Hvorfor dette temaflaket?

Transkript

1 Omstilling i Staten

2 Hvorfor dette temaflaket? De temaflakene som NTL tidligere har gitt ut har vært en utdyping av forbundets politikk på spesielle områder.dette temaflaket skal også være til hjelp for tillitsvalgte og medlemmer i staten som er i en omstillingssituasjon. I den første delen av temaflaket er omstillingene i Staten satt inn i et internasjonalt perspektiv, og de politiske holdningene som preger utviklingen er beskrevet med henvisninger til den aktuelle situasjonen i Norge. Til hjelp for de tillitsvalgte er de ulike typer omstillinger i Staten beskrevet, og det er et eget avsnitt om omstillingsavtaler. Til slutt i temaflaket er det også et avsnitt om hvordan det enkelte medlems interesser skal ivaretas i omstillinger.på denne måten håper vi at leserne både får et bilde av de politiske kreftene som ligger bak omstillingene, både nasjonalt og internasjonalt, samtidig som vi gir råd om hvordan omstillingene praktisk skal håndteres

3 Omstilling Utviklingen i Norge er i større og større grad et speilbilde av verden rundt. I løpet av noen tiår har nasjonal folkevalgt myndighet blir redusert til fordel for overnasjonale organer utad. For å kunne påvirke utviklingen og beslutningstakerne er det viktig å ha kunnskap om når, hvor, hvordan, og hvorfor beslutningene tas. EØS-avtalen Gjennom EØS-avtalen er det lagt stramme bånd på Stortingets lovgivningsmyndighet. Gjennom markedsretting, fristilling og privatisering blir områder som tidligere var offentlig styrt overlatt til markedsaktører. Nye kontrollorganer og statlige tilsyn overvåker de generelle spillereglene som politiske myndigheter har trukket opp, enten nasjonalt eller internasjonalt. Omstilling overnasjonalt New Public Management (NPM) er en fellesbetegnelse på en reformbølge som de siste 20 årene har preget offentlig sektor i mange land. NPM-teori hevder at offentlig sektor må ha mer fokus på effektivitet, resultat, marked og brukerne, og legge mindre vekt på regler, prosess og ulike interne hensyn. Ideene i NPM har spredt seg med god hjelp av næringslivs-ledere og internasjonale organisasjoner som OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling), IMF (Det internasjonale pengefondet) og Verdensbanken. OECD eksaminerer regelmessig medlemslandene med sikte på å vurdere den økonomiske situasjonen og gir råd om utformingen av den økonomiske politikken. Rådene omfatter også offentlig sektor, der det pekes på reformer som kan bedre effektiviteten. I stor grad følges dette opp av de enkelte lands regjeringer. Regjeringen Bondevik baserte sitt forslag til statsbudsjett for 2003 på OECDs anbefalinger om en mindre offentlig sektor, privatisering, konkurranseutsetting i kommunene, pengene skal følge brukeren, høyere egenandeler, dårligere studiefinansiering og mindre sjenerøse pensjonssystemer. Dette ble også fulgt opp i statsbudsjettet for Nye signaler fra OECD En senere rapport fra OECD (Distributed Public Governance -agencies, authorities and other government bodies- OECD 2002) viser imidlertid at desentralisering, oppsplitting og konkurranseutsetting har betydelige negative effekter. Noen av erfaringene er politisk underskudd, mindre innsyn, profesjonelle styrer som ikke står til ansvar overfor politikerne, svekkede institusjoner, fragmentering med tilhørende store koordinerings- og transaksjonskostnader, samt uoversiktlige organisasjonsmodeller. Konsekvensen av disse erfaringene er at organisatorisk fristilling av offentlig service ikke lenger er et like ukritisk anbefalt virkemiddel fra OECD. Et hovedtrekk ved de statlige omstillingene på 1990-tallet har vært ulike former for utskilling. For å skaffe oss kunnskap og innflytelse deltar NTL aktivt på den internasjonale arena gjennom europeiske bransjeorganisasjoner for offentlig ansatte, og gjennom ISKA (Internasjonalen for statsog kommuneansatte) Norsk omstillingspolitikk Omstillings- og omorganiseringstakten i staten har økt merkbart i de senere årene. Et hovedtrekk ved de statlige omstillingene på 1990-tallet har vært ulike former for utskilling. Det vil si en utvikling der statlige virksomheter omdannes og får andre organisatoriske rammebetingelser. Årsakene til og konsekvensene av denne utviklingen er omhandlet i temaflaket som heter Fra forvaltning til forretning. Her er omstillinger som finner sted innenfor statsforvaltningen behandlet. Eksempler på dette er blant annet endringer i arbeidsorganisering, arbeidsoppgaver eller arbeidsverktøy/teknologi samt geografisk flytting av statlige virksomheter. Behovet for arbeidskraft innen omsorg og pleie vil øke. Dette har blant annet sammenheng med økningen i antall eldre og uføre. Flere tiltak er mulige for å møte denne utviklingen. De to siste regjeringer har lagt vekt på at det er nødvendig med en omfattende omstilling og nedbemanning av statlige virksomheter. Hensikten er å flytte arbeidskraft og ressurser til områder med voksende behov, som for eksempel pleie og omsorgssektoren. Etterspørselen etter velferdstjenester har steget raskere enn utbyggingen av dem. Misforholdet mellom tilbud og etterspørsel av tjenester blir dels møtt med krav om betalingsordninger og egenandeler som skal dempe etterspørselen, og dels med krav om offentlig kostnadsreduksjon i form av effektivisering, privatisering og konkurranse om kontrakter (anbud).

4 Victor D.Normans forvaltningspolitiske redegjørelse I den forvaltningspolitiske redegjørelsen fra Bondevik II regjeringen (24. januar 2002), heter det at modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor handler om organisatoriske endringer, om finansieringsordninger og andre rammevilkår, om nye typer lover og forskrifter, om personalpolitikk og ansettelsesvilkår. I redegjørelsen fremstilles oppsigelsesvernet i staten som omstillingshindrende, og arbeids- og ansettelsesvilkårene fremstilles ikke bare som hemmende på den enkelte - de skaper også unødig stivhet for offentlige arbeidsgivere. Regjeringen erklærer at ansettelses-, pensjons- og arbeidsvilkårene må forandres med sikte på å redusere forskjellene mellom privat og offentlig sektor. Ventelønnsordningen sies å ha bidratt til at det offentlige i mange tilfeller har gått foran i utstøting av eldre og mindre funksjonsdyktige arbeidstakere i stedet for å være en inkluderende arbeidsgiver. I stedet for å rette fokus mot systemene og beslutningstakerne som bidrar til utstøting, velger regjeringen å fokusere på sikkerhetsnettet til de utstøtte arbeidstakerne. Det stilles økte krav til den enkelte. Økt arbeidstempo, nye arbeidsformer, arbeidsoppgaver og arbeidsverktøy har endret hverdagen for mange. Politikk og politiske beslutninger angår hver enkelt av oss. Politikeres prioriteringer og valg av velferdsnivå har stor innvirkning på vår hverdag. Ekstra synlig blir det når sykelønnsordningen kommer på dagsorden, når pensjonsrettighetene skal avgjøres - og når politikerne skal bestemme hva slags vern du skal få som arbeidstaker. NTL jobber derfor aktivt overfor politikere, Storting og Regjering for å søke å få gjennomslag for våre synspunkt og interesser. Omstillinger i staten I NTLs organisasjonsområde har vi erfaringer med mange varianter av omstilling i staten: - etablering av nye etater - sammenslåing internt i etater eller av etater - overføring av oppgaver mellom etater - flytting av etater - bortfall av oppgaver - virksomheter som får sine budsjetter redusert - nedbemanning og effektivisering - nedleggelse av virksomheter - overføring av oppgaver til private - kjøp av tjenester Felles for alle disse situasjonene er at de stiller de tillitsvalgte overfor store utfordringer i forhold til å ivareta medlemmenes rettigheter. I dette temaflaket vil vi som tidligere nevnt ikke gå nærmere inn på virksomhetsoverdragelse eller utskilling av oppgaver og/eller ansatte. Omstillinger kan være initiert av den enkelte fagetat/direktorat eller departement, som følge av endringer i etterspørselen etter de tjenester som etaten skal levere. Omstillinger kan også være en følge av politiske vedtak, eller en følge av at rammebetingelsene endres. Utfordringer for tillitsvalgte Felles for alle disse situasjonene er at de stiller de tillitsvalgte overfor store utfordringer i forhold til å ivareta medlemmenes interesser. De forskjellige typer omstillinger må håndteres noe forskjellig. Lov- og avtaleverket vil være viktig redskap for de tillitsvalgte i dette arbeidet. De tillitsvalgte har også et ansvar for å delta i utformingen av lokale avtaler som beskriver prosessen og den enkeltes rettigheter i de berørte etatene. I 2001 ble det med hjemmel i Hovedavtalen i staten inngått en sentral avtale som tar for seg ulike problemstillinger i forbindelse med omstillinger. Denne avtalen slår fast at den enkelte virksomhet, eventuelt det enkelte departement, kan bruke ulike virkemidler for å fremme omstilling, men at tiltakene som hovedregel må finansieres innenfor den enkelte etats budsjett. Hovedavtalen i staten legger føringer og rammer for lokale på hvilken måte og av hvem medbestemmelsen skal ivaretas i den enkelte virksomhet. Særlig er det paragrafene om partsforhold ( 8 og 9) og kapittel 4 Former for medbestemmelse som kommer til anvendelse. Omstillingsavtaler I større omstillinger er det vanlig at partene blir enige om en egen omstillingsavtale. Den kan inneholde bestemmelser om: partsforholdet hvem som skal være med i prosjekt- og styringsgrupper tidsplan hvordan prosessen skal gjennomføres virkemidler for å unngå oppsigelser Det er viktig å være oppmerksom på at de tillitsvalgte forplikter sine medlemmer når de inngår slike avtaler.

5 OBS! Vær oppmerksom på følgende når avtalen skal inngås: Det er vanlig at avtaleutkast inneholder en beskrivelse av bakgrunnen for omstillingen. Det kan godt stå, men det må gå klart fram at beskrivelsen ikke er avtalt mellom partene. Dersom det opprettes styringsgrupper eller prosjektgrupper bør omstillingsavtalene inneholde bestemmelser om hvilke fullmakter styrings- og/eller prosjektgruppen(e) skal ha. Det er viktig å være oppmerksom på at mange premisser for hvordan omstillingene skal foregå fastlegges i slike styringsog prosjektgrupper. Derfor er det viktig at omstillingsavtalene sikrer at tillitsvalgte også er med i disse gruppene. Ansiennitetsprinsippet, sist inn - først ut, er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeidsliv, og vil, hvis ikke annet er avtalt, bli brukt til å skille mellom ansatte. Hvis avtalen inneholder andre kriterier for å skille mellom ansatte, undergraves ansiennitetsprinsippet. Dersom det er aktuelt med innplassering i ny stillingsstruktur, eller flere hevder å ha krav på en stilling, er det viktig å avtale på hvilken måte innplassering skal skje. Blir utvelgelsen behandlet etter vanlige tilsettingsprosedyrer, viker prinsippet om de med lengst tilknytningstid til virksomheten (ansiennitetsprinsippet) har krav på stillingen. Følgen blir at utvelgelsen skjer etter kvalifikasjoner. Problemet blir først synlig når innplasseringen er ferdig, og man står igjen med noen som ikke var de best kvalifiserte. Da kan det være for sent å hevde at ansiennitetsprinsippet er brutt. Det kan være lettere å gjennomføre en nedbemanning uten oppsigelser dersom man har en tidsplan kombinert med helt eller delvis stillingsstopp Skal frivillig avgang framskyndes, vil det være aktuelt å ta i bruk avgangsstimulerende tiltak, såkalte sluttpakker. Disse har de tillitsvalgte drøftingsrett på. Dette gjelder både innhold og hvem som skal tilbys dem. Arbeidsgiver kan tilby slike sluttpakker uten at det er inngått avtale mellom de lokale partene. Prosessen bør beskrives i avtalen; hva skal skje når og i hvilken rekkefølge Ansinnitets prinsippet, sist inn - først ut, er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeidsliv i AADs veiledning: Personalpolitikk ved omstillingsprosesser. Mer om dette finner du også i et eget hefte om sluttpakker som NTL har utarbeidet. Dette er sendt organisasjonsleddene i A-rundskriv nr. 32/2003 Ved siden av Hovedavtalen i staten, ligger det viktige rammebetingelser i tjenestemannsloven. Dersom det blir snakk om oppsigelser er Tjenestemannsloven med forskrifter særlig viktig i forhold til den enkeltes individuelle rettigheter. Arbeidsmiljølovens kapittel om virksomhetsoverdragelse kan også få anvendelse, dersom det er på tale å overføre oppgaver fra staten til områder utenfor den statlige hovedtariffavtalen. I hvor stor utstrekning en omstillingsavtale bør inneholde felles forståelse av tema som er berørt i nevnte lover, vil avhenge av situasjonen. Bestemmelser om rettigheter ved flyttefritak, og hvorvidt situasjonen kan defineres som en virksomhetsoverdragelse er to eksempler på saker som kan være omhandlet hvis partene blir enige. Oppfølging av det enkelte medlem For NTL er det viktig at medlemmene får nødvendig oppfølging for å kunne ivareta sine rettigheter. Dette blir i første rekke ivaretatt gjennom det lokale tillitsvalgtapparat i samarbeid med NTLs sentrale tillitsvalgte. Gjennom forbundet vil NTLs medlemmer ha tilgang til advokater ved LO s juridiske avdeling, jfr retningslinjer utarbeidet med utgangspunkt i 5k i NTLs vedtekter. Dette er sendt organisasjonsleddene i A-rundskriv nr. 27/2003. Hvilken konsekvens en omstilling får for den enkelte vil variere, alt avhengig av hva som skjer med etaten, vedkommendes arbeidsoppgaver og/eller stilling. Den private situasjonen kan også påvirkes. For noen kan det være positivt å få nye utfordringer og nye muligheter, kanskje på en annen kant av landet, og/eller nye kolleger. Men det er ikke uvanlig at slike situasjoner skaper utrygghet og frustrasjoner. Ved siden av at en kan gå en utrygg økonomisk situasjon i møte kan påtvunget flytting eller bytting av jobb få konsekvenser både for familien og i forhold til venner. Både de som får beholde jobben og de som må eller velger å slutte, påvirkes av situasjonen, noe som erfaringsmessig skaper uro i arbeidsmiljøet. Mal for omstillingsavtaler AAD og hovedsammenslutningene har laget en mal for omstillingsavtaler. Denne er et brukbart utgangspunkt for slike avtaler. Denne malen finnes Hvilke lovbestemmelser og avtaler som kommer til anvendelse i forhold til rettighetene til den enkelte avhenger av hvilken situasjon vedkommende befinner seg i, under, og etter omstillingen.

6 Bestemmelser om oppsigelsestid, plikt til å overta annet arbeid, rett til ventelønn og fortrinnsrett finnes i Tjenestemannsloven med forskrifter. Retten til å beholde lønn ved overgang til andre stillinger som følge av omorganiseringer omhandlet i 10 i fellesbestemmelsene i Hovedtariffavtalen i staten. Lokale omstilingsavtaler kan også inneholde bestemmelser som kan ha betydning for den enkeltes muligheter, jfr. det som står om slike avtaler over. Arbeidsavtalen, som alle arbeidstakere skal ha i følge Arbeidsmiljøloven, er et viktig dokument også i omstillingsprosessen. Vurdering av et mulig rettskrav på stilling, eller om et tilbud om annen stilling er likeverdig eller passende foretas for eksempel med utgangspunkt i den enkeltes arbeidsavtale. Rettskrav på stilling Rettskrav på stilling er mye brukt i forbindelse med omstillinger. Det brukes vanligvis når en arbeidstaker ser vesentlige deler av sine arbeidsoppgaver videreført i en annen stilling i ny organisasjon. Særlig i en sammenslåingsprosess, men også ved nedbemanninger vil det kunne oppstå en situasjon hvor flere personer kan hevde å ha krav på den samme stillingen. Hvordan slike krav skal håndteres kan være omhandlet i den lokale omstillingsavtalen. Uansett skjer det ikke noen automatisk oppfyllelse av den enkelte arbeidstakers rettskrav. Den enkelte arbeidstaker må selv fremme slikt krav. Kravet må fremmes før arbeidsgiver innplasserer i stillingen det er snakk om. For virksomheter i omstilling er de ansattes kunnskap, erfaring og kompetanse avgjørende Likeverdige eller passende stilling er begreper som er hentet fra Tjenestemannsloven. AADs retningslinjer for omstilling inneholder en nærmere beskrivelse av hva som ligger i begrepene. For virksomheter i omstilling er de ansattes kunnskap, erfaring og kompetanse avgjørende og de samme elementer står sentralt i arbeidet med å sikre den enkeltes rettigheter. Omstilling som ikke tar vare på disse og arbeidstakernes behov for trygghet, har liten mulighet for å lykkes. Kompetanseutvikling, økt medinnflytelse, aktiv livsfasepolitikk, tilrettelegging av arbeidet, tilpasning av den enkeltes arbeidssituasjon og jobbrotasjon vil bidra til en utvikling i riktig retning. NTL arbeider med å videreutvikle og trygge avtaleverket og de ansattes medinnflytelse på arbeidsplassen. Vi arbeider for at tillitsvalgte skal få nødvendig tid til og muligheter for å tilegne seg nødvendig kunnskap og kompetanse for å utføre oppgaven som tillitsvalgt.

7 Viktige referanser for omstilling i staten Fra ord til handling Arbeids- og administrasjonsminister Victor Normans redegjørelse for Stortinget 24. januar I denne redegjørelsen legger Bondevik II fram sitt politiske grunnlag for omstillinger i offentlig sektor. De overordnede politiske begrepene er rolledeling og rolleklarhet, brukertilpassing, effektivitet, forenkling (avbyråkratisering) og å utvikle arbeidsplassene i offentlig sektor til å bli spennende, utfordrende og utviklende. Det mest effektive virkemidlet for å nå disse målene er i følge Bondevik II konkurranseutsetting. Dette er beskrevet her. Heftet er utgitt av AAD. Personalpolitikk ved omstillingsprosesser Dette er AADs veiledning og retningslinjer for omstilling som statlige arbeidsgivere skal arbeide etter. Dette heftet inneholder regjeringen Brundtlands intensjonserklæring om omstilling under trygghet. Senere regjeringer har sluttet seg til denne erklæringen. I erklæringen understrekes det at kampen mot arbeidsledighet er sentralt, samtidig som det er behov for effektivisering av offentlig sektor. Det blir lagt vekt på at arbeidstakernes medinnflytelse under omstillingsprosesser....omstillingsarbeid (skal) ikke først og fremst oppleves som en belastning, men bidrar til å utløse kreativitet og til å gi den enkelte medarbeider nye muligheter og utfordringer. NTLS hjemmeside på internett, Under linken lover og avtaler ( side.php?mid=10) finner du oversikt over viktige lover som regulerer rettigheter for tillitsvalgte og medlemmer. NTLs notat om sluttpakker og prosedyreregler ved nedbemanning, (A-rundskriv 32/2003) Dette heftet inneholder beskrivelse av hva sluttpakker er, når kommer det tilbud om sluttpakker, prosesser i omstillinger, utforming og innhold i sluttpakker. Ikke minst inneholder notatet viktige råd til dem som får tilbud om sluttpakker. Den siste delen av heftet gir korte beskrivelser av noen omstillingsprosesser i staten. Notatet kan fås ved henvendelse til forbundskontoret. Fagforbundets internettsider om omstilling Her finner du både veiledninger som Fagforbundet har gitt, linker til nyere litteratur om emnene omstilling, konkurranseutsetting og privatisering. Adressen er: Videre inneholder heftet utdypinger av omstillingsbegrepet, om planlegging av omstillingsprosesser, juridiske problemstillinger knyttet til omstillinger. Her finner du også mal for omstillingsavtaler, virkemidler som staten kan ta i bruk ved omstillinger. Begge disse heftene kan fås hos Statens forvaltningstjeneste, informasjonsforvaltning, postboks 8169 Dep, 0034 Oslo. Heftene finner du også på internettadressen

8 Dette temaflaket er et av flere som er en utdyping av Norsk Tjenestemannslags Prinsipp- og handlingsprogram for perioden I løpet av perioden vil NTL også ha utarbeidet temaflak på følgende områder: Likestilling (Høst 2003) Høgre utdanning og forskning (Høst 2003) Fra forvaltning til forretning (Vår 2004) Velferdsstaten (Høst 2004) Forvaltningspolitikk (Høst 2004) Les mer om NTL på Temaflakene kan bestilles fra: