget relativt stabilt i Rygge i , mens flere av de andre kommunene som lå lavere i 2007 nå har økt mer enn Rygge. Figur 10: Oversikt over utviklingen i andel eldre over 80 år som bor på institusjon i kommunene i Østfold. Kilde: KOSTRA og beregninger av BDO. Vi vet også at tallet for heldøgnsbemannede omsorgsboliger for eldre er tilnærmet 0 i Rygge. Beregningen bekrefter hypotesen om at det er relativt få plasser, og styrker da antakelsen om at Side 29 av 53

30 beboerne har et omfattende omsorgsbehov, som igjen medfører en antakelse om at Ryggeheimen er et sykehjem som krever høyere bemanningsfaktor enn andre ordinære sykehjem. At 48 av 89 plasser, totalt 54 %, er for demente bekrefter også denne hypotesen. Vi ser av dette at det med stor sannsynlighet er en stor underdekning av sykehjemsplasser i Rygge kommune. Konsekvensene av dette kan være en eller flere av følgende: 1. Rygge kommune bør bygge flere sykehjemsplasser. 2. Rygge kommune bør utvide omsorgstilbudet til også å omfatte heldøgnsbemannede omsorgsboliger for eldre. 3. Rygge kommune har (antakelig) relativt sett tyngre brukere i både hjemmebaserte tjenester og på sykehjemmet, enn andre kommuner som har bedre sykehjemsdekning og/eller heldøgnsbemannede omsorgsboliger. I og med at det er dag er relativt høy demensdekning på Ryggeheimen og Eskelund 16, er det antakelig størst behov i Rygge kommune for økning i heldøgnsbemannede omsorgsboliger. Enhetslederen bekrefter også dette ved å antyde at ca. 12 beboere som burde vært flyttet til omsorgsboliger, hvis man hadde hatt dette En analyse av kostnadsnivået og de viktigste kostnadsfaktorene ved Ryggeheimen viser at kostnadsnivået ikke er særlig høyt, men at fokus på bemanningsfaktoren og sykefravær kan redusere kostnadene noe Vi har sett nærmere på pleiefaktoren ved Ryggeheimen. Avdeling Passient-kategori Pleiere Pleiere Antall Avd.ledelse Pleiefaktor Vekting dag/kveld Teknisk kalkulert bemanningsfaktor for ordinær langstidsplass i Rygge kommune Tabell 17: Beregnet pleiefaktor ved Ryggeheimen. Kilde: Mottatte bemanningsoversikter for Ryggeheimen. natt plasser Utsikten 1 Langtids forsterket 14,02 3,30 16,00 1,00 1,08 1,15 Utsikten 2 Langtids demens 12,90 2,35 16,00 1,00 0,95 1,05 Utsikten 3 Langtids demens 12,40 2,16 16,00 1,00 0,91 1,05 Solsiden 1 Langtids ordinær 8,00 1,00 15,20 2,88 1,00 0,86 Solsiden 1 Korttids lindring/rehab 13,00 1,80 Solsiden 2 Langtids ordinær 15,80 3,52 20,00 1,00 0,97 1,00 Totalt 70,32 14,21 89,00 5,00 0,95 1,16 Ved å sammenligne med andre, er det ikke unormalt å benytte 0,8 som en norm for en ordinær langtidsplass. Det er etter hva vi har fått opplyst ikke angitt en nasjonal norm for bemanningsfaktor på sykehjem. Hver kommune har sine normer. Vi har fått opplyst at for eksempel Fredrikstad har vedtatt en pleiefaktor på 0,8 på korttidsplasser og 0,75 på langtidsplasser. En demensplass har en bemanningsfaktor på 1,0. Asker styrer etter en pleiefaktor på 0,79 for ordinær langtidsplass. Basert på denne informasjonen, og sammenligning mot tidligere studier vi har tilgang til, kan det beregnes en faktor for vekting av ressursbruken på de ulike plassene i forhold til en ordinær langtidsplass. Dette er langt fra noen eksakt vitenskap, men gir gode indikasjoner. Dersom vi gjør dette for Ryggeheimen, ser vi av tabellen over at vi får en teknisk kalkulert pleiefaktor på rett i overkant av 0,82 (0,95/1,16) for en ordinær langtidsplass i Rygge kommune. Når vi vet hvor stor usikkerhet som ligger i vektene som leder frem til denne kalkulasjon, er det ikke usannsynlig at Rygge har en pleiefaktor som for ordinære langtidsplasser ville tilsvart ca. 0,8. Vi kan ikke ut i fra dette tallgrunnlaget se at det er grunner til å tro at bemanningen er for høy på Ryggeheimen, men det kan tenkes at det drives med noe høyere bemanning enn for eksempel Fredrikstad. Det er forhold ved bygningsmassens utnyttelse som gjør at det kunne tenkes mulig å spare personale på kveld ved å ha åpning mellom de ulike etasjegangene på Utsikten. Det er ellers jobbet med turnus. Gjennom våre intervjuer med enhetslederen har vi fått opplyst at det er lagt om til ny turnus fra og med sommeren 2012, og at det kan forventes noe effekt ut av denne på lengre sikt. Vi har drøftet hvorvidt veggene mellom postene ved sykehjemmet i dag (avdeling = 2 poster av 8 plasser i hver etasje) kunne vært fleksible for åpning (foldedører), slik at man kunne spart en ressurs på kveld/natt per etasje. Noe voldsomt innsparingspotensiale er det ikke, men det kan gjøres mindre grep som vil kunne reduserer personalkostnadene. 0,82 Side 30 av 53

31 Vi har forsøkt å kvalitetssikre disse vurderingene ved å se grovt på kostnadene for en sykehjemsplass i Rygge kommune. Vi har også gjort det samme for Eskelund 16. Vi har i våre beregninger inkludert kostnadene for internkjøp av kjøkkentjeneste og nettokostnad for vaskeri i driften av Ryggeheimen. Kostnadene er ekskl. byggrelaterte kostnader. Normalisert antall langtidsplasser Kostnad per ordinær langtidsplass Dim 1 - tekst Dim 3 - aktivitet Sum av Rev.budsjett Sum av Regnskap u/ib ESKELUND 16 Admin Lege - - Pleie Internsalg ( ) - Internkjøp Totalt ESKELUND , KJØKKENET Internsalg - ( ) Kjøkken kostnader Internkjøp - - Kjøkken inntekt ( ) ( ) Totalt KJØKKENET RYGGEHEIMEN Admin Lege Pleie Internsalg - (52 000) Internkjøp Totalt RYGGEHEIMEN RYGGEHEIMEN VASKERI Vaskeri kostnader Internsalg - (41 008) Totalt RYGGEHEIMEN VASKERI Totalt RYGGEHEIMEN Tabell 18: Oversikt over regnskapsførte kostnader ved sykehjemmene. Kilde: Regnskap og budsjett for 2011, beregninger foretatt av BDO. Kostnadene er brutto, ekskl. egenbetalinger. Kostnadene er også ekskl. bygningsmessige kostnader. Det tas forbehold om forskjeller i regnskapsprinsipper for Eskelund og Ryggeheimen, for eksempel hvordan merkantilt personell og leder er regnskapsført. For beregningene har vi foretatt en normalisering av nevneren til en ordinær langtidsplass. De faktorene vi har benyttet er de samme som er benyttet i sammenlignbare analyser. Vi ser at: Regnskapstallene mellom Eskelund og Ryggeheimen ikke er 100 % sammenlignbare. Blant annet kjøkken og ledelse regnskapsføres annerledes. Kostnadene på Eskelund skulle antakelig vært noe høyere. Kostnadsnivået (beregnet basert på regnskapsstørrelsene for 2011) er allikevel forbausende likt på Ryggeheimen og Eskelund 16. Dette til tross for at det i intervjuene har vært en hypotese om at bemanningsfaktoren er høyere på Eskelund enn på Ryggheimen. Kostnadsnivået på kr er, sammenlignet med andre, ikke særskilt høyt. Vi har beregnet de normaliserte plassene slik: Avdeling Passient-kategori Antall plasser Vekting Normalisert langtids ord. Utsikten 1 Langtids forsterket 16,00 1,15 18,40 Utsikten 2 Langtids demens 16,00 1,05 16,80 Utsikten 3 Langtids demens 16,00 1,05 16,80 Solsiden 1 Langtids ordinær 8,00 1,00 8,00 Solsiden 1 Korttids lindring/rehab 13,00 1,80 23,40 Solsiden 2 Langtids ordinær 20,00 1,00 20,00 Totalt 89,00 1,16 103,40 Tabell 19: Beregnet antall normaliserte ordinære langtidsplasser i Rygge som grunnlag for nevner i beregning av kostnader per ordinær langtidsplass. Dette gjøres for å kunne sammenligne mot andre kommuner. Kilde: Informasjon mottatt fra enhetsleder vedr. antall plasser og type plasser, og våre egne kalkulasjoner basert på utvalgt tilgjengelig informasjon fra andre kommuner. Vi har tidligere bemerket at denne typen beregning er usikker, og må ikke tas for å være 100 % korrekt. Side 31 av 53

32 Da Rygge kommune antas å ha et større potensiale i å utvikle heldøgnsbemannede omsorgsboliger, har vi undersøkt hva dette kostnadsberegnes til andre kommuner. Kristiansand kommune beregnet i 2010 en dagsats for driften av aldershjem som ligger 79 % av dagsatsen for ordinær langtidsplass på sykehjem. Kostnader til lokaler, ledelse, merkantilt og nattevakt er da holdt utenfor. Det bør med andre ord være vesentlige besparelser i å bygge heldøgnsbemannede omsorgsboliger fremfor nye sykehjemsplasser i Rygge kommune. En annen vesentlig kostnadskomponent vil kunne være sykefravær. Vi har sett på denne, og funnet at sykefraværet har vært relativt høy, men avtakende i 2011, på Ryggeheimen, mens det har vært en motsatt trend i 2010 og 2011 på Eskelund. Dette snudde igjen i 1.kvartal ,0 % 18,0 % 16,0 % 14,0 % 12,0 % 10,0 % 8,0 % 6,0 % 4,0 % 2,0 % 0,0 % 1.tertial tertial tertial tertial tertial tertial tertial 2012 Ryggeheimen (173101) Sykehjem Eskelund 16 (173704) Sykehjem Figur 11: Utviklingen i sykefravær. Kilde: Mottatte tertialrapporter for 2010 og Sammenstilling foretatt av BDO. Sykefraværet ved Ryggeheimen har stort sett utviklet positivt de siste årene. Per 1. tertial 2012 ligger sykefraværet dog for høyt, mens 3. tertial i 2011 var som forventet. Det koster å ha høyt sykefravær. Kostnadene inkluderer pensjonskostnader, arbeidsgiveravgift av feriepenger og pensjon, feriepenger av lønn utover 6G, feriepengeavsetning av lønn inntil 6G utover 48 sykefraværsdager, administrative kostnader og effektivitetstap. Det er ikke uvanlig å beregne kr per dag i økte kostnader som følge av sykefravær. Dette avhenger av lengden på sykemeldingen og den ansattes lønnsnivå og stillingsbrøk. Økning i sykefravær på eksempel 1 %, vil for Ryggeheimen dermed medføre merkostnader på kr i årlige kostnader. Vi har ikke sett nærmere på andre kostnadsfaktorer, da det er antatt at disse kun vil ha mindre innsparingseffekt, og at enhetsledelsen og kommunalsjefen uansett vil ha løpende fokus på slike mindre innsparingsområder. Det er opplyst at det i 2011 er ett legeårsverk; brutto årsverkkostnad kr og diverse tillegg kr Videre er det fysioterapeut og ergoterapeut i 50 % stilling hver. Disse lønnes ikke over sykehjemmets budsjett. Til slutt er det en trivselskoordinator av 75 % til årskostnad på kr Andre særskilt relevante forhold, sagt under intervjuene Her følger en stikkordspreget oppsummering fra intervjuene. Kjøkkenet har et noe uoversiktelig regnskapsbilde der det kan se ut til at Ryggeheimen belastes både for internt kjøp og for eventuell underdekning i inntekter. Underdekningen i inntekter i 2011 på MNOK 1,6 kom i følge enhetslederen som følge av en regnskapsteknisk feil. Det er flere avdelinger som er lokalisert til Ryggeheimen, men sorterer under andre enheter: Et dagsenter som hører inn under Åpen omsorg. En avdeling for rehabilitering med fire plasser som hører inn under Åpen omsorg. Har fysioterapi og ergoterapi, og pasientene bor på avdelingen. Sykehjemmet betegnes å være tungdrevet på grunn av små avdelinger. Krever mye personell om kvelden og natta. Avdelingene i den nye bygningen er fordelt på flere etasjer og to poster per etasje, slik at det er behov for relativt mange ansatte for å ha oversikt over alle beboerne per post. Når det i dag er tre personer på vakt for 8 pasienter, ville man ved en sammenslåing av postene i samme etasje hatt behov for anslagsvis 4-5 personer på vakt for 16 pasienter. Side 32 av 53

33 Myraveien dagsenter er for hjemmeboende senil demente. Det har vært en utfordring å fylle opp dagsenteret med brukere. Senteret har plass til 8 personer, men oftest er det 2-5 brukere der. Senteret er mer å betrakte som avlastning for demente som venter på høyere tjenestenivå. Har ikke aktivitetsnivået tilsvarende et dagsenter. Dagsenteret betegnes å være «tungdrevet». Siden senteret ikke blir utnyttet fullt ut, blir en av de tre ansatte flyttet til eldresenteret. I tillegg til dagsenteret, er det også et døgnbasert tilbud for multifunksjonshemmede i Myraveien som er organisatorisk plassert under enhet for Bo-tiltak døgn. Eskelund 16 er organisatorisk plassert under Botiltak døgn heldøgnsbemannet, og har i praksis utviklet seg til å bli mye likt et sykehjem. Tanken var at brukerne skulle bo der en stund for så å få plass på Ryggeheimen. Sykehjemmet er imidlertid en flaskehals, uten ledige plasser. Kommunen kjøper også tjenesteplasser i andre kommuner, blant annet ved Granås. Kommunen har en andel i stiftelsen Sagenebjørka og har 3 plasser til disposisjon i Spania. Noen plasser blir ikke solgt, men utgiftene spres likevel ut over eierkommunene. Det kreves et stort apparat for å organisere folk av gårde. For tiden er det 2 langtidspasienter på disse plassene. Den siste plassen tildeles etter søknad med opphold på ca. 6 uker om gangen. Korttidsplasser er dyrere enn langtidsplasser. Disse eksterne tjenestene er organisert direkte under tildelingskontoret. Dette er antatt dyre plasser. Tilbudet for demente er fordelt på alle tre enhetene Ryggeheimen, Åpen omsorg og Bo-tiltak. Det er demensteamet som står for utredning av demente til de ulike tjenestetilbudene i kommunen. Teamet består av tre personer, en fra hver enhet, med 10 % stilling hver til arbeidet. I tillegg har teamet en legeressurs på 2 %. Teamets arbeid er synliggjort i budsjettet, ved eget budsjett. Teamet sies å gjøre en viktig og gjør en god jobb. Personalet gjør hjemmebesøk og tester under utredningen. Dette gjør de etter henvisning fra lege, hjemmesykepleie eller etter direkte henvendelse fra pårørende. Møtes en dag annenhver uke, og gjennomfører ca. 2,5 besøk per gang. Før vedtak for mottak av tjenestetilbud er godkjent, må saken formelt via tildelingskontoret. Tildelingskontoret er organisert under kommunalsjefen, og har inntaksmøte hver 14. dag, eller ad hoc etter behov. Dette er en utfordring, siden det skjer ting av betydning nesten hver dag på Ryggeheimen. Tildelingskontoret har ansatt en person for å se på samhandling mellom de ulike tjenestene. Det sies å være et press på inntak, og at det samtidig er de sprekeste som bor på Ryggeheimen som har bodd der lengst som følge av et lavere reelt inntakskrav tidligere. Fra 2012 er regnskapet delt opp i avdelinger, noe som vil gi en bedre styring. FØP-lederne har ansvar for sin avdeling med tanke på budsjett og personal, slik at de nå har et mer bevisst forhold til dette. En av FØP-ledernes ansvarsområder er å skaffe vikarer. Det var tidligere enhetslederen som fulgte opp dette, mens det nå er avdelingslederne som tar ringerunden dersom noen er borte fra jobb, og dermed må ta en større del av resultatansvaret. Av 170 ansatte er det personer borte til enhver tid. Denne omgjøringen av ansvar frigjør enhetsleder for tid til oppfølging av fravær. Denne styrkingen av FØP-leddet har krevd ca. 1,5 stillinger i økning, men det betegnes som en viktig styrking at FØP-lederne nå følger opp personal- og økonomibudsjettet sitt. Dette gjelder spesielt i forhold til bruk av vikarer. Det har i tillegg blitt organisert slik at vikarene hører til en bestemt avdeling. Ryggeheimen har mange små stillinger. Det har vært forsøkt å få turnusen til å gå opp ved å la heltidsstillinger jobbe oftere i helgene. Dette ble ikke godtatt av de ansatte. Mange små stillinger er kostnadskrevende. Budsjettet for 2012 er videreføring av 2011-budsjettet. Dette er i følge enhetslederen trolig et budsjett i underskudd. Enhetslederen savner sentral opplæring og hjelp i økonomistyringen. Side 33 av 53

34 12.4. Våre vurderinger og hypoteser De viktigste innsparingsmulighetene på Ryggeheimen ser etter vår vurdering ut til å være: Bygging av omsorgsboliger med heldøgnsbemanning Bedret turnus (allerede under implementering) Åpning av vegger mellom postene på kveld/natt I tillegg tror vi det vil ha en styringsmessig positiv effekt om Eskelund 16 og omsorgsboliger for eldre organiseres under enhetslederen for Ryggeheimen. Enhetslederne bør trolig også være mer involvert i strategiske vurderinger om eventuelle kjøp av plasser. Disse plassene er i dag kostbare. Hvilken strategi som ligger bak dette er ukjent for prosjektet. 13. Åpen omsorg Innledning og oversikt Totalt har enheten 9 avdelinger Hjemmesykepleien, som er inndelt inn i tre sektorer Sektor 1 og sektor 2 er geografisk inndelt. Samarbeider på kveld/natt. Sektorene består av fagarbeidere. Avdelingslederne er sykepleiere. Sektor 2 har også eldresenter med 20 plasser, rett bak Ryggeheimen, over hjemmesykepleien. Sektor 3 består av en faggruppe med sykepleiere. Gruppen består av 14 sykepleiere, avdelingsleder og nattjenesten (7 personer, på tvers av sektorene). Organiseringen av BPA og Støttekontaktene ligger også i denne sektoren, samt betjening av resepsjon/sentralbord og innleie av vikarer/ekstravakter. Totalt har hjemmesykepleien 45 årsverk. Hjemmehjelp og dagsenteret for eldre Ligger på Ryggeheimen. Avdelingen går bra, og bruker ofte mindre enn budsjett. Har 9 årsverk på hjemmehjelpssiden (kun vask) og 2 årsverk på dagsenter for eldre. Rehabiliteringstjenesten Ivaretar både barn og voksne. Har fysioterapitjeneste (inkludert 1/2 stilling på helsestasjonen) og ergoterapi, samt 4 sengeplasser til korttidsrehabilitering på Ryggeheimen. Tilsammen14 årsverk. Miljøarbeidertjenesten Avdelingen ligger nord-øst i kommunen og har ca. 11 årsverk (fagarbeidere, vernepleiere). Den betjener personer som har mindre behov slik som adferdsproblematikk og Downs/lettere psykisk utviklingshemming. Avdelingen har en boveiledningstjeneste (ikke rus-psykiatri, selv om litt grenseland). Bistanden kommer gjennom vedtak om praktisk bistand etter tidligere sosialtjenestelov og er ikke betalte tjenester. Løvstad Løvstad dagsenter har tradisjonelt vært et senter for utviklingshemmede, men tar også i mot mennesker med andre funksjonshemminger (ca. 25 plasser). Det har også vært satset på spesialundervisning ved Vang skole. Skoledelen er inkludert i Løvstad-driften, og er ikke en del av Vang skole. Kompetansen bygges imidlertid ned. Det er egne ansatte på Løvstad, men noe personell fra andre enheter/avdelinger følger enkelte brukere. Dagsenteret har begrenset plass til tunge brukere og begrenset plass til stell. Har utviklet et bedre /en større bredde i aktivitetstilbudet siste tiden. Ca. 11 årsverk. Fjellom boområde Fjellom 4 har 10 samlokaliserte boenheter. Beboerne er alvorlig kronisk psykisk syke og brukere med omfattende bistandsbehov, som blir boende lenge. Avdelingen må ha, og har, en relativt høy andel høyskoleutdannede med videreutdanning innen psykiatri. Total ca. 14 årsverk. Side 34 av 53

35 Avdeling for Psykisk helse På Fjellom 2 er det 5 ansatte/årsverk, hvorav to av dem er finansiert fra staten pga. rusproblematikk. Beboerne er i kategorien psykiatri med dobbeltdiagnoser, og er i en mellomstasjon etter rusbehandling før de flytter til egen bolig (leier bolig av kommunen). Noen er LAR, med medisinering fra hjemmesykepleien. I tillegg er det personale på kontoret/konsultative tjenester med 3,6 årsverk. Det er også et dagsenter knyttet til avdelingen, Solstua, med 1,6 årsverk. NAV og avdelingen møtes jevnlig for å diskutere strategi. Avdelingen jobber i liten grad mot botiltak, selv om mye psykiatri også der. Som følge av avgrensningene foretatt i prosjektet, er våre analyser knyttet til hjemmesykepleien Kostnads-, aktivitets- og ressursutvikling Resultat- og budsjettutviklingen ved hjemmesykepleien viser at det har vært et årlig overforbruk, og at budsjettet ikke er justert fullt ut i etterfølgende år for dette Rev bud 2010 Regnskap 2010 Rev bud 2011 Regnskap 2011 Vedtatt bud 2012 Figur 12: Budsjett- og regnskapsutviklingen i hjemmetjenesten i Rygge kommune, målt i 2012-kroner (1 000). Kilde: Mottatte detaljerte budsjett og regnskapsoversikter, og TBU-beregnet kostnadsdeflator for kommunene En vurdering av behovet for sykehjemsplasser til eldre i Rygge viser at behovet med stor sannsynlighet vil være økende Under analysen av Ryggeheimen over så vi på behovsvurdering for pleie og omsorg rettet mot eldre i Rygge kommune, basert på behovsindikatorene og vektingen av disse for beregning av kostnadsnøklene i inntektssystemet 21. Analysen viste at Rygge for alle indikatorene ligger lavere eller lik gjennomsnittet i Østfold, med unntak av for innbyggere år. Men vi så samtidig også at Innbyggere og Innbyggere over 90 har vært i meget sterk vekst i Rygge kommune. Videre så vi at befolkningsutviklingen i Rygge kommune også ser ut til å vedvare. Ved å gå bak tallene for aldersgruppene, så ser vi også at disse aldersgruppene forventes å øke mer enn øvrige aldersgrupper i gjennomsnitt. Det må derfor forventes at budsjettet til eldre ikke bare må økes, men at det også må styrkes relativt sett ifht. kommunens øvrige tjenesteområder fremover. Dette gjelder i utgangspunktet likt for hjemmesykepleien som for Ryggeheimen En vurdering av behovet for hjemmesykepleie til eldre i Rygge viser at kommunen har en relativt høy andel eldre i hjemmetjenesten Nedenfor har vi satt opp en oppstilling i andel av eldre over 80 som mottar hjemmebaserte tjenester i alle kommunene i Østfold. Vi ser her at Rygge (tredje lengst til høyre) har relativt stabilt høy andel, hvor kun Halden, Aremark og Våler ligger høyere i Kommunal- og regionaldepartementets publikasjon Grønt Hefte for Side 35 av 53

36 Halden Moss Sarpsborg Fredrikstad Hvaler Aremark Marker Rømskog Trøgstad Spydeberg Askim Eidsberg Rakkestad Råde Rygge Våler Hobøl Figur 13: Oversikt over utviklingen i andel eldre over 80 år som mottar hjemmetjenester i kommunene i Østfold. Kilde: KOSTRA og beregninger av BDO. Av oversikten nedenfor, tatt fra IPLOS, ser vi følgende utvikling i bistandsbehovet: Måned Noe/avgrens Middels/stor Omfattende et behov t behov behov Sum mar % 49 % 7 % 100 % jun % 47 % 7 % 100 % mar % 48 % 7 % 100 % jun % 47 % 5 % 100 % mar % 42 % 5 % 100 % jun % 41 % 5 % 100 % mar % 50 % 4 % 100 % jun % 47 % 5 % 100 % Figur 14: Oversikt over utviklingen i bistandsbehovet for brukere av hjemmetjenester i Rygge kommune. Kilde: IPLOS og beregninger av BDO. Av ovennevnte analyser er det ikke mulig å trekke noen konklusjon basert på hvorvidt kommunen har tyngre brukere i hjemmetjenesten (som burde fått tjenester i omsorgsbolig eller på sykehjem), eller hvorvidt det høye antall tjenester skyldes at det er flere personer med behov i Rygge kommune enn i andre kommuner. Det har så langt i prosjektet vært vanskelig å trekke ut og analysere IPLOS-data ifht. brukergrupper og tjenestene som gis. Det er dog ikke sikkert man vil kunne se tydelige tendenser i IPLOS, men vi vil uansett anbefale kommunen å bearbeide og analysere sine IPLOS-data for fremtiden, og inkludere disse i styringsinformasjonen Vurdering av dekningsgraden i Rygge kommune indikerer at denne er bra Ovennevnte oversikt kan indikere at dekningsgraden i Rygge kommune er bra. Vi har dog ikke gått inn i saksbehandlingsrutinene, herunder sett på avslagsprosenten og klageandelen i Rygge kommune. Det er derfor vanskelig å vurdere om det gis nok eller for lite hjemmetjenester i Rygge kommune. Vår hypotese er at det gis for mye i den forstand at det burde vært overført brukere til omsorgsboliger med heldøgnsbemanning dersom slike bygges. Vi har dog ikke klart å bevise behovet for dette gjennom dette oppdraget, og dette vil kreve en nærmere kartlegging av alle vedtakene En analyse av kostnadsnivået og de viktigste kostnadsfaktorene i hjemmesykepleien viser at det er et høyt ubudsjettert aktivitetsnivå som er hovedårsaken til overforbruket Vi har gjennomført en nærmere analyse av aktivitetsutviklingen i hjemmesykepleie i Rygge kommune. Rygge har mye statistisk materiell som egner seg godt for analyse og styring. Vi har hatt mye glede av dette datagrunnlaget i våre analyser, og anbefaler Rygge på det sterkeste å utnytte potensialet i dette til å utvikle gode budsjetter og resultatanalyser fremover. Vedtakene innen for hjemmesykepleien gjøres formelt av tildelingskontoret, men den detaljerte jobbutformingen knyttet til den enkelte bruker er det avdelingene selv som gjør. Tiltakstid er forhåndsestimert tid for pleietid som settes av avdelingene. Over tid har denne avveket til dels betydelig fra vedtakstiden satt av tildelingskontoret. Det har vært et problem at pleierne ikke har registrert faktisk pleietid, men bare kvittert ut utført oppdrag og dermed har pleietiden blitt satt til 0. Dette har enhetslederen hatt fokus på denne våren. Der hvor pleierne nå har registrert medgått tid, mener han å se at tidsestimatene for Side 36 av 53

37 tiltakstid er ganske gode i forhold til den reelt forbrukte tiden. Altså synes det som om tiltakstid og faktisk pleietid er bra samstemt. Tiltakstid ble innført/startet opp i Det ble videre gjennomført en teknisk opprydding i saksbehandlingen og kutt i tjenester i mai 2012 som er hovedforklaring på en vesentlig reduksjon i tiltakstid fra april til mai Flere vedtak er blitt registrert doblet som tiltakstid i systemet ettersom disse har blitt feil registrert av tildelingskontoret. I tabellen nedenfor har vi sammenstilt statistikk over vedtakstid, tiltakstid, antall brukere og antall vedtak, og vi har beregnet en del nøkkeltall basert på disse. Da vi vet at registreringskvaliteten ble vesentlig bedret desember 2010/januar 2011, har vi sammenlignet utviklingen i tiltakstid spesielt etter dette (desember 2010 benyttes som basis). Vedtakstid i timer per uke Tiltakstid i timer per uke Antall brukere Antall vedtak Utvikling tiltakstid ifht. des 2010 Utvikling i antall brukere Tiltakstid per bruker Utvikling i tiltakstid Uttvikling i antall per bruker ifht. vedtak per des 2010 bruker Tiltakstid/vedtakstid jan % 100 % 0,56 20 % 1,10 22 % feb % 101 % 1,01 37 % 1,09 40 % mar % 103 % 1,33 48 % 1,06 56 % apr , % 97 % 1,89 69 % 1,03 54 % mai % 98 % 2,02 74 % 1,02 61 % jun % 96 % 1,90 69 % 1,24 56 % jul % 101 % 1,89 69 % 1,23 56 % aug % 103 % 2,00 73 % 1,23 60 % sep % 98 % 2,23 81 % 1,25 63 % okt % 101 % 2,34 86 % 1,24 65 % nov % 100 % 2,49 91 % 1,25 67 % des % 104 % 2, % 1,23 79 % jan % 88 % 4, % 1, % feb % 92 % 4, % 1, % mar % 93 % 5, % 1, % apr % 98 % 5, % 1, % mai % 95 % 5, % 1, % jun % 96 % 5, % 1, % jul % 98 % 5, % 1, % aug % 103 % 5, % 1, % sep % 104 % 5, % 1, % okt % 104 % 4, % 1, % nov % 106 % 5, % 1, % des % 108 % 5, % 1, % jan % 107 % 5, % 1, % feb % 107 % 5, % 1, % mar % 104 % 5, % 1, % apr % 97 % 6, % 1, % mai % 96 % 4, % 1, % Tabell 20: Oversikt over utvikling i produksjonen i hjemmesykepleien i Rygge kommune. Kilde: Mottatt informasjon fra kommunen. Bearbeidet av BDO. Oversikten gir en rekke interessant observasjoner: Antall brukere har vært relativt stabilt i hele perioden Antall vedtak per bruker er også relativt stabilt og i stor grad 1-til-1. Dette kan tyde på at det ikke gjøres formelle vedtaksprosesser knyttet til endringsvedtak 22. Tiltakstiden har økt dramatisk, og tiltakstiden per bruker har økt med over 230 % siden desember 2010 til april Avstanden mellom tiltakstid og vedtakstid har også økt jevnt i hele perioden, og var hele 42 % høyere enn vedtakstiden i april Det har skjedd en opprydding i mai 2012 som har tatt ned tiltakstiden med 391 timer per uke, dvs. over årstimer; 11,6 årsverk, eller over 19 årsverk dersom det antas at et årsverk tar unna ca. 60 % tiltakstid av arbeidet tid. Verken antall brukere eller vedtatte timer er tilsvarende tatt ned, og det er per mai 2012 registrert nær sammenheng mellom tiltakstid og vedtakstid. Tiltakstiden per bruker er i underkant av 5 timer per uke. Dvs. et gjennomsnitt på 1 time per dag. 22 Tildelingskontoret opplyser til BDO at det skrives endringsvedtak til brukere av hjemmetjenesten når hjemmetjenesten gir tilbakemelding om endret behov. Side 37 av 53

38 Hvorvidt dette er høyt eller lavt har vi ikke kunnet verifisere så langt i prosjektet, uten å granske vedtakene og brukertyngden nærmere. Vi har sett videre på ansikt-til-ansikt (ata) tiden i hjemmesykepleie; dvs. andelen av tiden til de ansatte som benyttes ansikt-til-ansikt med brukeren. Denne tiden kan aldri bli 100 % som følge av reisetid og nødvendig indirekte aktiviteter knyttet til oppfølging av brukeren. Det er vår erfaring at over 60 % vil være effektivt sammenlignet med andre kommuner, mens under 55 % vil etter vår vurdering være for lavt. Ata-tiden er den kanskje vesentligste effektivitetsfaktoren i hjemmesykepleien, og målet må være å stadig kunne forbedre denne gjennom bedre rutiner, turnus og systemer som hjelper de ansatte med å kutte ned tiden benyttet til reise og andre indirekte pleieaktiviteter. Det vil ikke være slik at de ansatte nødvendigvis skal være kortere hos hver bruker, men at de tvert i mot skal få frigjort tid til å nå flere brukere gjennom mindre ikke-ata tid. For å kunne effektivisere basert på ata-tid, er det helt essensielt at det innføres måle- og oppfølgingssystemer for dette. Uten at den måles, vil det være langt mindre sannsynlighet for at målene nås. Merk at det er stor usikkerhet i disse tallene fordi faktiske utførte timer ikke er registrert. Vi har heller ikke informasjon per sektor/avdeling. Ved og kunne sett tallene per sektor kunne vi kanskje oppdaget mønstre mht. for eksempel hvorvidt høyere vikarandel medfører høyere eller lavere ata-tid. Vi har heller ikke vikarbruk registrert i antall timer (kun faktura registreres i økonomisystemet), men har forsøkt å foreta en analytisk beregning av disse. Beregning av ata-tid i 2011 Årsverk Timer per årsverk Årstimer Antall timer hjemmesykepleie i , Vedtakstimer i Beregnet ansikt-til-ansikt tid i ,1 % Kjøretid (beregnet) 5, ,5 % Rest (indirekte pleie / administrasjon) 27,5 % Tabell 21: Beregnet ata tid for hjemmesykepleien. Kilde: Beregninger foretatt av BDO basert på tilgjengelig informasjon mottatt fra kommunen. Merk at antall årsverk her er inkludert en beregnet andel årsverk for vikarer. Samme beregning med egne ansatte: Beregning av ata-tid i 2011 Årsverk Timer per årsverk Årstimer Antall timer hjemmesykepleie i , Vedtakstimer i Beregnet ansikt-til-ansikt tid i ,0 % Kjøretid (beregnet) 5, ,7 % Rest (indirekte pleie / administrasjon) -8,7 % Tabell 22: Beregnet ata tid for hjemmesykepleien. Kilde: Beregninger foretatt av BDO basert på tilgjengelig informasjon mottatt fra kommunen. Merk at antall årsverk her ikke er inkludert en beregnet andel årsverk for vikarer. Disse oversiktene gir meget interessante observasjoner. Bemanningen i hjemmesykepleie ser ut til å være underdimensjonert i forhold til antall vedtatte timer. Dersom tallene er korrekte, vil det bety at ata-tiden inkludert vikarer er nær hva som kan sies å være bra (men på ingen måte ikke forbedringspotensiale), mens dersom vi beregner basert på eksisterende grunnbemanning vil de ansatte måtte sette nærmest verdensrekord i effektivitet for å kunne levere det antall timer som er vedtatt. Det er en stor svakhet ved tallene at det ikke finnes sammenligningstall på faktisk registrert tid, og det må tas høyde for at det kan leveres færre timer enn både vedtaks- og tiltakstid, gitt denne skjeve bemanningssituasjonen. Side 38 av 53

39 Rest (indirekte pleie / administrasjon) 27,5 % Kjøretid (beregnet) 10,5 % Beregnet ansikttil-ansikt tid i ,1 % Figur 15: Fordeling mellom direkte og indirekte pleietid i hjemmesykepleien. Kilde: Beregninger foretatt av BDO basert på mottatt datamateriale for 2011 i Rygge kommune. Flere kommuner opererer med et mål for en bemanningsfaktor på 0,2-0,25 innenfor hjemmesykepleien. Den faktiske historiske bemanningsfaktoren i Rygge kommune er presentert i tabellen nedenfor: Beregnet bemanningsfaktor per bruker Gjennomsnittlig antall brukere Antall årsverk egne stillinger 33,2 33,5 33,7 31,5 35,9 Antall årsverk vikarer 17,9 Bemanningsfaktorer egne 0,14 0,14 0,12 0,12 0,13 Bemanningsfaktor inkl. eksterne 0,20 Tabell 23: Beregnet bemanningsfaktor i hjemmesykepleien i Rygge kommune. Kilde: Beregninger foretatt av BDO basert på mottatt datamateriale i Rygge kommune. Vi har også foretatt en kontroll av de forholdene som påvirker kostnadene kanskje mest, ut over aktivitetsnivået og effektiviteten (ata) i tjenesten: Lønnsnivå (andel høyskoleutdannede) Vikarbruk Sykefravær Andel høyskoleutdannede i hjemmesykepleien 2012 Antall høyskoleutdannede 14,4 Andel høyskoleutdannede 38 % Tabell 24: Oversikt over andelen høyskoleutdannede i hjemmesykepleien. Kilde: Beregninger foretatt av BDO basert på mottatt datagrunnlag fra Rygge kommune. Det finnes ikke standarder for dette forholdstallet, men andre kommuner oppgir ofte en andel på mellom 30 % og 40 %. Det kan derfor, isolert sett, tyde på at andelen er relativt høy i Rygge kommune. Dette er nok mer nyansert dersom man også hadde sett på vikarene, som i Rygge utgjøre en meget stor andel av arbeidsstokken. Sammenlignbarheten er også begrenset i og med at dette avhenger av det individuelle tjenestebehovet i kommunene, herunder brukertyngden. Vi kan derfor ikke trekke konklusjoner basert på denne informasjonen. Det er ikke mulig for Rygge å vise til vikarbruk per sektor/avdeling, da sektorene har felles budsjett og turnus. I tillegg har kommunen ikke hatt noe godt system for registrering av vikartjenester kjøpt fra byrå, før i år. Vikartjenester er ikke budsjettert, og det kjøpes svært mye vikartjenester utover tildelt budsjettramme for at kommunen skal klare å gi de tjenester som det fattes vedtak om. Nedenfor har vi sammenstilt informasjon om regnskap og budsjett i 2010 og 2011 for hjemmetjenestene. Det er kun tatt med de artsgruppene som representerer driftskostnader (0xxx- 4xxx). Side 39 av 53

40 Sum av Rev.budsjett Sum av Regnskap u/ib Sum av Rev.budsjett Sum av Regnskap u/ib Dim 2 - tekst HJEMMEHJELP HJEMMESYKEPLEIEN HJEMMEHJELP HJEMMESYKEPLEIEN HJEMMEHJELP HJEMMESYKEPLEIEN HJEMMEHJELP HJEMMESYKEPLEIEN FASTE STILLINGER DIVERSE TILLEGG LØNNSOPPGJØR PÅLØPTE FERIEPENGER DIVERSE TILLEGG VIKARER SYKEVIKAR UTEN REFUSJON SYKE-/FØDSELSPERM. M/REFUSJON VIKAR F./FERIE, UTDANNING ETC PÅLØPTE FERIEPENGER ENGASJEMENTER (PROSJ., ETC.) PÅLØPTE FERIEPENGER OVERTID PÅLØPTE FERIEPENGER KLESGODTGJØRELSE PENSJON FELLESORDNING ARBEIDSGIVERAVGIFT ARB.G.AVG. PÅLØPTE FERIEPENGER FAGLITTERATUR (IKKE BIBL) FAG- / TIDSSKRIFTER ANNET KONTORMATERIELL ANNET MEDISINSK FORB.MATR MEDIKAMENTER/VAKSINER ARBEIDSTØY IKKE BRUKES/BRUK VELFERDSTILTAK ANSATTE VELFERDSTILTAK BRUKERE/ELEVER RENGJØRINGSMATR., FORBRUK UTG. TIL AVFALLSHÅNDTERING ANNET FORBRUKSMATERIELL DRIFTSØKNING/-REDUKSJON FRANKERING / PORTO TELEFONI TELLERSKRITT TELEFONI ABONNEMENT KURSAVGIFTER /-MATERIELL OPPLÆRINGSTILTAK ANSATTE KJØREGODTGJØRELSER, PERSONELL UNIFORMSGODTGJØRELSER FORSIKRING DRIVSTOFF VEDLIKEHOLD/SERVICE TRANSPORT ANDRE TRANSPORTUTGIFTER STRØM / EL.KRAFT NETTLEIE STRØM FORSIKRING BYGG, ANLEGG, MASK HUSLEIE/EIEND. I TJENESTEYTING LISENSER/DRIFTSAVTALER EDB ANDRE AVG./GEBYRER/LISENSER KJØP AV INVENTAR OG UTSTYR KJØP EDB/TELEFON/KOPI UTSTYR KJØP AV TEKNISK UTSTYR KJØP AV TRYGGHETSALARMER LEASINGUTG. TRANSPORT VEDLIKEHOLD INVENTAR / UTSTYR DRIFTSAVTALER UTGIFTER TIL LEIEVASK KJØPTE TJENESTER INTERNKJØP TJENESTER F. ANDRE/PRIVATE DRIFTSAVT. M. ANDRE/PRIVATE TIL STATEN / STATLIG INST MVA HØY SATS MVA MIDDEL MVA LAV SATS TAP PÅ FORDRINGER/GARANTIER IKKE BRUKES Tabell 25: Budsjett- og regnskapsoversikt over hjemmesykepleien og hjemmehjelpstjenesten. Kilde: Mottatt detaljert budsjett- og regnskapsoppstilling fra Rygge kommune. Beregninger og sammenstilling foretatt av BDO. Oversikten viser med tydelighet at overforbruket innenfor hjemmesykepleien skyldes bruk av vikarer. Oversikten viser også for øvrig at hjemmehjelpstjenesten ikke har vesentlig overforbruk og derfor naturlig har vært holdt utenfor dette oppdragets mandat. Vi har også sett på nærmere hvorvidt vikarbruken medfører en vesentlig merkostnad for kommunen, gitt at det er en nødvendighet som følge av aktivitetsnivået i tjenesten: Side 40 av 53

41 Regnskap 2011 Årsverk Timer per år Faktor sosiale kostnader Pris per time inkl. sosiale kostnader FASTE STILLINGER , ,5 366 TJENESTER F. ANDRE/PRIVATE , For vikarer er prisen antatt og årsverk er beregnet basert på denne Tabell 26: Sammenstilling av reell timepris for vikarer sammenlignet med egne ansatte. Kilde: Mottatt datagrunnlag og regnskap fra Rygge kommune. Beregninger og sammenstilling foretatt av BDO. Dersom denne beregningen er korrekt, betyr dette at kommunen ikke taper isolert sett på å benytte vikarer fremfor egne ansatte. Vi har dog, som sagt, ikke oversikt over hvorvidt vikarbruken påvirker kommunens ata-tid, og dermed gir en indirekte gevinst eller et indirekte tap som følge av effektivitetsforskjeller. Det er forhold som både kan tale for det ene og det motsatte her; vikarer må ha opplæring, men samtidig er de muligens mindre involvert i ikke-ata relaterte aktiviteter. Sykefravær Vi har sett på sykefraværsrapportene, og funnet at sykefraværet har vært relativt høyt, selv om avtakende i siste periode, i hjemmesykepleien, mens det, mens det har vært en motsatt trend i hjemmehjelpstjenesten. 35,0 % 30,0 % 25,0 % 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % 1.tertial tertial tertial tertial tertial tertial tertial 2012 Hjemmesykepleien (173200) Hjemmehjelpstjenesten (173201) Figur 16: Utviklingen i sykefravær. Kilde: Mottatte tertialrapporter for 2010 og Sammenstilling foretatt av BDO. Med dette kan det antydes at sykefraværet er noe høyt og at dette har påført kommunen merkostnader. Gitt at sykefraværet for eksempel hadde vært 1 % lavere i 2011, kan man beregne, på samme måte som for Ryggeheimen over, at kommunen kunne spart kr ifht. faktisk regnskap for Dette er dog usikre tall, og en detaljering av dette vil kreve mer detaljert kartlegging av de enkelte sykefraværene Andre særskilt relevante forhold, sagt under intervjuene Her følger en stikkordspreget oppsummering fra intervjuene. Det ble gjennomført en omorganisering i 2010 med innføring av FØP-ledere (avdelingsledere). Hjemmesykepleien var fra før vant med å bli toppstyrt. Dette medførte at ansvar ble utydelig, og det var få skriftlige prosedyrer på medisiner, som medførte blant annet sak om feilmedisinering. Innføring av ledelse og faste driftsprosedyrer har derfor vært en viktig lederoppgave de siste årene. Enhetsleder vurderer om det er noe hjemmehjelperne kan gjøre for å lette arbeidet til hjemmesykepleien, slik som å bringe ut multidose. Kjøkkenet fakturer brukerne direkte, og det er derfor ikke bokført internsalg fra kjøkkenet på hjemmesykepleien, slik det er på Ryggeheimen. Det er brukerne selv i hjemmesykepleien som kjøper fra kjøkkenet. Avdelingslederne i hjemmesykepleien er primærkontakt til 100 brukere hver, og det er vanskelig å sette av tid til oppfølging av økonomi. De vet at det er et merforbruk på vikartjenester. Grunnturnusen gir dekning for stillinger mandag til fredag. De faste ansatte har helger med i turnusen, men dette dekker ikke behovet og det mangler 30 helgestillinger som må dekkes inn. Det har blitt vanskeligere å holde tjenestenivået nede i helgene. Ressursutfordringen skyldes at det er fattet vedtak om tjenester som det ikke er bemanning til. Side 41 av 53

42 Tiltakstid er et styringsverktøy som fastsetter den planlagte tidsbruken ved ulik type bistand. Det er gjort registreringer av tidsbruk for å kvalitetssikre estimatene. Frem til mai 2012 lå tiltakstiden høyere enn vedtakstid, men det er foretatt en stor opprydding i mai 2012 som har utjevnet forskjellen. I følge enhetslederen kan innholdet i vedtaket være ganske tilfeldige, og må oftest justeres med virkeligheten når hjemmesykepleien er ute. Han ønsker at det gjøres hjemmebesøk før vedtak. Nå er vedtak basert på epikriser og de er generelt utformet. Det er ikke minst viktig med hjemmebesøk for å avklare forventninger hos brukerne/pårørende 23. Budsjettet og rapporteringen for hjemmesykepleien er ikke fordelt på de tre sektorene/avdelingene. Dette gjør det vanskeligere å styre for avdelingslederne. Det ble under møtet med enhetslederen drøftet en modell hvor ansvaret for finansieringen kan ligge hos tildelingskontoret. En slik modell ville synliggjort tydeligere at det mangler budsjettmidler for å dekke tjenestebehovet. En slik modell kunne for eksempel finansiert Hjemmesykepleien med en tredelt sats: Direkte pleie, inkl. forbruksmateriell i bruk hos brukeren, finansiert basert på timepris for antall timer vedtak. Reisetid og reisekostnader, finansiert basert på pris for antall besøk per uke. Indirekte pleie/ øvrige aktiviteter, finansiert basert på et pristillegg per bruker. Avdelingens finansierings vil da avhenge av volumet for disse tre forholdene, for eksempel månedsvis. På denne måten ville det blitt tydeliggjort hva hvert enkelt vedtak koster, og hvor mye budsjettmidler som er bundet opp i vedtaksmengden som foreligger til enhver tid. Det vil være lettere å gjøre prognoser, og avdelingene vil kunne konsentrere seg om å skape effektivitet og kvalitet i tjenesten, mens tildelingskontoret ville måtte fokusere på å gjøre reelle vedtak, veilede brukerne og ta ansvar for å forhandle budsjett med politikerne. Dette vil gi en arbeidsdeling som synes mer fornuftig enn dagens ansvarsdeling der avdelingene er ansvarlige for både effektivitet/kvalitet og å finne nye midler ved økt aktivitet. I en slik økonomimodell ville tjenestekontoret rapportere forbrukt økonomi opp mot budsjett, basert på et sett av standard priser for ovennevnte tre faktorer. Avvik betyr at det er vedtatt mer tjenester enn hva som faktisk er avsatt i budsjettet. Avdelingene vil på sin side ha som oppgave å produsere tjenestene innenfor tildelte rammer, og vil rapportere sine driftskostnader opp mot finansieringen mottatt fra tildelingskontoret. Dersom avdelingene har overforbruk i en slik modell, må dette bety at de ikke har klart å produsere tjenestene for den finansieringen de har mottatt og som er ment å dekke deres kostnadsnivå. Dette vil kunne ses på som et effektivitetsavvik. 23 Tildelingskontoret har gitt følgende kommentar til dette: Innholdet i vedtakene er ikke tilfeldig, men er basert på samtaler /møter med bruker og dennes pårørende, innspill fra sykehus og lege, samt hjemmebesøk av nye klienter. Ved behov for rask oppstart av bistand, kan tjenester starte uten vedtak (iht. Helse- og omsorgstjenesteloven). Vedtaket kan komme i ettertid med spesifisering av oppdraget. Tildelingskontoret har ikke kapasitet å foreta hjemmebesøk ved alle endringsvedtak. Disse baseres på tilbakemeldinger fra hjemmetjenesten som er i jevnlig kontakt med brukerne. Pas. koordinator foretar besøk på sykehuset og samarbeider med sykehuset / bruker / pårørende og aktuelle kommunale instanser for smidig overgang til hjemmetjenesten / sykehjemmet. Saksbehandleren skanner inn alle innkommende søknader og planlegger hjemmebesøk for kartlegging av behov. Ved hjemmebesøket gis informasjon om kommunens tjenester og etter besøket gis beskjed til andre i kommune, hvis det er behov for eks. ergoterapi tjenesten, fysioterapi tjenesten. Det innhentes informasjon fra sykehus / fastlege. Det skrives vedtak, leveres til kommunalsjefen og deretter sendes Åpen omsorg for utsendelse. Side 42 av 53

43 13.4. Våre vurderinger og hypoteser De viktigste innsparingsmulighetene på Hjemmesykepleien ser etter vår vurdering ut til å være: Endret styringsmodell der tildelingskontoret tilordnes finansieringsansvar og større ansvar for detaljeringen av vedtakene. Sette enhetspriser og budsjettere ut i fra faktisk antatt vedtaksbehov. Registrere faktiske timer i direkte pleie hos brukerne. Registrere vikarer med timer slik at man kan kjøre ut samlet timeoversikt for vikarer og egne ansatte. Redusert sykefravær. Fordele budsjett på hver avdeling/sektor, og følge opp ifht. ata-tid. Legge ned fagavdelingen (sektor 3). Kvalitetssikre nivået på tjenestene i kommunen Gis det for mye tjenester? I tillegg tror vi det vil ha en styringsmessig positiv effekt om avdelingen for psykisk helse innfører turnus og utvides med hensyn til å også ha ansvar for psykiatrisk hjemmesykepleie og i Åpen omsorg. For øvrig bør det også ses på om organiseringen av BPA, miljøarbeidertjenesten, Fjellom 4 og dagsentre for funksjonshemmede bør organisatorisk tilordnes enheten der deres brukere får sin hovedtjeneste levert. Enheten vil trolig få en mer effektiv drift dersom rutinene for tjenestetildeling forbedres mht. å kartlegge brukeren før vedtakene fattes, og at det gjøre nye vedtak dersom behovet endrer seg. Det har så langt i prosjektet vært vanskelig å trekke ut og analysere IPLOS-data i forhold til brukergrupper og tjenestene som gis. Det er dog ikke sikkert man vil kunne se tydelige tendenser i IPLOS, men vi vil uansett anbefale kommunen å bearbeide og analysere sine IPLOS-data for fremtiden, og inkludere disse i styringsinformasjonen. 14. Bo-tiltak døgn Innledning og oversikt Enheten har 6 avdelinger: Myraveien: 5 beboere (2 avlastning, 3 enkeltvedtak, hvorav en avlastning er vurdert overflyttet til Ryggeheimen) med Tiltak 2 knyttet til seg. Tiltak 2 har to beboere, hvorav en til er på vei inn. I løpet av 2012 vil det da være tre beboere ved Tiltak 2. Eskelund 1 og 4: Eskelund 1 og 4 er slått sammen til en avdeling med felles FØP-leder. Det er to bygg som ligger i umiddelbar nærhet til hverandre. Hvert bygg har sin egen personalgruppe. Eskelund 1 har beboere med spesielt strenge vedtak, om tvang. Bemanningen er 2 til 1. Eskelund 4 har fire beboere. Roth boliger: 9 beboere med Tiltak 1 knyttet til seg. Bresandkroken: 5 boliger for brukere med psykisk funksjonshemming, med Svingen knyttet til seg. Halmstad serviceleiligheter: 5 boliger. I tillegg har dette bofelleskap fått ansvar for en leilighet utenfor de øvrige med en beboer i egen leilighet (Rygge Hageby). Totalt mao. 6 boliger. Eskelund 16: 16 brukere med demens, 16 leiligheter med hjemmetjeneste. Regnes ikke som en institusjonstjeneste, men har det siste året utviklet seg til å i praksis fungere som et sykehjem. Bo-tiltak døgn har videre brukere som oppholder seg enkeltvis i egneboliger (ikke bofellesskap). Disse regnskapsføres som egne ansvar; Eskelund 1, Svingen, Tiltak 1 og Rygge Hageby. Alle disse regnskapsføres som egne tiltak. Tjenesten til funksjonshemmede kan således deles inn i følgende hovedgrupper: Hjemmeboende hos egen familie eller lignende Beboere i egne boliger, gjerne med heldøgnsbemanning 1 til 1 eller 2 til 1 Beboere i bofellesskap. Beboerne eier/leier bolig selv, men omsorgstjenestene leveres av kommunen (døgnbemannet). Side 43 av 53

44 I tillegg kommer dagsenter som viktig avlastningstjeneste, spesielt til hjemmeboende. De som får tjenester fra enheten er i utgangspunktet personer som blir vurdert til å ha behov for døgnkontinuerlige tjenester. Det har vært liten utskiftning i brukerne, og deres behov er gjenstand for liten endring over tid. Brukerne er ikke fordelt etter funksjonshemming i boligene, men er tilfeldig fordelt ettersom hvor det blir ledig, med mindre brukerne selv går sammen om å etablere et bofellesskap 24. Personalressurser blir beregnet etter vedtaket og justeres etter brukernes behov for bistand. Nye brukere som får tjenester fra enheten har ofte ikke diagnosen puh, men er unge brukere med andre diagnoser som gir behov for praktisk bistand og veiledning, og noe adferdsproblematikk. Enheten har 50 brukere.( I løpet av 2012 vil det være 51 brukere, hvorav to av disse er avlastning.) Av disse er 34 fysisk eller psykisk utviklingshemmet, mens 16 har demenssykdom på et lavere nivå (Eskelund 16). Løvstad dagsenter, hvor det er plass til 27 personer primært med funksjonshemming, er ikke del av enheten (ligger i Åpen omsorg). Mange unge på venteliste her (15 stk) 25. I tillegg mangler flere av de som får tjenester fra Bo-tiltak døgn et dagtilbud. Dette gjelder i særlig grad multifunksjonshemmede, eldre, unge som ikke er utviklingshemmet. I tillegg har kommunen brukere som har behov for å utvide dagtilbudet sitt. Det antas at bruk av dagsenterplass vil forlenge muligheten for unge funksjonshemmede til å kunne bo hjemme Kostnads-, aktivitets- og ressursutvikling Resultat- og budsjettutviklingen for Åpen omsorg viser at enheten har god budsjettdisiplin og i kun begrenset grad økende utgifter Oversikten nedenfor viser at budsjett- og resultatutviklingen har vært nær null og at det ikke har vært reelt sett overforbruk innenfor enheten de siste to årene Bo-tiltak døgn Figur 17: Analyse av budsjett- og resultatutviklingen av utvalgte ansvarsområder innenfor levekårsområdet, målt i kroner (1 000). Kilde: Årsrapport for Rygge kommune 2011, Økonomiplan og TBU-beregnet kostnadsdeflator for kommunene Rev bud 2010 Regnskap2010 Rev bud 2011 Regnskap 2011 Vedtatt bud Tildelingskontoret har her kommentert til BDO følgende: Tildeling av kommunal bolig / omsorgsbolig foregår i boliggruppa som består av flere representanter (tildelingskontoret, NAV, eiendomsavdelingen og psykiatritjenesten). Alle søknader bringes inn dit, og de har også oversikt over tilgjengelig boligmasse. Avgjørelsen av hvem det er som tildeles bolig, foretas etter vurdering av flere forhold; Det kan være type funksjonshemming, i hvilket omfang det er behov for tjenester, hvor det er tilgjengelig personale/ kompetanse fra før som man kan spille på, foreldrenes hjemmeforhold o.a. (OBS! Etablering av enslige mindreårige asylsøkere i kommunen, har allerede utløst og vil utløse behov for flere boliger fremover.). Det er dog ikke alltid man kan finne optimale løsninger. Noen ganger er en persons behov så prekært at man må velge det allikevel. Vedtakene blir skrevet av tildelingskontoret iht. hva som er bestemt i boliggruppa. De samlokaliserte boligene for funksjonshemmede eier beboerne selv. 25 Tildelingskontoret har her kommentert til BDO følgende: Det er ikke 15 personer på venteliste til Løvstad dagsenter, men det er 15 personer på venteliste til VTA plass på Masvo. Noen av disse har vedtak om plass på Løvstad i perioden frem til de blir ledig VTA plass. Dette er unge personer som enten bor hos foreldrene eller som bor alene med timebasert bistand i lite omfang. Løvstad har over 30 brukere i dag. De selger noen plasser til Råde kommune. Side 44 av 53

45 En vurdering av behovet for tjenester til funksjonshemmede i Rygge viser at kommunen har en relativt høy andel brukere sett i forholde til antatt behov Vi har foretatt en behovsvurdering av tjenestene rettet mot funksjonshemmede i Rygge kommune, basert på behovsindikatorene og vektingen av disse for beregning av kostnadsnøklene i inntektssystemet 26. Tabellen nedenfor viser hvilke indikatorer som er med, og hvordan disse er vektet, hvor det fremkommer at det er spesielt PU over 16 år som er den som er tyngst vektet 27. Tabell 27: Oversikt over behovsindikatorene og vektingen av disse for beregning av kostnadsnøklene i inntektssystemet. Kilde: Kommunal- og regionaldepartementets publikasjon Grønt Hefte for Ved å sammenstille for Rygge behovsutviklingen siden 2005, og sammenligne mot landsgjennomsnittet, får vi følgende oversikt: 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 Innb 0-2 Innb 3-5 Innb 6-15 Innb PU over 16 år PU under 16 år Basis Sone Nabo Figur 18: Behovsberegning hvor Rygge sammenlignes mot landsgjennomsnittet (=100), fordelt på de ulike behovsindikatorene. Kilde: Kommunal- og regionaldepartementets publikasjon Grønt Hefte for 2011 og beregninger foretatt av BDO. Oversikten viser oss at Rygge ligger høyere enn landsgjennomsnittet på kun to faktorer; innbygger 6-15 år, og PU under 16 år (indikator til og med 2010). Dette skulle tilsi at behovet i Rygge kommune er relativt lavere enn landsgjennomsnittet. 26 Kommunal- og regionaldepartementets publikasjon Grønt Hefte for Vektene summerer seg ikke til 100. Dette skyldes at vi her kun har trukket ut de som er rettet mot funksjonshemmede fra den totale kostnadsnøkkelen for pleie- og omsorgsektoren som inkluderer både eldre og funksjonshemmede. Side 45 av 53