TILSYNSRAPPORT. Tidlig innsats. Ørland kommune - Opphaug skole

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Tidlig innsats Ørland kommune - Opphaug skole 1

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Om tilsynet med Ørland kommune Opphaug skole Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Tema for tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Tidlig innsats Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjoner System for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon Vedlegg: Liste over dokumentasjon

3 1 Innledning Fylkesmannen åpnet 16.april 2018 tilsyn med temaet tidlig innsats i Ørland kommune. Undersøkelsene har vært på skolenivå ved Opphaug skole og på skoleeiernivå. Ørland kommune har to barneskoler og en ungdomsskole. Opphaug skole har i underkant av 200 elever fordelt på trinn. Skolens lederteam består av, i tillegg til rektor, èn teamleder for hvert av hovedtrinnene, samt tiltaksleder. Skolen har organisert noe av fellestiden slik at trinnet møtes to ganger per uke, teamet har ukentlige møter og i tillegg har skolen felles utviklingstid en gang per uke. Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven første ledd. Kommunen er derfor adressat for tilsynsrapporten. Våre vurderinger i denne rapporten baserer seg i hovedsak på opplysninger som kommer frem i: 1. Dokumentasjonen dere har sendt inn (se oversikt i vedlegg) 2. Informasjonen fra våre egne systemer og offentlige registre 3. Informasjonen på kommunens og skolens nettsted 4. Intervjuer 5. Kommunens uttalelse til foreløpig tilsynsrapport Tilsynsrapportene er et offentlig dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapporter på vår hjemmeside. Vi sendte foreløpig tilsynsrapport til dere I den presenterte vi våre foreløpige vurderinger og konklusjoner. Det ble avdekket ett brudd på regelverket. Dere har kommentert innholdet i den foreløpige rapporten innen fristen , samt gitt utfyllende informasjon etter avholdt sluttmøte og utvidet frist for tilbakemelding, Vi har behandlet informasjonen fra dere under det aktuelle temaet i rapporten. Basert på utfyllende faktagrunnlag, samt beskrivelser av endret praksis, sannsynliggjøres det nå at regelverksbruddet er rettet. Dette er en endelig rapport som ikke inneholder konklusjoner om brudd på regelverket. Tilsynet avsluttes derfor med denne rapporten. Vi har ikke sett på hvordan dere oppfyller andre krav i regelverket. 2 Om tilsynet med Ørland kommune Opphaug skole 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. 3

4 kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som brudd på regelverket, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Temaet for tilsynet er tidlig innsats. I tilsynet vurderer vi om Opphaug skole har en praksis i samsvar med dette regelverket. Vi ser videre på om skoleeier skaffer seg informasjon om hvordan skolene opptrer i samsvar med regelverket på tidlig innsats, og setter inn tiltak dersom de ikke følger regelverket. Vi vurderer om skoleeier gjør dette tilstrekkelig, og ofte nok, til å sikre at skolene følger regelverket. Godt arbeid med tidlig innsats skal medvirke til at den enkelte elev tar i bruk sine evner og anlegg, og får et godt utbytte av opplæringen. Målet med bestemmelsen om tidlig innsats er at elever på et tidlig tidspunkt skal få den hjelpen de trenger, slik at de kan oppleve mestring i den ordinære opplæringen. Det skal være kort vei fra en utfordring i skriving, lesing og regning avdekkes, til egnede tiltak settes inn. 2.3 Bakgrunn for tilsynet Ferdigheter i lesing, skriving og regning er viktige for elevens mestringsopplevelse og læring her og nå - og i senere utdannings-, arbeids- og samfunnsliv. Dersom det ikke blir satt i verk tiltak tidlig i opplæringsløpet, blir forskjellene i læringsutbytte mellom elevene forsterket og de blir større utover i opplæringsløpet. Intensiv opplæring er ment å være en del av den ordinære tilpassede opplæringen. Det skal være en kortvarig og målrettet innsats fra skolen i lesing, skriving eller regning for elever som har behov for det. Målet er at elever som trenger det, raskt skal få egnet støtte og oppfølging slik at problemene ikke får mulighet til å utvikle og forsterke seg videre i opplæringsløpet. Med den nye bestemmelsen om intensiv opplæring i opplæringsloven tydeliggjør Kunnskapsdepartementet hva som gjelder særskilt for elever fra 1. til 4.trinn, og hva som gjelder generelt om tilpasset opplæring. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvor stor del av elevene som har vedtak om spesialundervisning, og hvordan spesialundervisningen blir organisert. Dette kan tyde på at kommunene praktiserer grenseoppgangen mellom ordinær opplæring og spesialundervisning ulikt. Mangler i skoleeiers system kan gjøre at skolene ikke har en praksis som er i tråd med intensjonene bak bestemmelsen. 2.4 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsynet med Ørland kommune ble åpnet gjennom brev av 16. april Fylkesmannen har bedt om at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju, se vedlegg. 4

5 3 Tidlig innsats 3.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt og utdypet de rettslige kravene for tilsynet med tidlig innsats. Alle de rettslige kravene bygger på opplæringsloven Rettslige krav Formålet med intensiv opplæring er at elever raskt skal få egnet støtte og opplæring når problemet oppstår, slik at problemet ikke skal få mulighet til å utvikle seg videre. Det er derfor viktig å unngå tidkrevende saksbehandling som kan bidra til å forsinke innsatsen for å hjelpe elever som trenger det. Intensiv opplæring er en plikt for skolen, men den gir ikke en korresponderende rettighet til eleven. Dette betyr blant annet at det ved intensiv opplæring ikke skal gjøres en sakkyndig vurdering som skal munne ut i et enkeltvedtak. Skolens plikt til å tilby intensiv opplæring blir utløst når en elev står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning. Det skal være en lav terskel for å følge opp elever. Hvis en elev skårer under kritisk nivå på en kartleggingsprøve, tilsier dette at eleven må følges opp av skolen. Det er likevel viktig å understreke at resultatet fra kartleggingsprøver ikke alltid vil være egnet til å fange opp om en elev har behov for ekstra oppfølging. Hvis skolen legger for stor vekt på slike prøver alene, kan det føre til en uheldig vente-og-se-holdning som gjør at det går for lang tid før eleven får oppfølging. Skolen kan heller ikke vente på resultat fra en kommende kartleggingsprøve før de setter i gang intensiv opplæring dersom de ser at en elev står i fare for å bli hengende etter. Dette må ses i sammenheng med den lave terskelen for å følge opp elever. Skolens intensive opplæring skal ta sikte på at eleven oppnår forventet progresjon i lesing, skriving og regning. Hva som er forventet progresjon, må vurderes ut fra faglig skjønn. Lærerne må se til kompetansemålene i læreplanverket og måloppnåelsen i lys av hvor langt man har kommet i undervisningen av klassen. Det faglige skjønnet til den enkelte lærer, og dialogen innen profesjonsfellesskapet ved skolene, er det viktigste for å få til god praksis. Det er ikke noe fasitsvar på hvordan intensiv opplæring skal gjennomføres. Det er en pedagogisk oppgave å ta stilling til hvilke tiltak som er nødvendige og formålstjenlige for den enkelte elev. Ulike metoder og pedagogiske opplegg kan være egnet. Hvordan den intensive opplæringen bør gjennomføres, må derfor vurderes ut ifra behovene til eleven og andre mulige tiltak i opplæringen. Det er skolene og lærerne som er nærmest til å vurdere hvordan intensiv opplæring best kan organiseres og gjennomføres. Inkludering er et grunnleggende prinsipp i norsk skole. Det er derfor viktig at opplæringen blir organisert og gjennomført på en måte som gjør at elevene i størst mulig grad kan være en del av et inkluderende læringsmiljø. Plikten til å gi intensiv opplæring innebærer ikke et krav om undervisning i egne grupper dersom skolen klarer å få til egnet intensiv opplæring uten å ta elever ut i egne grupper. Regelverket er likevel ikke til hinder for å gi intensiv opplæring utenfor den ordinære klassen eller basisgruppen. Det er likevel viktig å understreke at dette kun kan gjøres i kortere perioder uten at det blir gjort vedtak om 5

6 spesialundervisning. Det er en forutsetning at dette er helt nødvendig for læringen til elevene. Den intensive opplæringen som eneundervisning er altså begrenset til å gjelde for en kort periode. Dersom det viser seg at elevene har behov for ekstra tilrettelegging over tid, er det naturlig å vurdere spesialundervisning. Et vilkår for at skolene skal kunne gi intensiv opplæring som eneundervisning, er at hensynet til elevens beste taler for det. Dette betyr at skolene må begrunne hvorfor hensynet til elevens beste tilsier at han eller hun skal tas ut av klassen eller basisgruppen for å få eneundervisning. I vurderingen må skolen også ta hensyn til elevens eget syn på saken. Det følger av barnekonvensjonen artikkel 3 at et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal ha rett til å gi uttrykk for synspunktene i alle forhold som gjelder barnet. For at oppfølgingen skal bli vellykket, understreker vi at skolene må samarbeide med foreldrene. Det er derfor viktig at foreldrene får nødvendig informasjon fra skolen. Fordi intensiv opplæring er en del av den ordinære opplæringen, er det en forutsetning at elever som mottar intensiv opplæring ikke skal ha avvik fra kompetansemålene i læreplanverket. Elevene skal tvert imot bli i stand til å følge den alminnelige progresjonen i undervisningen gjennom den tidlige innsatsen på 1. til 4. årstrinn. Elever som har behov for avvik fra kompetansemålene, eller som ikke får tilfredsstillende utbytte av den intensive opplæringen, har rett til spesialundervisning. Dersom skolen ikke innen rimelig tid ser noen positive effekter av den intensive opplæringen, som tilsier at eleven vil kunne følge forventet progresjon, må skolen vurdere om det er behov for å endre opplegget, eller om eleven vil trenge spesialundervisning. En forutsetning for at kravet om rask og egnet intensiv opplæring skal fungere etter intensjonen, er at skolene har tilstrekkelige ressurser tilgjengelig. Skolene må ha nødvendig kompetanse og nødvendige lærerressurser for å kunne oppfylle lovens krav. Det kreves også god kommunikasjon mellom skolene og skoleeier. Det er skolen som er pålagt å tilby intensiv opplæring. Dette henger sammen med at det er skolen som er nærmest til å vurdere hvordan den intensive opplæringen skal organiseres og gjennomføres, og til å se behovet til den enkelte eleven. Vi understreker at skoleeier har det overordnede ansvaret for at regelverket blir oppfylt. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjoner Overvåker skolen elevenes ferdigheter i lesing, skriving og regning på trinn, jf. opplæringsloven 1-4? For å identifisere elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning må skolen overvåke elevers progresjon og utvikling i disse ferdighetene, både løpende og systematisk. Det kommer fram i Opphaug skoles Standarder for tidlig innsats, at de har rutiner for kartlegging av elever knyttet til de ulike årstrinnene. Ørland kommune har en tilsvarende oversikt i dokumentet kalt Skolebasert vurdering. At disse rutinene følges opp i praksis, bekreftes i intervju. 6

7 I tillegg kan vi lese av egenvurderingsskjemaene (EVS) at lærerne også observerer elevenes læringsutbytte i det løpende arbeidet. Det framkommer av intervju at måten de organiserer Veiledet lesing på, gjennom stasjonsarbeid, gjør at de også er tettere på hver enkelt elev og at dette gjør det lettere å identifisere elever som har utfordringer. Stasjonsarbeidet dekker ikke bare lesing, men også skriving og regning. Som en del av arbeidet med strategien I samme båt, er det utviklet målskjema ut fra progresjonen i læreplanen. Disse målskjemaene skal være en støtte for lærerens observasjon i det løpende arbeidet. Skjemaene er knyttet til læreplanen i norsk, og er relevante i vurderingen av lesing, skriving og muntlig kommunikasjon. Det er kontaktlærer som gjennomfører kartleggingsprøvene, men i analyse- og oppfølgingsarbeidet har kontaktlærer god støtte av tiltaksleder og språk- og leseveileder. Ved manglende gjennomføring av tester kan skoleledelsen eller tiltaksleder etterspørre dette. Det går fram av Opphaug skoles års- og utviklingsplan at resultatene skal følges opp i felles utviklingstid. Tiltaksleder og språk- og leseveileder drøfter elevenes utvikling med trinnene. Slike fastsatte stoppunkt kan sikre at samtlige kontaktlærere har fokus på å følge med på elevenes progresjon og utvikling gjennom kartlegging og øvrig observasjon. Barnehage og skole samarbeider tett i Ørland kommune, og har rutiner for overføringsmøter. Gjennom slike møtepunkt, er skolen godt forberedt på elevgruppen som skal starte på første trinn. Barnehagelærere og grunnskolelærere benytter også metoden reflekterende team; både i forkant og etterkant av skolestarten. Det framgår av planen I samme båt at overføringsmøter skal bidra til at skolen blir kjent med barnehagens planverk, og arbeid og barnehagen skal få tilsvarende innsikt i skolens. Kontaktlærer deltar dessuten på innskriving og førskoledager slik at han/hun har mulighet for å bli litt kjent med elevene før skolestart. Det går fram av intervju, EVS og av dokumenter for øvrig at lesing er det som har hatt, og har, størst fokus i kartleggingen. Dette viser seg også i utvalget av tiltak som settes inn. Regning har tidligere vært egen satsing i Ørland kommune. Skriving har ikke vært like høyt oppe på agendaen. Gjennom arbeidet med Språkløyper, og ved å være språkkommune, har kommunen økt fokuset på skriving og skriveutvikling. Skriving er nå tatt inn i stasjonsarbeidet, og denne ferdigheten er også en del av progresjonen som beskrives i målskjemaene. Selv om det går fram av EVS og intervju, at skolen ser et forbedringspotensial her, så finner Fylkesmannen at skolen har en årvåkenhet også innenfor ferdigheten skriving. Fylkesmannen konkluderer med at Opphaug skole identifiserer elever med svake ferdigheter i lesing, skriving og regning på trinn, både løpende og systematisk Sikrer skolen at informasjon fra kartleggingen nyttes til å avdekke om det er elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning jf. Oppll. 1-4? For å identifisere elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning, må det være en bevissthet i personalet om hva som kjennetegner elever på dette nivået. Dette vil si at man har en slags «terskelforståelse for bekymring». Vi leser av kommunens handlingsplan at alle elever skal være funksjonelle lesere etter 3. trinn. Hva en funksjonell 7

8 leser er, defineres i Leseplan for Opphaug skole. Videre har dokumentet I samme båt, og tilhørende målskjema også lagt inn forventinger om progresjon i lesing, skriving og muntlig kommunikasjon. I tillegg er det lagt inn beskrivelser omkring hva som kan bekymre på ulike utviklingstrinn. Her er det selvfølgelig individuelle forskjeller, og lærere må alltid bruke skjønn i slike vurderinger. Det går fram av dokumenter, og i intervju, at på Opphaug skole er det flere stoppunkt i løpet av året, der lærere kan diskutere bekymringer omkring enkeltelevers progresjon i lesing, skriving og regning. Tiltaksleder og språk- og leseveileder bidrar med hjelp i analyse og vurdering, på fastlagte møter, men også ved behov. Denne støtten kan bidra til at forskjellen mellom læreres vurdering blir mindre. Fylkesmannen vurderer at de faste stoppunktene bidrar til at informasjonen fra kartleggingen, både den løpende og den systematiske, blir brukt til å identifisere elever som står i fare for å bli hengende etter. Kommunen og skolen har dokumenter som beskriver forventet progresjon. Dette støtter den felles forståelsen av terskler innenfor lese-, skriveog regne-progresjon, samt hva det vil si å «bli hengende etter». At tiltaksleder og språk- og leseveileder også bidrar inn i analyse og vurdering, er med på å sikre at resultater fra observasjon og kartlegging blir brukt til å vurdere om det er elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning. Fylkesmannen konkluderer med at skolen nytter informasjonen fra kartleggingen til å avdekke om det er elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning Iverksetter skolen tiltak raskt for elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning? Er tiltakene i den intensive opplæringen rettet mot den enkelte elevs behov for å øke ferdighetene i lesing, skriving og regning jf. opplæringsloven 1-4? I Ørland kommunes Plan for tidlig innsats, framgår det at tidlig avdekking er en ambisjon. Det forventes at alle enheter skal ha mål og standarder for tidlig innsats, og at valget av strategier skal være ut fra metoder og verktøy som kan gi gode resultater. Vi ser i kommunens Språkstrategi at et kjennetegn på god praksis innenfor tidlig innsats, er at det settes inn effektive tiltak med en gang man ser at elever strever med lesing, skriving og språk. I skolens dokument, Vedlegg til Tidlig innsats, finner vi at mål og standarder er forsøkt konkretisert. Det som imidlertid forteller mer om skolens praksis, er det som kommer fram i intervju og EVS. Utgangspunktet for skolen er at det som er bra for den enkelte, ofte også er bra for alle. Et eksempel som nevnes er behovet for god konkretisering i regning, og arbeid med begreper og begrepsforståelse. Andre eksempler som nevnes er Ny start, tett samarbeid med leksehjelpen på skolen og bruk av konseptet Språkverksted. I hovedsak, er nok allikevel metodikken som brukes i Veiledet lesing (stasjonsundervisning) skolen sitt svar på å følge opp elever som strever, eller som står i fare for å bli hengende etter. Her kan individuell tilpasning og oppfølging, for den enkelte og for en gruppe elever, skje innenfor den samme strukturen. Om to grupper har et annet innhold på sin stasjon, så vil gruppene rullere og intensiv opplæring vil skje innenfor rammen av ordinær stasjonsundervisning. 8

9 Opphaug skole arrangerte intensive lesekurs tidligere, men har gått mer bort fra dette. De organiserer deler av opplæringa i stasjonsundervisning og bruker metodikken i Veiledet lesing, både til lesing, skriving og regning. Metodikken gir læreren mulighet til å komme tett på elevene, både for å identifisere utfordringer, men også for å følge opp elever. Skolen har mye fokus på lesing, både i dokumentene sine og i intervju og EVS, og færre beskrivelser av praksis i regning og skriving. Vi vet at Ørland kommune har hatt regning som satsingsområde gjennom flere år, men får allikevel færre beskrivelser av den intensive opplæringen i denne ferdigheten. Skriving er omtalt i Språkstrategien, og i målskjemaene som er vedlagt dokumentasjonen. Vi vet at skolen nå skal i gang med den delen av kompetansetiltaket Språkløyper som omhandler skriving, og ser at dette kan gi ny næring til utviklingen av praksis innenfor skriveopplæring generelt og for elever som strever, spesielt. Det går fram av intervju at både kommunens ledergruppe, og Opphaug skole, har drøftet hva endringen i bestemmelsen om tidlig innsats innebærer. Blant annet har skolen diskutert hva raskt betyr. De beskriver en lav terskel for å sette i verk tiltak. De obligatoriske kartleggingsprøvene gjennomføres først på våren, og derfor har skolen en beredskap på å identifisere elever som strever gjennom observasjon og mer systematisk kartlegging gjennom året. I intervju nevnes bokstavinnlæringen som et eksempel. Dersom de ser at elever strever med å kombinere bokstavsymbol og bokstavlyd, så setter de inn ekstra oppfølging med en gang slik at eleven ikke risikerer å få mange usikre lyd/symbol-forbindelser. I EVS ga begge lærergruppene litt sprikende svar på dette spørsmålet. De beskrev det som ressursavhengig, eller læreravhengig, om hjelp ble satt inn. Da vi fulgte opp dette spørsmålet i intervju, forklarte lærergruppene dette med en spesiell situasjon forrige skoleår; der et årskull var veldig stort, og fordelingen av elever på ulike rom var utfordrende. Det var dessuten flere lærere på samme trinn med lav stillingsprosent og som dermed ikke hadde den samme fleksibiliteten til å organisere om på timeplan eller møteplan. Alle beskrev imidlertid situasjonen på tilsynstidspunktet som annerledes. Ettersom Fylkesmannen vurderer regeletterlevelsen på tilsynstidspunktet, vektlegger vi dermed ikke denne opplysningen men finner grunn til å minne om viktigheten av å ta høyde for slike svingninger i strukturelle faktorer i planleggingen av rutiner og organisering omkring tidlig innsats og intensiv opplæring. På spørsmål om hva skolen legger i begrepet intensiv opplæring, svares det i intervju at det innebærer et forsterket trykk, eller fokus på det området som eleven står i fare for å bli hengende etter i. En av lærergruppene var inne på at det fordret systematikk, og at begrepet tid var vesentlig. Det innebar mer enn små drypp, men at det heller ikke var et veldig langsiktig tiltak. Det siste tolker Fylkesmannen som forsøk på å lage en grenseoppgang mot spesialundervisning, altså at elever som ikke får tilfredsstillende læringsutbytte, har rett på spesialundervisning. Det kan også tolkes som en slags utålmodighet at man setter inn et større trykk for å få effekt. Det går fram av intervju på alle nivå, at grunnbemanning ved skolen er god. Skolen har ingen «løs ressurs», men gode rammer i grunnbemanning gjør at personalet har muligheter for å omdisponere ressurser for å følge opp elevgrupper tettere. 9

10 Hva så om elever trenger mer enn den tilpasningen skolen gjør gjennom Språkverksted, Ny start og Veiledet lesing; Hva har skolen da i sin verktøykasse? Skolen mener at de hittil stort sett greier å tilpasse innenfor de strukturene de har, når de økonomiske rammene er slik de er i dag. De drøfter tiltak med både tiltaksleder og språk- og leseveileder, og mener de selv representerer et lærerkollegium som stadig utforsker ny praksis på leting etter bedre metodikk og verktøy. Lærergruppene formidler at de også har en rektor som er tett på, og etterspør praksisforbedring. Samlet gir alt dette et godt utgangspunkt, men Fylkesmannen vil allikevel understreke betydning av å ha fokus på den enkelte elevs behov for tilpasning i den intensive opplæring. Her er det sentralt at skolen er utålmodig, - og modig i tiltakene sine. For noen elever kan det beste være, om skolen la til rette for et alternativt opplegg utenfor de eksisterende strukturene. Hensynet til den enkelte må stå i høysetet. Opphaug skole iverksetter tiltak raskt for elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning. Tiltakene er rettet mot enkelte elevs behov for å øke ferdighetene i lesing, skriving og regning Følger skolen opp at iverksatte tiltak gir elevene økte ferdigheter i lesing, skriving og regning jf. opplæringsloven 1-4? I kommunens Plan for skolebasert vurdering, og i skolens leseplan, vises det til kartleggingsprøver og tester som skal tas på fastsatte tidspunkt. Vi får høre i intervju at skolen benytter seg av et relativt bredt spekter med tester, og at de også re-tester etter gjennomførte tiltak. Lærere på 1. trinn benytter den såkalte Bokstavprøven for å undersøke hvorvidt elevene er sikre på forbindelsen mellom bokstavsymbol og bokstavlyd. Denne prøven brukes fleksibelt. Det vil si at hvis de avdekker usikre bokstavsymbol-lydkombinasjoner, og tiltak settes i verk, så følges elevens utvikling ved å gjennomføre testen «løpende», eller fleksibelt. Det som imidlertid framgår av EVS, og i intervju, er at man i liten grad har fokus på effekten tiltaket har hatt og gjør endringer i opplegget dersom det er påkrevd. Det vises også til at det kan være noe læreravhengig hvorvidt resultatet av evaluering får en konsekvens i at tiltaket endres/justeres, og at det er mindre systematikk i vurdering av effekt i regning og skriving, enn i lesing. Fylkesmannen er ikke i tvil om at Opphaug skole overvåker elevenes progresjon, eller kjenner elevenes faglige ståsted, men opplysninger gitt i intervju og EVS spriker når det gjelder oppfølgingen av dette kontrollområdet. Tiltak i lesing evalueres i større grad enn skriving og regning, og det som framgår at det foreløpig ikke er noen systematikk på skolen i å endre på den intensive opplæring dersom evalueringen viser at det trengs. Nasjonale myndigheter har nettopp skjerpet lovkravet knyttet til tidlig innsats. Dette var først og fremst for å senke terskelen til å sette inn tiltak; ikke vente å se. Der nest var det en ambisjon om å være utålmodige på elevenes vegne; nemlig å sørge for at elevene fikk forventet progresjon i lesing, skriving og regning. Konsekvensen av dette, er at skolen må ha fokus på effekt på igangsatte tiltak, og være beredt til å endre bruken av verktøy, metoder og selve innretningen på opplegget sitt. Det er her vi ser at Opphaug skole er på rett vei, 10

11 men at det på tilsynstidspunktet ikke kan sies å være en innarbeidet praksis for skolen som helhet. I etterkant av utsendt foreløpig rapport, har Fylkesmannen mottatt tilbakemelding på rapporten, brev av , samt at vi gjennomførte et sluttmøte hvor både faktagrunnlaget og forståelsen av innholdskravet på dette kontrollområdet ble diskutert. I etterkant av dette møtet har vi mottatt utfyllende informasjon knyttet til praksis på tilsynstidspunktet, men også hvilke endringer som er gjort på skolen i etterkant av tilsynet. I dette dokumentet, datert , fremgår det at lærergruppene forsto tidlig innsats i en videre forstand enn at det kun knyttet seg til lesing, skriving og regning. Dette kan ha forstyrret svarene deres. I tillegg beskrives det noe ny praksis etter tilsynsgjennomføringen, andre praksiser har blitt mer befestet kollektivt, samt at noe informasjon forsterkes fra tidligere innsendt dokumentasjon. Fylkesmannen kjenner igjen den tidligere beskrevne årvåkenheten skolen har for å fange opp elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning. Denne er utfyllende beskrevet tidligere i rapporten. Det er imidlertid tydeliggjort at det nå er planfestet faste evalueringspunkt både i utviklingstid og på teamtid/trinntid. Rektor skriver at dette skal sikre den kollektive praksisen for å evaluere tiltakene som er satt i gang. Det presiseres fra rektor at det å evaluere, betyr å vurdere overgang til ordinær opplæring, utprøving av nytt tiltak innenfor intensiv opplæring eller å utrede behov for spesialundervisning. Tiltaksleder støtter lærerne i denne evalueringen. En slik praksis vil bidra til å utjevne forskjeller mellom ulike læreres vurderinger av terskler og behov. Rektor ved Opphaug skole beskriver også at skolen, etter tilsynstidspunktet har innført Nordahls pedagogiske analyseverktøy. Dette verktøyet gir en systematisk tilnærming til evaluering av pedagogiske utfordringer. Dette kan også bidra til en mer kollektiv, og lærende tilnærming til elevers læringsutfordringer. Skolen har også supplert den pedagogiske verktøykassen med leseprogrammet Relemo (repetert lesing), og det digitale regneprogrammet Smart øving. Dette kan bidra til at skolen har muligheter for å variere metoder og opplegg i større grad, selv om rammene i hovedsak er veiledet lesing, skriving og regning organisert som stasjonsarbeid. Tilbakemelding og presiseringer som er sendt i etterkant av foreløpig tilsynsrapport har fylt ut faktagrunnlaget vi la til grunn i våre vurderinger i foreløpig rapport. I tillegg har forsterkinger og justeringer i praksis også bidratt til at vi anser den beskrevne praksisen som skolens kollektive praksis, og at det ikke framstår som sprik mellom ferdighetene lesing, skriving og regning. Fylkesmannen konkluderer etter dette med at Opphaug skole følger opp at iverksatte tiltak gir økte ferdigheter i lesing, skriving og regning. 11

12 4 System for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd 4.1 Rettslige krav Skoleeier (kommunen) skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i opplæringsloven med forskrift blir oppfylt. Videre skal skoleeier ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene. Dette følger av opplæringsloven (2). Systemets utforming og omfang kan skoleeier bestemme på bakgrunn av lokale forhold, egne risikovurderinger og skoleeiers og skolenes organisering. For at et system skal være forsvarlig, må det være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet må også sikre at det blir satt i gang tiltak som er tilstrekkelige til å rette opp i slike forhold. Nedenfor har vi konkretisert kravene som skoleeier må oppfylle, for at systemet skal være forsvarlig i samsvar med opplæringsloven I dette tilsynet vil vi ikke vurdere systemet som helhet, bare se på den delen av systemet som dekker lovkrav knyttet til området tidlig innsats. Skoleeier må skaffe seg informasjon Skoleeier må sørge for å ha oppdatert kunnskap om skolenes praksis slik at skoleeier kan vurdere om skolene oppfyller kravene i opplæringsloven med forskrifter. Informasjonen som blir innhentet, må være relevant og dekkende for kravene i regelverket på det området som skal vurderes. Skoleeier må vurdere skolenes praksis opp mot regelverket Skoleeiere må bruke informasjonen de innhenter om skolenes praksis, til å vurdere om praksisen er i samsvar med opplæringsloven med forskrift. Skoleeier må vite hvilke krav regelverket stiller på ulike områder, og må ha en riktig forståelse av kravene. Dette betyr at skoleeier må skaffe seg tilstrekkelig regelverkskompetanse. Skoleeier må sørge for varige endringer når praksis bryter med regelverket Skoleeier må sette i verk egnede tiltak for å rette opp skolenes praksis når denne ikke er i samsvar med regelverket. For at tiltak skal være egnet og gi varig endring, må de være innrettet slik at de bidrar til at bruddet ikke skjer på nytt. En årsak til brudd på regelverket kan være at skolene ikke har tilstrekkelig kunnskap om regelverket. En annen årsak kan være at de mangler kompetanse i å anvende regelverket. Skoleeier må i slike tilfeller vurdere og eventuelt iverksette tiltak for å øke kunnskapen eller å øke kompetansen. Videre må skoleeier følge opp at tiltakene faktisk fører til at skolene endrer praksisen i samsvar med kravene i regelverket slik at endringene blir reelle og varige. Dette betyr at skoleeier både må hente inn informasjon om at tiltak blir iverksatt, og at de virker i samsvar med intensjonen. Skoleeier må følge opp helt til skolenes praksis er blitt i samsvar med opplæringsloven med forskrifter. Skoleeier må innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis Skoleeier må innhente nok informasjon til at kommunen, på en forsvarlig måte, kan vurdere om skolenes praksis er i samsvar med regelverket. Videre må skoleeier også innhente nok informasjon til å kunne følge opp at tiltakene har gitt reelle endringer. Hva som er 12

13 tilstrekkelig informasjon, vil avhenge av hvilke funn skoleeier gjør i de ulike faser av informasjonsinnhentingen. Dette krever at skoleeier har et minimum av informasjon fra alle områder som er regulert av regelverket. Dersom innhentet informasjon indikerer at gjennomføringen ikke er i samsvar med regelverket, må skoleeier skaffe seg mer informasjon for å få avklart dette. Skoleeier må jevnlig innhente og vurdere informasjon om praksisen. For å ha et effektivt system som er treffsikkert og innhenter tilstrekkelig informasjon ofte nok, må skoleeier foreta gode vurderinger av risiko. Områder der skoleeier tidligere har sett at det har vært brudd på regelverket, kan indikere høy risiko. Det samme gjelder områder der skoleeier har utarbeidet få retningslinjer for skolenes praksis, at regelverket er nytt, at skoleledelsen er nytilsatt eller at skoleeier har hatt få tiltak for å øke kompetansen i forståelse og bruk av regelverket. Basert på slike avveininger må skoleeier ta stilling til hvor ofte og hvor omfattende kontrollen med skolenes praksis bør være, og på ulike områder det må kontrolleres. Dersom brudd på regelverket foregår over lang tid uten å bli avdekket og fulgt opp av skoleeier, vil ikke skoleeiers risikovurderinger og system være forsvarlig. Å ha et system betyr at skoleeier må arbeide systematisk og kunne dokumentere og begrunne de valg og prioriteringer som skoleeier har gjort. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon Skoleeier må skaffe seg informasjon, jf. opplæringsloven 13.10, annet ledd Skoleeier må ha oppdatert kunnskap om skolenes praksis. Han må skaffe seg tilstrekkelig innsikt gjennom informasjonen han har tilgang til, slik at regeletterlevelsen i skolene kan vurderes. I Ørland kommune benyttes det elektroniske systemet 1310.no som et varslingssystem på overordnet nivå. Dette systemet suppleres med andre skriftlige dokumenter som også stiller krav til, gir føringer og har forventninger til skolene. Dokumentet kalt Skolebasert vurdering angir føringer for rapportering mellom skole- og skoleeiernivå. Det viser noen større stoppunkt i løpet av året. I forbindelse med tilstandsrapporten etterspør skoleeier status på mange områder, og især mål fra kommunedelplan, og områder som kommunestyret vil ha informasjon om. Utover dette har Ørland kommune ukentlige ledergruppemøter. Ledergruppemøtene veksler mellom saker som omhandler drift og utvikling. Skoleeier stiller krav til forberedelse, og ofte skal ledergruppen legge fram for eksempel egne tall eller praksis innenfor et gitt område. I tillegg til disse jevne stoppunktene, har skoleeier og skolene en løpende dialog. Det fremgår av intervju med rektor at skoleeier også i hverdagen etterspør informasjon på ulike områder. Fylkesmannen konkluderer med at skoleeier skaffer seg informasjon til å vurdere regeletterlevelsen knyttet til tidlig innsats, både i det løpende og det systematiske arbeidet Skoleeier må vurdere skolenes praksis opp mot regelverket, jf. opplæringsloven 13.10, annet ledd For å kunne vurdere skolenes regeletterlevelse på grunnlag av kunnskapen skoleeier har om 13

14 skolenes praksis, må regelverksforståelsen være god. Skoleeier må også aktivt bruke den informasjonen han til enhver tid har om skolenes praksis til å vurdere regeletterlevelsen. Skoleeier uttrykker i intervju at han mener han gjennom flere år i skoleverket, både på skoleleder og skoleeiernivå, har bra oversikt over regelverket. Vi ser av de kommunale dokumentene at det blir gitt god oversikt over regelverksområdene, herunder også området tidlig innsats. I dokumentet Handlingsplan for tidlig innsats, munner disse forklarende tekstene ut i ambisjoner eller føringer for praksis. Det som framgår av teksten her, kan være en indikasjon på at skoleeier har forståelse for hva regelverket innebærer. Gjennom at skoleeier ber om utdyping av skolenes praksis på ulike områder i ledergruppemøtene, får han muligheten til å vurdere hvorvidt praksis er i tråd med regelverket. Det legges også opp til faglige drøftinger i disse møtene. Gjennom slike drøftinger kan skoleeier skape forståelse omkring regelverket, samt få innsikt i regelverks-forståelsen hos rektorene. Skoleeiers innsikt i data fra skolene, f.eks. resultater på kartleggingsprøver og nasjonale prøver er også indikatorer på om regelverket følges eller ikke. Han er tett på den enkelte rektor gjennom de ukentlige møtene, men også i den jevnlige dialogen mellom møtene. De større vurderingene gjør skoleeier i forbindelse med Tilstandsrapporten, mens de mindre vurderingene tas underveis. Fylkesmannen konkluderer med at skoleeier i Ørland kommune bruker informasjonen om skolenes praksis til å vurdere hvorvidt skolene følger regelverket innenfor området tidlig innsats Skoleeier må sørge for varige endringer når praksis bryter med regelverket, jf. opplæringsloven 13.10, annet ledd Fylkesmannen ser av vedlagte dokumenter at skoleeier har klare føringer for arbeidet med området tidlig innsats, f.eks. står det i Handlingsplanen for tidlig innsats at det på alle enheter skal utarbeides mål og standarder for tidlig innsats. Det forventes med andre ord en rød tråd fra de kommunale dokumentene til skolenivået. Det settes frister for ferdigstillelse, og tilbakemelding om status og praksis forventes framlagt på felles ledergruppemøter, eller i en skriftlig rapportering. Det framgår også av intervju, at forventningene fra skoleeier er tydelige, og at de følges opp. Det kom ikke fram av EVS eller intervju at skoleeier hadde avdekket regelstridig praksis, hvor det var behov for å korrigere praksis. Det som imidlertid kom fram, var at gjennom felles refleksjon over resultater og valg av tiltak i ledergruppen, var etablert en kultur for å utforske og stille spørsmål som grunnlag for forbedring innenfor regelverksrammen. Fylkesmannen konkluderer med at skoleeier i Ørland kommune sørger for varige endringer dersom praksis bryter med regelverket Skoleeier må innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis, jf. opplæringsloven 13.10, annet ledd Hva som er tilstrekkelig informasjon må vurderes ut fra regelverksområdet som skal belyses. Når det gjelder tidlig innsats, så kan kartleggingsplaner, samt oversikter over hvordan disse følges opp i etterkant, være informasjon for å vurdere regeletterlevelse. Resultater på 14

15 nasjonale prøver på 5. trinn kan være indikasjoner på om man lykkes med tiltak knyttet til tidlig innsats på trinn. Det samme kan også f.eks. skolens timeplaner, og års- og utviklingsplanen til skolen. Rektorene skal rapportere på egen års- og utviklingsplan (på bakgrunn av utviklingstrekk innenfor spesialundervisning, tallgrunnlaget til skolen jf. GSI, læringsresultater, tilbakemelding på fag og timefordeling etc.). Når det gjelder Ørland kommune, så stilles det altså krav om skriftlig rapportering, og muntlige tilbakemeldinger på status. Gjennom drøftinger av ulike tema, blant annet tidlig innsats, skaffer skoleeier seg jevnlig informasjon om regeletterlevelsen. Ledergruppen vurderer også i fellesskap om arbeidet med tidlig innsats er i samsvar med regelverket, i det som kalles utviklingsdialogen. I kontrollområde konkluderte vi på tilsynstidspunktet med brudd på regelverket. Hensikten med et forsvarlig system, er at brudd på regelverket skal fanges opp av skoleeier og følges opp. I dette tilfellet har ikke skoleeier fanget opp, eller vurdert at praksisen på skolen ikke var i tråd med regelverket. Regelverket knyttet til tidlig innsats ble presisert, endret og forsterket i august Vi gjennomførte tilsynet 6. november Skoleeier skal innhente relevant informasjon, ofte nok, til å vurdere regeletterlevelsen. Det er kort tid siden endringen. Skoleeier og skolene har arbeidet med forståelsen av bestemmelsen, men ny praksis har så vidt startet. I lys av dette, vurderer vi derfor skoleeiers system som forsvarlig til tross for at vi på tilsynstidspunktet konkluderte med ett brudd på regelverket på skolenivå. Fylkesmannen konkluderer med at skoleeier ikke bare gir klare føringer for arbeidet med tidlig innsats, men også innhenter tilstrekkelig informasjon, ofte nok, til å kunne vurdere om skolenes praksis er i samsvar med regelverket rundt temaet. 5. Avslutning av tilsynet Fylkesmannen konkluderer med at det etter tilbakemelding med utfyllende beskrivelse av praksis ved skolen på tilsynstidspunktet, samt skisserte tiltak etter tilsynsgjennomføringen, sannsynliggjøres at regelverksbruddet er rettet. Fylkesmannen avslutter dermed tilsynet med Ørland kommune med denne rapporten. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Steinkjer Ragnhild Sperstad Lyng Tilsynsleder Fylkesmannen i Trøndelag 15

16 Vedlegg: Liste over dokumentasjon Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema fra lærergruppe på 1. og 2. trinn Egenvurderingsskjema fra lærergruppe på 3. og 4. trinn Egenvurderingsskjema fra rektor og teamledere Egenvurderingsskjema fra skoleeier og rektor Kommunedelplan oppvekst Handlingsplan tidlig innsats og tverrfaglig samhandling I samme båt Strategisk plan for arbeid med språk, lesing og skriving Språklig kompetanse Strategiplan språkkommune Skolebasert vurdering i Ørland kommune 1310.no System for oppfølging Års- og utviklingsplan skoleåret 2018/2019 Standarder for arbeid med tidlig innsats på Opphaug skole Hovedtimeplan Opphaug skole 2018/2019 Lesing på Opphaug skole Metodehefte Veiledet lesing Målskjema 1. trinn Målskjema 2. trinn Målskjema 3. trinn Målskjema 4. trinn Årshjul for styringsdialogen barnehage- og skoleeier Det ble avholdt intervjuer med: Lærere på trinn Lærere på trinn Tiltaksleder og språk- og leseveileder Rektor Skoleeier 16