NYTT HURTIGBÅT- OG FERJEKART. Forvaltningsrevisjon - februar 2018

Transkript

1 NYTT HURTIGBÅT- OG FERJEKART Forvaltningsrevisjon - februar 2018

2 Tidligere undersøkelser fra fylkesrevisjonen i Nordland Omorganisering (2017) Tilskuddsforvaltning (2017) Fylkesveg (2016) Universell utforming (2016) Informasjonssikkerhet ved elektronisk behandling av personopplysninger (2014) Oppfølging av IA-avtalen (2014) Tilskuddsmidler i folkehelse-, kultur- og miljøavdelingen (2014) Selskapskontroll Nordland Næringsvekst AS (2014) Fylkeskommunens kunstsamling (2013) Rammeavtaler og innkjøpspraksis (2013) Inventar og utstyrskontroll (2013) Offentlige anskaffelser i samferdselssektoren (2013) Sykepengerefusjon (2012) Eiendomsforvaltningen (2012) Likestilling og mangfold (2011) Prosjektstyring i byggeprosjekter (2011) Oppfølging av fagopplæringen (2010) Beredskap i den videregående skole (2010) Rådgivning i skolen (2010) Spesialundervisning (2009) Etiske retningslinjer (2009) Offentlige anskaffelser (2008) Rammeavtaler og innkjøpspraksis (2008) Tilskuddsmidler i kulturavdelingen (2008) Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser (2007) Vedtaksoppfølging (2007) IKT i fylkeskommunen (2007) Inventar og utstyrskontroll (2007) Regionale utviklingsmidler i næringsog samferdselsavdelingen (2006) Lønn overføring undervisningspersonell fra statlig til kommunalt tariffområde (2005) Momskompensasjonsordningen (2005) Økonomifunksjonen i tannhelsetjenesten (2005) Lønn, praktisering av hovedtariffavtalen (2004) Ressurssentervirksomheten (2004) Telefonisaken (2004) Nordland fylkeskommunes kunstsamling (2004) IKT- funksjonen styring og organisering (2003) Lønn gjennomgående kontroller (2003) Innkjøpsordningen (2002) Boligforvaltningen (2001) Flyreiseavtalen med Braathens (2001) Tannhelsetilbudet til eldre/uføre mv. (2008) For ytterligere informasjon om revisjonens undersøkelser vises til vår hjemmeside

3 Forvaltningsrevisjon: Nytt hurtigbåt- og ferjekart FORORD Fylkeskommunens virksomhet skal med hjemmel i kommuneloven være gjenstand for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets vedtak og forutsetninger. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den fylkeskommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning herunder avdekke eventuelle svakheter, mangler og muligheter for forbedring. Fylkesrevisjonens forvaltningsrevisjonsprosjekter gjennomføres med bakgrunn i prioriteringer gjort av Nordland fylkeskom m u nes kontrollutvalg. Denne rapporten oppsummerer resultatene av forvaltningsrevisjonsprosjektet om nytt hurtigbåt- og ferjekart. Undersøkelsen er gjennomførti2017 av revisor Eirik Grytten Standal, revisor Jonn-Bjørn Kristiansen og forvaltningsrevisor Olga Jaros med sistnevnte som prosjektleder. Bodø 2. februar 2018 Brynjar Gilberg fylkesrevisor Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 1 av 56

4 Sammendrag Fylkesrevisjonen har i denne undersøkelsen sett nærmere på saksbehandlingen i forkant av fylkesrådets beslutning om å utrede nytt hurtigbåt- og ferjekart (fylkesrådssak 120/2015), og fylkesrådets informasjon til fylkestinget om virkningene av det nye inntektssystemet med vekt på hurtigbåt og ferje. Fylkesrevisjonen mener at fylkeskommunens saksbehandlingsregler i liten grad har vært fulgt i behandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Vi mener derfor at saksbehandlingen knyttet til denne saken ikke har vært forsvarlig. Fylkesrevisjonen mener at det er en vesentlig svakhet ved saksbehandlingen at det ikke har vært klart hvem som har hatt ansvaret for saksbehandlingen. Vår gjennomgang viser at fylkeskommunens administrasjon i liten grad har vært involvert i saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Fylkesrevisjonen mener at dette blant annet kan forklare den manglende vurderingen av fylkesrådets vedtakskompetanse i saken. Fylkesrevisjonen mener praksisen med begrenset kommentarrunde er uheldig. Dette er en praksis som ikke er beskrevet i fylkeskommunens saksbehandlingsregler. I tillegg bryter denne praksisen med formålet bak kommentarrunden som er å kvalitetssikre saken før den behandles i fylkesrådet. Praksisen medfører dermed en risiko for at informasjon av stor betydning for saken ikke blir hensyntatt. En annen vesentlig svakhet ved saksbehandlingen er manglende dokumentasjon, arkivering og journalføring av saksinformasjon. Dette medfører manglende åpenhet og sporbarhet i beslutningsprosessene, i strid med prinsipper om god forvaltningsskikk. Siden dette er en sak av prinsipiell betydning er behovet for dokumentasjon og sporbarhet enda større. Siden det er lite spor av saksbehandling i administrasjonen skapes det et inntrykk av at saken er saksbehandlet av fylkesrådet uten at fagadministrasjonen har fått komme med sine råd og sin faglige kunnskap. Det er fylkesrevisjonens vurdering at fylkesrådet i de kontrollerte sakene i det alt vesentlige har gitt korrekt informasjon til fylkestinget om virkningene av inntektssystemet med vekt på kostnadsnøklene for båt og ferje. I de fleste sakene har informasjonen imidlertid ikke vært fullstendig. Når det gjelder fylkestingssakene 107/2016 og 143/2016, er fylkesrevisjonens vurdering at fylkesrådet har gitt både korrekt og fullstendig informasjon til fylkestinget. Fylkesrevisjonen mener imidlertid at informasjonen ikke har vært rettidig. I begge disse sakene er det gitt tydelig og detaljert informasjon om hvordan inntektssystemet og kostnadsnøklene for båt og ferje virket. Med tanke på at et nytt samferdselskart blant annet skulle bidra til innsparinger, mener fylkesrevisjonen at dette var informasjon som skulle ha tilflytt fylkestinget på et mye tidligere tidspunkt. Oppsummert er det fylkesrevisjonens syn at i de tilfeller der fylkesrådet velger å tilsidesette fylkeskommunens egne saksbehandlingsregler bør dette eksplisitt fremgå i form av et lovlig fattet vedtak, slik at både fylkestinget, administrasjonen og alle andre interesserte vet hvilke prosedyrer som er fulgt og hva de kan forvente av saksbehandlingen. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 2 av 56

5 Innholdsfortegnelse FORORD... 1 SAMMENDRAG... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE INNLEDNING FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, AVGRENSNING OG DEFINISJONER METODER OG GJENNOMFØRING REVISJONS-/VURDERINGSKRITERIER ENDRINGER I INNTEKTSSYSTEMET OG FYLKESRÅDETS OPPFØLGING Om inntektssystemet Endringer i inntektssystemet Endringer i inntektssystemet for båt og ferje Beregning av behovsindeks Fylkesfaktor drift av båter Antall ferjesamband Endringer av grunnlagsdata Fylkesrådets oppfølging Fylkesrådets informasjonsinnhenting Fylkesrådets informasjon til fylkestinget FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERING Saksbehandling av fylkesrådssak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland Revisjonskriterier Fakta Revisjonens vurdering Fylkesrådets informasjon til fylkestinget Revisjonskriterier Fakta Revisjonens vurdering KONKLUSJON HØRINGSUTTALELSE LITTERATURLISTE: Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 3 av 56

6 Tabeller: Tabell 1 Oversikt over andel rammetilskudd og skatteinntekt av frie inntekter Tabell 2 Delkostnadsnøkkel for kollektivtransport Tabell 3 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene Tabell 4 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene 2015, 2016 og Tabell 5 Det nye inntektssystemets virkning for Nordland fylkeskommune Tabell 6 Ny delkostnadsnøkkel for kollektive ruter Tabell 7 Forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje Tabell 8 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene Tabell 9 Effekt overgangsordning (i mill. kr) Tabell 10 Inntektsendring frie inntekter Tabell 11 Fylkesrådet forslag til disponering av økte inntekter budsjett Tabell 12 Nedtrapping av rammetilskuddets utgiftsutjevning pga nytt inntektssystem pr oktober Tabell 13 Oversikt over e-post korrespondanse i forbindelse med behandling av sak 120/ Tabell 14 Sammensetning av inntektsendringen (mill.kr) Tabell 15 Oversikt over ulike beregninger på omfordelingseffekt pr sektor i perioden juni mars 2015 (mill. kr) Vedlegg: 1. Revisjonskriterier 2. Oversikt over fylkeskommunens kontakt vedrørende inntektssystemet 3. Oversikt over fylkestingssaker 4. Høringsuttalelse Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 4 av 56

7 Forvaltningsrevisjon: Nytt hurtigbåt- og ferjekart 1. Innledning Foranledningen til denne undersøkelsen er at kontrollutvalget i sak 47/2016 den 6. juni 2016 ba fylkesrevisjonen gjennomføre en utredning hvor saken om endringer i inntektssystemet og virkninger for Nordland fylkeskommune gjennomgås i sin helhet. I møte 25. august 2016 under sak 054/2016, fattet kontrollutvalget følgende vedtak: «Kontrollutvalget presiserer at det er ønskelig med en vurdering av nettovirkningen av tiltak innenfor båt og ferje målt mot budsjettforutsetningene og endringer i inntektssystemet.» Gruppeleder i Høyre oversendte den 29. september 2016 anmodning om høring til kontrollutvalget på vegne av gruppelederne for H, V, FrP, MDG og Rødt. I anmodningen ble kontrollutvalget bedt om å vurdere å gjennomføre en høring angående pågående prosess rundt reduksjon av utgifter til hurtigbåttilbud. Anmodningen ble begrunnet i: Formålsparagrafen til Nordland fylkestings kontrollutvalg 1, fylkesrevisjonens «Undersøkelse vedr. endringer i inntektssystemet» og medieoppslag hvor det fremgår spørsmålsstillinger som skaper tvil om hvorvidt fylkestinget har fått rett informasjon som beslutningsgrunnlag i sin saksbehandling. Den 3. oktober 2016 behandlet kontrollutvalget både fylkesrevisjonens rapport Undersøkelser vedrørende endringer i inntektssystemet og anmodningen om høring 2. Kontrollutvalget viste til kommuneloven 20, nr. 2 3 og forskrift om offentlege arkiv i sitt vedtak knyttet til fylkesrevisjonens rapport. Utvalget vedtok videre å be fylkesrådet svare skriftlig på 9 spørsmål som i hovedsak var knyttet til saksbehandling og informasjon til fylkestinget. Kontrollutvalget besluttet å utsette saken om anmodning om høring til møte i desember Utvalget ba samtidig sekretariatet foreta en vurdering av om det var grunnlag for eventuell høring. Kontrollutvalget behandlet anmodningen om høring i sak 003/2017 den 3. januar 2017, etter ny utsettelse i desember 2016 (sak 74/2016). Sekretariatet valgte å se saken om høring i sammenheng med kontrollutvalgets vedtak i sak 65/2016 Undersøkelser vedrørende endringer i inntektssystemet der kontrollutvalget vedtok å sende en rekke spørsmål til fylkesrådet. I saksframlegget til sak 003/2017 ble blant annet de mottatte svarene fra fylkesrådet vurdert. Kontrollutvalget vedtok å be fylkesrådet 1 Her står det bl.a.: «Skal fylkestinget kunne ivareta sitt overordnede totalansvar for den fylkeskommunale virksomheten, er de avhengige av å motta uavhengig og objektiv informasjon om hvordan fylkesrådet løser sine oppgaver, og om den fylkeskommunale virksomheten skjer i tråd med gjeldende lover og regler, fylkeskommunale planer og vedtak. Kontrollutvalget og fylkesrevisjonen er fylkestingets eget redskap for å innhente slik uavhengig og objektiv informasjon. Kontrollutvalget sin virksomhet blir på den måten et viktig ledd for å oppnå tillit hos innbyggerne og samarbeidspartnere.» 2 Dette var henholdsvis i sakene 65/2016 og 66/ Paragrafen har følgende ordlyd: «Kommunerådet og fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som blir truffet blir iverksatt. Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» 4 Paragrafen har følgende ordlyd: «Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i det sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon..» Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 5 av 56

8 gjøre rede for hvordan fylkeskommunens saksbehandlingsregler (utredning og kvalitetssikring) ble fulgt: I forkant av fylkesrådets vedtak i FR-sak 278/2014 Økonomiplan I forkant av samferdselsrådens orientering til fylkestinget 17. februar 2015 I forkant av fylkesrådets vedtak i FR-sak 120/2015 Kontrollutvalget behandlet fylkesrådets svar i sak 020/2017 den 20. februar 2017 og vedtok følgende: 1. Kontrollutvalget ber fylkesrevisor gjennomføre forvaltningsrevisjon for sak om nytt hurtigbåt og ferjekart. 2. Utkast til prosjektplan fremlegges i kontrollutvalgets møte i april Spørsmålet om høring vurderes i forbindelse med behandlingen av rapporten. Fylkesrevisjonen utarbeidet forslag til prosjektplan som ble behandlet og godkjent av kontrollutvalget 3. april I prosjektplanen ble prosjektets formål og problemstillinger beskrevet. Dette blir beskrevet nærmere i kapittel 2 nedenfor. 2. Formål, problemstillinger, avgrensning og definisjoner Hovedmålsettingen med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet har vært å vurdere om det har funnet sted en forsvarlig saksbehandling i forkant av beslutningen om å utrede nytt hurtigbåt- og ferjekart, samt vurdere om fylkesrådet har gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon om virkningene av det nye inntektssystemet. Første del av rapporten gir en kronologisk fremstilling av endringer i inntektssystemet med vekt på hurtigbåt og ferje, og fylkesrådets oppfølging. Med fylkesrådets oppfølging mener vi fylkesrådets informasjonsinnhenting og fylkesrådets informasjon til fylkestinget vedrørende konsekvensene av endringer i inntektssystemet. På grunn av at denne delen er beskrivende benyttes det ikke revisjonskriterier her. Ut fra prosjektets hovedmålsetting har vi utledet to problemstillinger: 1. Er saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland i henhold til gjeldende regelverk? 2. Har fylkesrådet gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon når det gjelder virkningene av det nye inntektssystemet? For øvrig gjør vi oppmerksom på følgende: o Når det gjelder den kronologiske fremstillingen, har vi sett på den delen av inntektssystemet som omhandler hurtigbåt og ferjesamband i perioden mai 2014 til desember o Når det gjelder problemstilling 1, har vi sett på perioden fra budsjettet for 2015 ble vedtatt av fylkestinget i desember 2014 til sak 120/2015 ble vedtatt av fylkesrådet i mai o Når det gjelder problemstilling 2, har vi sett på perioden mai 2014 til november Definisjoner og begreper: Delkostnadsnøkkel/sektornøkkel - For hver av sektorene videregående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelsetjenesten er det en egen delkostnad-/sektornøkkel med ulike kriterier. Disse delkostnadsnøklene er vektet sammen til en samlet kostnadsnøkkel ut i fra de enkelte sektorenes størrelse - basert på regnskapstall (Kommuneproposisjonen 2015 s. 74). Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 6 av 56

9 Delkostnadsnøkkel blir også referert til som sektornøkkel. I denne rapporten har vi hovedsakelig benyttet begrepet delkostnadsnøkkel. Grønt hefte Beregningsteknisk dokumentasjon (Grønt hefte) viser fordelingen av rammetilskuddet for den enkelte kommune og fylkeskommune og legges frem som vedlegg til statsbudsjettet (Prop. 1 S) hvert år (hentet fra regjeringens nettside). Kommuneproposisjonen - I kommuneproposisjonen legger regjeringen fram sin politikk for kommunesektoren og gir foreløpige signaler om det økonomiske opplegget for kommunesektoren for det påfølgende året. Kommuneproposisjonen legges fram i første halvdel av mai måned hvert år, samtidig med revidert nasjonalbudsjett for inneværende år. Stortinget behandler kommuneproposisjonen og revidert nasjonalbudsjett før sommerferien. Departementet informerer om konsekvenser for kommunesektoren av stortingsbehandlingen i rundskriv til kommunesektoren og fylkesmannsembetene (hentet fra regjeringens nettside). Kostnadsnøkkel I tjenesteytingen er det til dels store kostnadsforskjeller mellom fylkeskommunene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for de kostnadsforskjellene som de selv ikke kan påvirke. Dette gjelder for eksempel demografiske forhold som aldersfordelingen til befolkningen, men også strukturelle og sosiale forhold i fylkeskommunen. Kompensasjonen skjer i praksis gjennom kostnadsnøkkelen, som består av ulike kriterier og vekter som bidrar til å forklare hvorfor utgiftene varierer mellom fylkeskommunene. Gjennom kostnadsnøkkelen, og et sett med kriteriedata, blir utgiftsbehovet for hver fylkeskommune beregnet, og deretter blir innbyggertilskuddet omfordelt mellom fylkeskommunene etter deres varierende utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen er en ren omfordelingsordning, der det som blir trukket fra fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov under landsgjennomsnittet blir fordelt ut igjen til fylkeskommuner med et beregnet utgiftsbehov over landsgjennomsnittet (Kommuneproposisjonen 2015 s. 74). KS kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon i Norge. Organisasjonen het Kommunenes Sentralforbund fram til Saksbehandlingsregler: I rapporten benyttes begrepet saksbehandlingsregler. Når vi omtaler Nordland fylkeskommunes saksbehandlingsregler mener vi de regler, retningslinjer og rutiner som er omtalt i Nordland fylkeskommunes kvalitetssystem. I kvalitetssystemet ligger en håndbok med tittel Saksbehandlingsrutiner i Nfk som per i dag består av 16 dokumenter, inkludert forsiden. Forsiden er titulert Retningslinjer for politisk saksbehandling i Nordland fylkeskommune. Håndboken inneholder også et dokument kalt Saker til politisk behandling og har overskriften Saksbehandlingsregler saker til politisk behandling. Saldert statsbudsjett - Regjeringen legger fram et forslag til statsbudsjett for Stortinget i begynnelsen av oktober året før det året budsjettet skal gjelde for (budsjettåret). Stortinget behandler budsjettforslaget og vedtar det endelige budsjettet, normalt i desember. Det vedtatte budsjettet omtales ofte som saldert budsjett (hentet fra nettsiden statsbudsjettet.no). 3. Metoder og gjennomføring Dette forvaltningsprosjekt er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges Kommunerevisorforbund (RSK001). Prosjektet er gjennomført i perioden mai 2017 til januar Vår kontaktperson i dette prosjektet har vært samferdselssjefen i Nordland fylkeskommune. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 7 av 56

10 I dette prosjektet har vi i hovedsak innhentet informasjon ved dokumentanalyse. Vi har gjennomført ett intervju som er verifisert. Vi har også innhentet informasjon gjennom skriftlige spørsmål til kontaktperson, fylkesrådet og økonomiavdelingen. Vi har mottatt skriftlig svar på alle våre skriftlige henvendelser. Når vi i rapporten henviser til opplysninger gitt av fylkeskommunen er dette opplysninger som er fremkommet og dokumentert gjennom verifisert intervju og/eller skriftlige svar på revisjonens spørsmål. Utkast av rapportens faktadel ble sendt til verifisering til kontaktperson og prosjektleder. I forbindelse med faktaverifiseringen har fylkesrevisjonen også hatt kontakt med tidligere samferdselssjef pr e-post. Vi har også gjennomgått en mengde med dokumenter og informasjon i dette prosjektet. Dette er blant annet kommuneproposisjoner, grønt hefte 5, fylkestingssaker for perioden , retningslinjer og rutiner for saksbehandling i Nordland fylkeskommune, journalførte dokumenter i WebSak knyttet til FR-sak 120/2015, journalførte dokumenter i WebSak knyttet til saker lagt fram for fylkestinget (orienteringer, økonomiplaner og budsjett, og økonomiske forutsetninger), fylkesrådets svar til kontrollutvalget knyttet til behandlingen av fylkesrevisjonens rapport Undersøkelser vedrørende endringer i inntektssystemet i sak 65/2016 og fylkesrådets svar til kontrollutvalget knyttet til anmodning om høring i sak 003/2017. I tillegg har vi gått gjennom tv-opptak fra fylkestinget i februar og juni 2015 for å se på behandlingen av fylkestingssakene 26/2015 og 83/2015. For å kunne svare på problemstilling 2 gikk vi gjennom fylkestingssakene for perioden juni oktober Vår gjennomgang viste at inntektssystemet og kostnadsnøklene for båt og ferje var omtalt i 19 av sakene 6 i denne perioden. Fylkesrevisjonen har valgt å se på følgende saker: økonomiske forutsetninger (1), økonomiplaner og budsjett (3) og orienteringer (5). Totalt utgjør dette 9 saker. Vi har valgt å se på dette utvalget fordi dette er saker der fylkesrådet på eget initiativ har informert fylkestinget. Vi har ikke sett på saker der fylkesrådet har informert fylkestinget på bakgrunn av spørsmål fra fylkestinget. Vi har også benyttet ekstern bistand. I dette prosjektet har vi vært i kontakt med statsviter og forsker Tord Willumsen i firmaet Willumsen Consulting. Willumsen er blant annet ekspert på parlamentarisme og har i mange år arbeidet for UiT, Østlandsforskning, Høgskolen i Innlandet og Høgskolen på Nesna. I tillegg har vi vært i kontakt med Norges kommunerevisorforbund (NKRF) i forbindelse med utarbeidelse av revisjonskriteriene. For å kunne vurdere om fylkesrådet har gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon har vi sett på: De dokumentene som er journalført i WebSak under hver av de 9 sakene vi har valgt å se nærmere på. Dette for å kontrollere om den informasjonen som er kjent der er i samsvar med det som er kommunisert til fylkestinget, dvs det som står i saksframlegget til selve saken og i selve saken. Om det som framgår av saksframlegget og i saken, i de sakene vi har valgt å se nærmere på, er i samsvar med det som ligger i de aktuelle kommuneproposisjonene. Informasjon Nordland fylkeskommune har innhentet fra eksterne aktører. Dette for å se om det som framgår av saksframlegget i de sakene vi har valgt å se nærmere på, er i samsvar med denne innhentede informasjonen. 5 Beregningsteknisk dokumentasjon til statsbudsjettene i perioden De sakene det her er snakk om er: uttalelser fra opposisjonen (2), interpellasjoner (7), økonomiske forutsetninger (1), økonomiplan og budsjett (3), orienteringer (5), økonomisk analyse foreløpige planrammer (2), tertialrapport (1). Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 8 av 56

11 Samlet sett mener vi at innhentet fakta gir et tilstrekkelig datagrunnlag til å besvare prosjektets problemstillinger. 4. Revisjons-/vurderingskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet vurderes i forhold til. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte område. De kan hentes fra lovverk, politiske vedtak, administrative retningslinjer og anerkjent teori på området. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas og de konklusjoner som trekkes. I den første delen av rapporten gir vi en kronologisk fremstilling av endringer i inntektssystemet med vekt på hurtigbåt- og ferjesamband, og fylkesrådets oppfølging. Da denne delen er beskrivende, benyttes det ikke revisjonskriterier her. Denne delen av rapporten gir derfor en beskrivelse av fakta uten kriterier og vurderinger. For prosjektets to problemstillinger har vi utledet revisjonskriteriene fra følgende kilder: Kommunelovens 20 nr 2 Forvaltningsloven Arkivlova Forskrift om offentlege arkiv Reglement for fylkesråd, vedtatt av fylkestinget i sak 9/13 Retningslinjer og rutiner fra Nordland fylkeskommunes kvalitetssystem KS folkevalgtprogram Parlamentarisme i Nordland, trykt hefte utarbeidet av Nordland fylkeskommune lagt ut på Nordland fylkeskommunes hjemmeside her. Alminnelig forvaltningsrett av Hans Petter Graver 4. utgave 2015 Basert på revisjonens gjennomgang av de ovennevnte kildene har vi utledet et sett av revisjonskriterier for den enkelte problemstilling. Revisjonskriteriene er operasjonaliserte og nærmere beskrevet i vedlegg nr. 1. Kriteriene blir også nærmere beskrevet i kapittel 5 i forbindelse med hver enkelt problemstilling. 5. Endringer i inntektssystemet og fylkesrådets oppfølging I dette kapittelet gir vi en kronologisk fremstilling av endringene i inntektssystemet og fylkesrådets oppfølging. Vi gir først en generell beskrivelse av hva inntektssystemet er, samt endringene i inntektssystemet for perioden mai 2014 frem til mai Deretter går vi nærmere inn på endringene i inntektssystemet som gjelder båt og ferje for samme periode. Her ser vi også på virkningen av disse endringene. I den siste delen av den kronologiske fremstillingen ser vi på fylkesrådets oppfølging av inntektssystemet. Vi ser først på fylkesrådets informasjonsinnhenting fra eksterne aktører og deretter på fylkesrådets informasjon til fylkestinget. Den informasjonen vi har sett på gjelder informasjon vedrørende konsekvensene av endringene i inntektssystemet, med vekt på hurtigbåt og ferje. 5.1 Om inntektssystemet De frie inntektene utgjør sammen med momskompensasjonen nærmere 80 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Fylkeskommunenes og kommunenes frie inntekter består av rammetilskudd og skatteinntekter. De frie inntektene kan disponeres fritt av fylkeskommunene uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler (hentet fra regjeringen.no). Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 9 av 56

12 I 2017 var kommunesektorens frie inntekter anslått til ca. kr 356,9 mrd. der rammetilskuddet og skatteinntektene utgjorde henholdsvis 45 og 55 prosent. Andelen rammetilskudd og skatteinntekter av de frie inntektene har vært noenlunde den samme i perioden , se tabell 1 nedenfor. Tabell 1 Oversikt over andel rammetilskudd og skatteinntekt av frie inntekter 7 År Rammetilskudd (%) Skatteinntekter (%) Frie inntekter i mrd % 55 % 356,9 mrd % 54 % 342,6 mrd % 53 % 327 mrd % 53 % 320 mrd Hovedformålet med inntektssystemet er å bidra til at fylkeskommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til landets innbyggere. Det er store forskjeller mellom de ulike fylkeskommunene når det gjelder blant annet geografi, alderssammensetning og levekår. Dette er forskjeller som gjør at det kan variere fra fylkeskommune til fylkeskommune hvor mye det koster å produsere den samme tjenesten. Lange reiseavstander og/eller spredt bosetting gjør at fylkeskommunale tjenester, innen blant annet samferdsel, utdanning og tannhelse, ikke koster det samme å tilby i alle fylkeskommuner. Dette er også forskjeller fylkeskommunen i liten grad kan påvirke. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det derfor hensyn til strukturelle forskjeller i fylkeskommunenes kostnader gjennom utgiftsutjevning. Utgiftsutjevningen er begrunnet med at demografiske, geografiske og sosiale forhold gir strukturelle kostnadsforskjeller som fylkeskommunene i liten grad kan påvirke. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det også hensyn til forskjeller i skatteinntektene gjennom skatteutjevning. Omfordelingen som følger av utgifts- og skatteutjevning, skjer gjennom innbyggertilskuddet (Grønt hefte 2015 s. 3). Rammetilskuddet til fylkeskommunene kommer fram som summen av innbyggertilskuddet, Nord- Norge-tilskuddet og skjønnstilskuddet. Størrelsen på innbyggertilskuddet blir fastsatt ved at summen av de andre tilskuddene i inntektssystemet (Nord-Norge-tilskuddet og Skjønnstilskuddet) blir trukket ut fra samlet rammetilskudd. En del av innbyggertilskuddet blir gitt en særskilt fordeling. Innbyggertilskuddet blir, etter at sakene med særskilt fordeling er trukket ut, fordelt som et likt beløp per innbygger til alle fylkeskommunene (Grønt hefte 2015 s. 7). Deretter blir innbyggertilskuddet omfordelt etter: - utgiftsutjevning, basert på kostnadsnøklene for fylkeskommunene - korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler - overgangsordningen - skatteutjevningen I tjenesteytelsen er det til dels store kostnadsforskjeller mellom fylkeskommunene. Behovsindeksen sier noe om hvorvidt en fylkeskommune er dyrere eller billigere å drifte enn landsgjennomsnittet. Sum behovsindeks ligger til grunn for det trekk eller tillegg den enkelte fylkeskommune får i utgiftsutjevningen. Et grunnleggende prinsipp i inntektssystemet er at fylkeskommunene kun skal kompenseres for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i tilknytning til de fylkeskommunale tjenestene. Utgiftsutjevningen skal altså i prinsippet gi fylkeskommunen full kompensasjon for de kostnadsforskjellene som de selv ikke kan påvirke. Midler omfordeles fra fylkeskommuner med lavt beregnet utgiftsbehov til fylkeskommuner med høyt beregnet utgiftsbehov. Denne kompensasjon skjer i praksis gjennom kostnadsnøkkelen. Gjennom kostnadsnøkkelen og et sett kriteriedata med vekting blir utgiftsbehovet for hver fylkeskommune beregnet (Grønt hefte 2015 s. 8-10). 7 Tall hentet fra Grønt hefte Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S for perioden Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 10 av 56

13 I 2014 bestod kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene av fire delkostnadsnøkler: videregående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelsetjenesten. Delkostnadsnøklene er i hovedsak utarbeidet basert på objektive kriterier, slik at de i utgangspunktet ikke skal være mulig for den enkelte fylkeskommune å påvirke. Eksempler på slike kriterier er «antall innbyggere mellom 16 og 18 år» og «antall psykisk utviklingshemmede over 18 år». Tabell 2 viser delkostnadsnøkkelen for kollektivtransport per Tabell 2 Delkostnadsnøkkel for kollektivtransport Kriterium Kostnadsvekt Andel innbyggere i alt 0,520 Andel areal 0,040 Andel innbyggere på øyer uten fast 0,050 veisamband Andel rutenett til sjøs 0,180 Andel storbyfaktor 0,090 Andel innbyggere bosatt spredt 0,120 Sum 1,000 Sektornøklene er vektet sammen til en samlet kostnadsnøkkel ut i fra de enkelte sektorenes størrelse (basert på regnskapstall).tabell 3 viser samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene per Tabell 3 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene Kriterium Kriterievekter Innbyggere 0 15 år 0,064 Innbyggere år 0,526 Innbyggere år 0,027 Innbyggere år 0,035 Innbyggere år 0,008 Innbyggere 75 år og over 0,009 Rutenett til sjøs 0,032 Innbyggere bosatt spredt 0,022 Areal 0,007 Storbyfaktor 0,016 Befolkning på øyer 0,009 Vedlikeholdskostnader vei 0,064 Reinvesteringskostnader vei 0,032 Søkere yrkesfag 0,149 Sum 1, Endringer i inntektssystemet Inntektssystemet for fylkeskommunene ble innført i Rattsø utvalget gjennomgikk inntektssystemet i 1996/1997 (NOU 1996:1 og NOU 1997:8). Dette førte til store omlegginger av inntektssystemet. Fram til 2014 har det vært mindre endringer i kostnadsnøklene, slik at store deler av inntektssystemet fram til 2014 baserte seg på analyser og tallmateriale som var 20 år gamle eller eldre (Kommuneproposisjonen 2015, s. 75). I 2003 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor Inntektsutvalget, også kalt Borgeutvalget. Bakgrunnen for oppnevningen av 8 Prop. 95 S, Kommuneproposisjonen 2015 s Prop. 95 S, Kommuneproposisjonen 2015 s. 74. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 11 av 56

14 utvalget var at inntektssystemet skal gjennomgås og revideres om lag hvert tiende år 10. Borgeutvalget la fram sin utredning (NOU 2005: 18) Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner i Utredningen resulterte imidlertid ikke i noen store endringer av inntektssystemet, men siden 2005 har det vært varslet at inntektssystemet bør oppdateres. I kommuneproposisjonen 2015 av 14. mai 2014 varslet regjeringen en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene og foreslo blant annet nye kostnadsnøkler. Bakgrunnen for gjennomgangen var endringene i befolkningssammensetning, bosettingsmønster, infrastruktur, reisevaner og levekår. Regjeringen begrunnet de nye kostnadsnøklene med endrede behov i tjenesteytingen, at det nye systemet ville gi en mer rettferdig fordeling av pengene ut fra fylkenes behov i dag, og at det ville gi bedre grunnlag for likeverdige tjenester over hele landet 11. I tillegg til å foreslå nye kostnadsnøkler ble det samtidig foreslått endring i skatteutjevningen. Endringen innebar at fylkeskommuner med skatt over landsgjennomsnittet fikk et trekk, mens fylkeskommunene med skatteinntekter under landsgjennomsnittet fikk et tillegg. Dette er en symmetrisk skatteutjevning lik den kommunene har. Endringene i inntektssystemet ble foreslått innført gradvis gjennom en 5-årig overgangsordning for at fylkeskommunene skulle få tid til å omstille seg. Fylkeskommunenes reduksjon/økning i tilskudd som følge av ny kostnadsnøkkel skulle fases inn med et likt beløp hvert år i 5 år. Denne overgangsordningen var foreslått å erstatte daværende inntektsgarantiordning (INGAR). Overgangsordningen er nærmere forklart i tilknytning til tabell 5. I tillegg ble det foreslått en overgangsordning med kompensasjon kalt tapskompensasjon - på til sammen kr 95 mill. til de fylkeskommunene som fikk en varig nedgang i rammetilskuddet på mer enn kr 200 per innbygger ved innføring av ny kostnadsnøkkel. De foreslåtte endringene i inntektssystemet ble i all hovedsak vedtatt av Stortinget 18. juni Tapskompensasjonen økte imidlertid fra kr 95 mill. til kr 125 mill. ved Stortingets behandling av kommuneproposisjonen. Den ble ytterligere økt til kr 185 mill. som følge av et budsjettforlik mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig folkeparti og Venstre 21. november 2014 ved behandling av statsbudsjettet 12. I revidert nasjonalbudsjett ble det gitt ytterligere kr 10 mill. i tapskompensasjon (Grønt hefte 2016 s. 52). Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2015 ble det også gjort korrigeringer i ny kostnadsnøkkel etter at kommuneproposisjonen 2015 ble lagt fram. I Grønt hefte 2015 opplyses følgende: «For kollektive ruter (lokale ruter) har nøkkelen blitt endra på følgjande måtar: For buss/bane er kostnadsvektene endra på bakgrunn av nye analysar, medan for båt/ferje er fylkesfaktoren for båtar oppdatert med rekneskapstal for Dessutan er det i samanvektinga av ny nøkkel òg teke omsyn til oppgåveendringar m.m. etter 2012.». Det nye inntektssystemet for fylkeskommunene ble videreført i kommuneproposisjonen for 2016 og 2017 og det ble ikke foreslått noen store endringer. Tapskompensasjonen ble ytterligere økt i saldert budsjett for 2016 til kr 255 mill. etter budsjettforlik inngått 23. november 2015 mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre. Denne summen ble videreført i kommuneproposisjonen for De endringene som ble foreslått for kostnadsnøklene båt og ferje 10 Kommunal- og regionaldepartementet ga i St.prp. nr. 62 ( ) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. uttrykk for at det ville være ønskelig med en bred gjennomgang av inntektssystemet om lag hvert tiende år. Et flertall i Stortingets kommunalkomite sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 252 ( ). 11 Pressemelding fra KMD 14. mai Innst. 2 S Tillegg 1 ( ) s Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 12 av 56

15 blir omtalt særskilt under punkt 5.3. Kostnadsnøklene for perioden er de samme, men kriterievektene varierte noe, se tabell 4. Tabell 4 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene 2015, 2016 og Kriterium Kriterievekter 2015 Kriterievekter 2016 Kriterievekter 2017 Innbyggere 1 18 år 0,0356 0,0354 0,0337 Innbyggere år 0,4467 0,4467 0,4405 Innbyggere år 0,0033 0,0033 0,0032 Innbyggere 67 år og over 0,0054 0,0053 0,0051 Innbyggere 6 34 år (ut over 0,32) 0,0631 0,0642 0,0648 Innbyggere i alt 0,0188 0,0186 0,0193 Psykisk utviklingshemmet 18 år og over 0,0013 0,0013 0,0012 Søkere i høykostnads 0,1020 0,1020 0,1006 utdanningsprogram Reiseavstand 0,0126 0,0126 0,0124 Innbyggere per km offentleg vei (ut over 0,0485 0,0493 0, ) Innbyggere bosatt spredt (ut over 0,002) 0,0536 0,0545 0,0550 Fylkesfaktor båter 0,0235 0,0237 0,0236 Ferjesamband 0,0379 0,0369 0,0386 Fylkesfaktor drift og vedlikehold (MOTIV) 0,1289 0,1276 0,1329 Veilengde fylkesveg 0,0188 0,0186 0,0193 Sum 1,0000 1,0000 1,0000 I tabell 5 vises en oversikt over beregninger på hvilken virkning det nye inntektssystemet har for Nordland fylkeskommune gjort i årene Andre kolonne i tabell 5 viser hvor mye Nordland fylkeskommune vil tape på det nye inntektssystemet når systemet vil begynne å virke for fullt i Tredje kolonne i tabell 5 viser hvor mye Nordland fylkeskommune får i overgangsordningen for det aktuelle året. Overgangsordningen som ble introdusert i forbindelse med det nye inntektssystemet innebærer at fylkeskommunene som taper på det nye inntektssystemet får igjen 4/5 av tapet i overgangsordningen det første året, 3/5 i det andre året 2/5 i det tredje året osv. En annen måte å se det på er at Nordland fylkeskommunes nedgang i tilskudd som følge av det nye inntektssystemet blir fordelt over 5 år. Dette innebærer at Nordland fylkeskommune må dekke 1/5 av nedgangen første året, 2/5 av nedgangen andre året, 3/5 av nedgangen 3 året osv. I år 5, dvs. 2019, slår hele fordelingsvirkningen fullt ut. Endringene i inntektssystemet får altså full virkning i år 5 (Grønt hefte 2015, s. 49). For å lette overgangen til nytt inntektssystem ble det gitt en tapskompensasjon til de fylkeskommunene som tapte mer enn kr 200 per innbygger på fordelingsvirkningene av ny kostnadsnøkkel. Fjerde kolonne viser hvor mye Nordland fylkeskommune får i tapskompensasjon for endringer i inntektssystemet for det aktuelle året. Som nevnt over har tapskompensasjonen økt flere ganger etter at statsbudsjettene ble lagt fram, slik at tallene i tabellen er det som er foreslått i de fremlagte statsbudsjettene. 13 Tallene er hentet fra Grønt hefte 2015, 2016 og Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 13 av 56

16 Tabell 5 Det nye inntektssystemets virkning for Nordland fylkeskommune Fordelingsvirkning Overgangsordning 15 med fullt utslag 14 (1000 kr) (1000 kr) Kompensasjon for endringer i inntektssystemet 16 (1000 kr) Endringer i inntektssystemet for båt 17 og ferje Delkostnadsnøkkelen for kollektivtransport som var gjeldende fram til mai 2014 bygget på analyser gjort av Kommunal- og arbeidsdepartementet i forbindelse med oppfølgningen av Rattsø-utvalgets innstilling. Kostnadsnøkkelen hadde ligget fast siden 1997 (Kommuneproposisjonen 2015 s. 78). Se Tabell 2 som viser delkostnadsnøkkelen for kollektivtransport som var gjeldende fram til mai I kommuneproposisjonen for 2015 ble det foreslått en ny delkostnadsnøkkel for buss og bane. Det ble også arbeidet med å utforme delkostnadsnøkler for båt og ferje, men dette viste seg vanskelig å la seg gjøre. En av årsakene til dette var blant annet at ikke alle fylkeskommuner har utgifter til båter og ferjer. I tillegg var det vanskelig å finne gode, objektive kriterier som kunne brukes i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje. Videre ble det opplyst følgende i kommuneproposisjonen for 2015: «En omlegging av sektornøkkelen for kollektivtransport vil også medføre omfordelingsvirkninger uavhengig av hvilke kriterier som legges til grunn for fordelingen av midlene. Dette skyldes at båt- og fergekriteriene er for tungt vektet i dagens kostnadsnøkkel når man sammenligner med hva fylkeskommunene faktisk bruker på båt og ferge, mens buss og bane er for svakt vektet sammenlignet med den faktiske ressursbruken. Fylkeskommunene bruker mindre på båt og ferge enn i 1994 (korrigert for de nye fergene som ble overført til fylkeskommunene i forvaltningsreformen) som danner grunnlaget for dagens sektorandeler. Dette gir omfordelingseffekt utover selve endringen av kriterier og vekter, siden fylkeskommunene som har høyt utgiftsbehov til båter og ferger ikke nødvendigvis har like høyt utgiftsbehov knyttet til buss og bane.» Det fremgår av kommuneproposisjonen 2015 at andel ferjesamband ble lagt til grunn som kriterium i forslaget til kostnadsnøkkel. For båter ble det opplyst at de ikke hadde objektive kriterier som departementet anså som egnede til å fange opp forskjeller i fylkeskommunens utgifter til båter på en god måte. «Fylkesfaktor for båter» ble foreløpig lagt til grunn i fordelingen av midler til båter. Det ble oppgitt at denne fylkesfaktoren ble beregnet på bakgrunn av den enkelte fylkeskommunes driftsutgifter til båter per innbygger, et gjennomsnitt for perioden I samme proposisjon ble det opplyst om at det innsamlede tallmaterialet måtte kvalitetssikres før det kunne brukes i analysene, og at en arbeidsgruppe med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet ville arbeide videre med sektornøkkelen for båt og ferge fram mot statsbudsjettet for Det ble gjort endringer for båt/ferje etter at kommuneproposisjonen 2015 ble lagt fram. I Grønt hefte 2015 ble ny delkostnadsnøkkel for kollektive ruter lagt fram, se tabell Tallene er hentet fra tabell B-fk i Grønt hefte Tallene er hentet fra tabell B-fk i Grønt hefte Tallene er hentet fra tabell C-fk i Grønt hefte Med båt menes her hurtigbåt. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 14 av 56

17 Tabell 6 Ny delkostnadsnøkkel for kollektive ruter 2015 Kriterium Kriterievekter Innbyggere 6 34 år (ut over 0,32) 0,2796 Innbyggere bosatt spredt (ut over 0,002) 0,2374 Innbyggere per km offentleg vei (ut over 17) 0,2146 Fylkesfaktor båter 0,1028 Tallet på ferjesamband 0,1656 Sum 1,0000 Det ble oppgitt at kostnadsvektene var endret for buss/bane på bakgrunn av nye analyser, blant annet for innbyggere 6-34 år. Fylkesfaktor båter var oppdatert med regnskapstall for 2013, slik at vektingen var basert på et gjennomsnitt av regnskapstall for istedenfor I kommuneproposisjonen for 2016 foreslo regjeringen en ny ferjavløsningsordning, samt gjorde rede for sitt arbeid med kostnadsnøkkelen for båt og ferje. Det går fram av proposisjonen at status for båt og ferje var den samme og at kostnadsnøklene for båt og ferje fra 2015 lå fast. Forslaget om ferjeavløsningsordning innebar i praksis at fylkeskommunene med ferjeavløsningsprosjekter ikke skal tape i inntektssystemet når det bygges en bro eller en tunnel, men at disse midlene inngår som et bidrag i finansieringen. Ordningen skulle gjelde for nye ferjeavløsningsprosjekter og beløpet til ferjeavløsning skulle beregnes på bakgrunn av tap innenfor inntektssystemet når et ferjesamband avløses av en bro eller tunnel (Kommuneproposisjonen 2016 s. 78). Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen sluttet seg til hovedtrekkene i ordningen, jf. Innst. 375 S ( ). I kommuneproposisjonen for 2016 ble det igjen opplyst om hvordan kostnadsnøklene antall ferjesamband og fylkesfaktor fungerte. Om fylkesfaktor båt står det på side 78: «Fylkesfaktoren for båter er beregnet med bakgrunn i fylkeskommunenes driftsutgifter per innbygger, basert på gjennomsnittstall for årene Kriteriet innebærer at fylkeskommunene gjennom kostnadsnøkkelen får tilbake beløpet de i gjennomsnitt har rapportert å ha brukt på hurtigbåter i samme periode. I praksis er dette et refusjonssystem [ ]» 18. Om antall ferjesamband står følgende på side 81: «Kriteriet innebærer at det fordeles et likt beløp per samband til fylkeskommunene gjennom kostnadsnøkkelen.» I proposisjonen ble det opplyst om at Kommunal- og moderniseringsdepartementet ville komme tilbake med en ny vurdering av kostnadsnøklene for både båt og ferje i kommuneproposisjonen for I kommuneproposisjonen for 2017 ble det informert om arbeidet med delkostnadsnøklene for båt og ferje. Det ble ikke foreslått noen endringer av disse delkostnadsnøklene. Det ble imidlertid informert om mulige justeringer som følge av departementets kvalitetssikring av kriteriedataene som ble brukt i delkostnadsnøklene for båt og ferje. Den ene korrigeringen gjaldt ferjestrekninger som tidligere ble regnet som to enkeltsamband, men der det er vesentlig sambruk av fartøy mellom strekningene i de to sambandene. For å sikre en lik praksis for hele landet for hvordan et ferjesamband skulle defineres, ville disse strekningene bli slått sammen til ett samband i kriteriedata for Dette gjaldt blant annet strekningene Horn- Igerøy og Igerøy- Tjøtta i Nordland. I proposisjonen ble det også opplyst om at kriteriedata for 2017 også ville bli justert for ferjesamband som var nedlagt de siste årene. I forbindelse med kvalitetssikringen ble det også 18 Det fremgår av Grønt hefte 2016 tabell E-fk at kriterieverdi for kriteriet Fylkesfaktor båt er netto driftsutgifter ekskl. avskrivingar til hurtigbåtar, gjennomsnitt Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 15 av 56

18 funnet flere tilfeller av bilførende båtruter, og noen tilfeller der ferjer ble brukt i båtruter. Det ble opplyst at departementet fram mot statsbudsjettet for 2017 ville avklare om noen av disse sambandene burde telles med i kriteriedata for ferjer, eller om de skulle inngå i regnskapstallene og kriteriedata for båter. Dette kunne føre til endringer i listen over ferjesamband i inntektssystemet for Når det gjaldt båter ble det opplyst om at departementet ville etablere rutiner for å unngå at overtredelsesgebyrer, bøter og lignende ble tatt med i kriteriedata for båter i framtiden. Dette var fordi fylkeskommunene hadde fått refusjon for slike kostnader innen båtsektoren gjennom inntektssystemet. I proposisjonen ble det varslet om at Kommunal- og moderniseringsdepartementet hadde satt ut et prosjekt for å få innspill fra eksterne fagmiljøer til hvordan en kostnadsnøkkel for båt og ferje kan utformes. Departementet tok sikte på å presentere prosjektet i kommuneproposisjonen for Retningslinjene for ordningen om ferjeavløsning ble presentert i kommuneproposisjonen for Retningslinjene presiserte at veiprosjekter som innkorter et ferjesamband uten å avløse det helt, ikke er omfattet av ordningen. Med kostnadsnøkkel gjeldende for 2017 vil en innkorting av et samband ikke gi noen endring i kriteriedata, og fylkeskommunen vil dermed ikke tape i inntektssystemet på at ferjesambandet kortes inn. Det betyr at innkorting av et ferjesamband heller ikke utløser ferjeavløsningsmidler. Departementet opplyste at de vil vurdere hvordan innkorting av ferjesamband skal håndteres i ferjeavløsningsordningen når kriteriet for ferjer i inntektssystemet eventuelt endres (kommuneproposisjonen 2017 s.105). I brev av 22. september 2016 informerte Kommunal- og moderniseringsdepartementet om korrigeringer av kriteriedata for båt og ferje i inntektssystemet for Nordland fylkeskommune. I brevet fremgår det blant annet at departementet, på bakgrunn av innspill fra fylkeskommunen, vil utsette sammenslåing av to ferjesamband i Nordland i kriteriedata for 2017, slik det var varslet i kommuneproposisjonen Vurderingen av om sambandene skal slås sammen vil bli sett i sammenheng med det pågående prosjektet som ser på ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje. I Grønt hefte for 2017 er Nordland fylkeskommune oppført med 23 ferjesamband i kriteriedataene for antall ferjesamband. Utover dette er det ikke gjort endringer som berører delkostnadsnøklene for båt og ferje i Grønt hefte for I kommuneproposisjonen for 2018 presenterte kommunal- og moderniseringsdepartementet forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje. Forslaget bygger på anbefalingene i rapporten Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter 19, departementets egne analyser og anbefalingene til Inntektsutvalget (NOU 2005:18). I proposisjonen foreslås det også at kr 100 mill. av veksten i de frie inntektene gis med en særskilt fordeling til båt- og ferjefylkene. Dette oppgis å være for å sikre en god infrastruktur for folk og næringsliv langs kysten, og for å legge til rette for investeringer i miljøvennlig teknologi. Bevilgningen skal vurderes nærmere i forbindelse med gjennomgangen av inntektssystemet for fylkeskommunene. I proposisjonen foreslås det noen presiseringer og justeringer av ferjeavløsningsordningen som følge av de foreslåtte endringene i kostnadsnøkkelen for båt og ferje. I tabell 7 vises forslaget til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje. Tabell 7 Forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje 19 Rapporten er utarbeidet av Møreforskning Molde på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet i Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 16 av 56

19 Kriterium Vekt Normerte ferjekostnader (sambandsbasert) 0,6154 Antall skolereiser med ferje 0,0179 Antall skolereiser med båt 0,0187 Antall båtreiser/båtpassasjerer i alt 0,0187 Kystlinje i alt 0,3293 Sum 1,0000 I proposisjonen anslås fordelingsvirkningen av forslaget til ny båt- og ferjenøkkel for Nordland å være kr 21,1 mill. Hvis man tar med styrkingen av de frie inntektene med kr 100 mill. fordelt særskilt til båtog ferjefylkene, Nordlands andel av dette er anslått til kr 25,5 mill., gjør at fordelingsvirkningene for Nordland anslås å være totalt kr 46,6 mill. Det presiseres imidlertid at fordelingsvirkningene er foreløpige, og at den endelige fordelingen for 2018 ikke vil foreligge før i statsbudsjettet for Som en følge av endringer i fylkesinndelingen og nye oppgaver til fylkeskommunene vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreta en gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene der alle elementene i systemet vil bli vurdert. Inntektssystemet vil også ses i sammenheng med målene for regionreformen. Forslag til revidert inntektssystem vil bli presentert i kommuneproposisjonen for 2020 (Kommuneproposisjonen 2018 s. 75). Tabell 8 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene Kriterium Vekt Innbyggere 1 18 år 0,0334 Innbyggere år 0,4376 Innbyggere år 0,0031 Innbyggere 67 år og over 0,0050 Innbyggere 6 34 år, skalert (ut over 0,32) 0,0652 Innbyggere i alt 0,0196 Personer med psykisk utviklingshemming 18 år 0,0012 og over Søkere i høykostnads utdanningsprogram 0,0999 Reiseavstand 0,0123 Innbyggere per km offentleg vei, skalert (ut 0,0501 over 17) Innbyggere bosatt spredt, skalert (ut over 0,0554 0,002) Kystlinje 0,0208 Tall på skolereiser med ferje 0,0011 Tall på skolereiser med båt 0,0012 Tall på båtreiser 0,0012 Normerte ferjekostnader 0,0386 Fylkesveifaktor drift og vedlikehold (MOTIV) 0,1347 Veilengde fylkesvei 0,0196 Sum 1,0000 Det kom ingen endringer ved Stortingets behandling av proposisjonen i juni Stortinget vedtok i tillegg å be regjeringen komme tilbake til Stortinget med en omtale for hvordan nye ferjesamband påvirker ferjetilskuddet til fylkene, eller hvordan de skal bli tatt opp i ordningen 21. I Grønt hefte for 2018 vises samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i 2018, se tabell 8. Her går det fram at kriteriene for ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje er tatt med. Stortinget vedtok 18. desember 2017 rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner i 2018, jf. Innst. 16 S ( ) fra kommunalog forvaltningskomiteen. Vedtakene er i tråd med komiteens innstilling - Innst. 16 S ( ), men 20 Grønt hefte Innst. 422 S ( ). Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 17 av 56

20 det er gjort noen endringer. Når det gjelder kostnadsnøkkelen er kriteriedata for «innbyggere per kilometer offentlig vei» korrigert. 5.4 Beregning av behovsindeks I dette avsnittet (5.4) vil vi beskrive mer detaljert hvordan kostnadsnøkkelen for båt og ferje virker. Her har vi benyttet deler av det vi skrev i vår Undersøkelse vedrørende endringer i inntektssystemet. I undersøkelsen så vi blant annet på hvilke nettobesparelser Nordland fylkeskommune ville få dersom fylkeskommunen foretok kutt innenfor hurtigbåt og ferje. Vi så her på foreslåtte besparelser i (april) Kostnadsnøklene for båt og ferje var imidlertid de samme i den perioden vi ser på i denne rapporten, altså perioden , slik at det som gjaldt for 2016 også gjaldt for 2015 og Vi mener derfor at det som ble skrevet i vår undersøkelse i 2016 også illustrerer hvordan kostnadsnøklene virket i 2015 og Fylkesfaktor drift av båter For delkostnadsnøkkelen for hurtigbåt var kriteriet «fylkesfaktor båter» lagt til grunn i perioden Dette var det eneste kriteriet som baserte seg på faktiske utgifter. I kriteriet benyttes fylkeskommunes driftsutgifter til båt pr. innbygger (tallene hentes fra KOSTRA). Dersom tallene fra KOSTRA inneholder feilkilder enten fra Nordland fylkeskommune eller andre fylkeskommuner vil dette påvirke fordelingen knyttet til denne kostnadsnøkkelen. For Nordland fylkeskommune var det i denne perioden slik at kostnadsstedene hvor utgifter til hurtigbåt ble ført måtte knyttes til riktig KOSTRA funksjon, for at driftsutgiftene for båt i Nordland fylkeskommune skulle bli korrekt i KOSTRA. Utgiftsutjevningen fungerer slik at dersom en fylkeskommune har et utgiftsbehov som er helt på landsgjennomsnittet (gitt en verdi lik 1) så vil ikke fylkeskommunen verken få trekk eller tillegg i sin overføring. Skulle fylkeskommunen være billigere enn landsgjennomsnittet (gitt en verdi lavere enn 1) så vil fylkeskommunen få et trekk i sin overføring. Motsatt, dersom fylkeskommunen er dyrere enn landsgjennomsnittet (gitt en verdi større enn 1) så vil fylkeskommunen få et tillegg i sin overføring. Størrelsen på trekket eller tillegget er differansen mellom beregnet utgiftsbehov per innbygger i fylkeskommunen og gjennomsnittlig utgiftsbehov per innbygger på landsbasis. Utgiftsbehovet per innbygger i fylkeskommunen blir så summert for samtlige innbyggere i fylkeskommunen. Når det skal beregnes hvorvidt Nordland fylkeskommune er billigere eller dyrere enn landsgjennomsnittet er første variabel i ligningen gjennomsnittlig netto driftsutgift (ekskl. avskrivninger) for hurtigbåter i Nordland fylkeskommune over en tre-årsperiode. For å beregne kriterieindeksen for 2016 ser man da på utgiftene for og bruker gjennomsnittet av disse (kr ). Tallene hentes fra KOSTRA, noe som understreker betydningen av en korrekt KOSTRA-rapportering. Videre ser man på tilsvarende utgift for landet som helhet (kr ). Disse tallene divideres på hverandre og dette utgjør halve ligningen. Kvotienten divideres så på kvotienten av Nordlands befolkning ( ) og Norges befolkning ( ). Dette gir til slutt Nordland fylkeskommune en kriterieindeks på 5,7398. Nordland er altså 5,7398 ganger dyrere enn landsgjennomsnittet. Beregningen finnes også på regjeringens nettside. Utregningen kan vises som: /, Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 18 av 56

21 Dersom Nordland fylkeskommune reduserer sine utgifter til drift av hurtigbåt med kr 115 mill., vil tallene formelen ovenfor endres som følger: / /, Dette viser at Nordland fylkeskommune da går fra å være 5,7398 ganger dyrere enn landsgjennomsnittet til 3,9922 ganger dyrere enn landsgjennomsnittet og har dermed et mindre behov for midler tilført via utgiftsutjevningen. Som det fremgår av vår tidligere undersøkelse viste KS sine beregninger at en reduksjon av utgifter til drift av fylkeskommunens hurtigbåter med kr 115 mill. ville gi en netto innsparing på kr 7 mill., gitt at alt annet var uendret 22. Beregningen tok utgangspunkt i inntektssystemet med de nye delkostnadsnøklene som gjaldt fra Beregningen inkluderte ikke utgifter til eventuelle kompenserende tiltak (for eksempel flere bussruter og fergeavganger) som kan bli nødvendige ved en reduksjon av hurtigbåttilbudet. En reduksjon i utgifter til drift av hurtigbåt vil ikke umiddelbart gi en full, men en gradvis reduksjon av overføringene fra staten, fordi utgiftsutjevningen er basert på historiske tall. For 2016 vil beregnet inntektsutjevning ta utgangspunkt i gjennomsnittlige utgifter rapportert i KOSTRA for årene 2012, 2013 og Delkostnadsnøkkelen for hurtigbåt i perioden representerte en utgiftsrefusjonsordning som i utgangspunktet medførte at en reduksjon i utgiftene etter hvert ville redusere rammetilskuddet med nesten like mye. Kompenserende tiltak, som følge av et redusert hurtigbåttilbud, ville kunne overstige en netto innsparing Antall ferjesamband Midlene til ferger fordeles mellom fylkeskommunene med utgangspunkt i antall ferjesamband. Delkostnadsnøkkelen gir et likt beløp per samband til fylkeskommunene. Andre faktorer som utseilt distanse, antall reiser, antall fartøy og lignende påvirker ikke utgiftsutjevningen. Kutt i antall ferjesamband i denne perioden ville imidlertid redusere fremtidige rammeoverføringer betydelig. Vår undersøkelse i 2016 viste at trekket eller tillegget den enkelte fylkeskommune får gjennom utgiftsutjevningen, ville være påvirket av antall samband, og hvor mye dyrere eller billigere den aktuelle fylkeskommunen er å drifte samlet sett. Dette betyr at selv om en fylkeskommune har et ferjesamband så behøver ikke det å bety at de får midler tildelt på denne delkostnadsnøkkelen. Et eksempel på dette er Oppland som til tross for sitt ene ferjesamband får et trekk i utgiftsutjevningen på kr 295 pr. innbygger ifølge KS. I Grønt hefte for 2016 er det lagt til grunn at Nordland har 23 ferjesamband og får i henhold til KS kr pr innbygger for å drifte disse sambandene. Det tilsvarer i gjennomsnitt ca. kr 15,3 mill. pr. samband. Å fjerne ett samband ville gi en reduksjon i overføringene på kr 15,4 mill. i henhold til KS prognosemodell. 22 Fylkesrevisjonen etterprøvde KS sine beregninger med utgangspunkt i delkostnadsnøklene gjeldende fra 2015 uten å avdekke avvik. Vi så imidlertid at KS ikke hadde justert for endring i gjennomsnittlig utgiftsbehov pr. innbygger på landsbasis. Vi spurte KS om dette og fikk til svar at dette ikke ble hensyntatt ved beregningen, fordi beløpet (kr 115 mill.) utgjorde så liten del av fylkeskommunenes totale utgiftsbehov. KS sendte oss imidlertid en ny beregning hvor dette var hensyntatt. Den nye beregningen viser at inntektsfrafallet ville blitt kr 2 mill. høyere, som gir en enda lavere netto innsparing på kr 5 mill. før utgifter til kompenserende tiltak. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 19 av 56

22 5.4.3 Endringer av grunnlagsdata Det er ofte vanskelig å kartlegge hva en endring i beregningsdataene til utgiftsutjevningen vil kunne føre til. Hovedårsaken til dette er at med en gang man gjør en endring, for eksempel ved å redusere antall ferjesamband, så blir den aktuelle fylkeskommunen i gjennomsnitt billigere å drifte. Når en fylkeskommune blir billigere å drifte går de midlene som før gikk til den aktuelle delkostnadsnøkkelen over til andre delkostnadsnøkler og andre fylkeskommuner. Når man gjør utgiftsreduksjoner reduseres samtidig det gjennomsnittlige utgiftsbehovet. pr. innbygger på landsbasis. Når man da skal måle om en fylkeskommune er billigere eller dyrere enn landsgjennomsnittet så har dette landsgjennomsnittet endret seg. Som det fremgår er det derfor komplisert å gjøre helt nøyaktige beregninger på hvilket utslag et tiltak vil ha i inntektssystemet. 5.5 Fylkesrådets oppfølging Med fylkesrådets oppfølging menes fylkesrådets informasjonsinnhenting fra eksterne aktører og fylkesrådets informasjon til fylkestinget vedrørende konsekvensene av endringer i inntektssystemet, med vekt på hurtigbåt og ferje. Informasjonen kan komme i form av ordinære saker, orienteringer, interpellasjoner og budsjett og økonomiplaner. Vi har sett på protokollene fra fylkestinget for den aktuelle perioden for å få oversikt over fylkesrådets informasjon til fylkestinget Fylkesrådets informasjonsinnhenting Fylkesrevisjonen ba kontaktperson om å få en oversikt over informasjon fylkeskommunen har innhentet som ledd i sin oppfølging av endringene i inntektssystemet og som har relevans for hurtigbåt og ferge. Dette er informasjon innhentet i perioden mai 2014 til og med desember Det fremgår av fylkesrådsleders svar av 28. august 2017 at fylkeskommunen har jobbet både med å gi og innhente informasjon om nytt inntektssystem og konsekvensene av det helt siden kommuneproposisjonen for 2015 ble lagt frem i mai Fylkesrådsleder oppgir at fylkeskommunen i den første tiden hadde mye fokus på å synliggjøre hvor stor reduksjonen i rammetilskuddet ville bli for Nordland fylkeskommune. Videre opplyser fylkesrådsleder at endringer i kriteriedata og vekting fra Kommuneproposisjonen 2015 til Statsbudsjettet 2015 gav ytterligere tap til Nordland og at det ble brukt ressurser på å finne ut hva som forårsaket dette. Fylkesrådsleder opplyser at Nordland fylkeskommune har vært i kontakt med både Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og andre fylkeskommuner for å innhente og gi informasjon om inntektssystemet. I tillegg har fylkeskommunen deltatt på komitehøringer på Stortinget og hatt møter med Nordnorsk råd og Nordlandsbenken der inntektssystemet har vært tema og der samferdselskriteriene har hatt særlig fokus. Det vises til at samferdsel er en stor og viktig sektor i Nordland og at båt og ferjekriteriene var foreløpige kriterier som det skulle arbeides videre med. Ifølge fylkesrådsleder har den kontakten som fylkeskommunen har hatt med ulike aktører foregått både på administrativt og politisk nivå. Kontakten har vært av både formell og uformell karakter og dialogen har vært i form av møter, samtaler, telefonisk, kontakt pr e-post og formelle notater og brev. I svaret fra fylkesrådsleder går det fram at det på administrativt nivå foregår mye informasjonsinnhenting og -utveksling gjennom kollegiemøter i etatskollegier (samferdselssjefkollegiet, fylkesøkonomisjefkollegiet, fylkesrådmannskollegiet mv.), kurs, konferanser og faglige møter. Det vises til at KS er en tilrettelegger for slik kontakt og at de har ansvaret for kollegiemøter og møter bl.a. i forbindelse med fremleggelsen av kommuneproposisjoner og statsbudsjett. På disse møtene deltar også departementet og fylkeskommunene har anledning til direkte muntlig dialog med både KS og departementet om innholdet i dokumentene og konsekvenser av det som står der. Det vises til at på politisk nivå foregår mye informasjonsinnhenting på tilsvarende måte. Det presiseres videre at den Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 20 av 56

23 uformelle kontakten er like viktig som den formelle og bidrar til at man får informasjon som man ellers ikke vil få tilgang til. Fylkesrådsleder har i sitt svar av 28. august 2017 gitt en oversikt over den kontakt som fylkeskommunen har hatt i forbindelse med informasjon om endringene i inntektssystemet, herunder det som gjelder hurtigbåt og ferje. Fylkesrådsleder presiserer at oversikten ikke er uttømmende, men at den gir et bilde av kontaktpunkter og informasjonsutveksling av både formell og uformell karakter i perioden dette prosjektet omhandler. Oversikten vises i vedlegg 2 med fylkesrevisjonens kommentarer Fylkesrådets informasjon til fylkestinget Fylkesrevisjonens gjennomgang av fylkestingets protokoller for perioden juni 2014 fram til desember 2016 viser at det var 19 saker fordelt på 10 ulike fylkesting som omhandlet det nye inntektssystemet og kostnadsnøklene for båt og ferje. Sakene er interpellasjoner (7), orienteringer (5), og andre saker (7). Kategorien andre saker inneholder økonomiske forutsetninger (1), økonomiplaner og budsjett (3) 23, økonomisk analyse foreløpige planrammer (2) og tertialrapport (1). Her omtaler vi primært de sakene vi ser på i problemstilling 2 der vi vurderer om fylkesrådet har gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon når det gjelder virkningene av det nye inntektssystemet med vekt på kostnadsnøklene for båt og ferje (se punkt 6.2 Fylkesrådets informasjon til fylkestinget). De 9 sakene vi har valgt å se på, fremgår av vedlegg 3. Fylkestingssaker i 2014 I fylkestinget i oktober 2014 ble FT-sak 098/14 Økonomiske forutsetninger for behandlet. I saken opplyses det at Stortinget i juni 2014 vedtok et nytt inntektssystem som slår svært uheldig ut for Nordland fylkeskommune. Konsekvensene av det nye inntektssystemet vises i egen tabell hvor det fremgår at Nordland fylkeskommune taper vel kr 250 mill. (brutto omfordelingseffekt av inntektssystemet) og vel kr 217 mill. når man tar hensyn til tapskompensasjonen. Videre går det fram av saken at Nordland fylkeskommune taper ca. kr 33 mill. på de nye kostnadsnøklene for båt/ferje. Samtidig informeres det om at kostnadsnøklene båt og ferje skal vurderes nærmere før framleggelse av statsbudsjettet for I saken opplyses det om at det innføres en overgangsordning som gjør at det først vil bli full effekt av det nye inntektssystemet etter fem år. Den gradvise inntektsreduksjonen for Nordland fylkeskommune blir illustrert i egen tabell i fylkestingssaken og gjengis her i tabell 9. Tabell 9 Effekt overgangsordning (i mill. kr) År Mill. kr FT-sak 156/2014 Økonomiplan og Budsjett 2015 ble behandlet i fylkestinget i desember I saken blir det nye inntektssystemet og konsekvensene av det omtalt. Det står blant annet: «Stortingets vedtak om et nytt inntektssystem for fylkeskommunene fører til at Nordland fylkeskommune kommer svært dårlig ut. Nordland vil, som følge av det nye inntektssystemet, få en svikt i sine inntekter på 206 mill. kr. I det foreslåtte statsbudsjettet for 2015 er det lagt inn en overgangsordning med nedtrapping. Det betyr at svikten i inntekter slår inn for fullt fra 23 En av disse sakene er FT-sak 23/2015 Økonomiplan og Budsjett 2015 oppdatert informasjon og rebudsjettering av investeringsprosjekter. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 21 av 56

24 budsjettåret I tillegg kommer at vår prognose for vekst i frie inntekter er noe redusert sammenlignet med økonomiplanen for Til sammen utgjør reduserte inntekter som følge av nytt inntektssystem og lavere forventet vekst ca. 376 mill. kr pr år. Et annet forhold som utfordrer vår økonomi er den sterke kostnadsøkningen innenfor anbud på båt- og ferjedrift [ ] Økonomiplanen viser med all tydelighet at endrede rammebetingelser fører til reduksjon av produksjonen for både hurtigbåter og ferjesamband. Vi arbeider kontinuerlig med å synliggjøre disse konsekvensene ovenfor regjering og storting.» I saken presenteres ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i egen tabell, både den som ble foreslått i kommuneproposisjonen for 2015 og den justerte kostnadsnøkkelen som ble vedlagt statsbudsjettet. Omfordelingseffekten som følge av nytt inntektssystem blir også presentert i egen tabell. Her fremgår det at samlet omfordelingseffekt for Nordland i kommuneproposisjonen og i statsbudsjettet var på henholdsvis kr og kr, altså en differanse på kr. I saken opplyses det videre om følgende: «I tillegg legges historisk regnskap til grunn for beregning av ressursbehov, og for vår del viser KOSTRA-regnskapet for 2012 og 2013 at Nordland fylkeskommune har brukt mindre på samferdsel enn vi har fått tildelt via kostnadsnøklene for samferdsel. Dette er anført som begrunnelse for at Nordland skal ha fått for store bevilgninger med det gamle inntektssystemet.» Samlet endring i frie inntekter blir i saken presentert i egen tabell. I denne tabellen er det en egen rad som omfatter inntektsendring frie inntekter. Vi har omarbeidet denne raden til en tabell, se under. Tabellen viser at Nordland vil motta kr 206 mill. mindre i frie inntekter i 2019 som følge av det nye inntektssystemet. Tabell 10 Inntektsendring frie inntekter År Mill. kr , , , ,1 I saken blir det også informert om endring i rammetilskuddet for perioden i egen tabell. Her fremgår blant annet hvor mye Nordland fylkeskommune vil få i tapskompensasjon og hvor mye de vil motta fra den nye overgangsordningen. Tallene som er benyttet her (kun sjekket tapskompensasjon og overgangsordning) er de samme som er benyttet i Grønt hefte for Når det gjelder samferdsel blir det opplyst at budsjettet for 2015 vil bli krevende og at dette i hovedsak skyldes: reduserte frie inntekter, redusert realvekst sammenlignet med tidligere økonomiplanvedtak og betydelig kostnadsøkning på nye ferje- og hurtigbåtkontrakter. I saken presenteres en plan for reduksjon i kostnadsnivået og endret ramme innenfor samferdsel. Tre av tiltakene vil ha effekt på Nordland fylkeskommunes driftsutgifter på hurtigbåt. Det første av disse tiltakene gjelder godsfrakt på Nordlandsekspressen og hurtigbåten til Træna som er forventet å ha en effekt på kr 5 mill. i 2015 og kr 10 mill. for hvert år i Det andre tiltaket gjelder produksjonsendringer som er forventet å ha en effekt på kr 7,1 mill. for 2015 og kr 12,5 mill. for hvert år i Det står i saken at i produksjonsendringer ligger tilpasninger som ikke innebærer rutenedleggelser, men som medfører bortfall av anløpssteder. Det tredje tiltaket omfatter rutenedleggelser som er forventet å ha en effekt på kr mill., hvorav kr 20 mill. i 2015 og kr 57 mill. i De båtrutene som ble foreslått nedlagt fra 2015 var Bodø Helnessund og Regionpendelen Sandnessjøen Dønna Løkta Nesna. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 22 av 56

25 Når det gjelder ferjesamband foreslås det produksjonskutt på 15% og 5% på henholdsvis 9 og 3 ferjesamband i perioden Dette er oppgitt å utgjøre til sammen kr 60,1 mill. hvert år for denne perioden. Det fremgår i saken at det med grunnlag i inngåtte kontrakter med ferjerederier er handlingsrom for å foreta disse reduksjonene på ruteproduksjonen på noen kontrakter. I saken opplyses det også at besparelse ved nedlegging av ferjesambandet Hemnesberget Leirvika skal brukes til å finansiere investeringene på fv. 78 Halsøy Leirosen (fv. Toventunnelen). Etter at budsjettet for 2015 ble lagt fram mottok fylkesrådet ny informasjon om Nordland fylkeskommunes rammebetingelser for Fylkesrådsleder og fylkesråd for plan og økonomi redegjorde for endringene som gav fylkeskommunen høyere inntekter i 2015, samt foreslo hvordan disse skulle disponeres i et eget tillegg 24. I dette dokumentet går det fram at tapskompensasjonen hadde økt med 60 mill. kr til 185 mill. som følge av budsjettforliket mellom regjeringspartiene og Venstre og Kristelig folkeparti. Det økte beløpet var ikke fordelt, men antatt at det vil utgjøre ca. kr 15 mill. for Nordland fylkeskommune, under forutsetning av samme relative fordeling som opprinnelig. På grunn av feil i det opprinnelige statsbudsjettet hadde Nordland fylkeskommune i tillegg fått kr 2 mill. for mye. Dette medførte at Nordland fylkeskommune totalt hadde ca. kr 13 mill. i økte inntekter. Tabell 11 viser hvordan fylkesrådet foreslo å disponere de økte inntektene på samferdsel. Tabell 11 Fylkesrådet forslag til disponering av økte inntekter budsjett 2015 Samferdsel Mill. kr Fortsatt godsfrakt på NEX og 5,0 hurtigbåten til Træna Redusert rutenedleggelser 8,0 Sum 13,0 Fylkesrådet opplyser at tallene i tabellen skal forstås slik at foreslåtte tiltak (reduksjoner) i saken (FTsak 156/2014) ikke gjennomføres som opprinnelig foreslått. Innstillingen fra komite for plan og økonomi i FT-sak 156/2014 Økonomiplan og Budsjett 2015 ble vedtatt mot 19 stemmer. Fylkestingssaker i 2015 I fylkestinget i februar 2015 var det to saker som omhandlet inntektssystemet, i tillegg til en interpellasjon som vi ikke går nærmere inn på her. Den første saken er FT-sak 023/2015 Økonomiplan og budsjett 2015 oppdatert informasjon og rebudsjettering av investeringsprosjekter. Saken omhandler oppdatering av vedtatt økonomiplan i forhold til blant annet endringer i frie inntekter og omfatter endringer i både rammetilskudd og skatt. Endringene i de frie inntektene omfatter blant annet økt tapskompensasjon for nytt inntektssystem. Følgende fremgår av saken: «I forhold til det opprinnelig budsjettforslaget fra regjeringen er tapskompensasjonen for de fylkeskommuner som taper mest på det nye inntektssystemet økt fra 95 til 185 mill. kr. For Nordland utgjør økningen 22,8 mill. kr hvorav nesten 15 mill. kr. ble innarbeidet i budsjettet før behandling i fylkestinget i desember 2014.» De frie inntektene økes med kr 8,3 mill. og foreslås disponert til å øke rammene for utdanning, kultur og samferdsel. Fylkesrådet foreslår å disponere kr 1,9 mill. til samferdselssektoren for å lette rutetilpasninger til de nye rammebetingelsene. Fylkestinget vedtok innstillingen fra komite for samferdsel (vedtaket er identisk med fylkesrådets innstilling.) 24 Dokumentet heter Tillegg til FT-sak Budsjett 2015 og har journalpostid 14/52609 i WebSak. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 23 av 56

26 Den andre saken som var oppe i fylkestinget i februar 2015 og som omhandlet inntektssystemet var FT-sak 026/2015 Orientering til fylkestinget om anbud båt og ferge. Orienteringen ble holdt av daværende fylkesråd for samferdsel Hild-Marit Olsen. Fylkesråden sa i sin orientering at i lys av at fylkestinget hadde vedtatt en økonomiplan med sterke nedtrekk i inneværende økonomiplanperiode ville det måtte tas en rekke grep innen samferdselssektoren. Videre ble det sagt at det i 2015 måtte lages nye samferdselskart og nye løsninger i fylket. I orienteringen ble det opplyst om at fylkeskommunens økonomiske inntekter var drastisk endret gjennom et nytt inntektssystem og at fylkesrådet arbeidet aktivt ovenfor regjering og Storting med å belyse hvordan endringene i fylkeskommunens økonomi slår ut. Kostnadsnøklene ble forklart slik i orienteringen: «Fordeling av det vi kan kalle «ferjemidlene» for 2014 er gjort ut fra antall ferjesamband i de ulike fylkene. Fordeling av det vi kan kalle «båtmidlene» for 2014 er gjort ut fra historiske tall. Dette er både uoversiktelig og lite hensiktsmessig for et fylke som Nordland.» Det ble også informert om at fylkesråden ville sette ned et hurtigbåt- og ferjeutvalg, utarbeide en møteplan med kommuner, næringsliv og andre aktører, samt ansette en prosjektleder som skulle koordinere dette arbeidet. Videre ble det opplyst om at hurtigbåt- og ferjeutvalget skulle være et rådgivende organ inn mot fylkesrådet og at råden ville komme tilbake til mandat og sammensetning for utvalget. Fylkesråden fikk tilbakemelding fra fylkestinget på sin orientering. Det var ingen av fylkestingsrepresentantene som sa de var uenig i oppnevnelsen av et hurtigbåt- og ferjeutvalg eller igangsetting av et arbeid med å lage nye samferdselskart. Gruppeleder for Senterpartiet sa han syntes det var en god orientering. Han mente imidlertid det var betydelig avstand mellom orienteringen og det som var lagt til grunn i økonomiplanen og årsbudsjettet. Han spurte videre i hvilken grad fylkestinget ville bli involvert i det videre arbeid og uttrykte behov for at fylkestinget er involvert i prosessene som nå ble satt i gang. Fylkesråd for samferdsel svarte at fylkestinget ville bli involvert underveis og at hun ville komme tilbake til dette på behørig måte. I fylkestinget i april 2015 holdt fylkesrådsleder orientering om samferdsel i FT-sak 35/2015. Fylkesrådslederen informerte ikke direkte om det nye inntektssystemet eller kostnadsnøklene for hurtigbåt og ferje her. Fylkesrådslederen informerte imidlertid om hurtigbåt- og ferjekartet og begrunnet hvorfor de valgte å sette i gang prosessen på dette tidspunktet. Den ene grunnen var at behovene innen samferdsel er i endring og den andre var den varslede kraftige nedgangen i fylkeskommunens inntekter fra Videre sa fylkesrådslederen følgende i sin orientering: «Etter hvert har det blitt klart at når vår ambisjon er å ha en samferdselspolitikk som er relevant og solid for behovene i Nordland ble kuttene i økonomiplanene krevende i forhold til det å gjennomføre gode prosesser med passasjerene, kommunene, næringslivet, sjøfolkene. Det er grunnen til at fylkesrådet nå foreslår å gjøre endringer i de kuttene det var lagt opp til innen hurtigbåt og ferje i 2015 og 2016, og deler av Det vil sette fylkesrådet i stand til å gjennomføre gode og forutsigbare prosesser knyttet til endringer i samferdselspolitikken i Nordland fylkeskommune.» I orienteringen informerte fylkesrådslederen også om hvordan arbeidet med nytt hurtigbåt- og ferjekart var tenkt gjennomført. På fylkestinget i juni 2015 orienterte fylkesråd for plan og økonomi om kommuneproposisjonen for 2016 og planrammer for i FT-sak 069/2015. Fylkesråden sa i sin orientering at det i kommuneproposisjonen for 2015 ble lagt fram forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene. Videre at de frie inntektene i perioden fram til og med 2019 vil bli redusert med kr 283 mill., sammenlignet med hva de ville blitt etter gammel inntektsmodell. Fylkesråden informerte om at det Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 24 av 56

27 ikke foreslås noen endringer i proposisjonen knyttet til den nye inntektsmodellen. Det blir ingen økt kompensasjon eller justeringer av kostnadsnøklene. Det går fram av orienteringen at departementet varsler gjennomgang av kostnadsnøklene for båt og ferje og ny vurdering i kommuneproposisjonen for I orienteringen opplyste fylkesråden også om at dersom fylkestinget vedtar å utsette de vedtatte tiltakene innenfor båt og ferje så må utgiftssiden for samferdsel og fylkesvegferjer økes betydelig i 2016 og 2017 med henholdsvis kr 108 og 89 mill. utover forutsetningen i økonomiplanen. Fylkesråd for plan og økonomi gav i fylkestinget i oktober 2015 en Orientering om statsbudsjettet 2016 i FT-sak 148/2015. Fylkesråden orienterte her om virkningene av det nye inntektssystemet og om det var gjort endringer og eventuelle oppdateringer av inntektssystemet. Den informasjon som ble gitt om inntektssystemet var: Ingen endring i tapskompensasjonen Tap for Nordland fylkeskommune pga nytt inntektssystem er kr 284 mill. fram mot 2020 Det tas sikte på å komme med nye vurdering i kommuneproposisjonen for 2017 når det gjelder kostnadsnøklene for båt og ferje Omfordelingseffekten for Nordland fylkeskommune av nytt inntektssystem er kr -283,9 mill. Viser nedtrapping av rammetilskuddet , tapskompensasjon (55) og overgangsordning i egen tabell, denne er gjengitt i tabell 12 under. Tabell 12 Nedtrapping av rammetilskuddets utgiftsutjevning pga nytt inntektssystem pr oktober 2016 Nedtrapping av rammetilskuddet Overgangsordning Tapskompensasjon Tap pga. nytt inntektssystem I desember 2015 behandlet fylkestinget FT-sak 164/2015 Økonomiplan og budsjett I saksframlegget står det: «Fram til 2020 skal rammetilskuddet til Nordland gradvis reduseres med til sammen 284 mill. kr slik det ble vedtatt i fjorårets statsbudsjett, og det er ikke lagt inn økt tapskompensasjon eller andre økonomiske korrigeringer av dette.» I både saksframlegget og selve økonomiplanen opplyses det om at rammetilskudd blir redusert med kr 284 mill. per år fra Det presiseres at det er nødvendig å redusere utgiftene med samme beløp som inntektene reduseres med. I saksframlegget fremgår videre: «Fylkestinget vedtok at de planlagte kutt innenfor båt og ferjetilbudet i skulle fryses inntil det foreligger et nytt samferdselskart. Dette arbeidet er igangsatt med sikte på ferdigstillelse i For fylkeskommunens økonomiske situasjon betyr det at vedtatte tiltak på til sammen 108,1 mill.kr i 2016 og 88,9 mill.kr i 2017 utgår, og må erstattes av annen finansiering.» Dette gjentas også i selve saken, se punkt 3.1 s. 11. Det kommenteres også på side 95 under punkt 12.2 og her spesifiseres tallene for drift av fylkesvegferjene. Samferdselskartet er omtalt både i saksframlegget og i selve saken (økonomiplanen). Det står blant annet: «Det skal innen 2017 utarbeides nytt samferdselskart for ferje og hurtigbåtsektoren. Målsettingen er at det nye kartet skal gi reduserte utgifter.» «Bakgrunnen for dette prosjektet er kraftig reduksjon i rammeoverføringer fra staten samt at behovene innenfor samferdsel har endret seg.» Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 25 av 56

28 «I 2018 forventes det at effekten av nytt samferdselskart gjør det mulig å imøtekomme kutt på til sammen 54,328 mill. kr.» Når det gjelder inntektssystemet står det i økonomiplanen at både kommuneproposisjonen og statsbudsjettet for 2016 opprettholder de endringer som kom i 2014 med nytt inntektssystem for fylkeskommunene og de endringer det medførte for Nordland. I økonomiplanen er det et eget punkt (3.5) som omhandler kostnadsnøkler. Det opplyses om at det er noen mindre endringer i kriteriene i inntektssystemet for fylkeskommunene fra 2015 til 2016 og disse vises i egen tabell med kriteriene for kostnadsnøklene og vektingen av kriteriene. De tallene som er benyttet her er de samme som er benyttet i Grønt hefte for 2015 og Omfordelingseffekten som følge av nytt inntektssystem for fylkeskommunene vises også i egen tabell. For Nordland fylkeskommune er omfordelingseffekten beregnet til kr -283,9 mill. og er i samsvar med det som fremkommer i Grønt hefte for Det er også en egen tabell som viser virkningen for Nordland for perioden Tallene som benyttes her er i samsvar med tallene som er benyttet i Grønt hefte for Når det gjelder kostnadsnøklene for båt og ferje vises det til at det i kommuneproposisjonen for 2016 at det her tas sikte på å komme tilbake med en ny vurdering i kommuneproposisjonen for FT-sak 29/2016 Økonomiplan og Budsjett 2016 oppdatert informasjon og rebudsjettering av investeringsprosjekter. Saken omhandler oppdatering av økonomiplanen Det går fram av saken at det ble inngått forlik i budsjettforhandlingene på Stortinget som i hovedsak bidro til økt tapskompensasjon på kr 26 mill. for Nordland fylkeskommune. Forliket ble gjort etter at fylkestinget hadde behandlet FT-sak 164/2015 Økonomiplan og budsjett Fylkestingssaker i 2016 På fylkestinget i juni 2016 gav fylkesråd for økonomi Orientering om kommuneøkonomiproposisjonen 2017/ gjennomgang delkostnadsnøkler båt og ferje i FT-sak 107/2016. I orienteringen ble det opplyst om at det i kommuneproposisjonen for 2017 var foretatt oppdateringer i bosatt spredt-kriteriet og ferjekriteriet. Videre ble det vist til at det foreslås en jevnlig oppdatering av kriteriedata. Det går også fram at det var foretatt en kvalitetssikring av listen over ferjesamband som medførte at antall ferjesamband nasjonalt var redusert fra 106 til 100. For Nordland var den redusert med en til 22 ferjesamband. Fylkesråden informerte om at justeringene på de to kriteriene gir Nordland fylkeskommune til sammen kr 9,5 mill. mer enn den ellers ville fått i Videre informerte råden om at det i kommuneproposisjonen for 2017 ble varslet en gjennomgang av delkostnadsnøklene for båt og ferjer. Fylkesråden informerte om at de mottok oversikter fra KS etter omleggingen av inntektssystemet i Disse viste at de nye kriteriene for fordelingen av utgiftsutjevningen gav noe økt tildeling på kriteriene for skole og tannhelse, men lavere tildeling på kriteriene for buss/bane, båt/ferje og veg. Den samlede effekten var et inntektstap på kr 284 mill. mot Når det gjelder båt og ferje sa fylkesråden følgende i sin orientering: «Kriteriene i inntektssystemet for båt/ferje er slik de er utformet nå, basert på gjennomsnittet av utgiftsnivået for båt de siste 3 tilgjengelige regnskapsår og antall ferjesamband. Disse kriteriene gir lite insentiver til omstilling når de bygger på historiske tall og gir oss liten drahjelp i arbeidet med å realisere innsparinger [..] Innenfor utgiftutjevningen, altså det som i 2016 utgjør ca. 1 milliard kroner for Nordland, er fylkesfaktor båt ett av kriteriene som legges til grunn for omfordeling mellom fylkene. I 2016 utgjør denne kompensasjonen (fylkesfaktor båt) 293 millioner kroner for Nordland. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 26 av 56

29 I 2016 vil gjennomsnittet av regnskapsførte netto utgifter til båtdrift i 2012, 2013 og 2014 ligge til grunn. I 2017 vil gjennomsnittet for 2013, 2014 og 2015 ligge til grunn. I 2018 vil gjennomsnittet for 2014, 2015 og 2016 ligge til grunn osv. Dette betyr at en reduksjon i netto utgifter i 2018 vil slå ut med 1/3 i 2020, 2/3 i 2021 og gi 3/3, dvs. fullt utslag i 2022 dersom dagens båtkriterium opprettholdes og det ikke skjer endringer i utgiftene hos de øvrige fylkeskommunene eller i vektingen av de ulike kriterier noe som vi vet ikke vil være tilfelle. I kommuneproposisjonen for 2017 foreslås det årlig oppdatering av sektorvektene. Departementet foreslår at sektorvektene oppdateres årlig for alle sektorer basert på et gjennomsnitt av de tilgjengelige tre siste års regnskapstall (netto driftsutgifter). Dette vil bidra til at endringer i driftsutgiftene gradvis vil slå igjennom i sektorvektene i kostnadsnøkkelen. For 2017 vil årene ligge til grunn. Foreløpige beregninger tyder på at sektorvektene til delkostnadsnøklene for båt/ferje og buss/bane kan bli vektet en del opp, mens delkostnadsnøklene for fylkesveger og tannhelse kan bli vektet en del ned. For videregående opplæring ligger det an til å bli mindre endringer. Hvilken effekt dette får for Nordland er vanskelig å si på nåværende tidspunkt. Det kan slå begge veier. Nye kriterier for båt og ferje skal etter planen utredes og innarbeides i kommuneproposisjonen for Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttaler at de ønsker mer objektive kriterier som ikke bygger på historisk kostnadsnivå og fungerer som en refusjonsordning, slik dagens båtkriterium gjør. I tillegg uttaler departementet at det vil komme endringer i inntektssystemet i forbindelse med regionreformen som skal tre i kraft i 2020 [ ] Fylkesfaktor båter, som er gjennomsnittlig kostnadsnivå de siste 3 tilgjengelige regnskapsår fungerer nærmest som en refusjonsordning. Også ferjekriteriet, antall samband, er uheldig, fordi dette ikke gjenspeiler ulike omfang og variasjoner i ferjetjenesten. Man får like mye rammetilskudd for et ferjesamband på noen få hundre meter over en fjordarm som for et havgående samband mellom fastlandet og øyer langt til havs.» På samme fylkesting ble også FT-sak 092/2016 Økonomisk analyse foreløpige planrammer behandlet. Det blir også her informert om kommuneproposisjonen for 2017 og endringer i inntektssystemet. Det er imidlertid den samme informasjonen som fremkommer her som i orienteringen omtalt over. I orienteringen gjentas at fylkesfaktor båter fungerer nærmest som en refusjonsordning og er det gjennomsnittlig kostnadsnivå de 3 siste tilgjengelige regnskapsår. Videre at ferjekriterier antall ferjesamband er uheldig fordi det ikke gjenspeiler ulike omfang og variasjoner i ferjetjenesten og at man får like mye rammetilskudd for et ferjesamband på noen få hundre meter over en fjordarm som for et havgående samband mellom fastlandet og øyer langt til havs. Fylkesråd for økonomi gav en Orientering om arbeidet med endringer for hurtigbåt og ferje i FT-sak 143/2016 på fylkestinget oktober I orienteringen gis en historisk gjennomgang av inntektssystemet og kostnadsnøklene både på nasjonalt og lokalt nivå. Det som orienteres om her er i all hovedsak orientert om i tidligere saker og går fram av de sakene vi har presentert over. Det som er nytt er at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har opplyst i brev av 22. september at de på bakgrunn av innspill fra fylkeskommunen vil utsette sammenslåing av to ferjesamband i Nordland i kriteriedata for Videre at vurderingen vil bli sett i sammenheng med det pågående prosjektet som ser på ny kostnadsnøkkel for båt og ferje. Det går fram at departementet har gitt Møreforskning i oppdrag å utrede ny kostnadsnøkkel for båt og ferje. Fylkesråden informeres også om at fylkesrådet i flere omganger har gitt innspill til sentrale myndigheter om konsekvenser av det nye inntektssystemet, Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 27 av 56

30 bidratt til faktaopplysninger og foreslått endringer. Fylkesråden sier i sin orientering at det er lagt ned et betydelig arbeid i å opplyse og å påvirke sentrale myndigheter i saken. 6. Faktabeskrivelse og revisjonens vurdering Når et vedtak er fattet er det et viktig prinsipp i et demokrati at det er flertallet som bestemmer og at mindretallet følger avgjørelsene tatt av flertallet. Et annet viktig prinsipp er åpenhet eller gjennomsiktighet i beslutningsprosessene. Det bør være klart hvilke regler som skal følges når en beslutning skal tas og hvilket grunnlag beslutningen er tatt på. I tillegg bør saken være så godt opplyst som mulig før beslutningen tas. Dette vil gjøre det lettere for mindretallet å godta, samt følge beslutningen flertallet har tatt. Det er i dette landskapet rapporten beveger seg ved vurderingen av saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015 og fylkesrådets informasjon til fylkestinget. Det er disse to forholdene vi ser på i dette kapittelet. 6.1 Saksbehandling av fylkesrådssak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland Under dette punktet har vi undersøkt om saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland er i henhold til gjeldende regelverk. Med gjeldende regelverk menes her kommuneloven, forvaltningsloven, arkivlov med forskrift og fylkeskommunens egne retningslinjer og rutiner for saksbehandling. I Nordland har man fylkeskommunal parlamentarisme som styreform. Dette innebærer at fylkesrådet, som et særlig folkevalgt organ, er leder for administrasjonen 25. Fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, jf. kommuneloven 20 nr. 2. I utgangspunktet er det fylkesrådet selv som avgjør om en sak som er ført opp på dagsorden, er tilstrekkelig utredet til å kunne avgjøres i det aktuelle fylkesrådsmøtet 26. Fylkesrevisjonen mener at alminnelige prinsipper om forsvarlig saksforberedelse vil likevel gjelde og har tatt dette opp med statsviter og forsker Tord Willumsen. Willumsen poengterer at demokratiet er basert på et legmannsstyre der beslutningstagerne ikke nødvendigvis har store kunnskaper om de sakene de skal fatte beslutninger i. Dette avhjelpes ved at vi har en administrasjon med sakskunnskap som skal bidra til å sikre at politikerne har de saksopplysningene de trenger for å kunne fatte sine beslutninger. De kan selvsagt ikke gi politikerne alle tenkelige opplysninger i enhver sak, så det vil alltid være et spørsmål om skjønn å fastslå når en sak er tilstrekkelig opplyst, altså når politikerne vet nok. Dette skjønnet må utøves i et samspill mellom administrasjonen og politikerne. Det er alltid politikerne selv som bestemmer, og de kan følgelig si at nå vet vi nok, eller til enhver tid stille flere spørsmål eller kreve flere opplysninger. Men også administrasjonen har et ansvar her. En beslutningstaker kan ha en opplevelse av at saken er tilstrekkelig opplyst og at de er klare til å fatte sin beslutning, men det er de som sitter med sakskunnskapene som vet om det finnes flere opplysninger som politikerne bør kjenne til. Det kan altså hende at saken ut fra et forvaltningsfaglig synspunkt ikke er forsvarlig utredet, selv om organet som skal behandle den oppfatter den som tilstrekkelig utredet. Politikernes rett til å ta politisk initiativ har vært et moment som har vært løftet opp i forbindelse med faktainnsamlingen til denne problemstillingen. Ifølge Willumsen kan politikere ta initiativ, hvis det ikke er begrenset i lov. Politisk initiativ og vedtak er imidlertid to forskjellige ting. For å fatte vedtak må politikerne ha hjemmel i delegasjonsreglementet, også dersom en ønsker å få vedtatt et politisk initiativ. Willumsen sier at et politisk initiativ ikke gir politikerne blankofullmakt, det er et forslag og ikke et vedtak. Politisk initiativ er ikke det samme som igangsetting. Politikerne kan utforme en idé og argumentere for den, men de kan ikke sette noe i gang uten et vedtak. Et vedtak krever delegasjon. 25 Kommuneloven med kommentarer Overå og Bernt (2014:149 punkt 5). 26 Jf. Ot.prp. nr 42 ( ). Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 28 av 56

31 Willumsen sier videre at fylkesrådet kan ta et politisk initiativ og få det utredet. De kan imidlertid ikke fatte et vedtak uten hjemmel i delegasjonsreglementet. Dersom fylkesrådet velger å fatte et vedtak om at de skal gjøre en utredning på en sak, fritar ikke kommuneloven 20 punkt 2 dem fra å gjøre en forsvarlig utredning av vedtaket. Et slikt vedtak må som nevnt også ha hjemmel i delegasjonsreglementet. Under denne problemstillingen har vi målt fylkeskommunens praksis opp mot fylkeskommunens saksbehandlingsregler som ligger i kvalitetssystemet. Vi har i hovedsak benyttet fylkeskommunens saksbehandlingsregler som revisjonskriterier, i tillegg til andre revisjonskriterier. Disse fremgår av vedlegg 1. Fylkesrevisjonen mener at fylkesrådet må følge fylkeskommunens egne saksbehandlingsregler, hvis ikke annet er vedtatt. Dette er også noe fylkesrevisjonen har drøftet med statsviter og forsker Tord Willumsen. Vi spurte om retningslinjene og rutinene i Nordland fylkeskommunes kvalitetssystem kan anses som en del av regelverket fylkesrådene/fylkesrådet må følge i saksbehandlingen av saker som skal legges fram for folkevalgte organ (fylkesrådet og fylkestinget). I et notat utarbeidet til fylkesrevisjonen svarer Willumsen følgende: «Det parlamentariske systemet er basert på en grunnleggende parlamentarisk styringskjede som kan illustreres på følgende måte: Fylkesrådet Fylkestinget Administrasjon Folket Denne modellen er opprinnelig utformet for å beskrive en parlamentarisk styringsform på nasjonalt nivå, der nasjonalforsamlingen har lovgivende og bevilgende makt, mens regjeringen utgår fra nasjonalforsamlingens flertall og har den utøvende makt. Regjeringen styrer en administrasjon som har som oppgave å rådgi politikerne og iverksette de politiske vedtakene. Det er derfor i hovedsak administrasjonen, eller forvaltningen, om man vil, som styrer folket, men folket er likevel den høyeste myndigheten i dette demokratiske systemet, ettersom folket ved valg bestemmer hvem som får sitte i nasjonalforsamlingen. Her har jeg illustrert det samme systemet på fylkesnivå. Systemet kompliseres noe ved at fylkeskommunen er ett ledd i et flernivådemokrati (stat, fylke og kommune), der vedtak gjort av alle ledd i styringskjeden på nasjonalt nivå er bindende også for det regionale nivået. Dette er viktig, og noe jeg skal komme tilbake til nedenfor. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 29 av 56

32 I den parlamentariske styringskjeden er det essensielt at administrasjonen styres av fylkesrådet, og ikke motsatt. På samme måte skal fylkesrådet styres av fylkestinget, og fylkestinget av folket, og ikke motsatt. Derfor er det åpenbart ikke riktig at et administrativt vedtak skal overstyre fylkesrådet eller fylkestinget. Man kunne derfor argumentere for at dette er et dokument som er utarbeidet av administrasjonen, og aldri behandlet i noe folkevalgt organ. Ettersom det ikke er forankret i noe demokratisk organ så strider det mot alle demokratiske prinsipper at administrasjonen skulle instruere politikerne. Dermed er ikke politikerne bundet av dette dokumentet, og de kan følgelig se bort fra det om de måtte ønske det. Men et annet moment er like viktig: alle de fire leddene i styringskjeden har bare makt over neste ledd ved å utforme sin beslutning i en korrekt form. Folket kan således ikke påberope seg at det er overordnet og derfor ikke bundet av fylkestingets, fylkesrådets eller administrasjonens vedtak, men folket kan utøve sin (øverste) myndighet kun gjennom valg og folkeavstemming. Enkeltmedlemmer eller grupper av fylkestinget er heller ikke overordnet fylkesrådet, og de kan derfor ikke velge å se bort fra en avgjørelse gjort av administrasjonen eller fylkesrådet. Men fylkestinget er overordnet i den forstand at det i et fylkestingsmøte kan fatte et vedtak som omgjør eller opphever et hvilket som helst vedtak i fylkesrådet eller administrasjonen. Administrative avgjørelser som styrer politikerne finnes i hele organisasjonen. Bestemmelser om prosedyrer for håndtering av reiseregning, håndheving av parkeringsplasser ved fylkeshuset eller renhold og sikkerhet er alle eksempler på avgjørelser som fattes administrativt. Så også prosedyrer for arkiv og bestemmelser om kvalitetssikring. Årsaken til at administrasjonen tar disse avgjørelsene er at de er av teknisk art, og ikke har prinsipiell betydning. Iblant kreves det også kompetanse som det ikke kan forventes at politikerne besitter. Slik kompetanse kan være kunnskap om lovverk eller regelverk, eller andre typer mer teknisk kunnskap. (I tillegg er det selvsagt avlastende at det finnes administrativt ansatte som kan ta seg av detaljer og iverksette det politikerne i fylkesting og fylkesråd har bestemt, og politikerne ønsker gjerne å få konsentrere seg om de store og prinsipielle avgjørelsene.) Et spesielt poeng er den juridiske kompetansen som finnes i administrasjonen, men som ikke kan forventes å finnes blant politikerne. Ettersom fylkeskommunen er det regionale leddet i et flernivådemokrati så er alle aktørene også underlagt et nasjonalt demokrati som styrer gjennom lover og forskrifter. Administrasjonens ekspertise på det juridiske feltet sikrer at fylkeskommunens rutiner og vedtak er i tråd med det gjeldende regelverket. Administrasjonen fatter altså en del avgjørelser som gjelder politikerne. Noen av disse gjelder bare politikerne enkeltvis, mens andre også kan omfatte prosedyrer for et politisk organ. Nå er det nok mer vanlig at politiske organer fatter vedtak om reglement for sin egen virksomhet selv. Men det er altså ingenting i veien for å delegere slike vedtak til administrasjonen dersom det politiske organet skulle ønske det. Når man så har et slikt reglement som er utarbeidet og innført av administrasjonen så må det oppfattes slik at de politiske organene (eksplisitt eller implisitt) bevisst har valgt å delegere til administrasjonen å utforme og fastsette et slikt regelverk. Så vidt jeg forstår er dette et regelverk som har vært gjeldende siden 2012, dvs. at det har fungert lenge og under flere fylkesråd. Jeg forstår det også slik at fylkesrådet normalt følger de prosedyrene regelverket har lagt opp til. Jeg kan derfor ikke forstå det på annen måte enn at dette regelverket i utgangspunktet gjelder, også for fylkesrådet.» Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 30 av 56

33 Fylkesrevisjonen har også spurt Willumsen om fylkesrådet kan velge å ikke følge disse retningslinjene og rutinene. Til dette skriver Willumsen: «I den grad det finnes retningslinjer og rutiner i en organisasjon så skal disse som hovedregel følges. Men fylkesrådet er selvsagt overordnet administrasjonen. Det vil si at fylkesrådet når som helst kan fatte et vedtak om å endre eller tilsidesette rutinene og retningslinjene. Dersom det skal gjøres unntak må dette skje i vedtaks form og skriftliggjøres. Dette kan skje i form av en permanent regelendring eller et vedtak om å gjøre et unntak for en bestemt situasjon, altså å tilsidesette et regelverk. En regelendring bør imidlertid være godt begrunnet og normalt underlegges de samme krav som andre vedtak når det gjelder forarbeider og at saken skal være forsvarlig utredet. En midlertidig tilsidesettelse av regler og rutiner kan nok ikke alltid forberedes på samme måte. Like fullt bør det ikke forekomme ofte. Fylkesrådet har myndighet til å fastsette egne regler for fylkesrådets arbeid, eller endre reglene dersom de ser behov for det, og bør heller bruke denne retten enn å gjøre mange unntak på egne vegner. Respekten for gjeldende regelverk bør også reflekteres ved at det eksplisitt poengteres når et slikt avvik skjer. Et spesielt sjekkpunkt som administrasjonen i hvert tilfelle må klargjøre er at endringen eller unntaket ikke er i strid med gjeldende regelverk og pålegg fra Stortinget, regjeringen eller statsforvaltningen. Min vurdering er at et fylkesråd ikke kan velge å bare stilltiende se bort fra gjeldende regler. Det er nødvendig at eventuelle unntak der fylkesrådet tilsidesetter en rutine gjøres eksplisitt i form av et lovlig fattet vedtak, slik at både opposisjonen i fylkestinget, administrasjonen og alle andre interesserte vet hvilke prosedyrer som er fulgt og hva de kan forvente av saksbehandlingen. Etter mitt skjønn er det en helt nødvendig transparens for å sikre demokratiet i det lange løp.» Revisjonskriterier Det er fylkesrevisjonens oppfatning at Nordland fylkeskommunes saksbehandlingsregler ivaretar alminnelige prinsipper om forsvarlig saksforberedelse 27. Fylkeskommunens saksbehandlingsregler samsvarer dermed i stor grad med de utledede revisjonskriteriene. For å vurdere om sak 120/2015 er forsvarlig saksbehandlet har vi derfor primært kontrollert om saksbehandlingen har vært i samsvar med fylkeskommunens saksbehandlingsregler. Det fremgår av revisjonskriteriene nedenfor hva vi har vurdert saksbehandlingen opp mot. Se også vedlegg 1 for utledning av revisjonskriteriene. Fylkesrådssak 120/2015 skal være forsvarlig saksbehandlet: o Det må gjøres en vurdering av om og hvilken hjemmel (vedtakskompetanse) fylkesrådet har til å fatte vedtak i saken o Det må vurderes om det skal utarbeides et rådsnotat o Det skal være redegjort for alternative løsninger o De ulike løsningsalternativene og konsekvensene av disse bør veies opp mot hverandre o Det må være tatt hensyn til alle vesentlige forhold som er relevant for saken Ansvarlig saksbehandler skal avklare om andre avdelinger har interesse i saken og involvere disse i arbeidet med saken så tidlig som mulig Saken skal sendes på intern kommentarrunde og høringsinnspillene skal tas inn i en egen tabell i siste side i saksforelegget. Det skal fremgå om innspillet er tatt hensyn til i saken eller ikke 27 Fylkeskommunens saksbehandlingsregler finnes i Nordland fylkeskommunes kvalitetssystem, som også er offentlig tilgjengelig på fylkeskommunens nettside. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 31 av 56

34 Økonomiavdelingen skal alltid gi kommentar til saken Saksbehandler skal foreta nødvendige endringer i saken etter kommentarrunden o Vesentlige konsekvenser av alle deler av vedtaket bør være vurdert, herunder de økonomiske og administrative (organisatoriske) konsekvensene Det bør framgå av saken hvor mye vedtaket vil koste og hvordan det skal finansieres All saksbehandling skal foregå i Nordland fylkeskommunes saks- og arkivsystem WebSak. Dokumenter knyttet til saken skal være arkivert og journalført i saks- og arkivsystemet WebSak i henhold til gjeldende regelverk (forskrift om offentlig arkiv) o Alle saksdokumenter skal arkiveres hvis de er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon o Nordland fylkeskommune skal registrere dokumentene i de sakene som opprettes i en journal (journalføring) o Journalføringen skal som hovedregel skje fortløpende o Dokument som hører til samme sak, skal knyttes sammen i journalen med felles saksnummer, eller annen henvisning Fakta Bakgrunn Første gang samferdselskartet ble omtalt var i orienteringen fra daværende fylkesråd for samferdsel den 17. februar 2015 i FT-sak 026/2015 Orientering til fylkestinget om anbud båt og ferge. I orienteringen vises det til at fylkestinget har vedtatt en økonomiplan med sterke nedtrekk i inneværende økonomiplanperiode og at en i lys av den vil måtte ta en rekke grep innen samferdselssektoren og videre at man må lage nye samferdselskart og nye løsninger i fylket. Økonomiplanen det her refereres til er økonomiplan for I orienteringen vises det også til at fylkeskommunens økonomiske inntekter er drastisk endret gjennom et nytt inntektssystem. Hurtigbåtog ferjekartet ble også omtalt på fylkestinget i april 2015 i fylkesrådslederens orientering om samferdsel i FT-sak 35/2015. Fylkesrådslederen sa i orienteringen at et helhetlig hurtigbåt- og ferjekart vil være et nyttig verktøy for samferdselspolitikken til Nordland fylkeskommune av to hovedgrunner den ene er at behovene innen samferdsel er i endring og den andre er den varslede kraftige nedgangen i fylkeskommunens inntekter fra 2016 til Det henvises ikke til noen fylkeskommunale dokumenter i denne orienteringen utover at det går fram at fylkesrådet foreslår å gjøre endringer i de kuttene det var lagt opp til innen hurtigbåt og ferje i 2015, 2016 og deler av Fylkesrådssak 120/2015 har tittelen Ny struktur for ferger og hurtigbåtdriften og fylkesrådet vedtar å gjennomføre et prosjekt kalt Ny hurtigbåt og fergestruktur. I selve saken går det fram at fylkesrådet setter i gang et eget prosjekt som skal gi grunnlag for valg av et nytt «samferdselskart» for Nordlandskysten og at det må lages nye samferdselskart og nye samferdselsløsninger i fylket. Fylkesrådsleder sier i svar av 22. september 2017 at det politiske initiativet ble tatt fordi rutestrukturen ikke hadde vært gjennomgått på mange år, til tross for at bosettingsmønster og næringslivet var vesentlig endret. Det anføres at det var et åpenbart behov for en helhetlig gjennomgang av ferje- og hurtigbåttilbudet. I tillegg sto Nordland fylkeskommune overfor betydelige økonomiske utfordringer. Ifølge fylkesrådsleder er fylkesrådssak 120/2015 en oppfølging av vedtatte økonomiplaner for og og orienteringen fra samferdselsråden til fylkestinget. Det vises også til at utfordringene på samferdselssektoren sto sentralt i arbeidet med økonomiplanene for 2014 og I brev av 27. november 2016 til kontrollutvalget sier tidligere samferdselssjef at budsjettet for 2015 og de forutsetninger som der lå til grunn, hadde begrenset sammenheng med inntektssystemet. Tidligere samferdselssjef anfører at det i økonomiplanen for ble lagt inn reduserte overføringer til samferdsel, blant annet på båt. Det var i hovedsak tiltak som ikke ville ha vesentlig effekt for Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 32 av 56

35 ruteproduksjon blant annet utvidelse av prosjektet «delte anbud» på båt. Da budsjett/økonomiplan ble laget høsten 2014, var effektene av det nye inntektssystemet høyst uklare. Tidligere samferdselssjef anfører videre at økonomi, som koordinerte og hadde ansvaret for håndteringen av inntektssystemet, forfektet at selv om det var kostnadsdekning på båt, ville andre nøkler utligne denne effekten slik at den totale overføringen til fylket likevel ble omtrent den samme. Ifølge tidligere samferdselssjef valgte en derfor å videreføre nedtrekkene som tidligere var skissert, selv om det var kjent at båt hadde «kostnadsdekning». I fylkesrådsleders svar av 22. september 2017 vises det til at det allerede i økonomiplan og budsjett ble varslet at det ville komme omfattende effektiviseringstiltak innenfor kollektivtransporten i fylket i neste økonomiplanperiode. I budsjettvedtaket for 2015 ble det besluttet å gjennomføre flere konkrete innsparingstiltak på samferdselsområdet, deriblant nedlegging av Helnessund ruta og Regionpendelen. Etter budsjettvedtaket for 2015, der nedleggelse av to båtruter inngikk, ble det tydelig for fylkesrådet at endring og nedlegging av ferje- og hurtigbåtruter vanskelig kunne gjennomføres enkeltvis uten tilpasninger av andre ruter og en helhetlig gjennomgang. Rutenedleggelsene i budsjettet for 2015 ble på dette grunnlaget stoppet og samferdselsbudsjettet tilført midler gjennom vedtak i sak 83/2015 i fylkestingets junimøte i Fylkesrådsleder sier det fremgår av økonomiplan og budsjett at fylkesrådet ville komme tilbake til fylkestinget med forslag om rutenedleggelser etter at det var gjennomført en prosess med berørte kommuner og næringsliv. Gangen i saksbehandlingen Prosjektleder ble kontaktet av fylkeskommunen om oppdraget som prosjektleder i mars Vedkommende var og er ansatt i Nordland fylkeskommune og utleid til Statens vegvesen gjennom skriftlig avtale. Dette går fram i intervju med prosjektleder og av fylkesrådets svar av 1. desember 2017 til fylkesrevisjonen. Fylkesrådsleder sier i sitt svar at prosjektleder for prosjektet «Ny hurtigbåt og fergestruktur» også var saksbehandler på sak 120/2015. Han var samtidig blitt forespurt om han ville være prosjektleder for utredningen av det samme prosjektet og takket ja til dette. Det ble ikke inngått ny arbeidsavtale med prosjektleder, den som forelå gjaldt fortsatt. Prosjektleder sier i intervju at arbeidet han gjorde som saksbehandler for forberedelse til vedtak i fylkesrådet ikke var formalisert i noen avtale. Fylkesrådet viste til at han var fylkeskommunalt ansatt. Han hadde imidlertid avklart med Statens vegvesen at han kunne jobbe som saksbehandler og prosjektleder for Nordland fylkeskommune. Han tiltrådte som prosjektleder 1. juni Dette er formalisert i en avtale mellom Nordland fylkeskommune og Statens vegvesen signert 27. mai Prosjektleder oppgir at han i møte med fylkesrådsleder og samferdselsråd den 4. mars 2015 ble forespurt om han kunne tenke seg å være prosjektleder for et prosjekt som skulle ha en total gjennomgang på nytt samferdselskart for Nordland. Hovedfokus skulle være hva framtida krever av et samferdselssystem for kysten. Prosjektleder sa seg villig til å lage et notat der han skulle skissere problemstillingene. Dersom fylkesrådet sa seg enig i hovedprinsippene i notatet så ville han takke ja til å være prosjektleder. Det første utkastet til notat ble oversendt 24. mars Notatet er stilet til fylkesrådet fra Statens vegvesen, region Nord, Strategistaben. Det går fram av notatet at det er utarbeidet på bakgrunn av forespørsler om hvordan en gjennom en kunnskapsbasert prosess kan se på problemstillingen knyttet til utforming av struktur på fylkeskommunens ferge- og hurtigbåttransport i Nordland. Hovedmålet er et best mulig tilpasset transporttilbud til brukernes behov sett i sammenheng med fylkeskommunens økonomiske rammer. Notatet er ikke arkivert i WebSak. Prosjektleder sier at hans ansvar og oppgaver knyttet til fylkesrådssak 120/2015 var at han lovte å lage et notat om saken og fulgte opp med den endelige utformingen som rådsnotat. Videre sier Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 33 av 56

36 prosjektleder at han mener han var saksbehandler for arbeidsopplegget og at det ikke var andre saksbehandlere involvert. Det var ikke noen fagavdeling/etat som var ansvarlig for saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Det var heller ingen etatsjef/avdelingssjef som hadde ansvar for saksbehandlingen av denne saken. Prosjektleder rapporterte direkte til rådet. Dette fremgår både i intervju med prosjektleder og av fylkesrådsleders svar av 22. september Prosjektleder sier at fylkesrådet selv skulle ta ansvaret for saksforberedelsen i denne saken. Han forutsatte derfor at politisk rådgiver, på vegne av rådet, tok ansvar for kvalitetssikringen av notatet han hadde utarbeidet og at fylkesråd for samferdsel skulle godkjenne det. Prosjektleder sier han skrev i en e-post at politisk rådgiver må kvalitetssikre notatet. Prosjektleder sendte notatet til politisk rådgiver og fylkesråd for samferdsel med kopi til konstituert samferdselssjef og fylkesøkonomisjef for at de skulle være informert. Prosjektleder antok at konstituert samferdselssjef og fylkesøkonomisjef ville si ifra dersom noe var vanskelig eller problematisk i notatet. Vedtakskompetanse I kommuneloven 20 punkt 3 står det at kommunestyret og fylkestinget selv kan tildele rådet avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. I FT-sak 111/2012 Reglement for delegering av myndighet fra fylkestinget har fylkestinget delegert myndighet til fylkesrådet som var gjeldende for det tidspunktet vi ser på her. I delegasjonsreglementet er formålet med reglementet beskrevet som å fremme god saksbehandling og beslutningsadferd ved fordeling av vedtaksmyndighet, under hensyn til behovet for reell politisk styring/kontroll, rettssikkerhet og effektiv utnyttelse av ressurser og kompetanse. Det går fram av delegasjonsreglementet at fylkesrådet er den øverste ledelse for den samlede fylkeskommunale administrasjon, jf. kommunelovens 20, jf. kap 6. Videre går det fram av delegasjonsreglementets punkt 6.1 at fylkesrådet delegeres myndighet til å treffe nødvendige vedtak som ikke er tillagt andre organ gjennom dette reglementet. Dette gjelder ikke vedtak som vil være i strid med fylkestingets vedtak eller uttalte intensjon, vedtak som gjelder store verdier eller som på annen måte gjelder saker av stor prinsipiell betydning. I Nordland fylkeskommunes egne saksbehandlingsregler går det fram at vedtakskompetanse skal være med i saker til fylkesrådet. Det skal vise til hvilket tidligere fylkestingsvedtak som gir fylkesrådet kompetanse til å fatte vedtak i denne saken. Saksnummer og år samt sakens tittel skal fremgå. Videre vises det til at fylkestinget har vedtatt et eget reglement for delegert myndighet fra fylkestinget til fylkesrådet, og at man her vanligvis vil finne vedtakskompetansen det skal henvises til. I fylkesrådssak 120/2015 ble følgende vedtak fattet: 1. Fylkesrådet vedtar å gjennomføre prosjektet «Ny hurtigbåt og fergestruktur». Det skal være brei medvirkning gjennom dialog med brukere, interessenter og politiske myndigheter i de geografiske områder som inngår samt med hurtigbåt og fergeutvalget. Anbefalinger fra prosjektet skal foreligge slik at de kan innarbeides i økonomiplanen for Som styringsgruppe oppnevnes prosjektleder, økonomisjef, samferdselssjef og avdelingsdirektør for Nordland vegavdeling. 3. Prosjektplan for gjennomføring legges fram for fylkesrådet i juni. 4. Kostnadene for 2015 innarbeides i 1. tertial Fylkesrådet vedtar vedlagte forslag til mandat for hurtigbåt- og fergeutvalget. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 34 av 56

37 I saksframlegget til fylkesrådssak 120/2015 er det et eget punkt som omhandler vedtakskompetanse. Her vises det til FT-sak Reglement for delegering av myndighet fra fylkestinget, pkt der fylkesrådet er gitt myndighet til å foreta endringer innenfor sektoren samferdsel. Dette punktet regulerer fylkesrådets budsjettmyndighet for forhold som er felles for alle sektorer og for forhold som gjelder den enkelte sektor. For sektoren samferdsel er fylkesrådet gitt myndighet til å kunne foreta følgende endringer under dette punktet: a) Myndighet til å foreta ruteendringer innenfor etablerte ruter. b) Myndighet til å iverksette nye ruter i forbindelse med lovpålagt skoleskyss. c) Fastsettelse av priser og produkter for kollektivtrafikken. d) Myndighet til å disponere tilskuddsfondet (samferdsel) og kaifondet. Fylkesrevisjonen har spurt fylkesrådet om hvilke punkt i delegasjonsreglementet som gir fylkesrådet myndighet til å gjennomføre prosjektet «Ny hurtigbåt og fergestruktur» og til å opprette et hurtigbåt- og fergeutvalg. Videre spurte vi om det ble vurdert hvorvidt det å sette i gang prosjektet «Ny hurtigbåt og fergestruktur» var en sak av stor prinsipiell betydning, slik at den burde fremlegges for fylkestinget. Fylkesrådsleder sier i sitt svar av 22. september 2017 til fylkesrevisjonen at det fremgår av kommunelovens 20. nr. 2 bl.a. at fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Videre svarer fylkesrådsleder at fylkesrådet iverksatte et utredningsarbeid i sitt vedtak i fylkesrådssak 120/2015. Med utgangspunkt i dette utredningsarbeidet er det utarbeidet sak som er lagt fram som sak til behandling i fylkestinget i oktober Fylkesrådsleder sier videre at det er grunn til å bemerke at det delegasjonsreglement som fylkestinget vedtok i sak 111/12 forteller hvilke saker fylkesrådet har myndighet til å fatte vedtak i. Det anføres videre at fylkesrådet i denne aktuelle saken ikke har fattet noe annet vedtak enn å igangsette et utredningsarbeid, og at fylkesrådet har lagt til grunn at kommunelovens bestemmelser er dekkende på dette området. Utkastene til fylkesrådssak som er utarbeidet av prosjektleder omtaler ikke vedtakskompetanse. Dette gjelder både notat datert 23. mars 2015, samt utkast til fylkesrådssak som er vedlagt rådsnotat av 24. april 2015 og utkast til fylkesrådssak som er vedlagt e-post av 1. mai I det sistnevnte utkastet er det et eget punkt 9 kalt Hjemmel hvor det står følgende under, gulet ut: «Fylkesrådets rolle som gjennomfører av fylketingets politikk (sikkert et standardformulering)» I sitt svar på om fylkesrådet mener riktig vedtakskompetanse er angitt i fylkesrådssak 120/2015 svarer fylkesrådsleder i brev av 1. desember 2017 at vedtakskompetansen angitt i fylkesrådssaken er noe upresis i forhold til innholdet i saken, som går ut på å sette i gang et utredningsarbeid. Fylkesrådslederen mener det imidlertid ikke er tvil om at fylkesrådet gjennom sin rolle som øverste leder for den samlede fylkeskommunale administrasjon, jfr. kommunelovens 20, har myndighet til å gi administrasjonen i oppdrag å utrede saker. Ifølge fylkesrådsleder fremkommer dette under kapittel 6 - Fylkesrådets øverste myndighet - i samme reglement for delegering av myndighet fra fylkestinget og at dette ville vært en bedre henvisning i fylkesrådssaken. Prosjektleder sier i intervju at han ikke var involvert i vurderinger av om det å sette i gang prosjektet «Ny hurtigbåt og fergestruktur» var en sak av stor prinsipiell betydning, og hvorvidt den burde fremlegges for fylkestinget. Ifølge prosjektleder er det ofte slik at administrasjonen må finne riktig vedtakskompetanse i saker som er politisk initiert. Han mener videre at en i denne saken kanskje heller burde vist til budsjettvedtaket for 2015 når det gjelder vedtakskompetanse. Prosjektleder mener at fylkesrådet etter eget initiativ til enhver tid kan få utredet saksforhold uten at fylkestinget initierer/godkjenner det. Slike utredninger blir ikke sjelden laget som grunnlag for at fylkesrådet skal kunne vurdere om saksforholdet skal gjøres til en politisk sak. I dette tilfelle ble initiativet redegjort for i fylkestinget i februar Fylkestinget måtte i dette tilfellet godkjenne gjennomføring av saken gjennom vedtak av finansieringen. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 35 av 56

38 Fylkesrevisjonen har spurt fylkesrådet om det ble vurdert hvorvidt opprettelse av hurtigbåt- og fergeutvalget falt inn under kommunelovens 10, eller 10a 28 og om saken burde legges fram for fylkestinget. Fylkesrådsleder sier i sitt svar av 22. september 2017 at det fremgår av mandatet til hurtigbåt- og fergeutvalget at det er et konsultativt, rådgivende organ for fylkesrådet i samferdselsspørsmål/-saker vedrørende hurtigbåt- og ferger. Det fremgår videre av det dokument som er vedlagt fylkesrådssak 120/15 at arbeidet i utvalget må organiseres på en slik måte at de ikke trer inn i /overtar de roller som ligger til de folkevalgt politiske organer. Dette gjelder både kommunale organer og fylkeskommunale organer. Ifølge fylkesrådsleder er det altså ikke snakk om å opprette faste utvalg for kommunale og fylkeskommunale formål eller for deler av den kommunale eller fylkeskommunale virksomhet, slik det er beskrevet i kommunelovens 10, eller en fylkestingskomite slik det er beskrevet i lovens 10 a. Når det gjelder opprettelse av hurtigbåt- og fergeutvalget diskuterte prosjektleder vedtakskompetanse med nåværende og tidligere fylkesadvokat. I diskusjonen kom det fram at det var viktig at utvalget kun skulle være rådgivende organ for fylkesrådet og ikke et politisk beslutningsorgan, for at det ikke skulle komme i konflikt med kommuneloven og fylkestingets kompetanse. Fergeutvalget skulle derfor heller ikke være et høringsorgan til fylkestingssaken om samferdselskartet. Hurtigbåt- og fergeutvalget ble oppnevnt som referansegruppe for arbeidet med det nye samferdselskartet. Ifølge prosjektleder foreligger det ikke noe skriftlig på de vurderingene som ble tatt og drøftingene prosjektleder hadde med fylkesadvokaten. Det som foreligger er en e-post utveksling om hvem som skulle lede utvalget. Fylkesrevisjonen kan ikke se at kostnadene for 2015 er innarbeidet i 1. tertial for 2015, slik det står i vedtakets punkt 4. I fylkesrådsleders svar av 1. desember 2015 går det fram at ble det bevilget midler til arbeidet med samferdselskartet i FT-sak 83/2015 Årsregnskap og årsberetning Ifølge fylkesrådsleder skulle bevilgningen bl.a. dekke kostnader til lønn, reiser, møter, spørreundersøkelser og utredninger. Følgende står om samferdsel og disponering av overskudd i fylkestingssak 83/2015: «Den senere tid er det satt politisk fokus på å utsette gjennomføring av tiltak/kutt i rutetilbudet innen samferdselssektoren i påvente av en helhetlig plan. Til sammen er dette beregnet å utgjøre om lag 12 mill. kr i økt ramme for samferdselssektoren i Beløpet foreslås nå finansiert. Kompenserende tiltak for kystgodsruta Træna samt prosjektkostnader er inkludert i dette.» Fylkesrådsleder opplyser videre i sitt svar av 1. desember 2017 at det i FT-sak 143/2015 Tertialrapport II-2015 ble vedtatt at inntil 0,5 mill. kr fra Samferdselskart Nordland kunne benyttes til samfunnsøkonomiske tilleggsanalyser til konseptutvalgsutredningen for fv. 17 Brønnøy-Alstahaug. Dette går også fram av vedtakets punkt 2 b. Rådsnotat I Nordland fylkeskommunes saksbehandlingsregler (Nfk.F ) står det at et rådsnotat skrives fra en fylkesråd til fylkesrådet. Formålet med et rådsnotat er å drøfte en aktuell problemstilling i fylkesrådet og hvordan det skal arbeides videre med saken. Det skal alltid være et rådsnotat i forkant av saker til fylkestinget. I saker til fylkesrådet må det vurderes om det skal være rådsnotat først. I rutinebeskrivelsen (Nfk.F ) står det at saksbehandler vurderer i samråd med etatsjef om det skal fremmes rådsnotat i forkant av saken. I brev av 13. februar 2017 til kontrollutvalget 29 opplyser fylkesrådsleder at det ikke ble fremmet et rådsnotat i forkant av at saken ble behandlet i fylkesrådet 5. mai Fylkesrådsleder sier i sitt svar 28 Kommunelovens 10 og 10a omhandler bestemmelser om faste utvalg og komiteer. 29 I forbindelse med kontrollutvalgets behandling av sak 65/2016 Undersøkelser vedrørende endringer i inntektssystemet vedtok utvalget å be fylkesrådet svare skriftlig på en rekke spørsmål. Kontrollutvalget hadde oppfølgingsspørsmål til fylkesrådets svar. I brev av 3. februar 2017 ba kontrollutvalgets sekretariat om å få Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 36 av 56

39 av 22. september 2017 til fylkesrevisjonen at fylkesrådet diskuterte saken i arbeidsmøte 28. april 2015 i forkant av fremleggelsen av saken. Det ble ikke fremmet rådsnotat. Det ble derimot framlagt et utkast til rådssak og mandat for hurtigbåt- og ferjeutvalget fra prosjektleder. Fylkesrådsleder opplyser at i forkant av dette møtet var stabssjef, fylkesøkonomisjef, konstituert samferdselssjef og avdelingsdirektør i Statens vegvesen involvert i form av e-post med skisse til sak, forslag til mandat og anledning til å kommentere. Utkastet til rådsak og mandat for hurtigbåt- og ferjeutvalget som fylkesrådsleder henviser til over er vedlegg til en journalpost 30 i WebSak med tittel Rådsnotat Ny struktur for ferger og hurtigbåtdriften i Nordland. I rådsnotatet vises det til vedlagt utkast til fylkesrådssak og mandat til hurtigbåt- og ferjeutvalget. Det fremgår ikke av rådsnotatet at det er behandlet i fylkesrådet. Det er skrevet følgende merknad til journalposten i WebSak: «Vedleggene her var utkast til politisk sak. For å gjøre dokumentene tilgjengelig i politikerportalen ble det opprettet et dokument - rådsnotat - der utkastene ble vedlagt. Etterpå ble disse dokumentene satt i feilregistrering. Saken skulle behandles senere formelt i fylkesrådet. Dette var kanskje en feil avgjørelse i og med at sak til fylkesrådet kanskje ble endret noe. Feilregistrert dokument er derfor tatt tilbake på arkivsaken.» Rådsnotatet er journalført 26. september 2017 og er arkivert under sak Nytt samferdselskart i Nordland hurtigbåttilbud fergetilbud ferjetilbud. Dette er en arkivsak som ble opprettet i WebSak 14. september 2015 og er en annen arkivsak enn den som ble opprettet i forbindelse med fylkesrådssak 120/2015. Fylkesrevisjonen har spurt fylkesrådet om når det ble bestemt at det likevel ikke skulle utarbeides et rådsnotat og hva begrunnelsen for dette var. Fylkesrevisjonen kan ikke se å ha mottatt svar på dette. Fylkesrådsleder har i brev av 13. februar 2017 til kontrollutvalget oversendt 4 e-poster i tilknytning til spørsmål om saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Den første e-posten er datert 21. april 2015 og er sendt fra prosjektleder til samferdselsråden. Her går det fram at prosjektleder har jobbet med en rådssak, ikke et rådsnotat. Den andre e-posten er datert 22. april 2015 og sendt fra daværende samferdselsråd til blant annet fylkesrådsleder og der prosjektleder er kopiert. Temaet var nytt samferdselskart. I e-posten går det fram at fylkesråd for samferdsel i samråd med fylkesrådsleder er kommet fram til «at vi legger dette fram som et rådsnotat». Prosjektleder sier i intervju at han laget to notater. Først det notatet han lovte å lage etter å ha blitt forespurt om å være prosjektleder, så et nytt notat som var utformet som et rådsnotat. Ifølge prosjektleder forutsatte fylkesråden for samferdsel i egen e-post at notatet skulle være et rådsnotat. Prosjektleder sier han deltok i et videomøte med fylkesrådet 28. april der notatet ble gjennomgått med fylkesrådet. Alternative løsninger I Nordland fylkeskommunes saksbehandlingsregler (Nfk.F.4.1.5) går det fram at det under et eget punkt om problemstillinger skal redegjøres for hvorfor saken nå er aktuell og om hvilke formelle begrensninger som eventuelt gjelder i saken. Det skal gis en oversikt over de sentrale problemstillinger i saken, og hvilke alternative løsninger som kan være mulige. I fylkesrådssak 120/2015 er det et eget punkt kalt Problemstilling. Her kommer man inn på de krav som stilles til det offentlige samferdselstilbudet, økte kostnader og at overføringssystemene til kommunesektoren er under utbygging der Nordland er en av taperne. Dette oppsummeres på følgende måte i saken: tilsendt dokumentasjon som viser hvem som fikk tilsendt utkastet til sak 120/2015, og svarene til utkastet på den begrensede kommentarrunden. Det er dette fylkesrådsleder svarer på i sitt brev av 13. februar Dokumentene er tilgjengelig i WebSak med journalpostid 15/ Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 37 av 56

40 I lys av disse nye krav og rammebetingelser er det både riktig og nødvendig å gjennomgå dagens transportstruktur med tanke på både å se om det totale tilbudet er i samsvar med behovene, om dagens ferge- og hurtigbåtstrukturer gir det mest effektive transporttilbudet innenfor de økonomiske rammer som er disponible. Punktet Problemstilling er etterfulgt av et eget punkt kalt Felles kunnskapsgrunnlag som forutsetning for gode politiske valg. Her beskrives hvilket kunnskapsgrunnlag som må være på plass før et nytt «samferdselskart» utformes. Videre står det at samferdselsmønsteret må forankres i fylkesplan og transportplan og at de to planene trekker opp prinsippene for hvordan samferdselstilbudet må utformes for å fremme regional utvikling. Videre står det at dette må konkretiseres i form av alternative mål for reisetid, reisemønster, transportmiddel osv. som forutsetninger for nye trafikkløsninger. Videre under samme punkt står følgende: Ved å utarbeide prinsipielle alternativ løsninger for hvordan samferdselstilbudet kan utformes ut fra disse målene og kostnadsberegne alternativene (også samfunnsøkonomisk om det er mulig), kan alternativene gjøres til gjenstand for politiske valg ut fra hvor godt de ulike alternativ tilfredsstiller mål holdt opp mot kostnader. I saken er det også beskrevet hvilken metode som er tenkt brukt i prosjektet, samt hvordan prosjektet skal organiseres. Her er det ikke skissert flere alternative utredningsmetoder. Hensyn til vesentlige forhold som er relevant for saken Det fremgår av fylkeskommunens saksbehandlingsregler at saken skal sendes på en intern kommentarrunde i fylkeskommunen når saken er ferdigskrevet, godkjent av avdelingslederen og godkjent av den ansvarlige fylkesråden. Dette skal skje via e-post som genereres fra WebSak og det brukes en fastsatt adresseliste i identitetsregisteret i WebSak. Høringsfristen skal være minimum 48 timer. Alle høringsinnspillene skal tas inn i en egen tabell på siste side i saksforelegget. Det skal fremgå om innspillet er tatt hensyn til i saken eller ikke. Dersom det ikke tas hensyn til et høringsinnspill, skal årsaken til dette fremgå i tabellen. Økonomiavdelingen skal alltid gi kommentar til saken. Dersom økonomiavdelingen ikke har gitt kommentar innen 48 timer, skal saksbehandler ta kontakt og etterspørre kommentar. Øvrige avdelinger gir sin kommentar der det er naturlig. Fylkesrådsleder sier i sitt svar av 22. september 2017 til fylkesrevisjonen at kommentarrunde er et virkemiddel som fylkeskommunens administrasjon selv har valgt å ta i bruk som et redskap for å kvalitetssikre saksbehandlingen. Fylkesrådslederen viser til at formålet med kommentarrunden er beskrevet slik i fylkeskommunens kvalitetssystem: «Formålet med den interne kommentarrunden er å foreta en aller siste kvalitetssikring av saken før den skal behandles i fylkesrådet. Dette omfatter en kontroll av at alle sider av saken er belyst sett fra egen avdelings ståsted, å synliggjøre eventuell faglig uenighet samt å luke ut eventuelle feil i saken, det være seg logiske brister, skrivefeil eller bruk av vedtakskompetanse. Det er ei fast gruppe med etatssjefer og seksjonsledere som inviteres til å komme med sine kommentarer. I tillegg mottar fylkesrådets medlemmer saken på kommentarrunde. Formålet med dette er at rådets medlemmer skal få et tidlig varsel om at saken er under arbeid. De skal normalt ikke gi tilbakemelding direkte til saksbehandleren.» Fylkesrådsleder sier videre i sitt svar at på noen punkter er ikke Nordland fylkeskommunes saksbehandlingspraksis fulgt i fylkesrådssak 120/2015. Saken ble blant annet ikke sendt ut på full kommentarrunde til fylkesrådet og administrativ ledelse i forkant av behandlingen i fylkesrådet, men at den ble sendt på en begrenset kommentarrunde til samferdselsråden og deler av administrasjonen. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 38 av 56

41 Ifølge fylkesrådsleder er ikke begrepet begrenset kommentarrunde innarbeidet i rutinene, men har blitt tatt i bruk i enkelte tilfeller, hvor man ikke finner det hensiktsmessig å involvere et såpass stort antall ledere og saksbehandlere som i den ordinære kommentarrunden (50 personer). Kontrollutvalgets sekretær ba i brev av 3. februar 2017 fylkesrådslederen om å få tilsendt dokumentasjon som viser hvem som fikk tilsendt utkastet i sak 120/2015, og svarene til utkastet på den begrensede kommentarrunden. I sitt svar til kontrollutvalget oversendte fylkesrådslederen 4 vedlegg, hvorav 4 e-poster og et dokument om et avholdt videomøte. I oversendelsesbrevet skriver fylkesrådslederen at det ikke ble fremmet rådsnotat i forkant av at saken ble behandlet i fylkesrådet 5. mai Se tabell 13 for en oversikt over e-postene. Fylkesrevisjonen har etterspurt dokumentene knyttet til e-postene. Som det går fram av tabell 13 er dokumentene knyttet til e-post av 1. mai 2015 arkivert i WebSak, men fylkesrevisjonen har ikke funnet dokumentene knyttet til de andre e-postene. Fylkesrådsleder sier i sitt svar av 1. desember 2017 at dokumentene det vises til er foreløpige utkast til det som ble fylkesrådssak 120/2015 og mandatet til hurtigbåt- og ferjeutvalget. Videre sier fylkesrådslederen at et utkast til fylkesrådssak og mandat ble sendt pr e-post til daværende samferdselsråd med kopi til noen administrativt ansatte. Dokumentene ligger som vedlegg til et rådsnotat i WebSak. Dette rådsnotatet er tidligere omtalt i denne rapporten under overskriften Rådsnotat. Dette er som omtalt tidligere journalført i WebSak i september Rådnotatet er arkivert under en annen arkivsak enn den som ble opprettet i forbindelse med fylkesrådssak 120/2015. Tabell 13 Oversikt over e-post korrespondanse i forbindelse med behandling av sak 120/2015 Data om e-post 1: Innhold: Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 39 av 56

42 Dato: 21. april 2015 Fra: Prosjektleder Til: Samferdselsråd Kopi: Konstituert samferdselssjef Avdelingsdirektør Statens vegvesen Fylkesøkonomisjef WebSak: E-posten er arkivert som vedlegg til fylkesrådsleders svar til kontrollutvalget 13. februar 2017 i WebSak. De er arkivert under samme arkivsak som fylkesrådssak 120/2015 og ble journalført 10. februar Data om e-post 2: Dato: 22. april 2015 Fra: Samferdselsråd Til: Person ved fylkesrådets kontor Fylkesrådsleder Stabssjef Kopi: Politisk rådgiver Prosjektleder WebSak: Denne e-posten er arkivert på samme måte som e-post 1, se over. Data om e-post 3: Dato: 1. mai 2015 Fra: Prosjektleder Til: Samferdselsråd Politisk rådgiver Kopi: Person ved fylkesrådets kontor Konstituert samferdselssjef Avdelingsdirektør Statens vegvesen WebSak: Denne e-posten er arkivert på samme måte som e-post 1, se over. I tillegg er e-posten, med to vedlegg, arkivert som egen journalpost 32 under samme arkivsak og journalført 20. september Data om e-post 4: Dato: 4. mai 2015 Fra: Prosjektleder Til: Person ved fylkesrådets kontor Kopi: Politisk rådgiver Samferdselsråd WebSak: Denne e-posten er arkivert på samme måte som e-post 1, se over. Det går fram av e-posten at prosjektleder har jobbet med en rådssak om oppstart av prosjektet. Det går også fram at mandatet er bearbeidet fra forrige forslag. Prosjektleder skriver at han ønsker at samferdselsråden skal se hvordan mandatet er tenkt inn i saken og at det derfor var best at hun fikk det nå. Innhold: Samferdselsråden skriver i e-posten at hun i samråd med fylkesrådsleder er kommet fram til at det skal legges fram et rådsnotat i saken og at det er behov for at arbeidsmøtet/rådet har en felles gjennomgang av dette, før det behandles som en fylkesrådssak (med kommentarrunde, vedtak og offentlighet). Det går videre fram at det er behov for å endre fremstillinga til et rådsnotat med en noe endret tilrådning og legge forslaget til mandat ved saken, slik at arbeidsmøtet behandler det under ett. Innhold: Her er det to dokumenter som blir oversendt, fylkesrådssak om oppstart og mandat hurtigbåt og fergeutvalg. Det fremgår av e-posten at prosjektleder har omarbeidet vedlagte dokument etter samråd med samferdselsråden. I e-posten spør prosjektleder om: politisk rådgiver kan bistå i kvalitetssikringen person ved fylkesrådets kontor kan legge saken inn i malen siden han ikke har tilgang til å gjøre dette konstituert samferdselssjef kan se på de nye formuleringene om hurtigbåtuvalget vedrørende rolle. en samtale med avdelingsdirektør i Statens vegvesen om eventuelle avtaler med vegsjefen om prosjektgjennomføring og eventuelle kostnader som ikke ligger i sams (vegadministrasjon). Innhold: Det går fram av e-posten at mandatet til hurtigbåt- og fergeutvalget er revidert på to punkter etter innspill fra politisk rådgiver. Det ene punktet dreier seg om at samferdselsråden skal lede møtene og at det derfor ikke er behov for en leder av utvalget. Det går også fram av e- posten at det ikke er kommet andre merknader til mandatet. Fylkesrådslederen opplyser i sitt svar av 1. desember 2017 at det ikke er etablert praksis å arkivere i WebSak intern e-post dialog mellom medlemmer i fylkesrådet og ansatte i administrasjonen i det daglige arbeidet med løpende saker som gjelder utarbeidelse av dokumenter som ennå ikke er ferdigstilte. 31 Dokumentet har journalpostid 17/1228 i WebSak. 32 Dokumentet har journalpostid 17/71566 i WebSak. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 40 av 56

43 Prosjektleder sier i intervju at han ikke vet om det ble gjennomført en kommentarrunde. Prosjektleder forutsatte at det var politisk rådgiver som skulle ta ansvar for å få dette gjort, siden fagavdelingen ikke var involvert. Prosjektleder fikk ingen innspill fra andre i sitt arbeid med notatet, utover det som gjaldt hurtigbåt- og ferjeutvalget. Det fremkommer verken av rådsnotatet omtalt over eller av utkast til fylkesrådssaken at dokumentene er sendt på kommentarrunde. Høringsinnspill er heller ikke tatt inn i en egen tabell i disse dokumentene, eller i andre dokument som er arkivert i WebSak i arkivsaken tilknyttet fylkesrådssak 120/2015. Det som er arkivert i WebSak er rådsnotatet hvor det vises til vedlagt utkast til fylkesrådssak og mandat hurtigbåt- og fergeutvalg. Vesentlige konsekvenser bør være vurdert I fylkeskommunens saksbehandlingsregler går det fram at det i saken skal være et eget punkt som omhandler konsekvenser. Her skal det beskrives hvilke konsekvenser det foreslåtte løsningsalternativ får for Nordland fylkeskommune. Dette gjelder for eksempel økonomiske, administrative og personellmessige konsekvenser. Fylkesrådslederen sier i sitt svar av 22. september 2017 at Nordland fylkeskommunes saksbehandlingspraksis på noen punkter ikke er fulgt. Det vises blant annet til at den normale hovedstrukturen i saken er avveket ved at konsekvenser ikke er omtalt under egen overskrift i saken, men inngår under overskriften «vurderinger». I saken står det at kostnadene i prosjektet, utover personellmessig bemanning, vil være knyttet til å utvikle kostnadsmodeller og samle inn grunnlagsdata (samarbeid med andre store hurtigbåtfylker kan være aktuell) samt gjennomføre brukerundersøkelser. Videre går det fram i saken at prosjektet framdrift og organisering, spesielt medvirkningsdelen og et kostnadsoverslag avklares gjennom den videre prosjektplanleggingen. Utover dette er det ikke gitt vurderinger av vesentlige konsekvenser av vedtaket. Det går fram av sak 120/2015 at kostnadene i 2015 for prosjektet og hurtigbåtutvalget skulle innarbeides i 1. tertial. Dette går også fram av vedtakets punkt 4. Ifølge prosjektleder var det umulig å beregne hva prosjektet ville koste. I det første notatet han utarbeidet ble det gjort et overslag på kr 4 mill. Prosjektleder sier at det som var vist til i e-post av 1. mai 2015 angående sams gikk på hvilke kostnader som skulle dekkes av sams og hva prosjektet skulle dekke. I fylkesrådsleders svar av 1. desember 2017 opplyses det at når det vises til «sams» i e-posten gjelder dette sams vegadministrasjon 33. Det skulle avklares hvilke kostnader i prosjektet som skulle dekkes av fylkeskommunen og hvilke kostnader som skulle dekkes av Statens vegvesen som en del av sams vegadministrasjon. Det opplyses videre at det ble avklart muntlig med regionvegsjefen at sams vegadministrasjon gjaldt også i prosjektet, dvs. at alt som omhandlet ferjeforvaltning ble dekket over sams vegadministrasjon. Fylkesrådslederen sier at dette i praksis ble det håndtert på følgende måte: Utredninger i forbindelse med hurtigbåtkaier ble fakturert fylkeskommunen. Utgifter til felles kostnadsmodeller ble delt 50/50 hurtigbåt/ferje. Dette ut ifra at det er tilnærmet like mange ferje- og hurtigbåtruter. Bistand til sekretariatstjenester, grafisk framstilling og utarbeidelse av kart ble fakturert fullt ut fra Statens vegvesen til fylkeskommunen. 33 Fylkesrådslederen opplyser i samme svar at utgifter til sams vegadministrasjon dekkes over statlige midler. Ved forvaltningsreformen i 2010 ble det trukket fra 1 mrd. kr til sams vegadministrasjon før midlene til de nye fylkesvegene ble fordelt mellom fylkeskommunene. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 41 av 56

44 Arkivering av saksdokumenter Alle saksdokumenter skal arkiveres etter at saksbehandlingen er ferdig 34. I offentlighetsloven er et saksdokument definert som et dokument som er kommet inn til eller lagt fram for et organ, eller som organet selv har opprettet, og som gjelder organets ansvarsområde. Et dokument regnes som opprettet når det er sendt ut fra organet. Dersom dokumentet ikke sendes ut, skal det regnes som opprettet når det er ferdigstilt. Ferdigstilte saksdokumenter skal arkiveres hvis de er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon 35. Offentlige organ skal registrere dokumentene i de sakene som opprettes i en journal (journalføring). I journalen skal en registrere alle inngående og utgående dokument som etter offentleglova 4 må regnes som saksdokument for organet, dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon 36. Dokument som hører til samme sak, skal knyttes sammen i journalen med felles saksnummer, eller annen henvisning. I Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning går det også fram at journalføringen som hovedregel skal skje fortløpende 37. Det fremgår også av fylkeskommunens saksbehandlingsregler at all saksbehandling skal foregå i Nordland fylkeskommunes saks- og arkivsystem WebSak. I svar av 22. september 2017 sier fylkesrådsleder at Nordland fylkeskommunes saksbehandlingspraksis på noen punkter ikke er fulgt. Det vises blant annet til at WebSak ikke er benyttet. Fylkesrådsleder opplyser at saksbehandler, i rapporten omtalt som prosjektleder, arbeidet hos Statens vegvesen på det aktuelle tidspunkt og benyttet ikke WebSak. Saken ble derfor ikke skrevet i WebSak, men lagt over i WebSak av fylkesrådets kontor før behandlingen i rådet. Fylkesrådet opplyser også at fylkesrådet og administrasjonen jobber kontinuerlig for en mer systematisk bruk av WebSak i saksbehandlingen og at det er gjort betydelige fremskritt siden I WebSak er det opprettet en egen arkivsak med sakstittel Ny struktur for ferjer og hurtigbåtdriften i Nordland ferje- og hurtigbåtutvalg. Denne arkivsaken er opprettet 22. april Under denne arkivsaken er det arkivert 25 journalposter. Den første journalposten som er arkivert her er fylkesrådssak 120/2015 med journalposttittel Ny struktur for ferger og hurtigbåtdriften i Nordland. Denne journalposten ble opprettet 4. mai 2015 og journalført 6. mai Under denne journalposten ligger selve fylkesrådssaken og mandatet for hurtigbåt og fergeutvalget. Det er også arkivert en journalpost med journalposttittel Fylkesrådssaken nytt samferdselskart arbeidsutkast sendt pr e-post under samme arkivsak som nevnt over. Denne journalposten er arkivert 20. september 2017, men er ikke journalført. Journalposten har brevdato 1. mai Det er arkivert tre dokumenter under denne journalposten. Det ene dokumentet er e-posten av 1.mai Denne e-posten er også beskrevet i tabell 13 over. Det andre dokumentet er vedlegg til e-posten og har tittel Fylkesrådssak om oppstart. Det tredje dokumentet er også vedlegg til e-posten og har tittel Mandat hurtigbåt og fergeutvalg. Begge vedleggene er arbeidsutkast sendt fra prosjektleder til samferdselsråden og politisk rådgiver 1. mai E-postene som er omtalt i tabell 13 er også arkivert under samme arkivsak som fylkesrådssak 120/2015 er arkivert under. E-postene er vedlegg til journalposten som er fylkesrådets svar av 13. februar 2017 på spørsmål om saksbehandling til kontrollutvalgets sekretær 38. E-postene er arkivert Arkivforskriften 2-5 og Arkivforskriften 3-18 og Arkivforskriften Riksrevisjonen, Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning, Dokument 3:10 ( ). 38 Denne har journalpostid 17/12228 i WebSak. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 42 av 56

45 februar 2017, men er ikke journalført. Utover disse tre journalpostene, samt fylkesrådssak 120/2015 er det ingen av de andre 25 journalpostene som omhandler saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015, men de omhandler forhold som er skjedd etter at fylkesrådssak 120/2015 ble vedtatt og er derfor ikke av interesse for dette prosjektet. I fylkesrådets svar av 1. desember 2017 opplyses det om at dokumentene det vises til i e-postene, se tabell 13, er foreløpige utkast til det som ble fylkesrådssak 120/2015 og mandatet til hurtigbåt- og ferjeutvalget. Disse ligger som vedlegg til journalpost Rådsnotat 39 i WebSak. Rådsnotatet er datert 24. april Fylkesrevisjonens gjennomgang av WebSak viser at journalposten er arkivert under en arkivsak med sakstittel Nytt samferdselskart i Nordland hurtigbåttilbud fergetilbud ferjetilbud som er opprettet 14. september Dette er enn annen arkivsak enn den fylkesrådssak 120/2015 er arkivert under. Journalposten er et rådnotat med to vedlegg, et vedlegg med tittelen Fylkesrådssak om oppstart og et vedlegg med tittel Mandat hurtigbåt og ferjeutvalg. Journalposten ble arkivert og journalført i WebSak 26. september Dette rådsnotatet er også omtalt tidligere i denne rapporten under overskriften Rådsnotat. I svar av 1. desember 2017 opplyser fylkesrådsleder at det ikke er etablert praksis å arkivere i WebSak intern e-postdialog mellom medlemmer i fylkesrådet og ansatte i administrasjonen i det daglige arbeidet med løpende saker som gjelder utarbeidelse av dokumenter som ennå ikke er ferdigstilt Revisjonens vurdering Vedtakskompetanse Fylkesrevisjonen har ikke vurdert om fylkesrådet har vedtakskompetanse og hva som eventuelt er riktig vedtakskompetanse i fylkesrådssak 120/2015, men vi har sett på om det er gjort en vurdering av hvorvidt fylkesrådet har vedtakskompetanse i denne saken. Det er ikke skriftlige spor av at administrasjonen har vurdert om fylkesrådet har vedtakskompetanse i denne saken. Prosjektleder, som fylkesrådet har oppgitt som saksbehandler, har ikke gjort noen vurderinger av vedtakskompetanse i noen av de utkastene han har utarbeidet. Det som foreligger er den vedtakskompetansen det vises til i selve vedtaket. Det er uklart hvem som har gjort denne vurderingen og hvordan man har kommet fram til at den oppgitte vedtakskompetansen er riktig i denne saken. Ut fra prinsippene om åpenhet og gjennomsiktighet i beslutningsprosessene bør disse vurderingene være dokumentert, slik at de kan etterprøves. Samferdselsråden opplyste under sin orientering til fylkestinget i februar 2015 at fylkestinget ville bli involvert i det videre arbeidet med samferdselskartet på «behørig vis». Videre opplyses det i fylkesrådssaken at prosessen som skal gjennomføres er prinsipiell. Av punkt 6.1 i delegasjonsreglementet fylkestingssak 111/2015 fremgår det at fylkesrådet ikke kan treffe vedtak i saker av stor prinsipiell betydning. Dette indikerer at det ikke er opplagt at fylkesrådet har vedtakskompetanse. Fylkesrevisjonen mener derfor at det burde foreligge en vurdering som begrunner hvorfor man mener at fylkesrådet har vedtakskompetanse, og at det dermed ikke er nødvendig å legge saken fram for fylkestinget. Vi har merket oss at fylkesrådsleder mener at vedtakskompetansen som er angitt i fylkesrådssaken er noe upresis i forhold til innholdet i saken. Fylkesrevisjonen mener at den vedtakskompetansen det vises til i fylkesrådssak 120/2015 ikke kan legges til grunn. 39 Denne har journalpostid 15/22039 i WebSak. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 43 av 56

46 Rådsnotat Fylkesrevisjonen har ikke klart å danne seg et klart bilde av hva som er skjedd når det gjelder prosessen rundt rådsnotatet. Vi registrerer at det i prosessen var enighet om at det skulle fremlegges et rådsnotat, men at dette på et tidspunkt ikke ble noe av, uvisst av hvilken grunn. Vi registrerer også at prosjektleder har oppfattet at han har lagt fram et rådsnotat til behandling i et arbeidsmøte. Slik fylkesrevisjonen forstår saken er det gjort vurderinger av om det skulle utarbeides et rådsnotat, jf. fylkeskommunens saksbehandlingsregler. Vurderingene av om det skulle, eller ikke skulle legges fram et rådsnotat er gjort av samferdselsråden og fylkesrådsleder. Fylkesrevisjonen kan ikke se at vurderingene er gjort av, eller i samarbeid med prosjektleder eller andre i administrasjonen. Alternative løsninger Fylkesrevisjonen kan ikke se at det er redegjort for alternative løsninger i saken, herunder alternative utredningsmetoder og organisering av prosjektet. Det er derfor heller ikke gjort en avveining av de ulike løsningsalternativene og konsekvensene av disse opp mot hverandre. Slik fylkesrevisjonen ser det er det i saken presentert en løsning, at arbeidet med samferdselskartet skal organiseres i et prosjekt og at det skal opprettes et hurtigbåt- og fergeutvalg. Det blir ikke presentert alternative løsninger til disse forslagene. Fylkesrevisjonen mener dette ikke er i tråd med fylkeskommunens saksbehandlingsregler eller i samsvar med prinsipper om forsvarlig saksforberedelse. Hensyn til vesentlige forhold som er relevant for saken Fylkeskommunens saksbehandlingsregler som skal ivareta at det tas hensyn til alle vesentlige forhold relevant for saken, er i liten grad fulgt i fylkesrådssak 120/2015. Prosjektleder har i sitt arbeid med fylkesrådssak 120/2015 involvert andre avdelinger. Han har vært i kontakt med avdelingsdirektør i Statens vegvesen og fylkesadvokaten for å diskutere enkelte problemstillinger knyttet til saken. Dette er forhold som er drøftet muntlig og det foreligger ikke noe skriftlig på dette. I tillegg har prosjektleder kopiert konstituert samferdselssjef på to e-poster og fylkesøkonomisjef på en e-post der utkast til sak forelå som vedlegg. Utover dette kan ikke fylkesrevisjonen se at prosjektleder, som fylkesrådsleder beskriver som ansvarlig saksbehandler, har tatt kontakt med andre avdelinger for å involvere disse i arbeidet med saken. Fylkesrevisjonen mener det i en slik sak hadde vært hensiktsmessig å involvere fagavdelingene i større grad, for å sikre at det ble tatt hensyn til alle vesentlige forhold relevant for saken. Det er fylkesrevisjonens inntrykk at prosjektleder ikke har ansett seg selv som ansvarlig saksbehandler for selve saken, men kun for å utarbeide et notat som skulle beskrive prosessen i prosjektet. Fylkesrådssak 120/2015 er ikke sendt på kommentarrunde. Dette innebærer også at høringsinnspill ikke er tatt inn i egen tabell i siste side i saksforelegget og at økonomiavdelingen ikke har gitt kommentar til saken. Dette er ikke i samsvar med fylkeskommunens saksbehandlingsregler. Dette gjør også at vesentlige forhold som kunne vært relevant for saken ikke er tatt med. Fylkesrådsleder har også i sitt svar til fylkesrevisjonen medgitt at Nordland fylkeskommunes saksbehandlingspraksis på noen punkter ikke er fulgt, herunder at saken ikke ble sendt på full kommentarrunde til fylkesrådet og administrasjonen. Fylkesrevisjonen har merket seg fylkesrådsleders svar om at utkast av saken ble sendt på en begrenset kommentarrunde til samferdselsråden og deler av administrasjonen. Dette begrepet begrenset kommentarrunde er imidlertid ikke omtalt i fylkeskommunens saksbehandlingsregler. Fylkesrådsleder oppgir at begrenset kommentarrunde har blitt brukt i enkelte tilfeller, hvor man finner det hensiktsmessig å ikke involvere et såpass stort antall ledere og saksbehandlere som i den ordinære kommentarrunden. Fylkesrevisjonen mener praksisen med begrenset kommentarrunde er uheldig. Dette er en praksis som ikke er beskrevet i fylkeskommunens saksbehandlingsregler. I tillegg Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 44 av 56

47 bryter denne praksisen med formålet bak kommentarrunden som er å kvalitetssikre saken før den behandles i fylkesrådet. Praksisen medfører dermed en risiko for at informasjon av stor betydning for saken ikke blir hensyntatt. Når saken skal sendes ut på den interne kommentarrunden skal den være ferdigskrevet. Fylkesrevisjonen kan ikke se at dette er gjort i denne saken. Det som er sendt ut fra prosjektleder til andre er et utkast og ikke en ferdigstilt sak. I tillegg har prosjektleder oppgitt at han ikke har sendt saken på kommentarrunde. Vesentlige konsekvenser Fylkesrevisjonen mener at det i for liten grad fremgår av saken hvilke konsekvenser den vil ha. Det går ikke frem av saken hvilke personellmessige konsekvenser den vil få. Opplysningene om hvilke kostnader i prosjektet som skulle dekkes av fylkeskommunen og hvilke kostnader som skulle dekkes av Statens vegvesen som en del av sams vegadministrasjon er ikke omtalt i saken. Fylkesrevisjonen mener dette er opplysninger som ville være relevant å ha med. De burde i hvert fall vært skriftliggjort. Det fremgår av fylkesrådssak 120/2015 at den vil ha økonomiske konsekvenser. Det er også gjort en vurdering av hva kostnadene vil være knyttet til. Det står at kostnadsanslaget vil avklares gjennom den videre prosjektplanleggingen. Det fremgår av saken at vedtaket i 2015 finansieres ved at kostnadene i 2015 for prosjektet og hurtigbåtutvalget innarbeides i 1. tertial. Det går imidlertid ikke fram av saken hvor mye vedtaket vil koste, det er heller ikke gjort et anslag. Fylkesrevisjonen mener det er uheldig at dette ikke er gjort. Arkivering og journalføring Fylkesrevisjonen mener at saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015 ikke har foregått i fylkeskommunens saks- og arkivsystem WebSak. Dette er i strid med fylkeskommunens saksbehandlingsregler. Fylkesrevisjonens mener også at flere relevante dokumenter, som må regnes som saksdokument til fylkesrådssak 120/2015 og som har vært gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, ikke er arkivert eller journalført i WebSak. Dette er i strid med lovkravet i forskrift om offentlege arkiv. Fylkesrevisjonen har merket seg at enkelte dokumenter er arkivert og journalført i WebSak to år etter at de er produsert. Dette mener vi er alt for sent sett hen til at saksdokumenter skal arkiveres etter at saksbehandlingen er ferdig og at journalføringen som hovedregel skal skje fortløpende. I tillegg er dokument som er knyttet til fylkesrådssak 120/2015 journalført under andre arkivsaker i WebSak. Dette mener fylkesrevisjonen er uheldig, blant annet fordi det gjør det vanskelig å finne dokumentene. Dette er også i strid med arkivforskriften. Fylkesrevisjonen har også merket seg fylkesrådsleders svar om at det ikke er etablert praksis å arkivere i WebSak intern e-postdialog mellom medlemmer i fylkesrådet og ansatte i administrasjonen i det daglige arbeidet med løpende saker som gjelder utarbeidelse av dokumenter som ennå ikke er ferdigstilt. De e-postene det her er snakk om er de fylkesrådsleder har lagt frem etter forespørsel fra kontrollutvalgets sekretær om dokumentasjon på den begrensede kommentarrunden. Fylkesrevisjonen mener at det som eventuelt kommer fram i en såkalt begrenset kommentarrunde er viktig informasjon og en del av saksbehandlingen, og derfor må arkiveres i henhold til lovkravet i forskrift om offentlege arkiv. Fylkesrevisjonen mener det er uheldig dersom dette ikke er fylkeskommunens praksis når det gjelder den begrensede kommentarrunden. Vi viser her til at det er skriftlighet rundt den ordinære kommentarrunden som er beskrevet i fylkeskommunens saksbehandlingsregler, gjennom at alle høringsinnspillene skal tas inn i en egen tabell på siste side i Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 45 av 56

48 saksforelegget. Det skal fremgå om innspillet er tatt hensyn til i saken eller ikke. Dersom det ikke tas hensyn til et høringsinnspill, skal årsaken til dette fremgå i tabellen. Dette burde også være tilfelle i den begrensede kommentarrunden. Oppsummering Fylkesrevisjonen mener at fylkeskommunens saksbehandlingsregler i liten grad har vært fulgt i behandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Vi mener derfor at saksbehandlingen knyttet til denne saken ikke har vært forsvarlig. Fylkesrevisjonen mener at det er en vesentlig svakhet ved saksbehandlingen at det ikke har vært klart hvem som har hatt ansvaret for saksbehandlingen. Fylkesrevisjonen kan ikke se at det er inngått en avtale mellom fylkeskommunen og prosjektleder hvor det fremgår hvilke oppgaver og hvilket ansvar han skulle ha som saksbehandler. Fylkesrådsleder har oppgitt at prosjektleder har vært ansvarlig saksbehandler, mens prosjektleder har oppfattet det slik at han hadde ansvaret for å utarbeidet et notat vedrørende arbeidsopplegget for prosjektet om samferdselskart. I tillegg har det heller ikke vært en fagavdeling eller en fagsjef som har hatt ansvaret for saksbehandlingen, men prosjektleder har rapportert direkte til samferdselsråden. I sum betyr dette at fylkeskommunens administrasjon i svært liten grad har vært involvert i saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Fylkesrevisjonen mener at et resultat av dette er at det blant annet ikke er gjort gode nok vurderinger om fylkesrådet har vedtakskompetanse i saken og eventuelt hvilken vedtakskompetanse fylkesrådet har. Vurderingen om vedtakskompetansen har heller ikke vært gjenstand for kvalitetssikring gjennom den begrensede kommentarrunden. En annen vesentlig svakhet ved saksbehandlingen er manglende dokumentasjon, arkivering og journalføring av saksinformasjon. Det at dette mangler gjør at det ikke er åpenhet eller sporbarhet i beslutningsprosessene, noe som ikke er i tråd med prinsipper om god forvaltningsskikk. Siden denne saken, etter fylkesrevisjonens oppfatning, er en prinsipielt viktig sak er behovet for dokumentasjon og sporbarhet enda større. Siden det er lite spor av saksbehandling i administrasjonen skapes det et inntrykk av at saken er saksbehandlet av fylkesrådet uten at fagadministrasjonen har fått komme med sine råd og sin faglige kunnskap. 6.2 Fylkesrådets informasjon til fylkestinget I dette kapittelet skal vi se nærmere på fylkesrådets informasjon til fylkestinget når det gjelder virkningene av det nye inntektssystemet med vekt på kostnadsnøklene for båt og ferje. Som det fremgår av punkt var det i perioden juni 2014 fram til desember saker fordelt på 10 ulike fylkesting som omhandlet dette. Vi har valgt å se på 9 av disse sakene for å kunne si noe om fylkesrådets informasjon til fylkestinget. Dette er saker hvor fylkesrådet aktivt har gitt informasjon til fylkestinget, og ikke saker hvor informasjonen er gitt som svar på spørsmål eller interpellasjoner. For en oversikt over hvilke saker vi har sett på, se vedlegg 3. De 9 sakene vi har valgt å se nærmere på er allerede i stor grad omtalt under punkt Når det gjelder faktafremstillingen av disse 9 sakene viser vi derfor i all hovedsak til punkt Det som fremkommer i dette kapitlet er informasjon innhentet skriftlig fra fylkesrådet i forbindelse med arbeidet med denne rapporten Revisjonskriterier Kommuneloven 20 nr. 2 er den mest sentrale bestemmelsen når det gjelder fylkesrådets opplysningsplikt overfor fylkestinget. Denne bestemmelsen innebærer at fylkesrådet må sørge for at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. I dette ligger også at fylkesrådet har en opplysningsplikt overfor fylkestinget. Plikten til å sørge for at sakene som framlegges er Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 46 av 56

49 forsvarlig utredet innebærer at fylkesrådet, samtidig med at saken legges fram, legger fram de opplysningene som er nødvendige. Kravet om at en sak skal være forsvarlig utredet innebærer også en plikt til å legge fram korrekte opplysninger. Fylkesrådets informasjonsplikt er også omtalt i Nordland fylkeskommunes reglement for fylkesrådet. Her står det at fylkesrådet skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig opplyst. Det fremgår av revisjonskriteriene nedenfor hva vi har vurdert fylkesrådets informasjon til fylkestinget opp mot. Se også vedlegg 1 for utledning av revisjonskriteriene. Saker fylkesrådet legger fram for fylkestinget skal være forsvarlig opplyst; o Opplysningene som legges fram må være fullstendig, riktig og rettidig Fakta Variasjon i beregning av tap per sektor og effekt av inntektssystemet I fylkestingssak 98/2014 Økonomiske forutsetninger for vises det til sammensetning av inntektsendringen i egen tabell, her vist som tabell 14. Tabell 14 Sammensetning av inntektsendringen (mill.kr) Buss/bane -69 Båt/ferje -33 Ny fordeling vegmidler* -185 Videregående opplæring 32 Tannhelse 5 Tapskompensasjon 33 Sum 185 *I tillegg til tapet som er ført opp her kommer en andel av tapet på båt/ferje på linjen over til sammen anslagsvis 200 mill. kr. I tabellen går det fram at Nordland fylkeskommune taper ca. kr 33 mill. på de nye kostnadsnøklene for båt/ferje. Fylkesrådsleder oppgir i sitt svar av 1. desember 2017 til fylkesrevisjonen at en hovedkilde for saken var opplysninger i kommuneproposisjonen for Andre kilder og hjelpemidler i fylkeskommunens budsjettarbeid oppgis å være Statsbudsjettet, herunder Grønt hefte fra Kommunalog moderniseringsdepartementet. I tillegg til dette er KS prognosemodell 40 det viktigste hjelpemiddelet i fylkeskommunens budsjettarbeid. Fylkestingssak 98/2014 ble utarbeidet sommeren 2014 og behandlet i fylkesrådet 26. august 2014, før statsbudsjettet ble lagt fram i oktober. Fylkesrådsleder anfører at tallene for båt/ferje og veg i tabell 2 i saken, tabell 14 i denne rapporten, er satt opp litt annerledes enn oppstillingene som er brukt senere. Videre anføres det at fotnoten til tabellen er noe uheldig formulert og at det skulle stått at en del av tapet på båt/ferjer er inkludert i effekten av ny fordeling vegmidler 2010 på kr 185 mill. Beregningene på hvor mye Nordland fylkeskommune taper på kostnadsnøklene for båt/ferje i FT- 98/2014 varierer med beregninger gjort i andre dokument fylkeskommunen har utarbeidet 41. Fylkesrevisjonen har derfor spurt fylkesrådet hva som er årsaken til dette. Fylkesrådsleder sier i sitt svar av 1. desember 2017 at dokumentene er basert på den informasjon man hadde på det tidspunktet man skrev det. I svaret er det også lagt ved flere tabeller utarbeidet av KS. Ifølge fylkesrådsleder var det et poeng å få fram hvor stor effekt det nye inntektssystemet fikk på tildelingen til hver sektor. KS utarbeidet tabeller som prøvde å få frem effekt for hver sektor og med fordeling av 40 KS prognosemodell ligger på 41 I Notat om rullering av økonomiplan (journalpostid 14/30454) var beløpet beregnet til kr 98 mill., mens det i fylkesrådets brev av 30. mars 2015 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (journalpostid 15/17290) var beregnet til 137 mill. kr og i FT-sak 98/2014 til 33 mill. kr. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 47 av 56

50 effekt som følge av endring i kostnadsnøkler og som følge av innlemming av midler fra tabell C i kostnadsnøklene. I perioden fra kommuneproposisjonen 2015 kom til etter at statsbudsjettet for 2015 forelå utarbeidet KS flere regneark der de prøvde å finne sektorutslagene og dekomponere omfordelingseffekten. Tallene varierte noe i disse regnearkene, også fordi det kom endringer i kriteriegrunnlag og vekter underveis. I svaret til fylkesrådsleder er det utarbeidet en tabell som viser en sammenstilling av tall som er brukt i ulike tabeller på ulike tidspunkt for å prøve å få frem omfordelingseffekten pr sektor, se tabell 15. Fylkesrådsleder anfører at det må legges til grunn at den informasjonen som fremgikk av kommuneproposisjonen 2015 var begrenset og at det skjedde endringer fra kommuneproposisjonen 2015 til statsbudsjettet Tabell 15 Oversikt over ulike beregninger på omfordelingseffekt pr sektor i perioden juni mars 2015 (mill. kr). Tall fra KS pr. 2. juni Tall fra FT- 98/14 utarbeidet 26. Tall fra KS pr. 13. oktober Tall fra KS pr. 13. oktober august 2014 Buss/bane -68, ,658-89,440 Båt/ferje -98, , ,198 Veg -103, ,826-86,830 Vg. opplæring 31, ,813 27,089 Tannhelse 5, ,241 4,433 Sum tap -232, , ,946 Tapskompensasjon ,9 Sum tap etter tapskompensasjon -207, , ,046 I kolonne 2 i tabell 15 er sum tap, eller samlet fordelingsvirkning kr 233 mill. Dette er lavere enn det som framkommer i kommuneproposisjonen 2015 hvor den er beregnet til kr 250 mill. Fylkesrådsleder sier i sitt svar at forklaringen antakelig er at KS, på grunnlag av opplysningene i kommuneproposisjonen, ikke fullt ut klarte å dekomponere tallene, slik at effekt pr sektor og samlet effekt er helt korrekt. Fylkesrådsleder forklarer at forskjellen mellom tallene i kolonne 2 og kolonne 5 i tabell 15 består både av at det er et for lavt tap/omfordelingseffekt i det første regnearket fra KS og at tapet hadde økt i 42 Tall utarbeidet av KS på bakgrunn av det som fremgikk av kommuneproposisjonen Tallene ble brukt som grunnlag i Notat om rullering av økonomiplan Notatet var utarbeidet av økonomiavdelingen 27. juni 2014 til fylkesrådet. 43 Tall fra tabell utarbeidet av KS 20. oktober 2014 og brukt i fylkesrådets brev av 30. mars 2015 til Kommunalog moderniseringsdepartementet, Innspill fra fylkesrådet i Nordland til Kommuneproposisjonen 2016 og nytt inntektssystem for fylkeskommunene. I KS tabell vises tall fra statsbudsjettet (Grønt hefte) sammenholdt med anslag fra kommuneproposisjon I denne kolonnen fremkommer KS beregninger gjort ut fra kommuneproposisjonen Se fotnoten over. I denne kolonnen fremkommer KS beregninger gjort ut fra statsbudsjettet (Grønt hefte) Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 48 av 56

51 statsbudsjettet som følge av endringer i regnskapstall som var lagt til grunn i fylkesfaktor båter, oppdaterte folketall og endringer i sektorvektene. Fylkesrevisjonen har spurt fylkesrådet om det i FT-156/2014 Økonomiplan og Budsjett 2015 er tatt hensyn til de nye kostnadsnøklene for båt og ferje i beregningene av effekten av kutt innenfor hurtigbåt og ferje. Fylkesrådsleder anfører i sitt svar av 1. desember 2017 at det ikke er foreslått kutt i antall ferjesamband i økonomiplanen for Det som er foreslått er reduksjon innenfor hhv. 15 % og 5 % av produksjonen, noe som kunne gjennomføres innenfor inngåtte kontrakter uten at det regnes som «avbestilling». Det ble beregnet at de foreslåtte produksjonskuttene kunne gi en samlet besparelse på 60,1 mill. kr. Disse produksjonskuttene ble utsatt, jfr. FT-sak 103/2015 og utredningen av nytt hurtigbåt- og ferjekart, og midlene ble lagt tilbake i rammen igjen. Fylkesrådsleder anfører videre at det for hurtigbåt ble lagt inn både betydelig rammeøkning pga. forventet kostnadsøkning og en liste med tiltak som ville kunne gi besparelser hvis de ble gjennomført. Det var usikkerhet både knyttet til kostnader, rammebehov og tiltak, noe som fremkommer i teksten på side 96 og 97 i FT-156/2014. Med det da gjeldende båtkriteriet ville faktiske besparelser bare kunne oppnås på kort/mellomlang sikt, siden en reduksjon i netto utgift til båt etter hvert ville føre til at utgiftsutjevningen ble lavere. Over flere år hadde netto utgift til hurtigbåt økt og den ville øke også i 2015 i forslaget til økonomiplan. Fylkesrådsleder forklarer at for 2015 lå gjennomsnittet av regnskapsførte utgifter til båt i 2011, 2012 og 2013 til grunn for utgiftsutjevningen. For 2016 ville gjennomsnittet av regnskapsførte netto utgifter til båtdrift i 2012, 2013 og 2014 ligge til grunn. For 2017 ville gjennomsnittet for 2013, 2014 og 2015 ligge til grunn osv. En reduksjon i netto utgift i 2016 ville med det da gjeldende båtkriteriet ikke slå ut med mer enn 1/3 i 2018, 2/3 i 2019 og 3/3 i Siden båtkriteriet var under revurdering i regjeringen og det var forventet å komme en revisjon av inntektssystemet tilknyttet kommune- og regionreformen var det vanskelig å si noe konkret om virkningen på fremtidige inntekter. Det ble underveis i budsjettprosessen også klart at det var behov for å kjøre en prosess med berørte kommuner og næringsliv og se hurtigbåt- og ferjetilbudet i sammenheng, noe fylkesrådet tok initiativ til i februar Fylkesrådsleder viser til at dette kommer frem i teksten på side 97 i FT-156/2014. Når ble fylkesrådet klar over virkningene av de nye kostnadsnøklene for båt og ferge? I forbindelse med prosjektet har fylkesrevisjonen spurt fylkesrådet om når de ble klar over virkningene av de nye kostnadsnøklene for hurtigbåt (fylkesfaktor båter) og ferje (ferjesamband). Fylkesrådsleder svarer i brev av 1. desember 2017 at de var kjent med innholdet i Kommuneproposisjonen 2015 og det som stod om båt- og ferjekriteriene i kostnadsnøkkelen. Samtidig var man kjent med at departementet ikke var fornøyd med sektornøkkelen for båt og ferje og at Kommunal- og moderniseringsdepartementet var spesielt misfornøyd med båtkriteriet. Det var forventet at det ville komme nye kriterier som ikke var basert på regnskapsførte netto utgifter i tidligere år. Fylkesrådsleder viser til at de nye kriteriene for båt- og ferje ble presentert i Kommuneproposisjonen 2018 og at den såkalte refusjonsordningen for båt her ble foreslått erstattet med nye objektive kriterier. Nye kriterier er innarbeidet i statsbudsjettet for Fylkesrådsleder anfører at siden netto utgifter til båt i Nordland fylkeskommune ikke har blitt redusert i den aktuelle perioden, har fylkeskommunen heller ikke fått reduserte inntekter som følge av det kriteriet som nå er fjernet. Fylkesrådsleder viser til at utgiftsutjevning for fylkesfaktor båter var på 273 mill. kr i 2015, 293 mill. kr i 2016 og 328 mill. kr i Når det gjelder ferjesamband anfører fylkesrådslederen at fylkesrådet var kjent med formuleringen i kommuneproposisjonen for 2015 som ble framlagt 14. mai 2014 om at kriteriet andel ferjesamband Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 49 av 56

52 inngikk i kostnadsnøkkelen. Fylkesrådslederen viser til at det heller ikke er foreslått eller gjennomført nedleggelser av ferjesamband. Informasjon om hvordan de nye kostnadsnøklene for hurtigbåt og ferje virket Fylkesrevisjonen har spurt fylkesrådet om de har informert om hvordan de nye kostnadsnøklene for hurtigbåt og ferje virket i følgende fylkestingssaker: FT-098/14 Økonomiske forutsetninger for , FT-156/2014 Økonomiplan og Budsjett 2015 og FT-164/2015 Økonomiplan Budsjett Fylkesrådsleder svarer i brev av 1. desember 2017 at det i FT-sak 98/2014 «Økonomiske forutsetninger for » er vist til kommuneproposisjonen 2015 og redegjort for reduksjon i frie inntekter og forventet nedgang i realvekst i de kommende år. Saken redegjør for behovet for å håndtere reduserte inntekter med reduserte rammer både til drift og investeringer. Sammensetningen av inntektsendringen er vist, slik at det fremkommer hvilke sektorer fylkeskommunen får mer til og hvilke sektorer vi får mindre til i det nye inntektssystemet sammenlignet med det gamle inntektssystemet. Når det gjelder FT-sak 156/2014 Økonomiplan og budsjett 2015 svarer fylkesrådsleder at det i kapittel 3 «Rammebetingelser for økonomiplan» er vist til kommuneproposisjonen for 2015 og det nye inntektssystemet. Den nye kostnadsnøkkelen med alle kriteriene er presentert i økonomiplandokumentet og samlet omfordelingseffekt, dvs. tap, er vist pr fylkeskommune. Fylkesrådsleder sier i sitt svar av 1. desember 2017 at virkningen av hvert enkelt kriterium i den nye kostnadsnøkkelen ikke er eksplisitt forklart. Det er for eksempel ikke redegjort for at fylkeskommunen ikke bare vil kunne spare utgifter på en nedgang i elevtallet i videregående skoler, men at fylkeskommunen også vil kunne tape inntekter siden antall åringer er et kriterium i inntektssystemet. I tillegg er sammenhengen slik at antall åringer i landet og Nordlands andel av disse vil påvirke hvor mye penger fylkeskommunen får. Dessuten vil vektingen av kriteriet påvirke hvor mye Nordland får og vektingen påvirkes igjen av hvor mye alle landets fylkeskommuner bruker på videregående opplæring sammenlignet med andre formål. Fylkesrådsleder anfører at det ikke er enkelt å forklare disse sammenhengene og det har så langt ikke vært lagt vekt på dette i prioriteringen av midlene mellom sektorene i fylkeskommunen. Hvis en skal forholde seg strengt til hvordan midler tildeles, vil en i liten grad ha frie inntekter som regionalt politisk nivå kan prioritere bruken av. Dette er et dilemma med denne typen fordelingssystem. Når det gjelder FT-sak 164/2015 Økonomiplan og Budsjett 2016 viser fylkesrådsleder i sitt svar til at det i kapittel 3 «Rammebetingelser for økonomiplan» er vist til nødvendige rammeøkninger for båt og ferje som er omtalt over. Disse økningene er innarbeidet i sektorrammene i økonomiplanen. Fylkesrådsleder anfører at det er redegjort for hvordan justert kostnadsnøkkel for 2016 slår ut og hva som er ny omfordelingseffekt for hver enkelt fylkeskommune. Det er også vist til at det i Kommuneproposisjonen 2016 står om kostnadsnøklene for båt og ferje at det tas sikte på å komme tilbake med ny vurdering i kommuneproposisjonen for Revisjonens vurdering Det er fylkesrevisjonens vurdering at fylkesrådet i de kontrollerte sakene i det alt vesentlige har gitt korrekt informasjon til fylkestinget om virkningene av inntektssystemet med vekt på kostnadsnøklene for båt og ferje. I de fleste sakene har informasjonen imidlertid ikke vært fullstendig. To saker inneholdt mer fullstendig informasjon, men informasjonen kan ikke anses å være gitt rettidig. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 50 av 56

53 Vi har merket oss at det i fylkestingssak 98/2014 er oppgitt at tapskompensasjonen er kr 33 mill., mens den på dette tidspunktet var satt til kr 25 mill. I samme sak er det oppgitt at Nordland fylkeskommune vil tape kr 33 mill. på de nye kostnadsnøklene for båt/ferje. Fylkesrevisjonens mener dette ikke er korrekt og at beløpet her skulle vært høyere. Vi har merket oss at fylkesrådsleder har medgitt at tallene for tap på de nye kostnadsnøklene for båt/ferje er uheldig framstilt i dette dokumentet. I fylkestingssak 156/2014 Økonomiplan og Budsjett 2015 står det at økonomiplanen med all tydelighet viser at endrede rammebetingelser fører til reduksjon av produksjonen for både hurtigbåter og ferjesamband. Fylkesrevisjonen mener at dette er en unyansert framstilling, spesielt sett hen til at det i saken ikke tydelig er redegjort for hvordan de nye kostnadsnøklene for båt og ferje virker. Fylkesrevisjonen mener at det her fremstilles som om at endringene i inntektssystemet gjør at man må kutte i produksjonen i hurtigbåt og ferje. For at fylkestinget her skulle ha fått et fullstendig bilde av hvordan inntektssystemet og kostnadsnøklene for båt og ferje virket burde fylkesrådet her ha informert fylkestinget om at kutt innenfor driftsutgiftene på hurtigbåt gradvis vil gi en reduksjon av overføringene fra staten, fordi utgiftsutjevningen er basert på historiske tall. Som det fremgår av vår tidligere undersøkelse viste KS sine beregninger at en reduksjon av utgifter til drift av fylkeskommunens hurtigbåter med kr 115 mill. ville gi en netto innsparing på kr 7 mill., gitt at alt annet var uendret. Beregningen tok utgangspunkt i inntektssystemet med de nye delkostnadsnøklene som gjaldt fra Beregningen inkluderte ikke utgifter til eventuelle kompenserende tiltak (for eksempel flere bussruter og fergeavganger) som kan bli nødvendige ved en reduksjon av hurtigbåttilbudet. Fylkesrevisjonen har merket seg at det ikke ble noe av de kuttene som det ble lagt opp til i fylkesrådets forslag til fylkestinget da det etter at budsjettet for 2015 ble lagt fram kom ny informasjon om høyere inntekter. Videre har vi også merket oss at det i budsjettet ikke lå noen forslag om kutt i ferjesamband. Fylkesrevisjonen mener likevel at fylkesrådet i sitt opprinnelige forslag burde ha redegjort tydeligere for fylkestinget om hvordan kostnadsnøklene for ferje og spesielt hurtigbåt virket, da dette hadde innvirkning på hvor og hvorvidt fylkeskommunen kunne gjøre reelle besparelser. Fylkesrevisjonen er enig med fylkesrådet i at det forelå usikkerhet rundt om de nye kostnadsnøklene for båt og ferje ville bli videreført og at det i kommuneproposisjonen var varslet at man ville se på disse. Vi kan imidlertid ikke se at dette gjør at man ikke skulle informere om hvordan de gjeldende kostnadsnøklene virket da det var dette man hadde å forholde seg til på dette tidspunktet. Fylkesrådet hadde også full anledning til å opplyse om at det hersket usikkerhet rundt hvorvidt kostnadsnøklene ville videreføres. Det er fylkesrevisjonens vurdering at orienteringen som ble gitt av samferdselsråden til fylkestinget i fylkestingssak 26/2015 var korrekt. Fylkesrevisjonen mener imidlertid det her hadde vært en fordel om samferdselsråden tydeligere hadde gjort rede for hvordan kostnadsnøklene for båt og ferje virket da dette ville gi fylkestinget et fullstendig bilde av inntektssystemet og hvilke føringer dette ville gi for arbeidet med samferdselskartet. Informasjonen som fylkesråd for plan og økonomi gav fylkestinget i fylkestingssakene 69/2015 og 148/2015 er korrekt etter fylkesrevisjonens vurdering. Vi mener imidlertid også her at det hadde vært en fordel om fylkesråden hadde tydelig gjort rede for hvordan kostnadsnøklene for båt og ferje virket og med dette gitt fylkestinget fullstendig informasjon om inntektssystemet. Det er fylkesrevisjonens vurdering at det i fylkestingssak 164/2015 Økonomiplan og Budsjett 2016 er gitt korrekt, fullstendig og rettidig informasjon om virkningene av inntektssystemet med vekt på kostnadsnøklene båt og ferje som kunne være av betydning for fylkestingets vurderinger. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 51 av 56

54 Vår vurdering tar utgangspunkt i at det i denne saken ikke var lagt opp til kutt innenfor verken hurtigbåt eller ferjesamband, men at det kun vises til arbeidet med samferdselskartet. Når det gjelder fylkestingssakene 107/2016 og 143/2016, er fylkesrevisjonens vurdering at fylkesrådet har gitt både korrekt og fullstendig informasjon til fylkestinget. Fylkesrevisjonen mener imidlertid at informasjonen ikke har vært rettidig. I begge disse sakene er det gitt tydelig og detaljert informasjon om hvordan inntektssystemet og kostnadsnøklene for båt og ferje virket. Fylkesrevisjonen mener at disse sakene inneholdt viktig informasjon som skulle ha tilflytt fylkestinget på et tidligere tidspunkt. 7. Konklusjon Hovedmålsettingen med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet har vært å vurdere om det har funnet sted en forsvarlig saksbehandling i forkant av beslutningen om å utrede nytt hurtigbåt- og ferjekart, samt vurdere om fylkesrådet har gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon om virkningene av det nye inntektssystemet. For å belyse dette har vi sett på to problemstillinger. Er saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland i henhold til gjeldende regelverk? Under denne problemstillingen undersøkte vi om saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland er i henhold til gjeldende regelverk. Med gjeldende regelverk menes her kommuneloven, forvaltningsloven, arkivlov med forskrift og fylkeskommunens egne retningslinjer og rutiner for saksbehandling. Det er fylkesrevisjonens oppfatning at Nordland fylkeskommunes saksbehandlingsregler ivaretar alminnelige prinsipper om forsvarlig saksforberedelse. Fylkeskommunens saksbehandlingsregler samsvarer dermed i stor grad med de utledede revisjonskriteriene. For å vurdere om sak 120/2015 er forsvarlig saksbehandlet har vi derfor primært kontrollert om saksbehandlingen har vært i samsvar med fylkeskommunens saksbehandlingsregler. Fylkesrevisjonen mener at fylkeskommunens saksbehandlingsregler i liten grad har vært fulgt i behandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Vi mener derfor at saksbehandlingen knyttet til denne saken ikke har vært forsvarlig. I de tilfeller der fylkesrådet velger å tilsidesette fylkeskommunens egne saksbehandlingsregler bør dette eksplisitt fremgå i form av et lovlig fattet vedtak, slik at både fylkestinget, administrasjonen og alle andre interesserte vet hvilke prosedyrer som er fulgt og hva de kan forvente av saksbehandlingen. Fylkesrevisjonen mener at det er en vesentlig svakhet ved saksbehandlingen at det ikke har vært klart hvem som har hatt ansvaret for saksbehandlingen. Vår gjennomgang viser at fylkeskommunens administrasjon i liten grad har vært involvert i saksbehandlingen av fylkesrådssak 120/2015. Fylkesrevisjonen mener at dette blant annet kan forklare den manglende vurderingen av fylkesrådets vedtakskompetanse i saken. Fylkesrevisjonen mener praksisen med begrenset kommentarrunde er uheldig. Dette er en praksis som ikke er beskrevet i fylkeskommunens saksbehandlingsregler. I tillegg bryter denne praksisen med formålet bak kommentarrunden som er å kvalitetssikre saken før den behandles i fylkesrådet. Praksisen medfører dermed en risiko for at informasjon av stor betydning for saken ikke blir hensyntatt. En annen vesentlig svakhet ved saksbehandlingen er manglende dokumentasjon, arkivering og journalføring av saksinformasjon. Dette medfører manglende åpenhet og sporbarhet i beslutningsprosessene, i strid med prinsipper om god forvaltningsskikk. Siden dette er en sak av prinsipiell betydning er behovet for dokumentasjon og sporbarhet enda større. Siden det er lite spor av Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 52 av 56

55 saksbehandling i administrasjonen skapes det et inntrykk av at saken er saksbehandlet av fylkesrådet uten at fagadministrasjonen har fått komme med sine råd og sin faglige kunnskap. Har fylkesrådet gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon når det gjelder virkningene av det nye inntektssystemet? Det er fylkesrevisjonens vurdering at fylkesrådet i de kontrollerte sakene i det alt vesentlige har gitt korrekt informasjon til fylkestinget om virkningene av inntektssystemet med vekt på kostnadsnøklene for båt og ferje. I de fleste sakene har informasjonen imidlertid ikke vært fullstendig. Når det gjelder fylkestingssakene 107/2016 og 143/2016, er fylkesrevisjonens vurdering at fylkesrådet har gitt både korrekt og fullstendig informasjon til fylkestinget. Fylkesrevisjonen mener imidlertid at informasjonen ikke har vært rettidig. I begge disse sakene er det gitt tydelig og detaljert informasjon om hvordan inntektssystemet og kostnadsnøklene for båt og ferje virket. Med tanke på at et nytt samferdselskart blant annet skulle bidra til innsparinger, mener fylkesrevisjonen at dette var informasjon som skulle ha tilflytt fylkestinget på et mye tidligere tidspunkt. 8. Høringsuttalelse Fylkesrådet har i brev av 2. februar 2018 avgitt sin høringsuttalelse til forvaltningsrevisjonsrapporten. Høringsuttalelsen har ikke medført behov for endringer i rapporten. Uttalelsen fremgår i sin helhet som vedlegg nr. 4 til rapporten. Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 53 av 56

56 Litteraturliste: Fylkesrevisjonen i Nordland, september 2016, Undersøkelse vedr. endringer i inntektssystemet, Graver, H. P. (2015) Alminnelig forvaltningsrett, 4. utgave, Oslo: Universitetsforlaget Oppdatert inntektssystem for fylkeskommunene, pressemelding , Kommunal- og moderniseringsdepartementet Overå, O. og Bernt, J. F., (2014), Kommuneloven med kommentarer, 6. utgave, Oslo: Kommuneforlaget Nordland fylkeskommune (1999), Parlamentarisme i Nordland, trykt hefte Riksrevisjonen, Dokument 3:10 ( ), Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning Saxi, H.P (2015), KS Folkevalgtprogram , 1. utgave, 1. opplag, Oslo: Kommunesektorens organisasjon Svendsen, H.J, Müller, F., Thune-Larsen, H. Og Bråthen, S (2017).Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter. Utredning av fylkeskommunale forskjeller (Rapport nr. 1701), Molde: Møreforskning Molde AS Lover og forskrifter LOV Lov om arkiv [arkivlova] LOV Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) LOV Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) FOR Forskrift om offentlege arkiv (opphevet, revidert forskrift trådte i kraft 1/1 2018) Offentlige dokument: Grønt hefte, Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2018, Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S ( ), Kommunal og moderniseringsdepartementet Grønt hefte, Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2017, Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S ( ), Kommunal og moderniseringsdepartementet Grønt hefte, Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2016, Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S ( ), Kommunal og moderniseringsdepartementet Grønt hefte, Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2015, Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S ( ), Kommunal og moderniseringsdepartementet Innst. 422 S ( ) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen om kommuneproposisjonen 2018, Kommunal- og forvaltningskomiteen Innst. 410 S ( ) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Kommuneproposisjonen 2017, Kommunal- og forvaltningskomiteen Innst. 16 S ( ), Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om bevilgninger på statsbudsjettet for 2018, kapitler under Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 54 av 56

57 og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (rammeområdene 1, 6 og 18), Kommunal- og forvaltningskomiteen Innst 2 S ( ), Innstilling fra finanskomiteen om nasjonalbudsjettet 2016 og forslaget til statsbudsjett for 2016, Finanskomiteen Innst. 2 S Tillegg 1 ( ), Tilleggsinnstilling fra finanskomiteen om nasjonalbudsjettet for 2015 og forslaget til statsbudsjett for 2015 (endret konklusjon), Finanskomiteen Innst. 375 S ( ), Innstilling frå kommunal- og forvaltningskomiteen om kommuneproposisjonen 2016, Kommunal- og forvaltningskomiteen Innst. S. nr. 252 ( ), Innstilling fra kommunalkomiteen om kommuneøkonomien 2001 m.v., Kommunalkomiteen Ot.prp.nr. 42 ( ), Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), Kommunaldepartementet Prop 128 S ( ), Kommuneproposisjonen 2018, Kommunal- og moderniseringsdepartementet Prop 123 S ( ), Kommuneproposisjonen 2017, Kommunal- og moderniseringsdepartementet Prop. 121 S ( ), Kommuneproposisjonen 2016, Kommunal- og moderniseringsdepartementet Prop. 95 S ( ), Kommuneproposisjonen 2015, Kommunal- og moderniseringsdepartementet St.prp.nr. 62 ( ), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., Kommunal- og regionaldepartementet Fylkestings- og fylkesrådssaker: FT-sak 092/2016, Økonomisk analyse foreløpige planrammer FT-sak 29/2016, Økonomiplan og Budsjett 2016 oppdatert informasjon og rebudsjettering av investeringsprosjekter FT-sak 164/2015, Økonomiplan og budsjett 2016 FT-sak 143/2015, Tertialrapport II-2015 FT-sak 83/2015, Årsregnskap og årsberetning 2014 FT-sak 23/2015, Økonomiplan og Budsjett 2015 oppdatert informasjon og rebudsjettering av investeringsprosjekter FT-sak 156/2014, Økonomiplan og Budsjett 2015 FT-sak 098/2014, Økonomiske forutsetninger for FT-9/2013, Reglement for fylkesråd FT-sak 111/2012, Reglement for delegering av myndighet fra fylkestinget FR-sak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 55 av 56

58 Fylkesrådets orienteringer for fylkestinget: FT-sak 143/2016, Orientering fra fylkesråd for økonomi Knut Petter Torgersen om arbeidet med endringer for hurtigbåt og ferje FT-sak , Orientering fra fylkesråd for økonomi Knut Petter Torgersen om kommuneøkonomiproposisjonen 2017/gjennomgang delkostnadsnøkler båt og ferje FT-sak 148/2015, Orientering fra fylkesråd for plan og økonomi Knut Petter Torgersen om statsbudsjettet 2016 FT-sak 69/2015, Orientering om Kommuneproposisjonen for 2016 og planrammer for FT-sak 35/2015, Orientering fra fylkesrådsleder Tomas Norvoll - Om samferdsel FT-sak 26/2015, Orientering til fylkestinget om anbud båt og ferge Annet: Retningslinjer og rutiner fra Nordland fylkeskommunes kvalitetssystem Fylkesrevisjonen i Nordland, februar 2018 Side 56 av 56

59 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier Dette dokumentet gir en oversikt over hvilke revisjonskriterier som er benyttet til de ulike problemstillingene. Her gjøres det også rede for hvor revisjonskriteriene er utledet fra. Kriteriene som er benyttet i rapporten er utledet fra følgende kilder: Kommunelovens 20 nr 2 Forvaltningsloven Arkivlova Forskrift om offentlege arkiv Reglement for fylkesråd, vedtatt av fylkestinget i sak 9/13 Retningslinjer og rutiner fra Nordland fylkeskommunes kvalitetssystem KS folkevalgtprogram Parlamentarisme i Nordland, trykt hefte utarbeidet av Nordland fylkeskommune lagt ut på Nordland fylkeskommunes hjemmeside her. Alminnelig forvaltningsrett av Hans Petter Graver 4. utgave 2015 Det er fylkesrevisjonen som har foretatt utheving av tekstene der dette forekommer. Sitat er satt i kursiv, med unntak av sitat fra vedtak og utdrag fra lov og reglement og Nordland fylkeskommunes kvalitetssystem. 1. Kronologisk fremstilling av endringer i inntektssystemet med vekt på hurtigbåt- og ferjesamband, og fylkesrådets oppfølging. Siden denne delen av rapporten er beskrivende, er det ikke benyttet revisjonskriterier her. 2. Er saksbehandlingen av sak 120/2015 Ny struktur for ferger og hurtigbåter i Nordland i henhold til gjeldende regelverk? Kommuneloven 20 nr. 2 første setning: Kommunerådet og fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt. Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Kommentarer til 20 nr. 2 Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt i Kommuneloven med kommentarer 6. utgave 2014 (pkt 3. og 4 s. 165): Ansvaret for å påse at sakene er forsvarlig utredet og at de blir iverksatt, påhviler i siste instans kommunerådet eller fylkesrådet. Kommunerådet og fylkesrådet skal selvsagt ikke selv forestå alt dette, like lite som administrasjonssjefen under den tradisjonelle modellen. Men lederansvaret innebærer ansvar for å organisere et adekvat administrativt apparat og for å påse at dette fungerer. Hvem som i praksis har ansvar for hva når det gjelder saksforberedelse og iverksetting av de enkelte vedtak, vil følge av organisasjonsplan og stillingsbeskrivelse. Jf Kommunelovutkastet s. 365 og Ot.prp.nr. 42 ( ) s.275. Andre setning ble tilføyd ved lov 12. desember 2003 nr. 13. Bestemmelsene innebærer ikke noen realitetsendring når det gjelder kommunerådets og fylkesrådets ansvar for å føre kontroll med virksomheten, men tar sikte på å tydeliggjøre dette. Disse organene erstatter tilsatt administrasjonssjef, og ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av deres ledelsesansvar, på samme måte som for den tilsatte administrasjonssjefen. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet har ansvaret for å etablere rutiner og systemer som kan bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte. Forvaltningsloven 17 første ledd: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

60 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Saksbehandlingsregler del II, artikkel av juridisk rådgiver i NKRF Bernt Frydenberg i Kommunervisoren 1/2011: Etter lovens 17 første ledd første setning skal et forvaltningsorgan altså påse at en sak er så godt opplyst som mulig, før et vedtak gjøres. Denne bestemmelsen står i lovens kapittel IV som gjelder enkeltvedtak, men det er en etablert oppfatning at den gjelder også ellers. Man kan kalle dette en utvidende tolking av paragrafen, man kan kalle det ulovfestet forvaltningsrett, eller man kan si at det følger av god forvaltningsskikk. Jeg nevnte innleiingsvis at ulovfestet forvaltningsrett og god forvaltningsskikk er en mulig rettskilde for saksbehandlingsregler. Arkivlova 2. Definisjonar: a. dokument: ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring Forskrift om offentlege arkiv 2-5 oppstilling av arkiv: Sakarkivet skal vere oppstilt etter arkivnøkkelen. Alle saksdokument skal arkivleggjast i samsvar med føresegnene i 3-8. Med unntak av det som er nemnt i tredje ledd nedanfor, skal dokument som høyrer til den same saka, normalt arkivleggjast samla, og innanfor kvart emne i arkivnøkkelen skal sakene plasserast på grunnlag av journalen. For materiale som ikkje er ordna etter arkivnøkkelen, skal det utarbeidast ein systematisk ordna oppstillingsplan. For databasar og anna elektronisk arkivmateriale skal det utarbeidast dokumentasjon som gjer det mogleg å nytte materialet også etter at den ordinære bruken er avslutta. Forskrift om offentlege arkiv 2-6 Journalføring og anna registrering: Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokument, jf. 1-1 til 1-3, registrerer organet i journalen så langt organet finn det tenleg. Desse organinterne dokumenta skal likevel alltid journalførast: a) dokument som omtalt i offentleglova 14 andre ledd b) dokument som omtalt i offentleglova 16 fyrste ledd bokstav a til d, 16 andre ledd og 16 tredje ledd første punktum c) dokument som omtalt i offentlegforskrifta 8. [..] Dokument som høyrer til same saka, skal i journalen knytast i hop med felles saksnummer eller anna tilvising. Forskrift om offentlege arkiv 3-8 Avskriving og arkivlegging: Når behandlinga er avslutta og svarbrev er ekspedert, skal alle dokumenta i saka tilbake til arkivtenesta, og det dokumentet som eventuelt var opphav til saksbehandlinga (det innkomne brevet e.l.), skal avskrivast i journalen. Innkome dokument som ikkje krev svar, eller som det er gitt munnleg svar på, skal avskrivast i journalen når det er påført avgjerd om dette. Når eit dokument får førebels svar eller blir sendt andre til fråsegn, skal det ikkje endeleg avskrivast. Etter avskriving skal saka arkivleggjast. Arkivtenesta må sjå til at arkivkoden er korrekt og at arkivavgrensing er utført. Ved arkivlegging av elektroniske saksdokument må organet gjennom faste rutinar sikre at rett versjon av dokumentet blir arkivlagd, og at ein oppfyller dei krava som er fastsette med heimel i Forskrift om offentlege arkiv 3-18 Definisjonar: Med arkivavgrensing er meint at dokument som fell inn under definisjonen av arkiv i 2 i arkivlova, men som verken er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon, blir halde utanfor eller fjerna frå arkivet.

61 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Med kassasjon er meint at arkivmateriale som har vore gjenstand for saksbehandling eller hatt verdi som dokumentasjon, blir teke ut av arkivet og sletta eller destruert. Med bevaring er meint at arkivmateriale blir oppbevart for framtida og avlevert til arkivdepot. Materiale som kjem inn under føresegner om bevaring, kan såleis ikkje kasserast. Til føresegner om bevaring og kassasjon kan det knytast tidsgrenser. Forskrift om offentlege arkiv 3-19 Arkivavgrensing: Arkivavgrensing bør gjennomførast i samband med postbehandling eller arkivlegging. Dersom dette ikkje er skjedd, skal det gjerast ved bortsetjing eller seinast ved avlevering til arkivdepot. Materiale som blir skilt ut ved arkivavgrensing, kan oppbevarast separat utanfor arkivet, slettast eller kastast. Følgjande typar av materiale skal skiljast ut ved arkivavgrensing: 1. Trykksaker, rundskriv, anna mangfalda og allment tilgjengeleg materiale og blankettar som ikkje er utfylte. Frå dette er det følgjande unntak: a) det organet som har utferda slikt materiale, skal arkivere eitt eksemplar og dei nødvendige forarbeida, b) dokument som fører til saksbehandling, eller som er nødvendige vedlegg til ei sak, skal arkiverast. 2. Konsept, utkast, kladdar og kladdenotat, ekstra kopiar, interne meldingar o.l. som ikkje har verdi for saksbehandling eller dokumentasjon. Frå dette er det følgjande unntak: a) konsept som har noteringar og påteikningar som er nødvendige for å forstå saka og den samanhengen ho står i, skal arkiverast, b) kopi av utgåande dokument skal arkiverast, c) andre kopiar m.v. som er nødvendige vedlegg til ei sak, skal arkiverast. 3. Tekstbehandlingsfiler o.l., bortsett frå det som eventuelt inngår i elektronisk sakarkiv, jf Sakspapir som medlemene av offentlege utval mottek, med mindre dokumenta må reknast som saksdokument for det organet medlemen representerer. 5. Anna materiale som verken er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon. Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning, Dokument 3:10 ( ), side 46: Journalføringen skal som hovedregel skje fortløpende. Det innebærer at dokumentasjonsverdien av innkommende og utgående dokumenter skal vurderes når dokumentet blir saksbehandlet. Kravet om at journalføring skal skje fortløpende, begrunnes med intensjonene i offentlighetsloven om at offentligheten skal ha mulighet til å føre en debatt om og ha innflytelse på forvaltningens arbeid, og at det derfor er nødvendig å kunne se hvordan forvaltningen arbeider, og hvilken informasjon den har (Dokument nr. 4 ( ) og Sivilombudsmannen (2014)). Reglement for fylkesråd, vedtatt av fylkestinget i sak 9/13 3 Fylkesrådets kompetanse og oppgaver Fylkesrådet er fylkeskommunens utøvende politiske ledelse. Fylkesrådet er den øverste ledelse for den samlede fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av lov og fylkestingets vedtak. Fylkesrådet skal føre det nærmeste tilsyn med fylkeskommunens forvaltning og økonomi. Fylkesrådet har avgjørelsesmyndighet etter fylkestingets delegasjon, jfr. kommuneloven 20 nr. 3.

62 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Fylkesrådet avgir innstilling som kollegium til fylkestinget. Fylkesrådet kan gi fylkesrådene myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker og typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke fylkestinget har bestemt noe annet. Fylkesrådene skal lede avgrensede deler av fylkeskommunens administrasjon. Fylkesrådet bestemmer ved organiseringen av egen administrasjon hvilke områder den enkelte fylkesråd har instruksjons- og avgjørelsesmyndighet for. Fylkesrådets og fylkesrådenes instruksjonsmyndighet overfor underliggende virksomheter utøves gjennom respektive etatsjefer i fylkesadministrasjonen. 5 Saksbehandling Fylkesrådets leder innkaller til møter og setter opp dagsorden for det enkelte møte. Fylkesrådets møter ledes av fylkesrådets leder. Ansvarlig fylkesråd foredrar den enkelte sak for det samlede fylkesråd. Det føres protokoll fra fylkesrådets møter. Fylkesrådene forbereder og legger saker frem for fylkesrådet. Fylkesrådet skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig opplyst Fylkesrådet er beslutningsdyktig når minst halvparten av fylkesrådets medlemmer er til stede. Medlemmer av fylkesrådet som dissenterer kan kreve at dissensen blir protokollført. Fylkesrådets innstillinger til fylkestinget skal foreligge senest 21 dager før fylkestinget samles. KS folkevalgtprogram Punkt 3.5.: Det finnes ikke noen fast oppskrift på hva som er en god beslutningsprosess. Det er mange forhold som virker inn. Ikke minst er sakens omfang og betydning viktig. Åpenhet er en viktig forutsetning for en god beslutningsprosess. Det er også viktig at det faglige grunnlaget for en sak er godt opplyst, og at saken er utredet i sin fulle bredde. Alminnelig forvaltningsrett av Hans Petter Graver 4. utgave 2015 I Hans Petter Gravers bok (s ) om alminnelig forvaltningsrett gjøres det rede for grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper, herunder legalitet, kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling, nøytralitet og saklighet, forholdsmessighet og innholdsmessige prinsipper. side 88 Kapittel 5 Kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling: «Et grunnleggende krav til forvaltningen er at den skal treffe avgjørelser på grunnlag av en forsvarlig behandling. I norsk forvaltningsrett regnes dette kravet som en ulovfestet rettsregel som supplerer de lovfestede krav til saksbehandlingen i forvaltningsloven og andre lover. Kontroll med den saksbehandling forvaltningen følger, kan for så vidt sies å være ledd i kontrollen med avgjørelsenes legalitet i den betydning at forvaltningensopptreden må være rettmessig,» side 89: «Forsvarlighetskravet har også et bredere nedslagsfelt enn kravet til kontradiksjon. Det kreves at de vurderinger forvaltningen foretar er forsvarlige; at forvaltningen tenker over sakens forskjellige sider og avveier de forskjellige momenter mot hverandre på en forsvarlig måte. Dette er kjernen i forholdsmessighetskravet Dette er krav som går mer på innholdet av den avgjørelse som treffes enn på måten forvaltningen går frem på for å tilrettelegge grunnlaget for, og oppfølgning av, den avgjørelse som skal treffes. Men det er ingen skarpe skiller mellom krav til saksbehandlingen og krav til avgjørelsens innhold, særlig ikke når man ser på de vurderinger som skal foretas.» side 90: «Hvorfor er det viktig at saksbehandlingen er forsvarlig? Tre grupper av hensyn kan nevnes: styring og demokrati, forvaltning av fellesverdier og hensynet til individene og andre berørte private rettssubjekter. En grunn til at det må stilles krav for å fremme disse typer hensyn, er at forvaltningen som enhver annen organisasjon, kan utvikle egne mål og egne interesser på tvers av hensynet til styring og demokrati, forvarlig verdiforvaltning og hensynet til enkeltindividet. I tillegg kan de forskjellige profesjoner som arbeider i

63 Vedlegg 1 Revisjonskriterier forvaltningen ha egne interesser og normer for hvordan ting skal gjøres, som ikke nødvendigvis faller sammen med de politiske organers eller de berørte personers syn eller interesser.» Side Ansvaret for sakens opplysning ( 17): Reelle hensyn En annen sentral regel i 17 er første ledd hvor det står: «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt oppyst som mulig før vedtak treffes». Plikten til å sørge for at saken blir så godt opplyst som mulig, står i den delen som av loven som gjelder enkeltvedtak. Regelen må imidlertid ses som utslag av et generelt forvaltningsrettslig prinsipp, slik at den gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganet generelt. På denne bakgrunn kan man si at forvaltningen rettslig sett er underlagt strengere krav enn det private når den driver forretningsvirksomhet, serviceytelser o.l. Det er opp til de private selv hvor godt de vil opplyse sin sak før de treffer en avgjørelse, mens forvaltningen driver i alles interesse og er derfor underlagt utredningsplikt også i andre saker enn de som gjelder enkeltvedtak. Forvaltningen skal ivareta mange interesser, dels de hensyn som ligger bak lovgivningen som vedtak treffes på grunnlag av, og dels de ulike interesser som blir berørt av forvaltningens inngripen Utredningen må være nøytral og omfatte faktiske forhold, vurderinger og rettslige forhold Når forvaltningen skal opplyse saker så godt som mulig, skal utredningen være nøytral og omfatte alle sider ved avgjørelsen, både de faktiske og rettslige forhold og de vurderinger av politisk, moralsk eller faglig karakter som er av betydning. Forvaltningen skal altså belyse alle sider av saken, og dette skal skje nøytralt. Den skal ikke bare se partenes interesser, men heller ikke bare det offentliges interesser. Side Utredningspliktens omfang: Hva er omfanget av den utredningsplikt som 17 pålegger? Når vi leser 17 første ledd, ser vi at formuleringen er kort og fyndig, og det er brukt relativt sterke ord. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtaktreffes. Hva som ligger i «så godt opplyst som mulig», reiser spørsmål i to retninger. For det første temaet for undersøkelsen, og for det andre hvor grundig man må gå til verks. Temaet for forvaltningens utredning av saken følger av det rettslige grunnlaget som avgjørelsen skal treffes på. Hvilke opplysninger som må fremskaffes, og temaet for de undersøkelser og vurderinger som skal foretas, vil altså i utgangspunktet bero på en tolkning av kompetansegrunnlaget, som vil gi svar på hvilke momenter det er relevant å vite noe om. Hvis loven krever at visse fakta skal foreligge eller visse betingelser skal være oppfylt for at det skal kunne treffes vedtak, må forvaltningen undersøke om disse er oppfylt. Hvis det er hjemmel til å treffe vedtak dersom en eller annen sammenheng er mulig eller sannsynlig, må forvaltningen undersøke dette. Da trenger den ikke uten videre å undersøke om det faktisk er bevist at det finnes en slik sammenheng. Det andre spørsmålet er kravet til grundigheten av undersøkelsene. Her er det helt klart både ut fra forarbeider og fra praksis at vi må foreta en innskrenkende fortolkning. Lovgiverne mener ikke at enhver sak skal være så godt opplyst som mulig. Et slikt krav til forvaltningen, og særlig masseforvaltningen, ville vært umulig å oppfylle. Loven gir uttrykk for en relativ standard. Man skal se på utredningspliktens omfang ut fra sakens viktighet, kompleksitet etc. Ved anvendelse av 17 første ledd må en ta en rekke omstendigheter med i betraktning. For det første hvor viktig saken er for partene der kommer rettssikkerhetshensynene inn. Der det er snakk om svært inngripende vedtak for partene, kreves det en grundigere undersøkelse. Vi må også se på sakens viktighet for andre enn partene. Her kommer de offentlige hensyn inn. Dersom dette er en sak som er viktig for gjennomføringen av statens eller kommunens politikk, tilsier det en grundigere behandling enn der saken har en mer perifer betydning. Vi må se på sakens karakter og på hvor vanskelig det er å bringe alle forhold på det rene. Omkostningene og problemene med å få klarlagt saken har betydning for hvor langt forvaltningens undersøkelsesplikt går. Vi må også se på tidsmomentet. I en sak som haster enten av hensyn til de berørte parter eller av hensyn til å nå de offentlige mål vil man stille mindre strenge krav til utredningen enn i saker der tidsmomentet ikke spiller særlig rolle. Retningslinjer og rutiner fra Nfks kvalitetssystem: Dokumenttyper i Nfk, Nfk.F (gyldig fra ) 3. Dokumenter i Nfk Arkivloven og offentleglova definerer et dokument på følgende måte:

64 Vedlegg 1 Revisjonskriterier ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande. I Nfk produserer vi i hovedsak følgende dokumenttyper: a) Saksframlegg til fylkesting og fylkesråd (utvalgssaker) Alle dokumenter a) - h) skal lagres i saks- og arkivsystemet WebSak, og de maler som ligger i dette systemet skal brukes lojalt av alle saksbehandlere. Saker til politisk behandling Nfk.F (Gyldig fra ) 4. Saksbehandlingsregler saker til politisk behandling Saker til politisk behandling forberedes i avdelingene og legges fram av en fylkesråd. Politiske saker kan avgjøres på tre nivå: av fylkestinget (utvalgssak) av fylkesrådet, etter delegert fullmakt fra fylkestinget (utvalgssak) av den enkelte fylkesråd, etter delegert fullmakt fra fylkesrådet (beslutningsdokument) Alle saker produseres i en av de 6 avdelingene i fylkeskommunen eller av Statens Vegvesen (Svv). Avdelingen - eller Svv - har ansvar for at prinsippet om fullført saksbehandling blir ivaretatt, inkludert oppfølging etter at vedtak er fattet. Stabsavdelingen har ansvar for koordinering av sakene og skal sørge for at de interne kvalitetssikringsrutinene i Nfk blir fulgt. Merk følgende: All saksbehandling foregår i WebSak. Saker skal ikke skrives ut på papir. Alle saker som har en økonomisk dimensjon skal drøftes med den medarbeideren i økonomiavdlingen som har ansvar for å bistå den fagavdelingen som skriver saken. Dette skal gjøres før saken går til fylkesråden. 4.1 Fylkestingssaker a) Notat og etablering av fylkestingssaken i WebSak Når det er aktuelt å fremme en sak til fylkestinget, skal det først skrives et kort rådsnotat som redegjør for de aktuelle problemstillinger og forslag til innretning på saken. b) Utforming av saksframlegg Saksbehandler utformer forslag til saksfremlegg i nær dialog med sin avdelingsleder og den ansvarlige fylkesråden. Se egen veileder for utforming av saksfremlegg senere i denne rutinebeskrivelsen, kap. 5. Det vil ofte være slik at mer enn én avdeling har interesser i en sak som skal til politisk behandling. Saksbehandler skal da sørge for å involvere andre avdelinger i arbeidet med saken så tidlig som mulig. Saksbehandler og avdelingsleder må så tidlig som mulig ta stilling til om saken vil ha konsekvenser for ansatte i Nfk. I så fall skal saken behandles i AMA (arbeidsmiljø- og administrasjonsutvalget) før den går til fylkesrådet. Saksbehandler må da utforme et eget saksforelegg til AMA. c) Intern kommentarrunde Formålet med den interne kommentarrunden er å foreta en aller siste kvalitetssikring av saken før den skal behandles i fylkesrådet. Dette omfatter en kontroll av at alle sider av saken er belyst sett fra egen avdelings ståsted, å synliggjøre eventuell faglig uenighet samt å luke ut eventuelle feil i saken, det være seg logiske brister, skrivefeil eller bruk av

65 Vedlegg 1 Revisjonskriterier vedtakskompetanse. Det er ei fast gruppe med etatssjefer og seksjonsledere som inviteres til å komme med sine kommentarer. I tillegg mottar fylkesrådets medlemmer saken på kommentarrunde. Formålet med dette er at rådets medlemmer skal få et tidlig varsel om at saken er under arbeid. De skal normalt ikke gi tilbakemelding direkte til saksbehandleren. Når saken er ferdigskrevet, godkjent av avdelingslederen og godkjent av den ansvarlige fylkesråden, sendes saken ut på den interne kommentarrunden i fylkeskommunen... Alle høringsinnspillene skal tas inn i en egen tabell på siste side i saksforelegget. (Denne tabellen vil bli fjernet før saken offentliggjøres, men vil bli liggende i en tidligere versjon av dokumentet, slik at innspillene kan dokumenteres i ettertid hvis det er behov for det.) Det skal fremgå om innspillet er tatt hensyn til i saken eller ikke. Dersom det ikke tas hensyn til et høringsinnspill, skal årsaken til dette fremgå i tabellen. Økonomiavdelingen skal alltid gi kommentar til saken. Dersom økonomiavdelingen ikke har gitt kommentar innen 48 timer, skal saksbehandler ta kontakt og etterspørre kommentar. Øvrige avdelinger gir sin kommentar det er naturlig. d) Til fylkesråden og fylkesrådet Saksbehandler foretar de nødvendige endringer i saken etter kommentarrunden. Dette må skje i dialog med etatssjef og den ansvarlige fylkesråd. Forslag til endelig saksforelegg sendes på e-post fra WebSak til fylkesråden, som gir tilbakemelding til saksbehandler om at saken er ok. Saksbehandler påfører på siste side i saksforelegget når og hvordan fylkesråden har godkjent saken. Saksbehandler setter deretter dokumentet i status F. Deretter overtar fylkesrådets sekretariat den videre behandling av saken. Saken blir gjort tilgjengelig for alle medlemmer i fylkesrådet, slik at den kan drøftes og senere besluttes. Sekretariatet vil ha dialog med saksbehandler dersom det må gjøres endringer i saken. e) Justering av saken etter at den er drøftet i fylkesrådet Fylkesrådet vil kunne stille krav om at det skal foretas endringer i en sak, både i selve saksutredningen og i forslaget til vedtak. Den ansvarlige fylkesråden skal da ta dette opp med sin avdeling, som må endre saken umiddelbart. Saksbehandler/avdelingsleder må endre saken og sjekke med den ansvarlige fylkesråden at den er i hht fylkesrådets ønske. De endringer som gjøres i saken etter drøfting i fylkesrådet skal merkes - enten med rød skrift eller med gul bakgrunnsfarge - slik det er gjort her. Dersom det kun handler om mindre tekniske endringer i saken vil disse bli rettet opp av fylkesrådets sekretær. 4.2 Fylkesrådssaker Saker hvor fylkesrådet skal fatte endelig vedtak utformes i hovedsak på samme måte som saker til fylkestinget, men med noen forskjeller. Det stilles samme krav til grundighet i saksfremstilling og til at prosedyrer blir fulgt for en fylkesrådssak som for en fylkestingssak. De viktigste forskjellene i forhold til en fylkestingssak er: Det er normalt ikke nødvendig å skrive notat før arbeidet med saken starter Vedtakskompetanse skal angis. (Se omtale av dette under kap 7)

66 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Hva er et rådsnotat Nfk.F (Gyldig fra ) Et rådsnotat skrives fra en fylkesråd til fylkesrådet. Formålet med et rådsnotat er å drøfte en aktuell problemstilling i fylkesrådet og hvordan det skal arbeides videre med saken. Merk at et rådsnotat aldri skal inneholde det endelige vedtak i en sak. Det skal alltid være et rådsnotat i forkant av saker til fylkestinget. I saker til fylkesrådet må det vurderes om det skal være rådsnotat først. Rådsnotater unndras offentlighet i hht offentlighetlovens 14 i og med at de er interne notater som en del av den interne saksforberedelsen. Utforming av saker til fylkesting og fylkesråd Nfk.F (Gyldig fra ) 5. Utforming av saker til fylkesting og fylkesråd. Hovedstrukturen i sakene skal normalt være slik: a) Sakens tittel b) Sammendrag - et kort sammendrag av saken og innholdet i vedtaket. c) Bakgrunn d) Problemstilling e) Vurderinger f) Konsekvenser g) Vedtakskompetanse (kun i fylkesrådssaker) h) Innstilling til vedtak i) Underskrift j) Vedlegg Det er fullt mulig å ha underkapitler med egen overskrift i tillegg til det som her er skissert, eller annet navn på kapitler dersom det fungerer bedre. Dette må vurderes i forhold til sakens omfang og innhold. Merk at fylkesrådet har ansvar for hele saksframlegget. Det er altså ikke slik at noe er en fagdel og noe er en politisk del. Dersom det er vedlegg til saken som er produsert av Nordland fylkeskommune, så er dette også fylkesrådets eiendom og skal være kvalitetssikret på lik linje med selve saksframlegget. d) Problemstillinger Her skal det redegjøres for hvorfor saken nå er aktuell og om hvilke formelle begrensninger som eventuelt gjelder i saken. Dersom det er en høringssak, må høringsfristen fremgå. Det skal gis en oversikt over de sentrale problemstillinger i saken, og hvilke alternative løsninger som kan være mulige. I de to kapitlene bakgrunn og problemstillinger skal det ikke foretas noen vurderinger, men gis en så objektiv framstilling av sakens fakta som mulig. e) Vurderinger I dette kapitlet veies de ulike løsningsalternativene og konsekvensene av disse opp mot hverandre. Det trekkes en konklusjon som viser hvilken løsning som foretrekkes. Fylkesrådets politikk skal fremkomme tydelig i dette kapittelet. f) Konsekvenser Her skal det beskrives hvilke konsekvenser det foreslåtte løsningsalternativ får for Nordland fylkeskommune. Dette gjelder for eksempel: Økonomiske konsekvenser Administrative konsekvenser

67 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Personellmessige konsekvenser Likestilling Universell utforming g) Vedtakskompetanse Dette punktet skal kun være med i saker til fylkesrådet, ikke i fylkestingssaker. Det skal vise til hvilket tidligere fylkestingsvedtak som gir fylkesrådet kompetanse til å fatte vedtak i denne saken. Saksnummer og år samt sakens tittel skal fremgå. Fylkestinget har vedtatt et eget reglement for delegert myndighet fra fylkestinget til fylkesrådet, og her vil man vanligvis finne vedtakskompetansen det skal henvises til. Dette reglementet ble siste gang revidert i FT-sak 52/16. Vi viser også til kap. 7 for en nærmere omtale av vedtakskompetanse. h) Innstilling til vedtak Vedtaket skal formuleres slik at det er tydelig og kan leses og forstås uten at man trenger å lese selve saken. I bevilgningssaker skal dekningsmåte alltid fremgå. j) Vedlegg Antall vedlegg som følger saken skal begrenses til det som er absolutt nødvendig for at fylkestinget eller fylkesrådet skal ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Hovedregelen er at all nødvendig informasjon skal fremgå av saksfremstillinga, og at vedlegg derfor er unødvendig. Rutiner for saksbehandling kortversjon (Nfk.F ) (versjon 0.07, gyldig fra , neste versjon er gyldig fra ) Dette gjelder både FT-saker, FR-saker og Rådsnotat. Begrepet «sak» nedenfor omfatter alle disse tre sakstypene. 1. Så snart saksbehandler vet at ei sak skal skrives skal Saksbehandler saksbehandler etablere saken i WebSak (opprette JpID), påføre sakens foreløpige tittel og melde opp til riktig utvalg - samt planlagt møtedato (FT-sakene kommer da på listen over planlagte saker til fylkestinget) 2. Saksbehandler lager en framdriftsplan der de ulike Saksbehandler fasene i utredningsarbeidet tidsfastsettes (vurder rådsnotat, involvering, interne avklaringer, kommentarrunde, rådsmøter og evt. fylkestingsmøter osv. Vurder også om saken skal drøftes med de tillitsvalgte og eventuell behandling i AMA). 3. Etatssjef avklarer innholdet/innretningen i saken med Etatsjef/ Saksbehandler ansvarlig fylkesråd, og meddeler dette til saksbehandler. 4. Saksbehandler vurderer i samråd med etatsjef om det Etatsjef/ Saksbehandler skal fremmes rådsnotat i forkant av saken. Hovedregelen er at det alltid skal lages rådsnotat i forkant av FT-saker. 5. Saksbehandler skriver saken. Saksbehandler Tverrfaglighet og andre avdelingers medvirkning i saken må avklares så tidlig som mulig FØR KOMMENTARRUNDE. Saksbehandler vurderer i samråd

68 Vedlegg 1 Revisjonskriterier med etatsjef om andre avdelinger må involveres skal det innkalles grupper til drøfting, skal saken på høring, evt hvor? 6. Utkast til sak som er godkjent av etatssjefen via flaggmelding i WebSak flagges i WebSak til ansvarlig fylkesråd. Obs: Fylkesråden kan trenge god tid på å gi tilbakemelding. 7. Fylkesråden godkjenner via flaggmelding i WebSak. Evt. vil fylkesråden trykke «Ikke godkjent». Fylkesråden kan gi tilbakemelding på hva som skal endres i flaggmeldingen evt. kontakte etatsjef eller saksbehandler direkte for å avklare innholdet. Saksbehandler innarbeider endringene og sender ny versjon til godkjenning som fylkesråden godkjenner via flaggmelding i WebSak. 8. Når saken er godkjent av ansvarlig fylkesråd sender saksbehandler saken på kommentarrunde på e-post via WebSak til gruppen KOMTAR (Medlemmer i gruppen er: FRÅD, FL og FLs stedfortredere). Saksbehandler Fylkesråden Saksbehandler (På grunn av reisevirksomhet sendes kommentarrunden på e-post) Det gis 48 timers frist for å gi kommentar/innspill. 9. Den enkelte avdeling gir sin kommentar direkte tilbake til saksbehandler på e-post. Fylkesrådene gir sin evt. kommentar direkte til ansvarlig fylkesråd, som igjen gir saksbehandler tilbakemelding. 10. Når saksbehandler har mottatt kommentar fra alle avdelingene som ønsker å gi kommentar, skrives dette inn i siste side i saksfremlegget. Hvis ikke kommentar er mottatt fra Økonomiavdelingen innen fristen - må saksbehandler etterspørre. Andre avdelinger svarer der det er naturlig. (Fylkesrådets kontor vil lage ny versjon uten denne siden før saken publiseres offentlig.) 11. Saksbehandler må diskutere med etatsjef om kommentarene/innspillene til saken gjør at innholdet må endres. Etatsjef må vurdere om ansvarlig fylkesråd skal involveres. 12. Endelig versjon av saken sendes på nytt via flaggmelding i WebSak til ansvarlig fylkesråd for endelig godkjenning. Ikke nødvendig hvis det ikke er kommet inn kommentarer på saken, og den ikke er endret. Etatsjefer/saksbehandlere, evt fylkesråd Saksbehandler Saksbehandler/etatsjef/ fylkesråd Saksbehandler

69 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Ut fra dette har vi utledet følgende revisjonskriterier: Fylkesrådssak 120/2015 skal være forsvarlig saksbehandlet: o Det må gjøres en vurdering av om og hvilken hjemmel (vedtakskompetanse) fylkesrådet har til å fatte vedtak i saken (Nfk.4.1.5, 5 g) o Det må vurderes om det skal utarbeides et rådsnotat (Nfk , 4.1 a og 4.2) o Det skal være redegjort for alternative løsninger (Nfk.4.1.5, d) o De ulike løsningsalternativene og konsekvensene av disse bør veies opp mot hverandre (Nfk.4.1.5, e) o Det må være tatt hensyn til alle vesentlige forhold som er relevant for saken Ansvarlig saksbehandler skal avklare om andre avdelinger har interesse i saken og involvere disse i arbeidet med saken så tidlig som mulig (Nfk.4.1.4, 4.1 b) Saken skal sendes på intern kommentarrunde og høringsinnspillene skal tas inn i en egen tabell i siste side i saksforelegget. Det skal fremgå om innspillet er tatt hensyn til i saken eller ikke (Nfk.4.1.4, 4.1.c) Økonomiavdelingen skal alltid gi kommentar til saken (Nfk.4.1.4, 4.1 c) Saksbehandler skal foreta nødvendige endringer i saken etter kommentarrunden (Nfk.4.1.4, 4.1 d) o Vesentlige konsekvenser av alle deler av vedtaket bør være vurdert, herunder de økonomiske og administrative (organiseringen) konsekvensene (Nfk.4.1.5, f) Det bør framgå av saken hvor mye vedtaket vil koste og hvordan det skal finansieres (Nfk.F g og h) All saksbehandling skal foregå i Nordland fylkeskommunes saks- og arkivsystem WebSak (Nfk ). Dokumenter knyttet til saken skal være arkivert og journalført i saks- og arkivsystemet WebSak i henhold til gjeldende regelverk (forskrift om offentlig arkiv) o Alle saksdokumenter skal arkiveres hvis de er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon o Nordland fylkeskommune skal registrere dokumentene i de sakene som opprettes i en journal (journalføring) o o Journalføringen skal som hovedregel skje fortløpende Dokument som hører til samme sak, skal knyttes sammen i journalen med felles saksnummer, eller annen henvisning. 3. Har fylkesrådet gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon når det gjelder virkningene av det nye inntektssystemet? Kommuneloven 20 Kommunerådets og fylkesrådets ansvar og myndighet 2. Kommunerådet og fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt. Forvaltningsloven 17 første ledd: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Saksbehandlingsregler del II, artikkel av juridisk rådgiver i NKRF Bernt Frydenberg i Kommunervisoren 1/2011: Etter lovens 17 første ledd første setning skal et forvaltningsorgan altså påse at en sak er så godt opplyst som mulig, før et vedtak gjøres. Denne bestemmelsen står i lovens kapittel IV som gjelder enkeltvedtak, men det er en etablert oppfatning at den gjelder også ellers. Man kan kalle dette en utvidende tolking av paragrafen, man kan kalle det ulovfestet forvaltningsrett, eller man kan si at det følger av god forvaltningsskikk. Jeg nevnte innleiingsvis at ulovfestet forvaltningsrett og god forvaltningsskikk er en mulig rettskilde for saksbehandlingsregler. Se også over for det som er referert fra side 424 og utover i Hans Petter Gravers bok om «Alminnelig forvaltningsrett» 4. utgave Reglement for fylkesråd, vedtatt av fylkestinget i sak 9/13 5 Saksbehandling

70 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Fylkesrådene forbereder og legger saker frem for fylkesrådet. Fylkesrådet skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig opplyst Parlamentarisme i Nordland, trykt hefte utarbeidet av Nordland fylkeskommune: Sak nr 94/99 Parlamentarisk modell for Nordland fylkeskommune (side 12): Fylkesadministrasjonen som ressurs Fylkesadministrasjonen blir sekretariat for, og får fylkesrådet som sin overordnede ledelse. Det forhold at fylkesrådet i prinsippet blir ansvarlig for fylkesadministrasjonens handlinger og disposisjoner, betyr at rådet kan få mistillit mot seg pga. feil som er begått i administrasjonen. Fylkesrådet vil ha en klar og utvetydig informasjonsplikt overfor fylkestinget. Manglende overholdelse av informasjonsplikten har i Oslo resultert i at enkeltbyråder har måttet gå av. Dette understreker at fylkesrådet vil ha behov for kontroll med og oversikt over fylkesadministrasjonens virksomhet. Kravet som vil bli stilt til administrasjonen er å være lojale mot det til enhver tid sittende fylkesråd. Ut fra dette har vi utledet følgende revisjonskriterier: Saker fylkesrådet legger fram for fylkestinget skal være forsvarlig opplyst; o Opplysningene som legges fram må være fullstendig, riktig og rettidig

71 Vedlegg 2 Oversikt over fylkekommunens kontakt vedrørende inntektssystemet Oversikt over fylkeskommunens kontakt vedrørende inntekstssystemet Fylkesrevisjonen mottok svar fra fylkesrådsleder i brev av 28. august 2017 om innhenting av informasjon. I brevet gis det en oversikt over kontakt som fylkeskommunen har hatt i forbindelse med informasjon om endringene i inntektssystemet, herunder det som gjelder hurtigbåt og ferje. I dette vedlegget gjenngis denne oversikten. I den mottatte oversikten er dokumentenes journalpostid i WebSak oppgitt. Fylkesrådsleder har presisert at oversikten ikke er uttømmende. Dato Hva gjelder kontakten Arkivert i WebSak? 20.- E-postkorrespondanse med KMD om Ja bakgrunnsmateriale for forslag til nytt inntektssystem Brev til kommunal- og Ja moderniseringsminister Jan Tore Sanner om regjeringens forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene Svar på henvendelse om nytt Ja inntektssystem for fylkeskommunene fra kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner Brev til KMD om nytt inntektssystem Ja for fylkeskommunene beregning av konsekvenser Svar fra KMD på henvendelse om Ja inntektssystemet for fylkeskommunene Kommentar Nfk innhenter informasjon. Nfk gir informasjon. Svar på Nfks henvendelse. Nfk innhenter informasjon. Svar på Nfks henvendelse Kontakt med KS pr e-post og telefon Møte med Helge Njåstad i Stortingets kommunal- og forvaltningskomite Brev til KMD, SD (Samferdselsdepartementet) og Kommunal- og forvaltningskomiteen med felles innspill fra Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark om inntektssystemet Brev til KMD med innspill fra fylkesrådet i Nordland til Kommunsproposisjonen 2016 og nytt inntektssystem for fylkeskommunene Møte med KMD om arbeidet med båtog ferjenøklene. Deltakere fra Nfk var samferdselssjef, fylkesøkonomisjef og budsjettleder Brev til KMD med innspill til arbeidet med ny kostnadsnøkkel for båt og ferje Brev til KMD og Kommunal- og forvaltningskomiteen med innspill til revisjon av inntektssystemet knyttet til regionreformen. Høsten Innspillsmøte 1 med KMD om 2016 og kostnadsnøkkel for båt og ferje Nei, men fylkesrevisjonen har fått forelagt e-poster Nei, men fylkesrevisjonen har fått forelagt møtereferat. Ja Ja Nei, det foreligger heller ikke møtereferat Ja Ja Ja Nfk innhenter informasjon. Nfk både innhenter og gir informasjon. Nfk gir informasjon. Nfk gir informasjon Utfra den informasjon vi har fått er det ikke mulig å klassifisere om dette er innhenting eller å gi informasjon. Nfk gir informasjon. Nfk gir informasjon. Nfk både innhenter og gir informasjon.

72 Vedlegg 2 Oversikt over fylkekommunens kontakt vedrørende inntektssystemet våren 2017 Innspillsmøte 2 med KMD om kostnadsnøkkel for båt og ferje FR-sak 57/2017 Oppsummering rapport Møreforskning og tilbakemelding KMD Kurs med KS for budsjettseksjonen i Nei Nfk gir informasjon. fylkeskommunens lokaler i Molovn. om inntektssystemet, KS prognosemodell og KS prioriterings- /handlingsrommodell Løpende Løpende kontakt med KS Nfk gir informasjon. Løpende Informasjon og tilbakemelding til KMD om kriteriedata. Ja Nfk både innhenter og gir informasjon.

73 Vedlegg 3 Oversikt over fylkestingssaker Fylkesrevisjonens gjennomgang av fylkestingets protokoller for perioden juni 2014 fram til desember 2016 viser at det var 19 saker fordelt på 10 ulike fylkesting som omhandlet det nye inntektssystemet og kostnadsnøklene for båt og ferje. Dette vedlegget gir en oversikt over de 9 sakene fylkesrevisjonen har sett nærmere på i problemstillingen om fylkesrådet har gitt fylkestinget fullstendig, riktig og rettidig informasjon når det gjelder virkningene av det nye inntektssystemet. Fylkesting (år/mnd) Fylkestingssak Oktober /14 Økonomiske forutsetninger for Desember /2014 Økonomiplan og Budsjett 2015 Februar /2015 Økonomiplan og budsjett 2015 oppdatert informasjon og rebudsjettering av investeringsprosjekter Februar /2015 Orientering fra fylkesråd for samferdsel Hild-Marit Olsen Anbud båt og ferge Juni /2015 Orientering fra fylkesråd for plan og økonomi Knut Petter Torgersen Økonomiske forutsetninger Oktober /2015 Orientering fra fylkesråd for plan og økonomi Knut Petter Torgersen Om statsbudsjettet 2016 Desember /2015 Økonomiplan og budsjett 2016 Juni 2016 Oktober /2016 Orientering fra fylkesråd for økonomi Knut Petter Torgersen om kommuneøkonomi-proposisjonen 2017/gjennomgang delkostnadsnøkler båt og ferje 143/2016 Orientering fra fylkesråd for økonomi Knut Petter Torgersen om arbeidet med endringer i kostnadsnøklene for hurtigbåt og ferje

74 Vedlegg 4 Vår dato: Vår referanse: JournalpostId: 17/ /6640 Deres dato: Deres referanse: Org.nr: Brynjar Gilberg Fylkesrådets kommentarer til forvaltningsrevisjon - nytt hurtigbåt- og ferjekart Fylkesrådet har mottatt forvaltningsrevisjonsrapporten Nytt hurtigbåt- og ferjekart og gir med dette vår høringsuttalelse til rapporten. Bakgrunnen for at det ble satt i gang arbeid med denne forvaltningsrevisjonen var at kontrollutvalget i møte behandlet en henvendelse fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre, Miljøpartiet de grønne og Rødt. Her ble det hevdet at det har blitt skapt tvil om hvorvidt fylkestinget har fått rett informasjon når det gjaldt økonomiske forhold knyttet til driften av hurtigbåter og ferjer. Fylkesrådet er tilfreds med at rapporten viser at fylkesrådet i det alt vesentlige har gitt korrekt informasjon til fylkestinget. Fylkesrådet mener at relevant informasjon i all hovedsak har blitt gitt til fylkestinget i rett tid, slik at fylkestinget har hatt et godt nok grunnlag for å fatte sine beslutninger. Fylkestinget behandlet i oktober 2017 sak 143/17 Fremtidig ferje- og hurtigbåttilbud i Nordland. Det var slutten på den prosess og det utredningsarbeid som fylkesrådet initierte i mai 2015, gjennom vedtaket i fylkesrådssak 120/15. Fylkestinget ble i februar 2015 informert om at fylkesrådet hadde startet et arbeid med å utrede et nytt samferdselskart for Nordland. Informasjonen ble gitt i forbindelse med den orientering som daværende fylkesråd for samferdsel ga til fylkestinget i sak 26/15. Denne informasjonen fikk altså fylkestinget mer enn to måneder før fylkesrådet fattet sitt vedtak om å starte arbeidet. Fylkestingssak 143/17 har blitt utredet over et tidsrom på mer enn to år. Under veis i arbeidet har en rekke aktører blitt invitert til møter om saken. Saken ble sendt på en omfattende høringsrunde, noe som resulterte i mer enn 200 innspill, som alle ble forelagt fylkestinget. Fylkesrådet la saken frem for fylkestinget i tråd med reglementet for fylkestinget, mer enn tre uker før fylkestingets åpning. Revisjonsrapporten drøfter hvorvidt arbeidet med fylkesrådssak 120/15 har foregått i henhold til de retningslinjer som fylkeskommunen selv har utarbeidet for sin saksbehandling. Videre drøfter rapporten hvorvidt fylkesrådet i det hele tatt hadde anledning til å vedta å sette i gang et slikt arbeid. Fylkesrådet er av den klare oppfatning at rådet, som en naturlig del av en parlamentarisk styreform, har myndighet til å sette i gang de utredninger som rådet selv måtte ønske, og ikke er i strid med vedtak fattet i fylkestinget. Fylkesrådet har - som øverste ledelse av administrasjonen - ikke bare myndighet til å gjøre dette, det har sågar også en plikt til å initiere og foreta slike utredninger, jf. kommuneloven 20. I en situasjon der fylkeskommunen stod overfor innsparingskrav i Adresse: Postmottak Tlf.: Fylkeshuset E-post: post@nfk.no Stabsavdelingen 8048 Bodø Stig Olsen Tlf: Besøksadresse: Prinsensgate 100