FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

Transkript

1 NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON REVISJONSRAPPORT FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? SKEDSMO KOMMUNE Januar 2005 Utført av Nina Neset

2 FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

3 INNHOLD SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER I FORMÅL MED PROSJEKTET I REVISJONENS OPPSUMMERING I REVISJONENS SAMLEDE VURDERING II ANBEFALINGER III 1 INNLEDNING BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET PROBLEMSTILLINGER OPPBYGGING AV RAPPORTEN ANVENDTE METODER I PROSJEKTET DATAINNSAMLING DATAENES PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET HVOR MYE PENGER BRUKER KOMMUNEN PÅ KJØP AV KONSULENTTJENESTER? VURDERINGSKRITERIER FUNN/FAKTA Forbruk og sammenligninger Sammenligninger ved bruk av KOSTRA-tall REVISJONENS VURDERING FORETAS DET EN VURDERING AV BEHOV OG ALTERNATIVE LØSNINGER I FORKANT AV ET KONSULENTKJØP VURDERINGSKRITERIER FUNN/FAKTA Strategi og retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester Intern kompetanse og alternative løsninger REVISJONENS VURDERING ER ANSKAFFELSESPROSESSEN HENSIKTSMESSIG? VURDERINGSKRITERIER FUNN/FAKTA Konkurranse Oppdragsbeskrivelse Kontrakt Kontraktenes innhold REVISJONENS VURDERING FØLGES KONSULENT/OPPDRAG OPP PÅ EN HENSIKTSMESSIG MÅTE? VURDERINGSKRITERIER FUNN/FAKTA Fremdrifts-/prosjektplaner for konsulentoppdrag Kvalitetssikring underveis og ved avslutning Kompetanseoverføring REVISJONENS VURDERING BLIR KONSULENTKJØP EVALUERT? VURDERINGSKRITERIER FUNN/FAKTA REVISJONENS VURDERING LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER VEDLEGG 1 REGNSKAPSTALL VEDLEGG 2 OPPSUMMERING AV SPØRRESKJEMA VEDLEGG 3 GRUNNLAGSDATA OG NØKKELTALL KONSULENTBRUK VEDLEGG 4 REDEGJØRELSE FOR KRITERIENE I KAPITTEL FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

4

5 SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER Formål med prosjektet Formålet med prosjektet er å kartlegge om Skedsmo kommune har en fornuftig bruk av konsulenter. Med fornuftig bruk av konsulenttjenester menes at brukeren har et behov for konsulenttjenesten, og at dette behovet blir dekket gjennom kjøpet. For å sikre riktig pris og kvalitet, bør konsulenter anskaffes i konkurranse mellom flere tilbydere. Revisjonen har delt gjennomgangen i fem problemstillinger: 1. Hvor mye penger bruker kommunen på kjøp av konsulenttjenester? 2. Foretas det en vurdering av behov og alternative løsninger i forkant av et konsulentkjøp? 3. Er anskaffelsesprosessen hensiktsmessig? 4. Følges konsulentoppdraget opp på en hensiktsmessig måte? 5. Blir konsulentkjøp evaluert? Resultatene i undersøkelsen bygger på gjennomgang av et utvalg konsulentkjøp, og en spørreundersøkelse i de enhetene som har størst bruk av konsulenter. I tillegg har vi intervjuet fire enhetsledere, som alle har erfaring med konsulentkjøp. Prosjektet er gjennomført i samarbeid med Bærum kommunerevisjon og Follo distriktsrevisjon. Revisjonens oppsummering Omfang og behovsvurderinger (problemstilling 1 og 2) Gjennomgangen viser at Skedsmo kommunes forbruk av konsulenttjenester er nokså lavt sammenlignet med andre kommuner. Stramme økonomiske rammer kan være en medvirkende årsak til forbruket er moderat. Kommunen har ikke egen konto i investeringsregnskapet for konsulentkjøp, forbruk av konsulenter i investeringsprosjekter bygger av den grunn på et anslag. Det er ikke gitt overordnede føringer eller egne retningslinjer for kjøp av konsulenter i Skedsmo. Det er avdelingene selv som avgjør om det vil være hensiktmessig å løse en oppgave ved bruk av konsulenter, innenfor sine rammer. Anskaffelsesprosessen (problemstilling 3) Det er en del svakheter ved anskaffelsesprosessen som Skedsmo kommune bør se nærmere på. Det gjelder både i forhold til de kravene som settes for offentlige anskaffelser, og for å sikre kommunens interesser i forbindelse med kjøpene. Her vil vi særlig peke på: o Av 26 kontrollerte oppdrag var kun 5 satt ut på anbud. 10 av de resterende 21 oppdragene lyder på over kroner. o o o For de kjøpene som har vært ute på anbud er det utarbeidet kravsspesifikasjon /konkurransegrunnlag som beskriver oppdraget. For resten av oppdragene vi har sett på, forelå det ikke skriftlig oppdragsbeskrivelse. Det er revisjonens inntrykk at de fleste mener de utarbeider oppdragsbeskrivelse, men at den i liten grad kan dokumenteres. For 7 av 26 kontrollerte oppdrag, var det ikke inngått kontrakt. I 3 av disse tilfellene forelå et tilbud fra oppdragstaker som er akseptert av kommunen, slik at noen forhold ved anskaffelsen er regulert. Kontrollen viser mangler i kontraktenes innhold. Kontraktene regulerer i all hovedsak priser, varighet og tvisteløsning. I de fleste kontraktene mangler derimot angivelse av hvordan eventuelle endringer som mislighold, sanksjoner og ansvar skal håndteres. I om FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? I

6 lag halvparten av kontraktene mangler det angivelse av hvordan konsulentoppdraget skal gjennomføres, partenes rettigheter og plikter, samt taushetsplikt. Oppfølging og evaluering (problemstilling 4 og 5) Det fremgår både av svarene i spørreundersøkelsen og av intervjuene at konsulenten følges opp ved utføring av oppdraget. I mange tilfeller arbeider avdelingen tett sammen med konsulenten, slik at både fremdrift og kompetanseoverføring sikres. Kommunen har imidlertid ikke utarbeidet krav for slik oppfølging. Revisjonen har sett at det foretas evalueringer av konsulentoppdrag, men at disse i liten grad er basert på skriftlighet eller systematikk. De fleste opplyser at de er fornøyde med utbyttet de har hatt med å bruke konsulenter. Revisjonens samlede vurdering Sammenlignet med andre kommuner har Skedsmo et relativt lavt forbruk av konsulenter. Lavt forbruk kan etter revisjonens vurdering indikere en fornuftig bruk. Det er vår oppfatning at kommunens enheter i all hovedsak har et bevisst forhold til innleie av konsulenter, og at det foretas vurderinger av behovet i forkant. Selv om Skedsmo kommune har et relativt lavt forbruk av konsulenttjenester, mener vi likevel det kan være nyttig å informere organisasjonen om at det er andre elementer i tillegg til lovverket som kan ha betydning for konsulentkjøp. Enkle retningslinjer vil trolig dekke dette behovet. Det er først og fremst i anskaffelsesprosessen det er avdekket svakheter av betydning. Det er en svakhet at konsulenter i hovedsak anskaffes ved direkte kjøp. Unntaket er større oppdrag knyttet til investeringer, og innen IT-området. Ved kjøp over kommer lov om offentlige anskaffelser til anvendelse, slik at oppdraget skal ut på anbud. Dette er ikke ivaretatt i tilstrekkelig grad i Skedsmo. Kommunens enheter er etter revisjonens vurdering ikke tilstrekkelig påpasselige med å nedfelle skriftlig beskrivelse av oppdraget før konsulent leies inn. Dette er grunnlaget en har for å vurdere et tilbud, og om en konsulent er tilstrekkelig kvalifisert til å utføre det. Uten bevissthet rundt dette, kan en også risikere at oppdragets innhold og resultat blir et annet enn utgangspunktet. Det bør inngås kontrakt for alle kjøp av konsulenttjenester. Etter vår vurdering har ikke Skedsmo kommune tilfredsstillende rutiner når det mangler kontrakt i en fjerdedel av kontrollerte oppdrag. Der det foreligger kontrakt, har vi registrert mangler i en rekke tilfeller. Flere kontrakter regulerer såpass lite at revisjonen finner det uheldig. Blant annet vil noen av kontraktene egne seg lite som bevis i en eventuell konflikt om for eksempel omfang eller mislighold. Manglene vil kunne reduseres på en enkel måte ved at kommunen utarbeider generelle kontraktsvilkår for konsulenttjenester, eller ved å lage en sjekkliste for hva som bør vurderes tatt med i en kontrakt. Når det gjelder oppfølging og evaluering, er det vårt inntrykk at dette gjøres, men at det i liten grad utføres systematisk eller dokumenteres skriftlig. Når omfanget av konsulenter er lavt, vil vanligvis de som benytter seg av slike tjenester, ha god oversikt over de tjenestene de mottar. Dersom omfanget øker, vil det kreve bedre rutiner for oppfølging og kontroll med utførelse av oppdraget. For å kunne vurdere nytten av det enkelte konsulentkjøp i ettertid, er det etter vår oppfatning nødvendig at en kan sammenligne resultatet med de forutsetningene en hadde før en besluttet å benytte en konsulent. Kvalitetssikringen og evalueringen kan forbedres ved å legge oppdragsbeskrivelsen tydeligere til grunn. Resultatene av et konsulentoppdrag kan i seg selv være gode, men likevel ikke dekke de forventningene og forutsetningene kommunen opprinnelig hadde. II FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

7 Denne undersøkelsen gir ikke holdepunkt for at ovennevnte mangler har hatt vesentlig betydning for de tjenestene kommunen har mottatt. Noen peker på at resultatet eller omfanget av oppdraget kunne blitt bedre med grundigere forarbeid. Når det gjelder om oppdragene er utført til rett pris, er det vanskelig å uttale seg om det, siden de fleste konsulentoppdragene ikke er gjennomført ved konkurranse. På tross av svakhetene i anskaffelsesprosessen, er det revisjonens inntrykk at enhetene greier å håndtere bruk av konsulenter på en fornuftig måte. Etter revisjonens mening kan dette ha sammenheng med at forbruket av konsulenttjenester er moderat. Slik anskaffelsesprosessen fungerer i dag, mener revisjonen at kommunen er sårbar dersom kjøp av konsulenttjenester øker. Revisjonen mener at det derfor er viktig at kommunen ser nærmere på sine rutiner ved anskaffelse av konsulenter, og eventuelt lager enkle kjøreregler for hvordan anskaffelsene skal gjennomføres. Noe av årsaken til at det kan være nyttig å ha retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester, er at det kan være vanskelig å definere en nøyaktig bestilling ved kjøp av tjenester. I motsetning til når man kjøper varer, munner ikke leveranse av tjenester alltid ut i et klart definert produkt. Kjøp av konsulenttjenester har av den grunn en del av de samme problemstillingene som en kommune vil bli stilt overfor ved konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Når man bestiller tjeneste fra en privat leverandør, kan det være krevende å lage en tilstrekkelig nøyaktig bestilling. Svakheter i anskaffelsesprosessen vil da kunne få langt mer alvorlige konsekvenser. Dette både fordi man i slike tilfeller normalt vil inngå mer langsiktige kontrakter, og fordi produktene som leveres vil berøre brukerne i kommunen på en mer direkte måte. Tilstrekkelig bestillerkompetanse vil i slike tilfeller være helt nødvendig for resultatet. Revisjonen mener at utarbeidelse av retningslinjer for konsulentkjøp og evaluering av slike kjøp vil kunne bidra til utvikling av bestillerkompetanse. Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens anbefalinger: 1. Kjøp av konsulenter bør i større grad baseres på konkurranse. For kjøp over terskelverdi ( ) skal reglene om offentlige anskaffelser legges til grunn. 2. Det bør skrives kontrakt for alle kjøp av konsulenttjenester. 3. Innholdet i kontraktene bør sikre kommunens interesser bedre, for eksempel ved å utarbeide generelle kontraktsvilkår for konsulenttjenester. 4. Kommunens enheter bør utarbeide skriftelige oppdragsbeskrivelser før konsulenten leies inn. 5. Det kan være hensiktsmessig å utarbeide retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester der krav til vurderinger i forkant av oppdraget, oppfølging og evaluering klarlegges. 6. Administrasjonen bør sørge for å gjøre det mulig å hente ut reelt forbruk av konsulenter på et overordnet nivå også for investeringsregnskapet. Skedsmo, 26. januar 2004 Nina Neset Hovedrevisor for forvaltningsrevisjon FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? III

8

9 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet I samråd med kontrollutvalget har revisjonen valgt å gjennomføre et revisjonsprosjekt rettet mot bruk av konsulenttjenester i kommunen. Prosjektet er gjennomført fra mai til desember 2004 av Nina Neset i Nedre Romerike distriktsrevisjon. Revisjonen har samarbeidet med Bærum kommunerevisjon og Follo distriktsrevisjon i prosjektet. Vera Hovelsen fra Bærum kommunerevisjon har deltatt i deler av gjennomføringen av dette prosjektet i Skedsmo. Formålet med prosjektet vil være å kartlegge om Skedsmo kommune har en fornuftig bruk av konsulenter. Gjennomgangen belyser prosessen fra et behov for konsulenttjenester oppstår, til oppdraget er utført. 1.2 Problemstillinger Fornuftig bruk av konsulenttjenester forutsetter at brukeren har klare hensikter og mål med å kjøpe inn tjenestene, og at en oppnår disse hensiktene gjennom kjøpet. Det betyr at behov og problem må være vurdert, og målet med innleie av konsulent bør være formulert. En bør også sikre at hensikten vil bli oppnådd ved å følge opp konsulenten underveis, og en bør evaluere resultatene etterpå for å finne ut om målet er oppnådd. Med dette som utgangspunkt, vil vi dele gjennomgangen i fem problemstillinger: 1. Hvor mye penger bruker kommunen på kjøp av konsulenttjenester? 2. Foretas det en vurdering av behov og alternative løsninger i forkant av et konsulentkjøp? 3. Er anskaffelsesprosessen hensiktsmessig? 4. Følges konsulentoppdraget opp på en hensiktsmessig måte? 5. Blir konsulentkjøp evaluert? 1.3 Oppbygging av rapporten I kapittel 2 legger vi frem hva slags data og informasjon som er blitt samlet inn, og hvordan innsamlingen har foregått. Kapitlene 3-7 omhandler hver av de fem problemstillingene nevnt ovenfor. Her setter vi først opp vurderingskriterier knyttet til problemstillingene. Deretter presenteres de funn og fakta som er relevante i forhold til kriteriene. I hvert kapittel gjør vi en vurdering av fakta opp mot kriteriene. Revisjonens samlede vurdering og anbefalinger er plassert foran i rapporten i sammendraget. FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? 1

10 2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET 2.1 Datainnsamling I denne gjennomgangen har vi innhentet informasjon fra følgende kilder: o o o o o Regnskapstall hovedsakelig for Ved bruk av regnskapstall bruker vi Lørenskog, Bærum Frogn og Ski som sammenligningskommuner. KOSTRA nøkkeltall for 2003 for å vurdere bruk av konsulenter i Skedsmo sammenlignet med et større antall kommuner. 2 Ved bruk av KOSTRA-tall, sammenliger vi Skedsmo med Lørenskog, Nittedal, Rælingen, Oppegård, Ski, Bærum, Asker, Sandefjord og Ålesund 3. Spørreundersøkelse rettet til de enhetene i Skedsmo med høyest forbruk av konsulenttjenester. Vi sendte ut 24 spørreskjemaer, og har mottatt 21 svar. Resultatene fra spørreundersøkelsen er oppsummert i vedlegg 2. Det er gjennomført intervjuer av ansatte innen IT-seksjonen, teknisk sektor og eiendomsavdelingen for å få nærmere kunnskap om praksis i de enhetene som har størst erfaring med kjøp av konsulenttjenester. I forbindelse med intervjuene ble det i tillegg gjennomgått 12 forskjellige kjøp for å undersøke hvorvidt en del oppsatte prosedyrer er fulgt ved anskaffelse, oppfølging og evaluering. 26 konsulentoppdrag (inklusiv de 12 kjøpene som ble gjennomgått i forbindelse med intervjuene) er vurdert når det gjelder anbud og kontrakt. Underveis i prosjektet har vi hatt flere samtaler med kommunens innkjøpssjef. 2.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet Vi har ikke kontrollert om kommunen bokfører konsulentkjøp på andre kostnadsarter. Vi har spurt regnskapssjefen i Skedsmo om det er mye feilføringer på dette området, og har ikke fått signaler på det. Vi har til sammen vurdert 26 konsulentoppdrag, noe som i kroner dekker ca. 35 % av konsulentkjøpene i I utvelgelsen har vi lagt vekt på spredning både mht. hvilke avdelinger som har kjøpt inn tjenesten, og i størrelse på oppdraget. Vi har ikke opplysninger om hvor mange konsulentoppdrag kommunen inngår i løpet av et år, og kan av den grunn ikke uttale oss om hvor stor andel av inngåtte kontrakter vi har vurdert. Utvalget anses likevel stort nok til å uttale oss om praksis i kommunen, ut fra andelen i kroner. Dette særlig også fordi vi har supplert gjennomgangen med intervjuer med de avdelingene som kjøper mest konsulenter. Respondentene i spørreundersøkelsen er valgt ut fra at de har en viss erfaring med konsulentkjøp, og er således ikke et tilfeldig utvalg. Dette har antagelig også medført at respondentene ikke har oppfattet undersøkelsen som anonym. I enkelte tilfeller avviker svarene i spørreundersøkelsen i forhold til intervjuene. Dette kan skyldes at spørsmålene i spørreskjemaet er blitt misforstått eller at de var utydelig formulert. Det kan også tenkes at noen av svarene gir uttrykk for hva respondentene antar er riktig, fremfor hva som faktisk er praksis. Revisjonen av den grunn valgt å legge mest vekt på svar fra intervjuer, da disse er mer utfyllende og forklarende enn svarene i spørreskjemaet. 1 Følgende arter er medregnet som konsulenttjenester i Skedsmo: 1685 Honorar selvstendig næringsdrivende, 2710 Konsulenttjenester, 2720 Juridisk bistand. Vikartjenester og tolketjenester er således ikke med. 2 Det er ikke mulig å skille ut vikartjenester og tolketjenester i KOSTRA-tallene slik revisjonen har gjort det ellers i rapporten. 3 Sandefjord og Ålesund skiller seg litt ut geografisk, men er tatt med fordi dette er kommuner som i likhet med Skedsmo, Lørenskog, Oppegård, Ski, Bærum og Asker er i KOSTRA-gruppe 13. Statistisk sentralbyrå har foretatt en gruppering av kommunene i 29 kategorier, etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Gruppe 13 er store kommuner utenom de fire største byene. Administrasjonen i Skedsmo ved flere anledninger også brukt disse kommunene ved sammenligninger. 2 FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

11 3 HVOR MYE PENGER BRUKER KOMMUNEN PÅ KJØP AV KONSULENTTJENESTER? 3.1 Vurderingskriterier Rammebetingelsene for kommuneøkonomien er skjerpede, og Skedsmo kommune er inne i en periode med effektivisering og innsparinger. I de siste årenes handlingsprogram er det vedtatt en rekke effektiviseringstiltak og kutt. Revisjonen forutsetter at landets kommuner etterstreber en mest mulig fornuftig bruk av konsulenttjenester. Ut fra dette vil vi i dette avsnittet vurdere funnene opp mot følgende kriterium: Høye utgifter til konsulenttjenester kan være en indikasjon på ufornuftig bruk. 3.2 Funn/fakta Forbruk og sammenligninger Kostnader til konsulenter i Skedsmo viser slik utvikling over de tre siste årene: År Kostnad pr. år i driftsregnskapet Investeringsregnskapet For 2001 ligger også utgifter til vikartjeneste inne i beløpet, fordi Skedsmo ikke førte disse kostnadene på egen konto. Vikartjenester er ikke med i oversikten i 2002 og Det foreløpige forbruket av konsulenttjenester og honorar til selvstendige næringsdrivende for er kroner. For å gi det totale bildet av Skedsmo kommunes forbruk, har vi også tatt med konsulenttjenester i investeringsregnskapet for Kommunen har ikke rene konti i investeringsregnskapet for konsulentkjøp. Kravene i KOSTRA angir at konto skal benyttes også for konsulentkjøp i investeringsregnskapet, og dette gjøres ikke i Skedsmo. Vi har derfor gjort et anslag for å komme frem til konsulentkjøpskostnaden i investeringsregnskapet 6. Fordi dette er en tidkrevende beregning, har vi bare anslått kostnaden for I de andre kommunene som er med i denne undersøkelsen, benyttes konto 270 for konsulentkjøp også i investeringsregnskapet. I tabellen under fremgår det hvor mye hver av kommunene som er med i denne undersøkelsen bruker på konsulenttjenester. For å kunne sammenligne nivået på konsulentbruken, oppgir vi hvor mye som er brukt på konsulenttjenester pr. innbygger i kommunen i Kommune Skedsmo Lørenskog Bærum 7 Frogn Ski Totalt pr. innbygger: Driftsregnskap: Investeringsregnskap: Pr Kjøp av tjenester fra prosjektledere, arkitekter og rådgivende ingeniører skal føres på art 270 også i investeringsregnskapet. 6 I vedlegg 1 viser vi hvordan vi har beregnet konsulentbruken. 7 Tallmaterialet i Bærum er omdiskutert, bl.a. fordi Bærum har gått over til bestiller-/utførermodell. FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? 3

12 Tabellen under gir nærmere informasjon om konsulentbruken i de avdelingene som bruker mest konsulenter, sammenlignet med de andre kommunene i denne undersøkelsen 8. Område Forklaring av nøkkeltall Skedsmo Lørenskog Bærum Frogn Ski Sentraladministrasjonen: Kroner pr. innbygger: Eiendomsavdelingen, driftsregnskap: Kroner pr. kvm. bygg: 1,7 0, Eiendomsavdelingen, investeringsregnskap: Prosent av investerte anleggsmidler: 3 % 5 % 5 % 16 % 3 % IT: Kroner pr. årsverk: Natur, idrett og kultur: Kroner pr. innbygger: Kommunalteknisk: Kroner pr. innbygger: Barnevern: Kroner pr. barn i alder 0-17 år: Byggesak: Kroner pr. byggesøknad: IT-seksjonen har opplyst at 2003 var et spesielt år når det gjelder kjøp av konsulenttjenester, fordi det ble brukt konsulenttjenester i forbindelse med at saks- og arkivsystemet ble oppgradert. I 2003 brukte IT-seksjonen 1 mill. på konsulenter (se vedlegg 3). Til sammenligning har IT-avdelingen pr. oktober 2004 brukt ca kroner på innkjøp av konsulenter. For teknisk sektor er en del av konsulentforbruket begrunnet i politiske vedtak der kommunen er pålagt å gjennomføre omstruktureringer av tjenestene. I disse prosessene er det etter administrasjonens syn nødvendig med ekspertise utenfra. Det er kun ved byggesaksavdelingen at kommunen har vesentlig høyere forbruk av konsulenter enn andre kommuner. Administrasjonen opplyser at det høye forbruket skyldes at kommunen har valgt å ha en bemanning som dekker løpende saksmengde, mens konsulenter benyttes for å dekke topper i arbeidsmengden. 9 Grunnet sykdom og vakanser i stillinger har konsulenter blitt benyttet vesentlig mer enn planlagt, og i de siste årene mer eller mindre kontinuerlig. Kommunen opplyser at ordningene nå er under avvikling Sammenligninger ved bruk av KOSTRA-tall Revisjonen benytter tall fra KOSTRA for Vi har sammenlignet forbruket i Skedsmo med andre store kommuner utenom de største byene, samt to nabokommuner. Tallene fra KOSTRA omfatter kommunenes bruk av konsulenttjenester på driftsregnskapet, innen hele art 27, dvs. inklusiv vikartjenester og tolketjenester 10. Figuren på neste side viser bruken av konsulenttjenester i forhold til frie inntekter. 8 Grunnlagsdata og til utregning av nøkkeltallene finnes i vedlegg 3. 9 Innkomme byggesaksøknader ut over det normale. 10 Se avsnitt 2 om datainnsamling. 4 FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

13 Bruk av konsulenttjenester i prosent av kommunens frie inntekter 2,84 % 3,11 % 2,16 % 0,93 % 1,11 % 0,46 % 1,24 % 0,73 % 0,83 % 0,64 % Skedsmo Lørenskog Nittedal Rælingen Oppegård Ski Asker Bærum Sandefjord Ålesund Som vi ser av figuren, bruker Ski, Asker og Bærum langt mer på konsulenttjenester i forhold til de frie inntektene enn de øvrige kommunene. Skedsmo ligger markert lavere med et forbruk på under 1 % av kommunens frie inntekter. Ser vi bort fra de tre kommunene som ligger høyest, ligger Skedsmo midt på treet i konsulentbruk. En mulig teori på et høyt bruk av konsulenttjenester, kan være at kommunen har færre ansatte pr. innbygger enn de som kjøper lite konsulenter. Figuren under illustrerer forholdet mellom antall ansatte og innbyggere. Ansatte per innbygger 0,065 0,072 0,065 0,073 0,085 0,075 0,076 0,082 0,074 0,076 Skedsmo Lørenskog Nittedal Rælingen Oppegård Ski Asker Bærum Sandefjord Ålesund Figuren viser at andel ansatte ikke forklarer verken et høyt eller et lavt forbruk av konsulenttjenester. Skedsmo bruker relativt lite konsulenttjenester, og har samtidig få ansatte i kommunal forvaltning i forhold til innbyggertallet. Motsatt har Asker og Bærum et høyt forbruk av konsulenttjenester, men like fullt en høy andel ansatte. FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? 5

14 3.3 Revisjonens vurdering Forbruk av konsulenttjenester i Skedsmo er generelt lavt i forhold til de andre kommunene som er med i denne undersøkelsen. Flere av disse kommunene har imidlertid et svært høyt forbruk av konsulenter. Når en utvider sammenligningen til flere kommuner plasserer Skedsmo på samme nivå som mange andre kommuner ligger på (ca. 1 % av frie inntekter). Funnene kan således indikere en fornuftig konsulentbruk i Skedsmo kommune. Forbruket av konsulenter på avdeling for byggesak har imidlertid vært høyt over lang tid. Det kan også reises spørsmål ved at samme konsulenter er engasjert nærmest kontinuerlig uten noe form for anbudsprosses eller rammeavtale. Slik vi oppfatter det er avdelingen nå i ferd med å ansette nye saksbehandlere slik at forbruket vil bli redusert. Når det gjelder bokføring av konsulentkjøp i investeringsregnskapet, er kravene i KOSTRA at det på et overordnet nivå er mulig å hente ut reelt forbruk av konsulenter (art 270) også for investeringsregnskapet. Dette gjøres ikke i Skedsmo. Revisjonen mener at administrasjonen bør sørge for at dette løses. 6 FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

15 4 FORETAS DET EN VURDERING AV BEHOV OG ALTERNATIVE LØSNINGER I FORKANT AV ET KONSULENTKJØP 4.1 Vurderingskriterier Statskonsult 11 har utarbeidet en veileder for kjøp av konsulenttjenester 12. Her fremkommer det at det er viktig at virksomheter som ofte benytter seg av konsulenttjenester, tenker gjennom hvilke problemer de kan møte og utformer en strategi for bruk av eksterne konsulenter En slik strategi bør inneholde 13 : - en beskrivelse av virksomhetens egen kompetanse, - omtale av behovet for kompetanse på kort og lang sikt, - hvilke betingelser som skal regulere kjøp av konsulenttjenester, - retningslinjer for hvordan konsulenter skal benyttes i organisasjonen, - krav til resultat og kompetanseoverføring. Riksrevisjonen har undersøkt kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten. I deres rapport 14 fremheves at Stortinget har gitt sin tilslutning 15 til at virksomheter ved å utarbeide strategier og retningslinjer kan bidra til at konsulenttjenester blir kjøpt på en betryggende måte Revisjonen vil i dette avsnittet vurdere funnene opp mot følgende kriterier: Kommunen bør ha en strategi og retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester. Intern kompetanse og alternative løsninger bør vurderes før en kjøper konsulenttjenester. 4.2 Funn/fakta Strategi og retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester I 1998 vedtok formannskapet i Skedsmo en anskaffelsesinstruks. Instruksen fremstiller de regler som gjelder ved kjøp av varer og tjenester i kommunen. Mål eller strategier generelt for innkjøp i kommunen, eller spesielt om kjøp av konsulenttjenester, er ikke definert. Revisjonen har fått opplyst at instruksen ikke er i praktisk bruk pr. i dag. Praksis er at alle anskaffelser i kommunen skal foretas i henhold til lovverket om offentlige anskaffelser. Skedsmo kommune har ansatt en innkjøpssjef som har en koordineringsrolle overfor større anskaffelser og innkjøpergruppen 16 i kommunen. Vedkommende har anskaffelseskompetanse og yter bistand til kommunens enheter ved kjøp av varer og tjenester på forespørsel. Ansvar for innkjøp (også konsulenter) er delegert ut i seksjonene. I spørreundersøkelsen har revisjonen spurt om bruken av retningslinjer. Av svarene fremkommer det at 8 av 21 aldri eller sjelden bruker kommunens retningslinjer for å vurdere behovet for konsulenter, mens 5 gjør det 17. På spørsmål om en bruker enhetens målsetninger 11 Statskonsult er et statseid selskap med kunnskap om organisering, styring, ledelse, informasjonsteknologi, kompetanse og kommunikasjon i offentlig sektor. Selv om det er statlige enheter som er målgruppen, vil kommunene også ha nytte av veilederen ved kjøp av konsulenttjenester. Norsk lysningsblad har i en artikkel fra formulert 26 råd ved kjøp av konsulenttjenester, utarbeidet med utgangspunkt i Statskonsult sin veileder. 12 Veilederen ble utarbeidet i opplag, som vi forholder oss til, kom i Side 8. I tillegg bør det utarbeides spesielle retningslinjer for planlegging av slike oppdrag, oppfølging av aktuelle regelverk, prisfastsettelse og økonomiske rammer. 14 Dokument nr. 3:8 ( ), Riksrevisjonens undersøkelse av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten, side Jfr. Innst. S. nr. 178 ( ). 16 Bestående av innkjøpskoordinatorer og andre som driver mye med innkjøp i kommunen er ubesvart. FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? 7

16 som utgangspunkt for å vurdere behovet for konsulenter, svarer 16 at de av og til eller ofte gjør det, mens 3 aldri eller sjelden gjør det 18. Videre ble fire påstander besvart slik: Helt/delvis uenig Helt/delvis enig Kommunen har klare retningslinjer for når konsulenttjenester kan kjøpes 14 7 Vår enhet har klare retningslinjer for når konsulenttjenester kan kjøpes 15 6 Kommunen har regler og prosedyrer for gjennomføring av konsulentoppdrag 13 8 Vår enhet har regler og prosedyrer for kjøp av konsulenter 12 9 De fleste (ca %) mener at kommunen eller enheten ikke har klare retningslinjer eller regler og prosedyrer for konsulentkjøp. I intervjuene opplyses det at mange følger en praksis ved innleie av konsulent som kan være basert på administrative/politiske føringer, men disse er ikke nedfelt skriftlig. Slik revisjonen oppfatter det, er denne praksisen ikke fast, og det kan være litt tilfeldig hva som gjøres i forbindelse med kjøp av konsulenter. På spørsmål om det burde eksistere en felles strategi for konsulentkjøp, svarer de fleste at de ikke har hatt noe behov for nærmere føringer på dette området. Gjennom intervjuene har revisjonen fått opplyst at det som regel er et konkret behov som ligger til grunn for at en kjøper konsulent. Dette begrunnes med at det ofte er en politisk vedtatt oppgave som skal utføres, eller at oppgaven ligger inne i enhetens planer. I Skedsmo brukes konsulenter lite til utredning eller evalueringsoppgaver Intern kompetanse og alternative løsninger I spørreundersøkelsen og intervjuene opplyser enhetene at de som oftest foretar en vurdering av intern kompetanse og alternative løsninger før de kjøper konsulenttjenester, vanligvis muntlig i møter eller lignende. Vi har spurt respondentene (spørreskjemaer) hvor ofte følgende begrunnelser er formålet med innleie av konsulenter 19 : Motivasjon 2 2 Arbeidsmiljø (HMS) Lederutvikling Av og til Ofte Omorganisering 9 0 Faglig utvikling 12 1 Kapasitet 6 3 Prosjektering/planlegging 8 9 Spesialkompetanse 1 19 Av diagrammet ser vi at Skedsmo i hovedsak benyttet konsulenter til prosjektering og planlegging, da typisk i byggeprosjekter, og for å innhente spesialkompetanse. Det vil alltid være noe spesialkompetanse en organisasjon ikke har kontinuerlig behov for. I intervjuene har vi fått opplyst at en annen grunn for innleie av konsulenter er å få legitimitet overfor ansatte, politikere og innbyggere. Det kan oppleves som nødvendig å innhente en utenforståendes mening for å tilfredsstille mottakeres behov for objektiv informasjon er ubesvart. 19 Vi har ikke tatt med antall svar for aldri, sjelden og ubesvart. Disse finnes i oppsummering av spørreskjema i vedlegg 2, spm. nr FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

17 4.3 Revisjonens vurdering Skedsmo kommune har ikke nedfelt en strategi for kjøp av konsulenttjenester verken for hele kommunen samlet, eller hos den enkelte enhet. Kommunens anskaffelsesinstruks gir heller ikke nærmere føringer for konsulentkjøp. Med det relativt lave forbruket av konsulenttjenester som er i kommunen i dag, kan vi ikke se at det er stort behov for å utarbeide en strategi for konsulentkjøp. Vi mener likevel det kan være nyttig å informere organisasjonen om at det er andre elementer enn lovverket som også kan ha betydning for konsulentkjøp. Enkle retningslinjer vil trolig dekke dette behovet. Vi mener videre at kommunens enheter vurderer intern kompetanse og alternative løsninger før de engasjerer konsulenter. Dagens praksis der dette vurderes muntlig i møter eller lignende, vil også normalt være tilstrekkelig. Revisjonen mener likevel at kommunen bør ha et bevisst forhold til hvilken kompetanse en ønsker fast i organisasjonen og hvilken en bør kjøpe inn ved behov. Samlet er det vår oppfatning at kommunens enheter i all hovedsak har et bevisst forhold til innleie av konsulenter, og at det foretas vurderinger av behovet i forkant. Både spørreundersøkelsen og de intervjuene vi har gjennomført støtter opp under denne vurderingen. Tallmateriale som er gjennomgått gir heller ikke signaler på at konsulentbruken i Skedsmo er utenfor styring. FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? 9

18 5 ER ANSKAFFELSESPROSESSEN HENSIKTSMESSIG? 5.1 Vurderingskriterier Av forskrift om offentlige anskaffelser følger det at enhver anskaffelse skal så langt det er mulig baseres på konkurranse uansett anskaffelsesprosedyre 21. Kravet om konkurranse gjelder også for direkte kjøp 22 ; Oppdragsgiver bør ved direkte kjøp søke å henvende seg til flere, slik at det blir konkurranse også om disse leveransene. Kjøp av konsulenttjenester under kroner kan etter forskriftens 11-2 skje ved direkte anskaffelse. For oppdrag med lengre varighet, skal grensen på vurderes i perspektiv på 4 år (48 mnd.). Statskonsult påpeker i sin veileder 23 viktigheten av å formulere mål, utforme et mandat og lage en oppgavebeskrivelse. Dette gir grunnlaget for den videre planlegging og styring av oppdraget. En oppgavebeskrivelse vil dessuten danne utgangspunkt for tilbuds-/anbudsinnbydelsen. Det er mye som kan gå galt i form av forsinkelser, manglende oppfyllelse av plikter, mangler og feil ved utført arbeid osv. Det er derfor viktig å sørge for skriftlig kontrakt med konsulenten. Har en i forkant av kontraktsinngåelsen tatt bevisst stilling til mulige kontraktsbrudd, mener vi at en i stor grad kan unngå konflikter mellom partene. Underveis i et kontraktsforhold er det erfaringsmessig mye som kan gå galt. Av den grunn er det en del forhold som bør reguleres ved inngåelse av kontrakt. Revisjonen har kommet frem til 5 punkter en kan anta bør være med i kommunens kontrakter om konsulenttjenester 24. Revisjonen har i dette avsnittet valgt følgende kriterier for våre vurderinger: Kjøp av konsulenter bør baseres på konkurranse. Det bør utarbeides en oppdragsbeskrivelse i forkant av konsulentkjøp. Det skal skrives kontrakt når kommunen kjøper konsulenttjenester. Innholdet i kontraktene bør ha bestemmelser om følgende 5 forhold: 1. Oppdraget/arbeidet som skal utføres, herunder beskrivelse av oppdraget, antall timer, varighet og gjennomføring av oppdraget. 2. Pris og betalingsbetingelser. 3. Rettigheter 25 og plikter, herunder taushetsplikt. 4. Mislighold, ansvar, sanksjoner, tvister. 5. Endringer. 5.2 Funn/fakta Konkurranse. I spørreundersøkelsen ble enhetene spurt hvor ofte ulike innkjøpsformer brukes ved kjøp av konsulenttjenester. Svarene viser at kommunen foretar direkte anskaffelser relativt ofte, gjerne ved at enhetene tar kontakt med en konsulent de har brukt før. Dette bekreftes også i intervjuene. Vår kontroll av et utvalg konsulentoppdrag viser at det kun er gjennomført konkurranse i 5 av 26 tilfeller. For 10 av de 21 resterende lyder oppdraget på over kroner, eller det 20 Forskrift om offentlige anskaffelser av nr. 616: 21 Dette fremkommer også i lov om offentlige anskaffelser av nr. 69, 5, 2 ledd. 22 Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser, utarbeidet av Nærings- og Handelsdepartementet, side Side Se vedlegg 4 for nærmere begrunnelse og vurdering av disse punktene. 25 Opphavs-, eiendoms- og disposisjonsrettigheter. Se vedlegg FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?

19 mangler en begrensning på tid eller beløp slik at det er sannsynlig at samlet beløp vil overstige terskelverdien. De øvrige 11 overstiger ikke terskelverdien på De fem oppdragene der det er gjennomført konkurranse, er alle større oppdrag knyttet til investeringsprosjekter og oppdatering av IT-systemer. Intervjuene gir også holdepunkt for at det vanligvis gjennomføres konkurranse ved konsulentkjøp innenfor disse områdene. Administrasjonen peker på flere årsaker til at konsulenter ofte blir engasjert uten konkurranse. Den viktigste årsaken er at administrasjonen ofte har en klar oppfatning av hvilke konsulenter de ønsker å benytte. Dette kan være begrunnet i tidligere erfaring med konsulenten, eller at en er ute etter spesiell kompetanse. I andre tilfeller er det på forhånd vanskelig å anslå oppdragets omfang, slik at oppdraget begynner i det små for senere å bli utvidet Oppdragsbeskrivelse Svarene i spørreundersøkelsen viser at nesten alle (20 av 21) mener at oppdragsbeskrivelse ofte eller av og til utarbeides i forkant av oppdraget, mens 8 svarer at det hender at oppdragsbeskrivelse utarbeides underveis i oppdraget. I intervjuene har flere uttalt at de er bevisste på å utarbeide oppdragsbeskrivelse. Når det gjelder de oppdragene vi har tatt ut for nærmere vurdering, er det utarbeidet kravsspesifikasjon/konkurransegrunnlag som beskriver oppdraget for de 5 kjøpene som har vært ute på anbud. For øvrige kjøp er det litt tilfeldig hvorvidt det blir utarbeidet oppdragsbeskrivelse før konsulenten er inne i bildet. Det er revisjonens inntrykk at de fleste mener de utarbeider oppdragsbeskrivelse, men at få kan fremlegge et dokument utover det som står om beskrivelse av oppdraget i kontrakten. Når kontrakten skrives er konsulent valgt, og det indikerer at beskrivelsen er utarbeidet i samarbeid med konsulent eller av konsulenten. Dette er ikke nødvendigvis noe problem, men det stiller ekstra krav til oppdragsgivers oppfølging og kvalitetssikring underveis. I noen av intervjuene er det også påpekt at kommunen ikke har kompetanse til å vite hva de skal etterspørre, og dermed ikke har forutsetninger for å skrive en oppdragsbeskrivelse. Gjennom intervjuene har det i noen tilfeller blitt uttalt at en noe mer stringent prosess rundt utarbeidelse av oppdragsbeskrivelse og fremdrifts-/prosjektplaner kunne medført at kommunen kunne ha spart penger ved at anskaffelsen var mer konkret definert Kontrakt I spørreskjemaet har vi spurt hvorvidt det utarbeides kontrakt ved kjøp av konsulenttjenester. Av svarene fremgår det at kontrakt vanligvis utarbeides i forkant av oppdraget. Vår kontroll av 26 oppdrag viser at det mangler kontrakt i 7 tilfeller, dvs. i ca. 25 % tilfellene. For 3 av disse 7 foreligger det et tilbud fra oppdragstaker som er akseptert av kommunen, slik at noen forhold ved anskaffelsen for så vidt er regulert. I det følgende vil vi vurdere disse 3 på samme måte som kontrakter Kontraktenes innhold Revisjonen har her tatt utgangspunkt i vår kriteriegjennomgang i vedlegg 4 og sett om kontraktene har et innhold som samsvarer med kriteriene. Vi presiserer at det i enkelte kontraktsforhold ikke vil være behov for alle kontraktsbestemmelsene. Det vil derfor måtte vurderes konkret for hvert enkelt forhold hvorvidt bestemmelsene bør være med. I andre tilfeller vil det være behov for å kontraktsfeste mer enn det som fremgår nedenfor. Resultatene av vår gjennomgang fremgår av diagrammet på neste side. Av de 22 kontraktene (inkludert 3 aksepterte tilbud) vi har gått gjennom, er det kun 4 som ikke har mangler i forhold til de oppsatte kriteriene. 2 kontrakter har 1 mangel, mens de øvrige 17 har 3 eller flere mangler. FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER? 11

20 Fremstilling av innholdet i kontrakter revisjonen har gått gjennom, i forhold til oppsatte kriterier Ikke angitt Angitt Beskrivelse av oppdraget Antall timer Varighet 5 17 Gjennomføring Pris 1 21 Betalingsbetingelser. Rettigheter Plikter Taushetsplikt Mislighold Ansvar Sanksjoner Tvisteløsning 5 17 Endringer 17 5 Kontraktene inneholder i all hovedsak angivelse av pris. Det forekommer at pris pr. time er avtalt uten at det er sagt noe om timeantall og/eller varighet, da slik at konsulenten leverer inn timelister over anvendt tid. Undersøkelsen har videre vist at bestemmelser om gjennomføring mangler i 12 kontrakter. De fleste kontraktene med mangelfull beskrivelse i tillegg mangler bestemmelser om gjennomføring. Varighet og tvisteløsning er stort sett regulert i kontraktene. Det som mangler i flest kontrakter er angivelse av hvordan eventuelle endringer skal håndteres, mislighold, sanksjoner og ansvar. Videre mangler det i om lag halvparten av kontraktene, angivelse av hvordan konsulentoppdraget skal gjennomføres, partenes rettigheter 26 og plikter, samt taushetsplikt. I flere kontrakter er oppdragstakers kontraktsformular brukt, uten at kommunen har gjort noe for å regulere enkelte forhold særskilt. 5.3 Revisjonens vurdering Etter vår vurdering er det flere forhold ved anskaffelsesprosessen som Skedsmo kommune bør se nærmere på. Det gjelder både i forhold til de krav som settes for offentlige anskaffelser, og sikring av kommunens interesser i forbindelse med kjøpene. Konkurranse Hovedregelen i lovverket er at anskaffelser så langt det er mulig skal være basert på konkurranse. Undersøkelsen viser at konkurranse i varierende grad gjennomføres ved kjøp av konsulenter. Større konsulentkjøp i forbindelse med investeringsprosjekter og oppgradering av IT-systemer er gjennomført med konkurranse. For øvrige oppdrag som er gjennomgått er 26 Opphavs-, eiendoms- og disposisjonsrettigheter, se vedlegg FORNUFTIG BRUK AV KONSULENTTJENESTER?