Organisering av Kunnskapssektoren forespørsel om innspill

Transkript

1 Vår dato: Deres dato: Vår referanse: 2016/5593 Deres referanse: 16/6808 Organisering av Kunnskapssektoren forespørsel om innspill Behov, utfordringer og muligheter Innledning Vi viser til Utdanningsdirektoratets høringssvar til rapporten «Kunnskapssektoren sett utenfra. Gjennomgang av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren. Gjedrem og Fagernæs, 6. januar 2016» datert Dette brevet, som er et svar på bestillingen fra Organiseringsprosjektet i Kunnskapsdepartementet datert , er basert på direktoratets høringssvar til ovennevnte rapport. Disse dokumentene må ses i sammenheng. Utdanningsdirektoratet er enig i behovet for å rydde i den sentrale utdanningsadministrasjonen og i virkemiddelapparatet. Vi mener at det er et viktig prinsipp at typiske direktoratsfunksjoner på barnehage- og grunnopplæringsfeltet samles i ett direktorat, og at andre funksjoner vurderes overført til andre aktører og virksomheter. Et samordnet virkemiddelapparat er en forutsetning for at målet om bedre effektivitet, ressursutnyttelse og brukerretting skal nås. Opprydning og sammenslåinger kan bidra til å styrke brukervennligheten og gi en mer effektiv ressursbruk både ved at det blir bedre oversikt over ulike tiltak, og at det blir ryddet der det i dag er delvis likeartede oppgaver og konkurrerende tiltak og satsninger. Styringsrelasjonen mellom Kunnskapsdepartementet og underliggende etater vil også styrkes av avklarte funksjoner, oppgaver og arbeidsdeling mellom departementet og de ulike virksomhetene. Vi vil som svar på denne bestillingen beskrive det vi mener er direktoratsoppgavene i et direktoratet med ansvar for barnehage og grunnopplæringen med utgangspunkt i oppgaveporteføljene som per i dag er tillagt hhv Utdanningsdirektoratet, VOX og IKT-senteret. Dette vil også illustrere overlapp i oppgaveporteføljen og behovet for samordning både i oppgaveløsningen og i styringslinjene. Avslutningsvis trekker vi opp noen vurderinger knyttet til grenseflater mot andre statlige virksomheter og hvilke konsekvenser dette kan ha for organisering av den sentrale utdanningsadministrasjonen i et mer langsiktig perspektiv. Utdanningsdirektoratets ansvar Utdanningsdirektoratet har et overordnet forvaltningsansvar for barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Direktoratet skal sikre at norsk utdanningspolitikk iverksettes og følges opp, og bidra til at barn, ungdom og voksnes rettigheter til et likeverdig tilbud i barnehage, skole og fagopplæring blir ivaretatt. Postadresse: Postboks 9359 Grønland, 0135 OSLO Besøksadresser: Schweigaards gate 15 B, Oslo Britveien 4, Molde Parkgata 36, Hamar Telefon: Telefaks: E-post: post@utdanningsdirektoratet.no Internett: Org.nr.: NO MVA Bankgiro: IBAN: NO BIC/SWIFT DNBANOKK

2 Side 2 av 8 Direktoratet har ansvar for å utvikle og bruke virkemidler slik at barnehage- og skoleeiere kan bygge kompetanse og kapasitet til å nå sektormålene. Virksomhetsmålene for Utdanningsdirektoratet er derfor rettet mot barnehage- og skoleeiere, og kommunene som barnehagemyndighet. Barnehage- og skoleeigarar har tilsette med kompetanse som fremmar læring, utvikling og trivsel. Barnehageeigarar, skoleeigarar og barnehagemyndigheiter forstår, formidlar og etterlever regelverket. Barnehage- og skoleeigarar arbeider kunnskapsbasert i utviklinga av barnehagane og skolane sine og overfor lærebedrifter. (Prop. 1 S ) Utdanningsdirektoratet har i virksomhetsstrategien for definert fire hovedoppgaver: Bidra til å utvikle og implementere et felles nasjonalt rammeverk Styre og utøve myndighet Støtte og utvikle sektor Innhente, produsere og formidle kunnskap Direktoratet har ansvar for å forvalte regelverket, inkludert læreplanverket for grunnopplæringen og utvikle støtte- og veiledningsmateriell knyttet til rammeplanen for barnehagen. Vi utarbeider sentralt gitt eksamen og prøver for norsk grunnskole og videregående opplæring. En stor del av arbeidsinnsatsen er rettet mot veilednings- og støttearbeid mot sektorene, i noen tilfeller i form av ressurser og tjenester som er rettet direkte mot skoleledere, lærere, styrere, barnehagelærere, instruktører, foreldre mm. Direktoratet styrer også fylkesmannens tilsyn med kommunale skoleeiere og barnehagemyndigheten. Vi fører selv tilsyn med private skoler, og har i oppgave å forvalte og tolke regelverket som gjelder for barnehager og grunnopplæringen når det er behov for avklaring på nasjonalt nivå. Som fagorgan har Utdanningsdirektoratet ansvar for å bidra med utredninger, utvikle og formidle relevant kunnskap og gi innspill til policyutvikling, utredninger og arbeid med statsbudsjett i departementet. Porteføljen av oppgaver i direktoratet kan deles inn i myndighetsoppgaver, arbeidet med kunnskapsgrunnlaget og støtte- og utviklingsoppgaver. At disse funksjonene er samlet i én virksomhet gir oss en god mulighet til å kombinere ulike virkemidler slik at de understøtter hverandre. Ett eksempel på dette er arbeidet med skole- og barnehagemiljø. Her jobber vi med tiltak ut fra hele vår portefølje på myndighetssiden og på innholds- og utviklingssiden. Ved å balansere disse funksjonene oppnår vi en mer effektiv og helhetlig implementering av norsk barnehage- og skolepolitikk. Etter vår oppfatning understøtter dette flere av elementene som OECDs prosjekt Governing Complex Education Systems trekker frem som sentrale i en vellykket styring av et utdanningssystem. Utdanningsdirektoratet mener det er hensiktsmessig å bruke denne omorganiseringen til å vurdere hva som er statens kjerneoppgaver innenfor myndighetsrollen, kunnskaps- og analyserollen og utviklings- og støtterollen i et fremtidig direktorat for barnehage og grunnopplæring. Senter for IKT i opplæringen Senter for IKT i utdanningen skal bidra til økt kvalitet i opplæringen med bruk av IKT i barnehagene, grunnopplæringen og i lærer- og barnehagelærerutdanningen. IKT-senteret skiller seg fra de nasjonale sentrene bla ved at de får oppdrag direkte fra departementet, mens de nasjonale sentrene får oppdrag

3 Side 3 av 8 fra direktoratet. Målgruppen til IKT-senteret er i stor grad den samme som for Utdanningsdirektoratet, og en del av ansvarsområdene har klare likhetstrekk. I dag har direktoratet ansvar for nasjonale satsinger mot barnehage og grunnopplæring, bortsett fra på IKT-feltet. Det er viktig at ulike nasjonale satsinger, veiledning til sektor og andre støttetiltak sees i sammenheng både for å begrense trykket på sektor, men også for å legge til rette for viktige synergieffekter mellom tiltak der det er mulig. IKT får en stadig viktigere rolle på alle samfunnsområder, også opplæringen, og bør derfor være en integrert del av direktoratets øvrige portefølje. Den videre utviklingen av IKT-feltet i sektor bør i større grad være en del av et felles nasjonalt rammeverk i sektor. Dette blir ekstra viktig i arbeidet med Meld. St. 28 «Fag Fordypning Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet» skal implementeres, der arbeidet med IKT også nødvendigvis må være en integrert del av det øvrige. En grunnleggende ferdighet og et fagområde som har så sterke avhengigheter til hele bredden av læreplanen og det pedagogiske utviklingsarbeidet i sektor bør ikke skilles ut fra direktoratsoppgavene. Kompetanser og virkemidler som i dag ligger i IKT senteret bør også effektivt komme til anvendelse i arbeid med en ønsket videreutvikling av formidling og støtte knyttet til rammeplaner og læreplaner. Det betyr at flere av oppgavene til IKT-senteret bør legges til Utdanningsdirektoratet. På andre områder tilbyr IKT-senteret i dag tjenester og utfører oppgaver som det ikke vil være naturlig å videreføre i et direktorat. En mulighet kan være å først gjøre en helhetlig vurdering av hvilke oppgaver som bør ligge til Utdanningsdirektoratet, og deretter se de øvrige oppgavene i sammenheng med en gjennomgangen av strukturen til de andre nasjonale sentrene. Vox Vox er nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk. Kompetansepolitikken omfatter både utdannings-, arbeidsmarkeds- og integreringspolitikken. Dette feltet er stort og mangfoldig med mange aktører, noe som innebærer at det kan være vanskelig å unngå en viss overlapping. Likevel er det slik at ansvars- og samarbeidsforhold mellom de aktuelle departementene og mellom departementene og de underliggende etater bør bli klarere. Utdanningsdirektoratet har gjennom tildelingsbrevet ansvaret for grunnopplæring for voksne etter kapittel 4A i opplæringsloven. Dette innebærer regelverksfortolkning, veiledning, tilsyn, innhold, statistikk, forskning og analyse knyttet til voksne i grunnopplæringen. Det er balansen mellom myndighetssiden, kunnskapssiden og utviklings- og støttefunksjonen innen grunnopplæringen for voksne som er styrken til direktoratet, og som heller ikke bør deles. Direktoratet mener det er viktig at alle oppgaver knyttet til kapittel 4A i opplæringsloven ligger i én virksomhet, og at dette bør være direktoratet. I dag har direktoratet alt ansvaret gjennom tildelingsbrevet, men noen oppgaver gir departementet likevel som oppdrag til Vox. Ett eksempel er prosjektet «Fagbrev på jobb» hvor Vox eier prosjektet og direktoratet behandlet forsøkssøknadene. Et annet eksempel er Vox sitt oppdrag om å gjennomføre forsøk med moduler i forberedende voksenopplæring, og i den forbindelse gis i fullmakt å innvilge unntak fra nettopp kapittel 4A i opplæringsloven. Utdanningsdirektoratet bør overtar alle oppgaver knyttet til læreplanen, inkludert grunnleggende ferdigheter, tilskudd, forsøk og oppgaver knyttet forskning, analyse og statistikk på voksenopplæringsfeltet. Karriereveiledning er et felt hvor flere aktører har oppgaver, inkludert Vox. Direktoratet mener dette bør samles i ett organ. Rådgivning i grunn- og videregående skole er regulert i opplæringsloven og ansvar for oppgaver knyttet til dette feltet bør derfor likevel fortsatt ligge i Utdanningsdirektoratet. Det

4 Side 4 av 8 vil fortsatt være et sterkt behov for tett samarbeid mellom aktørene også på nasjonalt nivå for å sikre best mulig oppgaveløsning innen grunnopplæringen. Tilrådning Ansvar for alle oppgaver på nasjonalt nivå som er rettet mot barnehage og grunnopplæringen bør legges til direktoratet. Tilsvarende bør alt arbeid knyttet til forskning, statistikk og analyse innenfor barnehage og grunnopplæringen samles i Utdanningsdirektoratet. Ansvaret for pedagogisk bruk av IKT i barnehage og grunnopplæring bør overføres fra IKT-senteret til Utdanningsdirektoratet og integreres med direktoratets øvrige oppgaver og virkemidler. Dette inkluderer arbeid knyttet til forskning, statistikk og analyse for dette feltet. Alt ansvar for oppgaver knyttet til kapittel 4A i opplæringsloven bør ligge i direktoratet. Dette inkluderer også kunnskapsgrunnlaget. Dette vil gjøre det mulig å utnytte styrken i samspillet mellom myndighetsoppgaver, det nasjonale kunnskapsgrunnlaget og utviklingsoppgaver også på disse områdene. Det vil også bidra til forenkling for brukerne ved at de finner informasjon og lettere kan se nasjonale tiltak i en sammenheng. En slik overføring av oppgaver vil kreve tett samarbeid mellom virksomhetene for å sikre helhetsperspektivet på tvers, særlig på voksenfeltet. Vi mener likevel at en slik endring legger til rette for et mer effektivt og samordnet statlig virkemiddelapparat innenfor barnehage og grunnopplæring. En slik overføring av ansvar vil også kreve en gjennomgang av hvordan den øvrige porteføljen til de to avgivende virksomhetene videreføres. Oppgaver og tjenester i Senter for IKT som det ikke er naturlig å legge til et direktorat kan sees i sammenheng med en gjennomgangen av de nasjonale sentrene. Fylkesmannen Fylkesmannen har en viktig rolle som regional samordningsmyndighet for staten, både innenfor sektor og på tvers av sektorer. Koblingen mellom regional stat og sentral stat er svært viktig i en så kompleks sektor fordi Fylkesmannen bidrar til å iverksette politikk, fylle rollen som rettssikkerhetsinstans og veileder for eier- og myndighetsnivået på barnehageområdet og for eiernivået på opplæringsområdet. Direktoratets ansvar for styringen av Fylkesmannen på barnehage- og grunnopplæringsområdet gir en bedre mulighet til å håndtere den utfordrende balansen mellom nasjonale føringer og lokale behov, og bidrar til å styrke direktoratets gjennomføringsevne. Utdanningsdirektoratet mener Fylkesmannens viktigste rolle som statens representant innenfor utdanningsområdet er å ivareta rettsikkerhet og likeverdig behandling. Direktoratet mener Fylkesmannen er en viktig aktør for å sikre en god balanse mellom likhetsprinsippet og behovet for lokale tilpasninger. Enhver endring i embetenes portefølje må sees i tett sammenheng med kompetanse og kapasitet på de prioriterte ansvarsområdene. Nasjonale sentre De nasjonale sentrene ble opprettet ut i fra behov for å styrke kvaliteten på opplæringen i ulike fag og ferdigheter. Over år har de nasjonale sentrene bygget opp fagmiljøer som har vært viktige i utforming og gjennomføring av store statlige satsinger og som kompetansemiljøer med faglige leveranser i Utdanningsdirektoratets arbeid. Utdanningsdirektoratet er kjent med at videre arbeid med organisering av de nasjonale sentrene ikke er en del av Organiseringsprosjektet, men vurderes tilknyttet departementets arbeid med virkemidler og skoleeierskap. Vi understreker viktigheten av fagmiljøer med kunnskap om og erfaring med praksisfeltet, og at dette synes å være et utviklingsområde innenfor lærerutdanningsinstitusjonene. Sentrenes arbeid

5 Side 5 av 8 bør derfor ses i sammenheng med lærerutdanningsinstitusjonene. Vi understreker at den faglige kompetansen som er bygget opp i sentrene må sikres, også som en støtte for nasjonalt prioriterte utviklingstiltak og i faglig arbeid i direktoratets regi. Samordning på tvers av delprosjektene og konsekvenser av pågående prosesser På noen områder er det ikke er et entydig skille mellom ansvaret for grunnopplæringen og UH-sektoren. Eksempler på dette er lærerutdanningen, videreutdanning og de nasjonale sentrene. Vi vil anta at det her kan tenkes ulike modeller for å samordne og hente ut synergier. Vi vil også påpeke at både NOKUT og SIU som behandles i delprosjekt 2 har grenseflater mot direktoratet. Vi mener også at det bør vurderes om enkelte av oppgavene som i dag ligger i direktoratet, kan løses mer effektivt i andre statlige virksomheter. Vi viser også til vår omtale av Kunnskapssenteret for utdanning i vårt første høringssvar. Gjedrem/Fagernæs tilrår i sin rapport at Kunnskapsdepartementet bør opprette et samlet forvaltningsorgan for universitets- og høyskolesektoren. Dette kan innebære at departementet i fremtiden styrer utdanningsfeltet gjennom to komplementære direktorater: Utdanningsdirektoratet og et tilsvarende direktorat for UH-sektoren. Selv med en samling av statlige oppgaver i henholdsvis Utdanningsdirektoratet og et UH-direktorat, vil disse direktoratene fortsatt ha en del sammenfallende funksjoner og oppgaver. Dette gjelder både rene administrative støttefunksjoner, tjenester og infrastruktur, og det gjelder tverrgående fagområder som kunnskapsgrunnlaget, tilskuddsforvaltning, tilsyn, digitalisering mv. Utdanningsdirektoratet ser også at det innenfor rammene av en modell hvor oppgaver samles innenfor få virksomheter kan velges ulike løsninger. Det er oppgaver innenfor KDs ansvarsområde som kan tenkes organisert etter funksjon på tvers av sektorgrensene, og det er oppgaver som ikke følger definerte sektorinndelinger. Eksempler på dette kan være tilsyn, tilskuddsforvaltning og IKT-oppgaver. Dette kan, isolert sett, være et argument for å ta utgangspunkt i én direktoratskonstruksjon under KD, eller det kan være argument for også å vurdere løsninger med ett direktorat innenfor grunnopplæring og barnehage, en samling av oppgaver knyttet til høyere utdanning, og en virksomhet som får oppgaver knyttet til hele eller store deler av KDs sektoransvar der det er sammenfallende funksjoner og oppgaver på tvers av sektorene. Utdanningsdirektoratet viser også til KMDs arbeid med fremtidig struktur for Fylkesmannen og mener at større og mer robuste embeter vil avhjelpe embetenes utfordringer med å håndtere ulike roller og virkemidler. En slik styrking av embetene vil bidra til å realisere intensjonen med en regional statlig instans som skal bidra til likeverdige tjenester i hele landet og implementering av nasjonal politikk. I en slik fremtidig struktur vil det være naturlig å vurdere om flere oppgaver innenfor støtte- og utviklingsområdet i Utdanningsdirektoratets portefølje kan overføres til Fylkesmannen. Vi viser til at arbeidet med slike vurderinger allerede er igangsatt i departementets pågående arbeid med virkemidler og skoleeierskap. Avslutningsvis vil vi peke på at hovedoppgavene i Utdanningsdirektoratet, og balansen mellom myndighetssiden, kunnskapssiden og utviklings- og støttefunksjonen utgjør en helhetlig og slagkraftig portefølje der oppgavene understøtter hverandre og bidrar til effektiv forvaltning av virkemidler. Samtidig gir en slik sammensetning av oppgaver en kompleksitet i porteføljen som det bør tas hensyn til ved en vurdering av om direktoratet også bør forvalte oppgaver som ligger utenfor det vi her har beskrevet som typiske direktoratsoppgaver i et direktorat med barnehage og grunnopplæringen som målgruppe. Dersom man velger å plassere oppgaver «på siden» av disse typiske direktoratsoppgavene til Utdanningsdirektoratet kan dette redusere muligheten for å realisere synergier i oppgaveløsningen fordi kompleksiteten i porteføljen øker vesentlig.

6 Side 6 av 8 Grunnlagsdata a) Oppgave-/tjenesteområder Utdanningsdirektoratet har ikke noen tilføyelser til oversikten over oppgaver. b) Årsverk/økonomiopplysninger Vedlegg Fordeling Årsverk pr a. Ledelse, administrasjon, drift 74 1 b. Informasjon, kommunikasjon 10,8 c. Regelverksforvaltning 36,7 Tilsyn og kontroll 13,8 Akkreditering og godkjenning 14,7 Tilskuddforvaltning 12 Dokumentasjon, statistikk og analyse 22,4 Vurdering 20,5 Støtte og veiledning 39,5 Internasjonalisering 4 Etatstyring 8 Sekretariatsfunksjon 6 Digital infrastruktur 26,8 Totalt 289, er ledere på alle nivåer.

7 Side 7 av 8 c) Samarbeid VOX Utdanningsdirektoratet har kontinuerlig samarbeidsflater med Vox knyttet til følgende områder: Realkompetansevurdering Juridisk arbeid Læreplan Vurdering Rådgivning Felles bruk av IT resurser Deltakelse på hverandres konferanser Dette er samarbeid som skjer både gjennom deltakelse i hverandres arbeidsgrupper og ved henvendelser på konkrete spørsmål. I tillegg har vi et samarbeid ved at vi begge deltar i nasjonale og internasjonale fora sammen for eksempel når det gjelder realkompetanse og flyktninger/innvandring. I tillegg til det kontinuerlige samarbeidet har direktoratet og Vox også større samarbeid knyttet til konkrete oppdrag. Utdanningsdirektoratet samarbeider for tiden med Vox om oppdragsbrev Utvikle moduler for utvalgte lærefag og gjennomføre forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne på videregående opplæringsnivå. Av større avsluttede oppdrag kan vi nevne prosjektet «Videregående opplæring på arbeidsplassen » deltok Udir i referansegruppen og behandlet søknadene fra fylkeskommunene om forsøk etter opplæringsloven 1-4. IKT-senteret Utdanningsdirektoratet har omfattende samarbeid med IKT-senteret. Dette samarbeidet omfatter bla MOOC-tilbud i kompetanse for kvalitet, etablering av MOOC-tilbud i kompetansepakken mot mobbing, enkelte tiltak i realfagsstrategien, rådgiving/karriereveiledning, og generell rådgiving inn i direktoratets portefølje knyttet til innhold i utdanningen. Senteret utvikler også frivillige prøver på oppdrag fra direktoratet. Kunnskapsdepartementet har i oppdragsbrev bedt Utdanningsdirektoratet om å, sammen IKTsenteret, vurdere på om veiledningen om personvern kan samordnes bedre og/eller utformes på en måte som kan bedre forståelsen og etterlevelsen av personvernreglene i skolene. Direktoratet og IKTsenteret har løpende dialog og arbeidsmøter om løsning av oppdragsbrevet. Arbeidet har i hovedsak knyttet seg til IKT-senterets nettressurs Personvernskolen, og har bygget videre på en allerede igangsatt revisjon av denne. Utdanningsdirektoratet sendte svar på deloppdrag 1 i juni 2016.

8 Side 8 av 8 SIU SiU har en relativt stor grunnopplæringsenhet, de foretar egne spørringer mot FK og forvalter en stor stipendportefølje. De har f.eks. stipend til lærere som vil hospitere i utlandet. Direktoratet har også samarbeid med SIU innenfor rådgiving/karriereveiledning, og knyttet til leveranser av data til CEDEFOP. NOKUT NOKUT har begynt å jobbe med godkjenning av utenlandsk fagutdanning, noe som tangerer læreplanens innhold. De bruker faglige råd for å finne personer som skal gi råd ifm vurderingen, Utdanningsdirektoratet er sekretariat for de faglige rådene.