Tyskland som driver av EUs energi- og klimapolitikk?

Transkript

1 Tyskland som driver av EUs energi- og klimapolitikk? Per Ove Eikeland Seniorforsker, Fridtjof Nansens Institutt Sesjon På vei mot et utslippsfritt kraftsystem? Norges Energidager 2014 Oslo,

2 Disposisjon EUs energi og klimapolitikk Tysklands roller i EUs energi- og klimapolitikk Tyskland som pådriver for ambisiøse mål Tyskland som skeptiker til harmoniserte markedsløsninger Hvorfor den tyske pådriverrollen? Hvorfor den tyske skeptikerrollen? Tysklands rolle i videre transformasjon: modell eller skrekkeksempel? Tyske erfaringer med implementering av klima- og energipolitikk

3 EUs energi og klimapolitikk 2007: Løs enighet blant EUs ledere om transformasjon til lavutslippssamfunn i 2050 i en trinnvis prosess Første skritt energi- og klimapakke 2020: (10) vedtak om 2050-mål 80-95% kutt i klimagassutslipp hvis andre land ble med på avtale Overordnede hensyn: internasjonal konkurranseevne og energisikkerhet, samt ulik økonomisk evne og startpunkt hos medlemsland Prinsipielt syn: transformasjon innen rammen at EUs indre marked en samtidig tredje energimarkedspakke (2009) fullføre sammenkoblingen av nasjonale markeder gjennom utbygging av infrastruktur og harmonisering av markedsregler innen 2014

4 2020-pakken fra 2008 Kommisjonen la frem forslag til politikkpakke for å nå 2020-målene i januar 2008, vedtatt i desember Revisjon av kvotehandelssystemet for energi- og industrisektorene. Allokeringsregler harmonisert for å sikre likebehandling av industrier (kraftbransjen måtte kjøpe sine kvoter og konkurranseutsatt industri fikk videre andeler gratiskvoter, avhengig av industrisektor og karboneffektivitet) Nasjonal byrdefordeling for reduksjon fra sektorer som ikke er kvotepliktige Bindende nasjonale målsetninger for utslippsreduksjon Fornybardirektiv med bindende differensierte nasjonale mål og bærekraftsstandarder for biodrivstoff men ingen krav om harmonisering av støtteordninger mellom land eller bruk av markedskompatible virkemidler slik kommisjonen foreslo i tidlig utkast CCS-direktiv for miljø- og sikkerhetsmessig lagring av CO2 Transportspesifikk politikk: drivstoffkvalitetsdirektiv og regulering av utslipp fra biler

5 Tilleggspolitikk etter 2008 Endring i retningslinjer for statsstøtte: Fremme investeringer i fornybar energi og energieffektivisering (2009) Kompensasjon for økte elpriser til konkurranseutsatt industri og støtte til CCS (2012) Forslag til nye retningslinjer for energi- og miljøinvesteringer (2014) 2011 energiinfrastrukturpakke Utvalg av prosjekter med europeisk interesse som kan få økonomisk støtte fra EU Rammer for tidsbruk i konsesjonsprosesser Økning av EUs økonomiske ramme til 9,1 milliarder euro 2012 energieffektiviseringsdirektivet styringsmål for å nå 20 % lavere energiforbruk i EU i 2020 enn i Ikke-bindende nasjonale mål ulike bindende krav til offentlige og private aktører 2014 beslutning om å holde tilbake kvoter fra auksjonering for å øke kvoteprisene som kollapset på grunn av den økonomiske krisen

6 Foreslått ramme for 2030 Fra i 2020 til i 2030 Bindende klimamål: 40% lavere utslipp i 2030 (fra 1990) i tråd med 2050-målet Differensierte nasjonale målsetninger for sektorer utenom kvotesystemet, med høyere ambisjon: 20% kutt (10% ) Revidert kvotehandelssystem: Kvotesektorer skal kutte 23% av utslippene fra (21% ): Fra 1,74 % til 2,2 % årlig kutt i totalkvote Ny permanent markedsstabilitetsreserve erstatter ordningen med backloading kvoter kan trekkes fra/reintroduseres i markedet for å regulere totalt antall kvoter i sirkulasjon i forhold til hva som er nødvendig for å dekke cap Ikke videre bruk av internasjonale kreditter Energimål: fornybar energi (27%), energieffektivisering (30%) BAU fornybar: 24 % bindende mål på EU-nivå men ikke nasjonale mål Krav om nasjonale planer Ingen nye spesifikke virkemidler for transportsektoren høyere mål

7 Foreslått ramme for 2030 Overordnede hensyn energisikkerhet økt fokus etter av forslaget kom på grunn av Russland/Ukraina-konflikten (direktekobling til tilleggsforslaget om 30% energieffektivisering antatt å redusere gassimport med ca 30%) økt vekt på industriens konkurransekraft i lys av vedvarende høye oljepriser og stor prisdifferanse på gass mellom EU/USA Rapport om utviklingen i energipriser og kostnader vedlagt pakken Utvikle indikatorer for utviklingen i energipriser relativt til konkurrentland som basis for beslutninger Ny styringsstruktur: krav om helhetlige nasjonale planer for konkurransedyktig, sikker og bærekraftig energiforsyning Nytt fokus på samsvar med energimarkedspolitikken Parallelt forslag til nye retningslinjer for statsstøtte: utfasing av feed-in-tariffer og innfasing av markedskompatible støtteordninger for fornybar energi

8 Tyskland som pådriver for ambisiøse EU-mål Tyskland arkitekt bak EUs 2050-strategi med politikkpakker (klima- og energimål) som balanserer overordnede hensyn til konkurransemessige energipriser, forsyningssikkerhet og bærekraft Fremmet bindende klimamål for 2020-pakken og del av Green growth-alliansen (13 medlemsland) som fremmer 40% bindende mål for 2030 Tyskland fremmet ambisiøst og bindende EU-mål for fornybar energi i 2020-pakken og gjør det også for 2030-pakken Tyskland støtter målsetninger for energiproduktivitet

9 Hvorfor pådriver? ambisiøse nasjonale mål som bakteppe Kutt i CO2 (fra 1990) Kutt i CO2 fra ikke-etssektorer Fornybarandel energikonsum Fornybarandel el-konsum Kutt i energikonsum (fra 2008) ,8% -40% -55% -70% % -14% 12,4% 18% 30% 45% 60% 25,4% (35%) 40-45% 55-60% 80% -20% -50%

10 Hvorfor pådriver? underliggende tyske interesser Tyskland som miljønasjon med høy økologisk bevissthet i befolkningen, folkelig motstand mot kjernekraft og ønske om fornybart og klimanøytralt energisystem Allianse av organiserte miljøinteresser (NGOs og partiet De Grønne) fremmer omlegging av energisystemet også i Tysklands nærområder (Tsjernobyl rammet også Tyskland) og klimaproblemet er ikke nasjonalt Tyskland som industrinasjon trenger konkurransedyktige energipriser Sterke organiserte industriinteresser ønsker at industrien i andre land underlegges like strenge reguleringer som tysk industri Tyskland som teknologinasjon med behov for utvidet hjemmemarked Fremvokst av nye grønne høyvekst industrikjeder (fornybar energi- og energieffektiviseringsteknologi) ser first-mover advantages hvis også andre EU-land blir pålagt investeringer Tyskland som energinasjon med begrensede ressurser av fossil energi Importandel økt fra 48% i 1990 til 70% i 2013 (primærenergiforbruk) Nær all olje, 90% av gassen og økende andel av mineralkull (utfasing av subsidier i 2018) Kjernekraft (utfasing i 2022 besluttet 2011) Brunkull og fornybare energikilder som nasjonale energiressurser

11 Tyskland skeptisk til harmoniserte markedsløsninger Tidlig bremserolle i EUs indre energimarkedspolitikk Tilbakeholden i nedbygging av nasjonale konkurransehindringer (f.eks. skille av produksjon- og nettvirksomhet) Vedvarende skepsis til EU-virkemidler som samspiller med markedsintegasjon Kvotehandelssystemet /backloading Harmonisering av støttesystemer for fornybar energi og innføring av handel med elsertifikater Motspiller til EUs konkurransemyndighet i spørsmål om å begrense nasjonal statsstøtte til ulike industrier

12 Hvorfor motstand mot markedsvirkemidler? underliggende interesser Sen markedsliberalisering: hensyn til nasjonal energiindustri national champions ønsket markedsbeskyttelse hjemme for å styrke investeringsevne ute Public Service Obligations: sterke nasjonale selskaper ansett som nødvendig motvekt i forhandlinger med Gazprom Lokale politikere ønsker beskyttelse av lokale markeder mot national champions Skepsis til kvotesystemet: hensyn til konkurranseutsatt industri og kullkraft Tyskland frontet gratiskvoter og kompensasjon for økning i el-prisene Deler av tysk industri også fritatt fra nasjonale CO2-avgifter og for betaling for fornybar energi Motstand mot felles grønt elsertifikatmarked: hensyn til framvoksende næring 1,5 millioner tyske småprodusenter, teknologiutviklere og teknologileverandører ønsket å sikre at Tyskland kunne opprettholde nasjonale feed-in-tariffer som fjernet investeringsrisiko Sertifikathandel ansett å begunstige store selskaper Men også som utilstrekkelig for å fremme tysk teknologiutvikling Ulike industrihensyn bak tysk skepsis til EUs retningslinjer for statsstøtte som vil begrense statsstøtte og å harmonisere nasjonal statsstøtte Omfattende ordninger med statlig industristøtte har alltid vært viktig del av tysk energi- og miljøpolitikk: FoU-støtte, investerings- og driftsstøtte samt gunstige låneordninger

13 Tyske erfaringer som grunnlag for endringer i politikk på nasjonalt og EU-nivå Implementering av EUs 2020-pakke - måloppnåelse Fornybardirektivet implementert hovedsakelig gjennom videreføring av feedin-tariffer Tyskland vil nå fornybarmålet på grunn av massive investeringer i elsektoren. Mindre investeringer i fornybar varme og tilbakegang for fornybar energi i transportsektoren Tyskland ligger ikke an til å nå sitt nasjonale klimamål på 40 % uten ekstra virkemidler (33% innen rekkevidde) Tyskland har sett problemer i implementering av 2020-målet for sektorer utenfor kvotesystemet effektivisering av bygninger og utslippsreduksjon fra transportsektoren Manglende folkelig og politisk støtte til flere lavkarbonløsninger har skapt implementeringsproblemer (karbonlagring, kjernekraft, biodrivstoff, kraftlinjer)

14 Komplekse virkninger i det tyske energimarkedet Garantert innmating og fast tariff har gitt massive investeringer i fornybar elektrisitet med høy avkastning: politikerne har ikke holdt tritt i reduksjon av tariffer med de raskt synkende teknologikostnadene (særlig for PV) ,1 GW 10,1 GW 10,2 GW 7,2 GW Høy årlig installasjon har gitt årlig økte avgifter og kraftpriser for husholdninger og SME som betaler fornybaravgiften c/kWh 21c/kWh 29c/kWh

15 Komplekse virkninger i markedet Garantert innmating uten hensyn til markedspriser og balanseansvar: økt antall tilfeller av spenningsvariasjon med utfordringer for nettoperatører Installert fornybar elektrisitet kan dekke nær 100 % av markedet ved gunstige vindog solforhold men konvensjonelle kraftverk må holdes i beredskap tap for eierne Hvordan opprettholde kraftverk som er i drift kun 200 timer i året? Sluttbrukerpris opp men markedspris ned de siste fire årene siden fornybar energi med lave driftskostnader presser prisen ytterligere tap for konvensjonelle kraftverk fordel for industrikonsumenter som betaler få avgifter for fornybar Men hva med insentiver for nyinvesteringer Lav kullpris (som følge av shale-gas) og kollaps i kvoteprisene betyr at nybygde gasskraftverk står stille gir ikke inntekter for å betale tilbake investeringene PARADOKS: omstillingen av energisystemet ga økte klimautslipp i 2012 og 2013 (økt bruk av brunkull til erstatning fra gasskraft og økt eksport fra Tyskland på grunn av lave kraftpriser)

16 Erfaringer kvoteprisen støtter bruk av kull heller enn gass

17 Politisk respons på markedsendring Mektige deler av tysk industri (de store kraftprodusentene, systemoperatørene og kraftkrevende industri har lenge krevet endringer i fornybarpoltikken for dempe takten i investeringene, senke kostnadene og gjøre produsentene medansvarlige for balansering av nettet Teknologileverandører og småprodusenter som tjener på systemet (bønder, enkeltpersoner, småbedrifter og delstatspolitikere) har lenge strittet mot Etter valget i 2014 ser vi større enighet om nye politiske løsninger: Endringer av fornybarstøtten fra august 2014: produsentene pålegges direkte markedsføring og markedspremie erstatter feed-in-tariffer (ikke fast men varierende premie knyttet til gjennomsnittlig gap mellom markedspris og en gitt tariff over en periode) Stabilisering av kostnadene for forbrukere gjennom nedjustering av markedspremier for nye anlegg Korridorer for investeringer: 2500 MW vind og 2500 MW PV årlig: ved lavere og høyere investeringer justeres premien Tak for totale investeringer: 52 GW PV, 6.5 GW offshore vind Endring i fordeling av kostnader: produsenter må betale avgift for deler av eget konsum, Økt støtte til EUs kvotehandelssystem: godkjenning av forslaget om å holde tilbake kvoter fra auksjonering fra 2014 (backloading og krav om at markedsstabilitetsreserve innfases i 2017 heller enn i 2021 Nye signaler om samarbeid mellom Tyskland og andre land?

18 Tysklands videre rolle i EUs politikkutvikling Tyskland sa i 2007 at de ville være rollemodell for omstilling til lavkarbonsamfunn gjennom implementering av politikkpakke som også tok hensyn til energisikkerhet og konkurranseevne Har Tyskland blitt en rollemodell eller skrekkeksempel når EU nå forhandler om videreføring av klimaomstillingen til 2030?

19 Den tyske tilnærmingen som rollemodell? Hvor vellykket har den tyske modellen med kombinerte klima- og energimål vært for EU-landene? Implementeringen av pakken har variert men målene er innen rekkevidde assistert av økonomisk krise 18 prosent reduksjon i klimagassutslipp i 2012 (fra 1990); kommisjonen forventer 24% reduksjon i 2020) Fornybarmålet i rute på kort sikt, kommisjonen forventer 21% i 2020 Kommisjonen forventer ikke full oppnåelse av energisparingsmålet (17-18%) Relativt vellykket måloppnåelse taler for en ny pakke med flere målsetninger slik Tyskland ønsker

20 Den tyske omstillingen som rollemodell? Markedskonsekvenser i Tyskland gjenstand for stor negativ oppmerksomhet i andre medlemsland og i EU-institusjonene Høye sluttbrukerpriser for å finansiere fornybar energi ikke attraktivt for land med lavere økonomisk utvikling De raske og store tapene for etablert energiindustri basert i konvensjonell teknologi betraktes med skrekk av kolleger i andre land Effekter over landegrensene får negativ oppmerksomhet Lavere priser i Tyskland har ført til høyere eksport og lavere kapasitetsutnyttelse i naboland Press på priser også i andre europeiske land med påfølgende problemer for gasskraftverk relativt til kullkraftverk Ustabilitet i nett også i naboland på grunn av økt fysisk flyt ved høy innmating av fornybar energi i Tyskland, faseskiftere på grensene til Polen og Tjekkia Men konsumentene i andre land fryder seg over at tyske konsumenter betaler regningen Oppmerksomhet om fragmentering og innkrenking av det indre energimarkedet Politisk styring genererer behov for ytterligere styring i form av kapasitetsmekansismer for å sikre backup til fornybar Kommisjonen og flere medlemsland sterkt kritiske

21 Den tyske omstillingen som rollemodell? Endringer i det politiske landskapet i Tyskland får oppmerksomhet Markedsmakt og politisk innflytelse til den etablerte energiindustrien redusert som følge av stort antall nye lokal småaktører Stor og rask omfordeling av økonomiske verdier tegner den tyske modellen som skremmebilde for noen Oppfattes av andre som forbilledlig for å bryte monopolmakt og politisk innflytelse og som modell for å sikre lokal aksept for nødvendige investeringer i fornybar energi Den tyske modellen som forbilde for utvikling og kommersialisering av ny teknologi får derimot overveiende positiv oppmerksomhet Klimaomstilling koster men den tyske modellen viser at også nye kommersielle muligheter kan genereres som endrer kostnadsbildet Andre EU-land og verden for øvrig nyter godt av tysk kommersialisering av PV og vindkraft Omstillingen fortsetter med oppmerksomhet hvordan Tyskland intensiverer utviklingsarbeid for å løse utfordringer

22 EUs politikkutvikling Tysklands rolle? EUS regjeringssjefene møtes neste uke i Bryssel for å forhandle om ambisjonsnivå og struktur på ny energi- og klimapakke for 2030 En gruppe land tidlig gikk sterkt mot at EU forplikter seg til høyt ambisjonsnivå før også resten av verden forplikter seg (Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Romania, Bulgaria) En annen gruppe av 13 land (Green Growth Group) fremmer ambisiøst bindende klimamål (40%) Tyskland insisterer på politikkpakke med treleddet mål vil denne modellen få støtte? Et utvalg andre land (Frankrike, Østerrike, Danmark, Portugal, Belgia, Irland, Italia, Estland, Litauen, Slovenia) tok tidlig posisjon til støtte for bindende fornybarmål under ulike betingelser Få andre land har ytret ønske om bindende mål for energieffektivisering (Danmark, Portugal), men kan krigshandlingene i Ukraina og kommisjonens vurdering av at et 30-prosentmål vil redusere importen av gass? En rekke medlemsland ytret tidlig ønske om kun et klimamål (UK, Finland, Norge og Polen-gruppen) En rekke sidebetalinger er koblet inn i forhandlingene for å underlette enighet En ny Energiunion Kan EU finne en måte å garantere finansielle bidrag etter 2020 når inneværende budsjett kun går til 2020? Tyskland forhandler aktivt med andre medlemsland, men hvilken status har Tyskland (rollemodell eller skrekkeksempel) og hvilke innrømmelser vil tyskerne gi for å få andre land med videre? godta at EU tar styring over forhandlinger med tredjeland? at fornybarpolitikk harmoniseres på EU-nivå? som EUs største økonomi, å forplikte seg til nødvendig byrdefordeling og økte finansielle nettobidrag?