Og at det er en nyttig ting..

Transkript

1 NF-rapport nr. 16/2010 Og at det er en nyttig ting.. 20 Evaluering av prosjektet Problemorientert Politiarbeid og Restorative Justice i Salten politidistrikt 15 Ann Kristin Eide 10 5

2 Og at det er en nyttig ting.. Evaluering av prosjektet Problemorientert Politiarbeid og Restorative Justice i Salten politidistrikt Implementering av kunnskapsstyrt politiarbeid kan betraktes som en radikal endring for politiet, da vi må bygge om huset og ikke bare drive med oppussing (Nordtvedt m.fl. 2007:36) av Ann Kristin Eide NF-rapport nr. 16/2010 ISBN-nr.: ISSN-nr.:

3 REFERANSESIDE Tittel Og at det er en nyttig ting.. Evaluering av prosjektet Problemorientert Politiarbeid og Restorative Justice i Salten politidistrikt Forfattere Ann Kristin Eide Prosjekt Evaluering av prosjektet POP og RJ i Salten politidistrikt Sammendrag Problemorientert politiarbeid handler om at politiet skal arbeide strategisk og proaktivt, ikke bare drive med brannslukking. Restorative justice omhandler konfliktrådets virkeområde, hvor møter som skal virke reparerende avholdes mellom offer og gjerningsperson. Prosjektet vi har evaluert har vært rettet mot å innføre arbeidsrutiner der problemorientert politiarbeid og konfliktråd kunne integreres i en mer total kriminalitetsbekjempelse. De fleste sakene som går i konfliktråd er straffesaker som oversendes fra politiet, og politiets arbeid har betydning for både type og mengde saker som oversendes. Prosjektet POP og RJ har rettet søkelys mot nettopp prosesser i politiet som har betydning for å få flere og mer alvorlige saker over i konfliktråd. Evalueringen systematiserer erfaringene fra implementeringen, slik at disse skal kunne komme til nytte i det videre arbeidet med POP og RJ. Andre rapporter innenfor samme forskningsprosjekt/program ved Nordlandsforskning P.b. 1490, 8049 Bodø Tlf.: /Telefaks: Rapporten kan også bestilles via nf@nforsk.no Offentlig tilgjengelig: Ja ISBN nr Ant. sider og bilag: 84 NF-rapport nr.: 16/2010 ISSN Dato: November 2010 Prosjektansvarlig (sign): Ann Kristin Eide Forskningsleder: Terje Olsen Oppdragsgiver Politidirektoratet Oppdragsgivers referanse Knut Erik Huseby Emneord Problemorientert politiarbeid, POP, restorative justice, RJ Keywords Problemoriented policing, POP, restorative justice, RJ Salgspris NOK 100,- Nordlandsforskning utgir tre skriftserier, rapporter, arbeidsnotat og artikler/foredrag. Rapporter er hovedrapport for et avsluttet prosjekt, eller et avgrenset tema. Arbeidsnotat kan være foreløpige resultater fra prosjekter, statusrapporter og mindre utredninger og notat. Artikkel/foredragsserien kan inneholde foredrag, seminarpaper, artikler og innlegg som ikke er underlagt copyright rettigheter.

4 FORORD Rapportens tittel, Og at det er en nyttig ting.., er ment som en metafor på hvor vanskelig implementeringsprosesser er. Samtidig får tittelen fram at selv et lite steg kan være et viktig steg, og innebære utrolig mye arbeid. Jeg vil gjerne få takke alle menneskene som har stilt opp og bidratt til at denne evalueringen kunne gjennomføres. Tusen takk til Knut Erik Huseby i Politidirektoratet for mange hyggelige og interessante samtaler og tilbakemeldinger. En spesiell takk til politimester Tone Vangen, prosjektleder Charlotte Ryen Berg og analytiker Mona Haugene-Larsen for givende dialog. Likeledes til påtaleansvarlige jurister, etterforskere og lensmenn i Salten Politidistrikt. Honnør til Heidi Kløkstad og Berit Os for ekstraarbeid med å organisere gruppeintervju, samt Øyvind Rengård for gjentatte samtaler gjennom flere prosjekt. I en travel arbeidshverdag har alle disse menneskene likevel vært imøtekommende, funnet tid til å snakke med meg og stille opp når det måtte behøves. Mona Hammerfjeld i Konfliktrådet og Siv Anita Bjørnsen i Felles Ansvar må nok en gang takkes for god dialog og støtte på alle måter. Takk også til Kriminalomsorgen og Kontor for Kriminalitetsoffer i Bodø. Jeg vil også benytte anledningen til å berømme verdens beste og minst byråkratiske administrasjon, selve oljen på maskineriet her på NF: Marion Helland, Wibeke Bjørkli og Hanne Risa. Til slutt en aldri så liten takk til Kari Anne Kristiansen for gode forklaringer om politiets rutiner underveis. Det som måtte være av mangler i rapporten er til tross for disse menneskene, og er mitt ansvar alene. Ann Kristin Eide, Bodø 22/

5 Innhold FORORD... 1 SAMMENDRAG... 4 SUMMARY INNLEDNING PROBLEMORIENTERT POLITIARBEID ( POP ) GRUNNTANKEN I POP POP: IDEALER OG REALITETER RJ ELLER GJENOPPRETTENDE RETT GRUNNTANKEN I GJENOPPRETTENDE RETT GJENOPPRETTENDE RETT POLITIETS BETYDNING FORUTSETNING FOR GODE PROSESSER POLITIETS MEDANSVAR POP OG RJ KOMBINASJONEN GENERELT OG PROSJEKTENE SPESIELT KOMBINASJONEN POP OG RJ GENERELT SELVE PROSJEKTET POP OG RJ ENDRINGSPROSESSER SONDERING, SPISSING OG AVGRENSING EVALUERINGEN Å GJØRE ERFARINGER TIL RESSURSER EVALUERINGSOPPLEGGET ANALYSEARBEIDET FORANKRING, SPREDNING OG EIERSKAP ULIKE NIVÅER ULIKE VIRKELIGHETER TO TIDLIGE OBSERVASJONER KRITISK PUNKT KRITISK PUNKT PÅTALEANSVARLIGE JURISTER POLITITJENESTEMENNENE REFLEKSJONER OMKRING EGNETHET STORE SVARTE HØL!

6 9.3 LENSMENNENE FORMIDLINGSUTFORDRINGER NÆRT LIKEVEL LANGT BORTE BARRIERE: AKADEMIKER- OG SOSIONOMSPRÅK BARRIERE: MYTOLOGISERING BETYDNINGEN AV DET KONKRETE DE GODE EKSEMPLENE EGEN ERFARING PROBLEMEIERE UTENFOR POLITIHUSET DEN SOM HOLDER EN HAMMER MÅLTALL KONFLIKTRÅDET OG FELLES ANSVAR HVA PROSJEKTET HAR LÆRT OSS Å HOLDE FAST VED DET OVERORDNEDE MÅLET BEHOV FOR SKJERMING KUNNSKAP, MÅLTALL, KVALITET OG KVANTITET NØDVENDIGHETEN AV PARALLELLITET TYPE INFORMASJON, IKKE MENGDE INFORMASJON KOMBINASJONEN POP OG RJ NOK EN GANG REFERANSER

7 SAMMENDRAG Bakgrunn Denne teksten presenterer en evaluering av prosjektet Problemorientert Politiarbeid og Restorative Justice i Salten Politidistrikt, på oppdrag fra Politidirektoratet. Problemorientert politiarbeid handler om at politiet skal arbeide strategisk og proaktivt, ikke bare drive med brannslukking. Restorative justice omhandler konfliktrådets virkeområde, hvor møter som skal virke reparerende avholdes mellom offer og gjerningsperson. Prosjektet har gått ut på å innføre arbeidsrutiner der problemorientert politiarbeid ( POP ) og gjenopprettende rett ( RJ ) kunne integreres i en mer total kriminalitetsbekjempelse. Justisdepartementet utformet ordlyden i mandatet, og påla Politidirektoratet å utvikle prosjektet. Salten politidistrikt ble ved politidirektørens skriv av 20.desember 2007 tildelt prosjektet, ut fra pålegg gitt i St.prp.nr.1( ). Prosjektet ble startet opp 1/8-08 og avsluttet 1/8-10. Evalueringen begynte våren 2010, og ble avsluttet høsten samme år. Fra det abstrakte til det konkrete Endringer er generelt noe man skal forvente i slike prosjekt. I dette prosjektet måtte man ikke bare konkretisere abstrakte mandat og finne ut hva som var mulig for eksempel var det ikke lett å få med seg eksterne samarbeidspartnere men en spissing og avgrensing var også nødvendig. I denne evalueringen har vi tatt for oss endringsprosessene, og utkrystallisert punkter av betydning for endringene som fant sted. Ut fra den opprinnelige prosjektplanen skulle det identifiseres og involveres flere problemeiere, et godt tverrfaglig arbeid skulle utvikles, og man skulle designe tiltak der flere problemeiere kunne inngå. I praksis har prosjektet endt opp med en POP-del som omhandlet utvikling av analyserutiner, samt en RJ-del som primært rettet fokus mot påtaleansvarlige jurister, i forhold til å få flere og mer alvorlige saker til konfliktrådet. Både Konfliktrådet og Felles Ansvar har vært aktive samarbeidspartnere i arbeidet. En viktig utfordring i prosjektet har vært det å oversette et abstrakt mandat og teori til praksis. Problemorientert politiarbeid har et mye større analytisk innhold enn den tradisjonelle og hendelsesstyrte politivirksomheten, og krever en kompetanse og metodetenkning som vanligvis ikke finnes representert innenfor politiet. Ut fra de erfaringer man har gjort seg i prosjektet POP og RJ, vil vi 4

8 anbefaler at man i det videre arbeidet med fordel kan leies inn ekstern kompetanse, for å gi prosjektledere muligheten til drøftinger og konsultasjon underveis. Politiet besitter mye god kompetanse, men politiet er også en driftsorganisasjon, og prosjektutforming er et komplisert arbeid som krever supplement av en annen type kompetanse. POP-delen Analyserutinene man har etablert, har gått ut på å se nærmere på legemsbeskadigelser og legemsfornærmelser. Var det snakk om tilfeldig vold eller var det en historie her? I en rekke saker kunne man med de analysene man gjorde se at det faktisk lå en historie bak det som syntes tilfeldig. Dette er forhold som i neste instans fungerer som viktige indikatorer for å pinpointe konfliktrådssaker man anser som egnet for konfliktrådsbehandling. Analysene står sentralt for det arbeidet som planlegges og gjøres i politidistriktet, og det er grunn til å tro at de virkningene man rapporterer i form av flere voldssaker til konfliktrådet, er knyttet til det fokuset prosjektet POP og RJ har medført. Analysearbeidet er et sentralt punkt for spredning, og er noe som med fordel kan anvendes i det videre arbeidet med POP og RJ. RJ-delen Påtaleansvarlige jurister vurderer papirene de får fra etterforskerne i forhold til eksisterende paragrafer, og avgjør hvilke reaksjonsformer som bør anvendes i de ulike sakene. Det betyr at påtaleansvarlige jurister er viktige i forhold til å få saker over til konfliktrådet. Slik sett har valget i Salten om å rette fokus mot påtaleansvarlige jurister vært hensiktsmessig. I forhold til det videre arbeidet vil vi imidlertid påpeke at etterforskerne også spiller en rolle, det er deres fortolkninger og dialog med partene som nedtegnes i de papirene som oversendes påtaleansvarlige jurist. Vi sier ikke at dette burde funnet sted innenfor prosjektet POP og RJ her måtte man helt klart avgrense. Men ut fra erfaringene man har gjort seg i prosjektet POP og RJ kan vi også lære mye om veier å gå videre, og det er dette våre forslag dreier seg om. De gode eksemplenes betydning Prosjektet POP og RJ viser tydelig at det er en sammenheng mellom kunnskap om restorative justice og den pondus man kan utvise i forhold til å overføre saker til konfliktrådet. Prosjektet viser imidlertid også at det er ikke mengde informasjon som har betydning for slik kunnskap, men type informasjon. De gode eksemplene er viktige. Evalueringen viser betydningen av at det arbeides med å få etablert 5

9 rutiner for å formidle slike gode og konkrete eksempler, helst innenfor de eksisterende rutiner, som for eksempel parolemøter. Skjerming Prosjektleder i POP og RJ har vært 50 % frikjøpt til prosjektet. Erfaringene fra prosjektet viser imidlertid at 100 % frikjøp av den/de som skal arbeide med slik implementering er viktig. Hvis ikke settes prosjektleder i en skvis mellom prosjektets hensyn og de konstante akutte situasjoner som oppstår i en driftsorganisasjon som politiet, og det akutte vil vinne. Et viktig begrep for det videre arbeidet, er skjerming. Et utviklingsprosjekt trenger gjerne unntak fra overordnete regler og styringsmåter, for å få frihet til å eksperimentere og hente erfaringer fra noe som er reelt annerledes. Skjerming kunne med fordel vært anvendt i prosjektet POP og RJ. Det omhandler både dette at prosjektleder burde vært 100 % frikjøpt til å arbeide med prosjektet, men også en mer generell skjerming i forhold til det presset som hviler på etaten i forhold til måltall generelt. Hvordan dette burde gjøres og avgrenses, er imidlertid noe som kunne vært drøftet i takt med at prosjekt utvikles. Andre skjermingstiltak kunne også vært tatt i bruk, ut fra hvilke barrierer man måtte oppleve å støte på underveis. Per i dag har for eksempel konfliktrådet en taushetsplikt som kan komme i konflikt med det å gi mer konkret informasjon om konkrete saker. Anonymisering er vanskelig å få til, siden det er lett å kjenne igjen hvilken sak og hvilke personer det er snakk om. Dette kan gjøre det vanskelig å gi konkrete tilbakemeldinger av den typen etterforskerne spør etter. Et avgrenset pilotprosjekt kunne imidlertid vært en anledning til å prøve ut nye måter å arbeide på, for å få erfaringer uten at dette truet systemet som sådan. Å holde fast ved den overordnede målsettingen Det er viktig at man heller ikke i det videre arbeidet med POP og RJ reduserer prosjektmål til det rent kvantifiserbare. Måltall kan fungere avsporende i forhold til den overordnede målsettingen: Å arbeide proaktivt. Det er ikke noe poeng å få flest mulig saker i konfliktråd i seg selv. En forutsetning for gode prosesser og godt utkomme av et konfliktrådsmøte, er reelt informert samtykke fra alle parter. Man kan imidlertid anta at dersom folk fikk en bedre forståelse av hva konfliktråd var, så ville flere få muligheten til å velge ordningen og faktisk gjøre det. Og en bedre forståelse gir et bedre grunnlag for gode prosesser og godt utkomme av konfliktrådsmøtet. Det er viktig å rette et søkelys på hva som foregår hos politiet, fordi det har betydning for hva som kan utspille seg på et konfliktrådsmøte. Prosjektet POP og RJ utgjør et lite, men viktig steg i en riktig retning. 6

10 SUMMARY Background This is an evaluation of the project Problem-Oriented Policing and Restorative Justice in the Salten Regional Police Jurisdiction commissioned by the Directorate of the Police. The objectives of the project were to initiate professional procedures incorporating problem-oriented policing ( POP ) and restorative justice ( RJ ) into a more comprehensive strategy for combating crime. Problem oriented policing is about making police work proactive and strategic. Restorative justice is oriented towards mending human relationships, by way of arranging meetings between victims and offenders. The mandate was defined by the Ministry of Justice, which also instructed the Directorate of the Police to attend to the implementation of the project. In a communication of 20 th December 2007 the Director of the Police assigned the project to the Salten Regional Police Jurisdiction on an injunction issued in Parliamentary Proposition no. 1, 2006/7. The project was started on 1 st August 2008, and completed on 1 st August The evaluation was started in the spring of 2010, and completed that same autumn. From the Abstract to the Concrete Changes must be expected in the implementation of a project of this character. And in the present case, not only would the abstract mandate have to be translated into a feasible concrete approach it so turned out, for instance, that external partners of cooperation were not easy to find but further delimitation of the project s objectives was also necessary. The present evaluation will describe the processes of change, and elements of significance to these changes will be elucidated. The original plan assumes the establishment of multiple ownership to the problems and initiatives to encourage the active involvement of these owners, as well as the development of interdisciplinary cooperation. In reality, the project ended up with a POP section dealing with the development of standard analytical approaches plus an RJ section primarily focusing on attorneys of the prosecution, all with a view to the possibility of getting a greater number of cases, and more 7

11 serious cases, to the Mediation Services. The Mediation Services and Felles Ansvar 1 have both contributed substantially in this undertaking. The step from abstract mandate and theory to practical application proved a serious challenge. Problem-oriented policing is of a considerably more analytical character than traditional police work, where concrete events set more restrictive boundaries, and it will also require a kind of competence and methodological ability not commonly found in the traditional police force. Based on the findings of the POP and RJ project, we would dearly recommend that external expertise be brought into this kind of work to provide project leaders with opportunities to discuss important issues and procure expert opinions in the process. The police possess substantial professional competence. But the police are also an operating organisation, and the complicated task of devicing projects must be supplemented with a different type of competence. The POP Section The police developed analytical approaches to enhance their understanding of assault and battery. Were they dealing with blind violence in any given case, or would there be a previous history to it? In a number of cases their analyses showed that there would actually be a previous history behind apparently accidental incidents of violence. This, in turn, would help pinpoint cases lending themselves to the processing of the Mediation Services. Analyses are fundamental in the planning of activities and their implementation in a regional police jurisdiction, and there is reason to believe that the increase in cases of assault and battery reportedly having been directed to the Mediation Services, may have been influenced by the focus created by the POP and RJ project. Analyses will generate a spreading of ideas, and may profitably be applied in the future work with POP and RJ. The RJ Section Attorneys of the prosecution will study the documents received from investigators in the light of statute law, and then decide on adequate steps of reaction in every given case. This makes these attorneys central participants in regard to directing cases to the Mediation Services. From this point of view, the decision of the Salten Regional Police Jurisdiction to focus on attorneys of the prosecution was quite appropriate. As regards the future development of this work, however, we must 1 Felles Ansvar (literally: Common Responsibility ): a public project for juveniles at an early stage of a possible delinquency career to rectify their attitudes and behaviour on the basis of a contract. Several public services will be involved. 8

12 call attention to the fact that the contribution of investigators is also vital. It is their analyses and their dialogue with the parties in question that are embodied in the documents reaching the attorneys of the prosecution. We are not asserting that this aspect should have been included in the POP and RJ project by the Salten Jurisdiction clearly, a practical delimitation was necessary. But insight obtained by way of the POP and RJ project will also suggest constructive courses to be followed from here, thus our recommendations. The Significance of Good Examples It is amply evident from the POP and RJ project that there is a connection between a person s knowledge about restorative justice and the authority with which s/he may refer a case to the Mediation Services. However, the project also reveals that this knowledge does not come from amount of information it is the type of information that matters. The good examples are important. The evaluation demonstrates the importance of establishing routines for distributing good and concrete examples, preferably within already existing routines, such as, for instance, at standard briefing sessions. Shielding The leader of the POP and RJ project was bought out 50 % for this assignment. However, the project shows that a 100 % buy-out is necessary for the person in charge of this kind of implementation. If not, the project leader will find her- or himself in a squeeze between the objectives of the project and the frequent acute situations that will occur in an operating organisation like the police, and where the latter will emerge outright winner. Shielding will be a central consideration in our further work. A development project will normally need to be exempted from standard rules and governance to have the freedom to experiment and obtain experience of circumstances that are fundamentally different. Shielding would have been an advantage in the POP and RJ project. Which implies that not only should the leader have been bought out 100 % for this project, but also that the project should have been shielded from the general pressure put on police work as regards quantifiable targets. The way to achieve this could have been thrashed out as the project was proceeding. Other shielding measures could also have been adopted, depending on what obstacles one met with. Today the Mediation Services are bound to secrecy, which may conflict with the project s need of concrete information in specific cases. It is difficult to make such information anonymous as we easily recognise cases and the individuals involved. This may inhibit the passing on of details asked 9

13 for by investigators. A limited pilot project on this issue might provide an opportunity to try out new procedures, though, and render possible the necessary data collection without threatening the principle of professional secrecy as such. Upholding the Fundamental Objectives It is imperative that the aims of the future work of POP and RJ do not deteriorate into purely quantifiable targets. Such targets may be a derailment with regard to the fundamental objectives: viz. working proactively. Having the largest number of cases possible transferred to the Mediation Services is in itself of no consequence. A prerequisite for constructive processes and a constructive outcome of a Mediation Services session is the consent of all parties, a consent that must spring from better information and understanding. We may assume that with better understanding of the functioning of the Mediation Services, more people would have a chance to opt for it, and actually do so. And with a more favourable outcome. It is important to focus on the work of the police as this has a bearing on the character of a Mediation Services session. The POP and RJ project will constitute a small but important step in the right direction. 10

14 1. INNLEDNING I denne teksten presenteres en evaluering av prosjektet Problemorientert Politiarbeid og Restorative Justice ( POP og RJ ). Prosjektet har gått ut på å innføre arbeidsrutiner der problemorientert politiarbeid ( POP ) og gjenopprettende rett ( RJ ) kunne integreres i en mer total kriminalitetsbekjempelse. Justisdepartementet utformet ordlyden i mandatet, og påla Politidirektoratet å utvikle prosjektet. Salten politidistrikt ble ved politidirektørens skriv av 20.desember 2007 tildelt prosjektet, ut fra pålegg gitt i St.prp.nr.1( ): Politidirektoratet skal utvikle et prosjekt der restorative justice og problemorientert politiarbeid kombineres og utprøves i et utvalgt politidistrikt. Formålet er å skaffe mer erfaring med den trygghetsskapende virkningen av et samvirke av disse metodene. Prosjektet skal fokusere på tiltak overfor atferd med potensialer for straffbar overtredelse, samt identifisering av flere problemeiere for å igangsette samlet proaktivt arbeid i det aktuelle politidistrikt. Salten politidistrikt fikk prosjektet på grunn av de gode erfaringene man allerede hadde her fra prosjektene Problemorientert politiarbeid og endringsledelse samt Felles Ansvar 2. Prosjektet ble startet opp 1/8-08 og avsluttet 1/8-10. Med Politidirektoratet som oppdragsgiver startet Nordlandsforskning opp en evaluering av prosjektet våren Evalueringen ble avsluttet høsten samme år. I kravspesifikasjonen framgikk det at man ønsket at evalueringen skulle belyse hvilken betydning etablering av intern dialog og kommunikasjon hadde hatt for resultatene, og en evaluering av de interne strategiske prosessene hos politiet. Siden RJ og POP er nyere kunnskapsområder for politiet, ønsket man også en vurdering av hvorvidt innholdet i de to perspektivene hver for seg og sammen kunne være særlig utfordrende å implementere i en organisasjon som politiet. Verdien av et pilotprosjekt måles ikke bare ut fra hva det har medført av intenderte resultater. Et sentralt poeng med pilotprosjekter er at det man lærer 2 Felles ansvar i Salten er et kriminalforebyggende tiltak, hvor man koordinerer koordinerer tverrfaglig etatssamarbeid rundt ungdommer som har begått lovbrudd eller som har en atferd som ansees som bekymringsverdig. Arbeidet i Felles ansvar skal være et alternativ til tradisjonell straff for unge lovbrytere. Prinsippene for "restorative justice/restorative practice"(forsoningsjustis)er retningsgivende. ( - 1/11-10) 11

15 skal kunne føres videre. I en evaluering er alt som skjer i implementeringsprosesser - uavhengig av utkomme verdifullt materiale for produksjon av kunnskap som kan tilbakeføres og anvendes i det videre arbeidet. Denne evalueringen vil løfte fram og reflektere omkring erfaringer prosjektet POP og RJ har muliggjort. Vi har snakket med aktører i Salten Politidistrikt, fra etterforskere til påtaleansvarlige jurister, politimester og prosjektleder, lensmenn og statsadvokat, til aktører i Salten Konfliktråd og i Felles Ansvar alle instanser lokalisert i Bodø Politihus, så vel som Kriminalomsorgen og Kontor for Kriminalitetsoffer. Dette vil vi komme nærmere inn på senere i teksten, så vel som prosjektets og evalueringens innhold. Vi vil imidlertid legge et grunnlag for denne presentasjonen ved å si litt mer om problemorientert politiarbeid og gjenopprettende rett som fenomen i seg selv hver for seg, så vel som kombinasjonen. 12

16 2. PROBLEMORIENTERT POLITIARBEID ( POP ) 2.1 GRUNNTANKEN I POP I de følgende avsnittene vil vi si litt om POP og utfordringer knyttet til POP generelt. Hva politiarbeid skal være, er ikke gitt. Selve POP-begrepet innbefatter et helt tankesett omkring politiets roller og oppgaver, som bygger på en rekke uuttalte forutsetninger og verdigrunnlag. Problemorientert politiarbeid er en filosofi om hvordan politiets virksomhet kan gjennomføres med det formål å arbeide forebyggende, ikke bare drive ren brannslukking (Goldstein 1979, 1990). Man ønsker en strategisk og helhetlig tenkning omkring kriminalitet. Gjennom identifisering og analysering av problemene kan man gripe fatt i de mekanismene som forårsaker problemene, og derved arbeide preventivt, ikke bare hendelsesstyrt (Knutsson og Søvik 2005). Isteden for å fokusere på enkeltsaker, er det problemkompleks som skal være fokus. Suksess skal måle ut fra hvorvidt tiltakene medfører en reell reduksjon av problemet: færre, mindre alvorlige og mindre skadelige problemer (Braga m.fl s. 118). De siste årene har det vært gjort målrettede forsøk på å implementere problemorientert politiarbeid, eller såkalt POP, i det norske politiet. I 1997 begynte politihøgskolen å utdanne siste-års-studenter i denne måten å tenke på. Politidirektoratet publiserte sin strategiske plan for forebyggende politiarbeid , og i denne har POP en sentral plass. Objektivet var at alle politidistriktene skulle være kjent med, og arbeide i henhold til, prinsippene i POP, innen utgangen av 2005 (Balchen 2004). POD har også utviklet en veileder som forklarer hva POP er, som anvendes i politidistriktene. 2.2 POP: IDEALER OG REALITETER POP er et begrepsmessig rammeverk som er lett å definere, men vanskelig å oversette til praksis (Ratcliffe 2008). Det foreligger generelt en rekke utfordringer i forhold til implementering av POP. Det fins ulike oppfatninger av hva POP er og innebærer for politiets virksomhet, noe som kan gjøre det vanskelig å etablere felles forståelse for tenkningen. Videre har problemorientert politiarbeid et mye større analytisk innhold enn den tradisjonelle og hendelsesstyrte politivirksomheten, og krever en kompetanse og metodetenkning som vanligvis ikke 13

17 finnes representert innenfor politiet (Braga m.fl. 2006). Det er trolig en årsak til at prinsippene og visjonene til Herman Goldstein sjelden praktiseres i den tiltenkte formen i feltet. Mye av det som praktiseres av såkalt POP heller i stedet mot tradisjonelle metoder, og problemløsningsprosessen påpekes som ofte å være svak (Braga 2006, Goldstein and Susmich 1982, Eck and Spelman 1987). Det er altså et brudd mellom retorikken og virkeligheten i POP. Braga hevder dette neppe vil kunne endres, uavhengig av hvilke tiltak akademikere og politikere måtte igangsette. Men han sier at POP-light er bedre en ingen POP i det hele tatt, og at det som kan kalles grunne eller overfladiske responser på problemer faktisk kan være effektive for å bekjempe problemet. Braga og Weisburd stiller faktisk spørsmål ved hvorvidt man i det hele tatt skal etterstrebe POP i den rene formen det er blitt presentert av Goldstein (og også andre). De hevder man skal foretrekke oppnåelsen av en mer realistisk måte å løse problemer på. Dette, hevder de, kan være mindre tilfredsstillende for akademikere, men det har vist seg å føre til reell kriminalitetsbekjempelse: It is time for police practitioners and policymakers to set aside the fantasy of streetlevel POP and embrace the reality of what they can expect from the beat officer in the development of crime prevention plans at the street level (Braga 2006:149) 3. Braga foreslår en pragmatisk løsning, der POP praktiseres på to nivåer. Det ene er the beat level, utført av førstelinje polititjenestemenn, mens mer sofistikerte POP politiprosjekt hører hjemme høyere oppe i organisasjonen with support from the crime analysis unit and in collaboration with other criminal justice agencies, adacemic researchers, and community-based groups. POP er teoretisk topptungt, kriminologisk forskning er ofte lokalisert utenfor politiet, og ofte utilgjengelige for politiet (Braga 2006:139). Dersom politiarbeid skal utvikle seg som et kunnskapsbasert prosjekt, så er problemorientert arbeid sentralt. Men problemorientert politiarbeid er mer krevende enn antatt. Bullock og Rosie sier det slik: In the hurly-burly of real police work, real partnership work, real data, real organisational complexity, real political influence and real efforts at local accountability, aspirations to wide-scale implementation of the pure model may be utopia. Instead reflective and relatively systematic problem solving as a general method of dealing with the troublesome issues that confront police and partners may be a more practicable possibility (2006:188). 3 Det er et voksende synspunkt blant mange akademikere som er involvert i å utvikle POP, at det kanskje bedre kunne anses som en spesialistaktivitet utført av dedikerte tjenestemenn i forhold til et lite antall problemer til en hver gitt tid, heller enn en modell med prinsipper som gjennomsyrer alt som gjøres innen en politiorganisasjon (Bullock og Rosie 2006:169). 14

18 Arbeidet med å finne ut hva POP skal (for ikke å si kan) bety i praksis er alt annet enn enkelt. POP er ikke noen rask og kortsiktig løsning. Implementering tar tid, og krever pågående utdannelses- og treningsprosesser. Det analytiske nivået som akademikere kan tillate seg, er det ikke rom for på samme måte i polititjenestemenns hverdag. POP, i sin rene teoretiske form, er analytisk på et nivå som ikke synes realistisk å få til på det planet hvor det skal praktiseres. Det betyr ikke at POP ikke har noen hensikt. Det betyr heller ikke at vi tar stilling til hva POP skal være i denne teksten. Poenget vårt er å påpeke at det er et gap mellom den virkeligheten polititjenestemenn forholder seg til og POP i sin rene form. En viktig oppgave for oss er derfor å se på forhold som bidrar til å skape dette gapet, samt reflektere omkring hva dette må bety for hvordan man kan legge opp POP-prosjekt på en mest mulig hensiktsmessig måte. Prosjektet POP og RJ har produsert erfaringer som kan lære oss litt om dette. 15

19 3. RJ ELLER GJENOPPRETTENDE RETT 3.1 GRUNNTANKEN I GJENOPPRETTENDE RETT I de neste avsnittene vil vi si litt om gjenopprettende rett generelt. RJ er forkortelse av begrepet restorative justice, et begrep som på norsk også betegnes som gjenopprettende rett. Gjenopprettende rett et paraplybegrep som rommer en rekke ulike praksiser. Felles for disse praksisene er imidlertid en ideologi, som framkommer i Christies nå klassiske artikkel: konflikt som eiendom (2001). Det skal være likhet for loven. Men ingen handlinger er like, ei heller de straffbare. For at lovbrudd skal kunne sammenlignes og dømmes likt, må handlingene først gjøres like. Det skjer ved at handlingene oversettes inn i juridiske termer. I denne oversettelsesprosessen skjer det imidlertid en forenkling av saksforholdet. Forhold som kan være helt sentrale for de menneskene som er berørt av det som har skjedd, er ikke nødvendigvis det som regnes som juridisk relevant. På denne måten overtar, eller stjeler juristene og rettssystemet konfliktene fra folk. Gjenopprettende rett er en ideologi som dreier seg om å gi konfliktene tilbake til deres rettmessige eiere, og åpne opp for kompleksiteten i hendelser. Det som i denne sammenhengen defineres som rettmessige eiere, er de menneskene som er berørt av det som har skjedd. På samme måte som POP er også gjenopprettende rett topptung i form av teori, og en rekke utfordringer oppstår når teorien skal oversettes i praksis (Eide og Gjertsen 2009). I Norge er det konfliktrådene 4 som skal være hovedleverandør av gjenopprettende rett, og et konfliktrådsmøte er en måte å sette denne ideologien ut i 4 Konfliktrådene tilbyr megling i straffesaker og sivile saker. Megling representerer et alternativ til vanlig strafferettslig behandling og til håndtering av andre konflikter ved at partene selv bidrar aktivt til å finne en løsning hvor det tas hensyn til både skadevolder og skadelidte. Både politi, påtalemyndighet, kommunale og statlige etater samt private organisasjoner og publikum for øvrig kan henvende seg til konfliktrådet. Det er et mål at tilbudet om møter i regi av konfliktråd skal gjøres tilgjengelig for alle berørte i alle saker og på alle nivåer i straffesakskjeden. Bruk av konfliktråd kan være et alternativ til straff, en del av innholdet i straffen (som vilkår for betinget dom og som innhold i samfunnstraff) og rehabiliterende, gjenopprettende og forsonende tiltak etter domfellelse (for eksempel under eller etter endt soning). I 2009 har stormøter blitt en del av konfliktrådenes generelle tilbud til befolkningen. Dette harmonerer godt med utviklingen i konfliktrådssakene fra naskeri til stadig mer vold og sammensatte konflikter som kan prege et helt lokalmiljø. Konfliktrådene erfarer at stormøter kan anvendes i et stort spekter av saker - både som et alternativ til de tradisjonelle straffereaksjonene ved lovbrudd og ved ulike typer konflikter i et lokalmiljø. Uansett hvor i landet man bor skal innbyggerne ha det samme konfliktrådstilbudet og med samme 16

20 praksis på. Man prøver å skape et åpent rom der alle som er berørt av det som har skjedd kan møtes, og sette ord på hva de har opplevd, alle tanker og følelser inkludert, på sine egne premisser. Meglernes rolle er å tilrettelegge for slik dialog. Møtene kan munne ut i en avtale mellom partene, dersom de blir enige om noe som kan gjøres for å reparere noe av skaden som har skjedd. I straffesaker vil saken gå tilbake til politiet dersom det ikke inngås en avtale i konfliktrådet. Folk kan ta kontakt med konfliktrådet direkte, men de fleste sakene som går i konfliktråd er straffesaker som oversendes fra politiet. Megling kan også anvendes som såkalt særvilkår ved betinget dom og tiltak i samfunnsstraffen. Her brukes gjenopprettende rett som supplement til straffereaksjoner, ikke som alternativ. Den sistnevnte bruken av konfliktråd finner man i praksis lite av. I forhold til saker med mindreårige er bruk av gjenopprettende rett blitt en ganske så etablert praksis. Det er imidlertid en utvikling, som både er villet og lagt til rette for, der mer alvorlige saker, krenkelser og vold blir oversendt til konfliktrådet. Det er ønske om at både målgruppe og nedslagsfelt skal utvides, og RJ prøves integrert på ulike måter og tidspunkt i den strafferettslige prosessen. En årsak er at gjenopprettende rett anses som en hensiktsmessig måte å håndtere uønskede sosiale handlinger på, både i forhold til forebyggende effekt, og i forhold til å ivareta offerets interesser. Som nevnt innledningsvis ligger det både et reparerende og forebyggende potensial i gjenopprettende rett. At mennesker som er involvert i konflikter eller lovbrudd får gjort opp seg imellom, og gjerningsmenn bevisstgjort konsekvensene av det han/hun har gjort, kan forhindre ytterligere konflikter, vold og lovbrudd. 3.2 GJENOPPRETTENDE RETT POLITIETS BETYDNING Konfliktrådet omtales ofte som alternativ til strafferettslige reaksjoner, men prosessene som utspiller seg på et konfliktrådsmøte har begynt lenge før saken oversendes konfliktrådet. Politi og påtaleansvarlige jurister spiller en større rolle enn man ofte er klar over, ikke bare for å få saker oversendt, men også for hva slags utfall prosessene på konfliktrådsmøtet kan ha. høye kvalitet. Det finnes i dag 22 konfliktråd med om lag 600 lokale meglere. Justisdepartementet er overordnet myndighet for konfliktrådene. Sekretariatet for konfliktrådene er faglig og administrativt ansvarlig for konfliktrådene ( 30/10-10) 17