Oslo kommune Bymiljøetaten

Transkript

1 Oslo kommune Bymiljøetaten Miljødirektoratet Postboks 5672 Sluppen 7485 Trondheim Dato: Deres ref.: Vår ref.: 14/ Saksbeh.: Bård Øyvind Bredesen Org. enhet: Natur- og forurensningsavdelingen Arkivkode: 936 FORSLAG TIL FORSKRIFT OM FREMMEDE ORGANISMER Vi viser til høringsbrev fra Miljøverndepartementet om forslag til forskrift om fremmede organismer, der Oslo kommune er gitt utsatt høringsfrist til Bymiljøetaten er på vegne av Oslo kommune delegert fullmakt til å avgi høringsuttalelse til forslag til forskrift om fremmede organismer, iht. bystyrets vedtak av i sak 218, byrådets vedtak av sak 1360 og byråden for miljø og samferdsels vedtak av Spredning av fremmede organismer som truer biologisk mangfold er i ferd med å bli en av våre store miljøutfordringer. Dette er særlig utfordrende i Oslo, som er har flere registrerte rødlistearter og flere registrerte svartelistearter enn noen andre kommuner i landet. Vi må forvente at disse problemene vil øke i omfang som følge av forventet varmere klima, mer handel og mer byggevirksomhet. Det er derfor gledelig at det nå kommer en forskrift som kan bidra til å forebygge utsetting og spredning av svartelistearter, og således være et viktig bidrag i dette miljøarbeidet. Oslo kommune er gjennomgående fornøyd med de grep som gjøres i utkast til forskrift. Oppsummering Vi mener likevel at forskriften på enkelte punkter har svakheter som bør forbedres, slik at den i større grad bidrar til å begrense spredning av skadelige arter og blir enklere å praktisere. Vi vil i den sammenheng spesielt peke på at bestemmelsen om flytting av masser ( 24) vil være vanskelig i følge opp slik den nå er utformet (se kommentarer til 24). Forskriften kan også medføre fare for økt import av fremmede organismer og følgeorganismer, som kan vise seg å utgjøre et økologisk problem (se kommentarer til 7 og 8). Dette kan effektivt motvirkes med stimulerende tiltak for bruk av norsk plantemateriale, istedenfor utsatt ikrafttredelse av forbud mot utsetting av organismer med svært høy økologisk risiko (se kommentarer til 7 og 34). Det bør nedlegges forbud mot import, omsetting og utsetting av langt flere landlevende plantearter og andre arter som allerede utgjør et økologisk problem (se kommentarer til oppføring i forskriftens vedlegg IV). Forskriften er kompleks og kan innebære økt saksbehandlingstid og økte offentlige kostnader, ved vurdering av om fremmede plantarter kan brukes, særlig før man har etablert nye rutiner. Dette kan imidlertid i vesentlig grad motvirkes ved at man i større grad regulerer innførsel av fremmede planter, gjennom krav om tillatelse ved innførsel av risikoarter, miljørisikovurdering ved import, og mindre streng definisjon av parkanlegg (se kommentarer til 6, 7, 12 og 23, samt kommentarer til økonomiske Bymiljøetaten Besøksadresse: Telefon: Bankgiro: Hollendergata 5 Telefaks: Org.nr: NO Postadresse: Postboks 9336 Grønland E-post: postmottak@bym.oslo.kommune.no 0135 OSLO Internett:

2 og administrative konsekvenser). Forskriften bør ikke utformes slik at den svekker bevaring og utvikling av landets kulturhistoriske anlegg. Dette omfatter bl.a. mange verdifulle hager, parker og andre kulturmiljøer, som ofte kjennetegnes av arter som ikke er stedegne i Norge (se kommentarer til 12). Vi er innforstått med at det er vanskelig å etablere et enkelt regelverk omkring en så kompleks problemstilling som fremmede organismer representerer. Vi tror likevel det er mulig å forenkle og klargjøre bestemmelsene i forskriften og gjøre språket mer forståelig og folkelig. Se f.eks. forslag til endring av formulering av 7, ledd 2. Generelle kommentarer Utvikling av godt veilednings- og informasjonsmateriell og program for opplæring vil være avgjørende for at forskriften praktiseres slik den er tenkt. En veileder bør inkludere gjennomgang av hva som skal følges opp ved de enkelte milepeler i regulerings- og byggeplaner, (inkl. grøntanleggsprosjekter), og hvordan masser som kan inneholde fremmede organismer skal håndteres (se kommentarer til 24). Når det gjelder forskriftens disposisjon og oppbygning, stiller vi spørsmål ved plassering av internkontroll ( 26) langt ute i forskriften. Vi er kjent med andre forskrifter der internkontroll er plassert tidlig. Dette kan være en mer logisk oppbygning, ut fra at internkontrollen skal sikre at krav i eller krav i medhold av forskriften, kommer i påfølgende paragrafer. Merking av forsendelser (kap. VI 25) og kontroll med innførsel (kap. VII) oppfattes å tilhøre samme tema, og bør inngå i samme kapittel. Kommentarer til de enkelte bestemmelsene 5 og 6: Forbud/tillatelse ved innførsel Alle arter med høy og svært høy økologisk risiko bør som hovedregel forbys innført. Vi kan ikke se noen grunn til at landlevende planter skal behandles mindre strengt enn andre organismer. Forbud mot innførsel vil være et vesentlig mer effektivt virkemiddel enn forbud mot omsetting og utsetting. Miljødirektoratet vurderer i høringsnotatet side 50 at: «det liten grunn til å anta at en forbudsliste, som omfatter 36 arter, vil utløse et stort behov for innførsel av nye plantearter som ikke er risikovurderte i Norge.» Oslo kommune mener at ikke-risiko-vurderte landlevende planter kan representere et slags «smutthull» i regelverket, hvis disse artene skal kunne innføres, omsettes eller utsettes uten tillatelse. Det kan således bli mer bruk av ikke-risikovurderte planter, selv om det er et krav i naturmangfold-lovens 8 at kunnskapsgrunnlaget skal være godt nok, til å vurdere effekten av påvirkninger. Noen av de ikke-risikovurderte plantene vil etterhvert sannsynligvis vise seg å utgjøre høy eller svært høy økologisk risiko. For å ha større mulighet for å vurdere om det er behov for å hindre eller begrense innførsel av disse artene, foreslår vi at det kreves tillatelse ved innførsel av ikke-risikovurderte planter. 7: Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel Landlevende planter er under punkt b) spesielt unntatt fra tillatelse ved innførsel. Siden 36 plantearter i vedlegg IV i praksis vil gå ut av produksjon, antar vi at denne produksjonen erstattes med ny produksjon. I den grad det er billigere og enklere å importere, kan derfor denne paragrafen medvirke til økt import, fremfor omlegging av norsk produksjon. Dette fremgår også av høringsnotatet fra Miljødirektoratet. Det kan være enklere for planteskoler, gartnerier og hagesentre å importere planter, enn å bidra til norsk produksjon, som må bygges opp over flere år, og som innebærer risiko for at de nye artene som produseres, kan bli svartelistet i fremtiden. Økt import av planter vil også kunne øke faren for at nye planteskadegjørere og andre følgeorganismer kommer inn i Norge, siden mange av disse organismene er vanskelige å oppdage (se kommentarer til 24). Både av hensyn til å produsere frem lokale sorter, og unngå skadegjørere som kan følge med på lasset, bør det legges til rette for at norsk planteproduksjon foretrekkes fremfor importerte planter. Vi foreslår derfor at det opprettes økonomisk støtteordning og evt. andre stimulerende tiltak, som kan gjøre det enklere for planteskoler og andre å legge om til norsk produksjon. Samtidig bør importerte planter kontrolleres bedre for mulige skadegjørere. Det bør også settes forbud mot eller innføres søknadsplikt for innførsel av arter med svært høy økologisk risiko. Under ledd 2 står det at Unntak fra kravet om tillatelse... gjelder ikke for organismer som er oppført i vedlegg III. Denne delen av paragrafen kan bli mer forståelig både her og som overskrift til vedlegg III, ved f.eks. å skrive: Det kreves fortsatt tillatelse... for organismer som er oppført i vedlegg III. 2

3 11: Krav om tillatelse ved utsetting Oslo kommune har de senere årene oppdaget tilfeller av ulovlig utsetting av koikarpe i andre vannforekomster enn hagedammer. At koikarpe og gullfisk foreslås unntatt fra krav om tillatelse ved utsetting i hagedammer (listet i vedlegg V), vil etter vårt skjønn innebære en forhøyet risiko for at disse settes ut ulovlig i andre vannforekomster. Alle fremmede fiskearter, inkludert koikarpe og gullfisk, bør derfor sortere under det generelle kravet i 11 om tillatelse ved utsetting også gjeldende for hagedammer. 11, 1. ledd bokstav b bør således lyde: organismer, unntatt stedegen stamme, i sjø, vassdrag og hagedammer. En streng regulering av utsetting av disse artene (dvs. høy terskel) vil etter vår vurdering gi økt kontroll med omsetningen til bruk i hagedammer, gjøre tilgangen vanskeligere, og dermed redusere risikoen for ulovlig utsetting. 12: Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting Det fremgår av merknadene til forskriften at forbudet mot utsetting og omsetning av utvalgte fremmede planter iht. vedlegg IV gjelder alle områder, herunder private hager, parker, dyrkede områder og nærings- og transportutbyggingsområder. Dette fremgår imidlertid ikke tydelig av forskriftens bestemmelser. Vi anbefaler at dette presiseres i bestemmelsene, slik at man forhindrer misforståelser i forhold til om det i 12 foreligger unntak fra krav om tillatelse ved utsetting av disse artene. Oslo kommune er enig i at disse artene utgjør et så stort problem at det ikke bør åpnes for unntak her. Det er uheldig at private hager omfattes av unntaket, da hager er en av hovedkildene til spredning av skadelige organismer. Oslo kommune foreslår at unntaket i første ledd også skal omfatte kulturhistoriske anlegg som kjennetegnes av ikke stedegne arter, på linje med parkanlegg. Slike anlegg bør defineres nærmere. Parkanlegg er definert som parker, kirkegårder mv. der en stor andel av arealet består av vedlikeholdte beplantninger. Med denne definisjonen vil sannsynligvis de fleste parkområder i Oslo bli omfattet av søknadskrav ved nyplantinger, fordi bare en begrenset del av arealet omfattes av opparbeidete beplantinger. Dette vil medføre en unødvendig offentlig ressursbruk. Vi foreslår derfor følgende justerte definisjon av parkanlegg: parker, kirkegårder og andre opparbeidete grøntarealer, der en del av arealet består av vedlikeholdte beplantninger. Det er i tillegg behov for at det i veiledningsmateriell konkretiseres nærmere hva som menes med parkanlegg. Vi kan ikke se hvorfor det skal gis et spesielt unntak fra krav om tillatelse ved utsetting av norske treslag som ikke fra før finnes naturlig i distriktet (se kommentarer til 23). Det bør ikke gis unntak for krav om tillatelse til utsetting av biologiske plantevernmidler, i tilfeller der det dreier seg om levende organismer som potensielt kan bli et økologisk problem. 15: Søknadsbehandlingen Vi mener det blir noe uklart når man definerer et kostnadsansvar til den som søker. Dette har bakgrunn i rollene i prosjekter, hvor utarbeidelse av søknader gjerne utføres som konsulentoppdrag på vegne av byggherre som sitter med det overordnede ansvaret for prosjektet. Vi foreslår derfor at ordet søker i 15 og 14, andre ledd erstattes med ansvarlig for innførsel eller utsetting. Dette vil også gi en konsekvent språkbruk i forhold til at ansvarlig for gjennomgående er brukt. Søknadsbehandling i forbindelse med landlevende planter kan med fordel delegeres til regionalt nivå. Dette vil kunne medføre en kortere saksbehandlingstid, da søknadene spres på flere enheter. Det vil også kunne bidra til en større vektlegging av lokale og regionale forskjeller, da det er på dette nivået man besitter størst kunnskap om forholdene i regionen. 18: Alminnelige krav til aktsomhet I første ledd spesifiseres det at den som er ansvarlig for innførsel, utsetting eller omsetting av organismer, eller som iverksetter tiltak som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer i miljøet, skal opptre aktsomt for å hindre at aktiviteten medfører uheldige følger for det biologiske mangfold. Paragrafen innebærer i sin ordlyd en ansvarliggjøring av alle ledd. Forskriften konkretiserer imidlertid ikke ansvarsfordelingen i prosjekter med mange aktører. En tydelig ansvarsfordeling vil være av avgjørende betydning for å kunne utarbeide hensiktsmessige rutiner i og mellom virksomheter, herunder hvem som er hovedansvarlig, hvilken kompetanse som er nødvendig, hvem som har meldeplikt mm. 3

4 23: Krav om skriftlig miljørisikovurdering. Som hovedregel bør miljørisikovurderingen gjennomføres i forbindelse med innførsel av fremmede planter. Dette vil forenkle den kommunale saksbehandlingen. Det fremgår av 11 og 12 at det ikke vil være krav om tillatelse ved utsetting av norske treslag utenfor områder der de forekommer naturlig, heller ikke utenfor hager, parkanlegg, dyrkede områder og transport- og næringsutbyggingsområder. Dette står i motsetning til andre norske arter som ikke finnes naturlig i distriktet, der det kreves tillatelse ved planting i naturområder. For norske treslag som plantes utenfor sitt naturlige voksested, er det heller ikke foreslått krav om at det skal gjennomføres skriftlig miljørisikovurdering. Enkelte treslag som hører naturlig hjemme i Norge, som gran og bøk, kan gi svært negative konsekvenser for opprinnelig skogmiljø hvis de plantes utenfor sitt naturlige utbredelsesområde. Dersom 12 c) om unntak fra krav om tillatelse ved utsetting av treslag ikke endres, anbefaler vi derfor at det settes krav om skriftlig miljørisikovurdering av treslag som plantes utenfor sitt naturlige distrikt. Det bør fremgå av merknader til forskrift eller veiledningsmateriell, at man hovedregel bør unngå bruk av ikke-risikovurderte planter, siden det normalt ikke finnes et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å vurdere effekten av påvirkninger (jf. naturmangfoldloven 8). 24: Krav om tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier. Første ledd omhandler tiltak for å hindre spredning av følgeorganismer ved innførsel, omsetning, formidling eller utsetting, så langt det er rimelig. Det er en meget krevende oppgave å oppdage følgeorganismer. De sunnhetssertifikater som følger med importplanter, har hittil ikke vært et tilstrekkelig virkemiddel for å stanse import av meget problematiske følgeorganismer. Hvis rimelighet skal legges til grunn, er det derfor stor sannsynlighet for at følgeorganismer fremdeles ikke blir oppdaget ved import. Vi foreslår derfor at bestemmelsen gjøres strengere, f.eks. ved at det ikke tas rimelighetshensyn ved import. Overlappende regelverk underlagt Mattilsynet bør også gjennomgås, og eventuelle mangler i lovverket justeres. Fjerde ledd, som omhandler tiltak for å forhindre spredning av fremmede organismer som kan innebære økologisk risiko, vil bli svært utfordrende følge opp i en storby som Oslo pga. følgende forhold: o Organismer med høy og svært høy økologisk risiko er meget utbredt, og dekker f.eks. en stor del av arealene langs veinettet. For å kunne følge opp bestemmelsen, er det nødvendig at det gjennomføres kartlegging av arealer der slike organismer forekommer eller kan forventes å forekomme. En slik kartlegging vil være ressurs- og tidkrevende å gjennomføre, og det kan ikke forventes at hver enkelt ansvarlige gjennomfører dette. Vi mener derfor stat og kommune må sørge for gjennomføring av en slik kartlegging, der det settes av betydelige økonomiske ressurser. o Det finnes ikke tilstrekkelig spesialmottak i Oslo-området til å ta i mot vesentlig mer masser med fremmede organismer enn i dag, hvis disse massene skal håndteres på en forsvarlig måte. Med foreslått bestemmelse er det behov for omfattende kapasitetsøkning på mottakssiden, før man kan få gjennomført en massehåndtering som hindrer eller begrenser spredning av de fleste organismer med høy og svært høy økologisk risiko. Det vil være behov for betydelige økonomiske tiltak og andre stimulerende tiltak rettet mot avfallsbransjen, for å få løst dette. o Det fremkommer ikke hvordan bestemmelsen skal følges opp i praksis. Hvis bestemmelsen skal være håndterlig, kan den neppe være like restriktiv i forhold til å begrense spredning av masser med f.eks. den svært utbredte planten vinterkarse, som i forhold til «verstinger» som f.eks. russesvalerot. Det er behov for at det i veileder til forskriften fremkommer tydelig hvordan denne bestemmelsen skal følges opp. I veileder og/eller i kommentarer til forskriften bør også begrepene som «lovlig utstrekning» og «lovlig avfallsanlegg» defineres nærmere. Oslo kommune kan ikke se hvordan denne bestemmelsen kan følges opp fra , siden vi pr. i dag ikke har gjennomført nødvendige kartlegginger og ikke har tilstrekkelig mottaksapparat. Vi ber derfor om at ikrafttredelse av bestemmelsen utsettes i minst 3 år. I løpet av denne perioden bør det settes i verk stimulerende tiltak rettet mot avfallsbransjen, og det bør være utarbeidet veiledningsmateriell. 34: Forskriftens ikrafttreden En utsatt ikrafttredelse på fem år for en rekke buskarter med svært høy økologisk risiko, slik det foreslås, vil innebære fortsatt utplanting og økning i forekomst av disse artene. Vi mener de 4

5 uheldige miljøkonsekvensene av en slik utsettelse må tillegges vesentlig større vekt, enn de uheldige økonomiske konsekvensene mangel på utsettelse vil ha for planteskoler, gartnerier og andre. Vi anbefaler derfor at tiden for den utsatte ikrafttredelsen reduseres betraktelig, og at det i stedet iverksettes stimulerende tiltak, som kan gjøre det enklere for planteskoler og andre å legge om til norsk produksjon. Kommentarer til oppføringene i forskriftenes vedlegg Organismer som det er forbudt å innføre (vedlegg I): I utgangspunktet bør alle arter med høy og svært høy økologisk risiko være forbudt å innføre (jf. kommentarer til 5). Dette gjelder også landlevende planter i vedlegg IV. Det bør være forbud mot innførsel av fremmede humler til landbruksproduksjon, da slike kan gjøre stor skade på hjemmehørende humler. Organismer som det foreslås at kan innføres uten tillatelse (vedlegg II): Listen omfatter internasjonalt truede arter, inkl. arter som omfattes av CITES. Disse bør fjernes fra lista. Organismer som det foreslås at ikke omfattes av unntak fra krav om innførselstillatelse i 7 (vedlegg III): Se kommentarer til 7, annet ledd. Organismer som det foreslås forbud mot utsetting og innføring av (vedlegg IV): Vi erfarer at langt flere plantearter som er i handel, enn de 36 utvalgte, utgjør store økologiske problemer i Oslo-området, inkludert arter med høy økologisk risiko. Vi mener med den bakgrunn at følgende landlevende planter i hvert fall bør inkluderes i vedlegg IV: Svenskasal, kuletistel, skogskjegg, kjempegullris, brunstorkenebb, alpeturt, fagerfredløs, legepestrot og fremmede bartrær med høy og svært høy økologisk risiko. Enkelte av disse er det brukt betydelige ressurser på å bekjempe. Når det i forslag til forskrift innføres forbud mot hagelupin, er det fare for at noen vil plante ut sandlupin og jærlupin i stedet. Vi anbefaler derfor at det også nedlegges forbud mot utsetting og innføring av disse lupinartene. Organismer som kan settes ut uten tillatelse (vedlegg V): Koikarpe og gullfisk bør fjernes fra vedlegget (se kommentarer til vedlegg V). Organismer som det foreslås at ikke omfattes av unntak kravet om utsettingstillatelse i 12 (vedlegg VI): Miljødirektoratet foreslår i denne omgang ikke å føre opp noen arter i dette vedlegget. Oslo kommune kan ikke se behovet for å operere med et eget vedlegg for slike arter, siden aktuelle arter like gjerne kan omfattes av vedlegg I eller vedlegg IV. Kommentarer til økonomiske og administrative konsekvenser Oslo kommune har allerede utarbeidet rutiner for behandling av masser der det forekommer noen av de mest uønskede fremmede planteartene, og vi er i ferd med å utvikle rutiner for risikovurdering ved plantevalg. Vår vurdering er at praktisering av forskriften likevel vil kreve vesentlig økt kompetanse og ressursbehov innen sakskomplekset fremmede arter, og vil føre til økt saksbehandlingstid. Dette fordi forskriftens bestemmelser er vesentlig mer omfattende, enn de rutinene som kommunen hittil har utviklet eller er i ferd med å utvikle, samt at det i tillegg er behov for å utvikle nye rutiner og innføre internkontroll (jf. 26). Det kan derfor bli utfordrende å følge opp forskriften. Når det er etablert gode rutiner og man har høstet erfaringer med praktisering av forskriften, vil det i mindre grad være behov for økt saksbehandlingstid og økte ressurser. Oslo kommune foreslår følgende endringer av foreslått forskrift for å forenkle kommunens saksbehandling: Forbud mot innførsel av planter med høy og svært høy økologisk risiko (jf. 5). Miljørisikovurdering innføres som hovedregel ved innførsel (jf. 23). Noe mindre streng definisjon av parkanlegg i forhold til når det må søkes om tillatelse til utsetting (jf. 12). Avsluttende bemerkninger Forskriften om fremmede organismer er et uprøvd regelverk, og det kan etter vårt vurdering derfor bli behov for å videreutvikle den. Samtidig forventer vi at handel og klimaendringer kan bidra til spredning av nye arter, og føre til økende problemer med arter som allerede har etablert seg. Man bør derfor 5

6 allerede nå legge opp til evaluering om noen år, og påfølgende revisjon ved behov. Vedleggslistene bør revideres hver gang Artsdatabanken utgir ny svarteliste med risikovurderinger. Med vennlig hilsen Hans Edvardsen etatsdirektør Signe Nyhuus divisjonsdirektør Kopi: Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, Rådhuset, 0037 Oslo 6