TILSYNSRAPPORT. Opplæringsloven. Moss kommune Bytårnet skole Åvangen skole

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Opplæringsloven Moss kommune Bytårnet skole Åvangen skole 2016

2 Innhold 1 Innledning Om tilsynet med Moss kommune Bytårnet og Åvangen skoler Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som skoleeier og skolene Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Opplysningsplikten til barnevernstjenesten Rettslig krav Fylkesmannens observasjoner Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Forsvarlig system Rettslig krav Fylkesmannens observasjoner Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Foreløpig rapport... 9 Oversikt over mottatt dokumentasjon - opplæringsområdet...10 Oversikt over funksjon på de som er intervjuet...10

3 Sammendrag Fylkesmannen åpnet tilsyn med opplysningsplikten til barneverntjenesten i Moss kommune. Tilsynet har vært et samordningstilsyn på lovområdene barnehageloven, opplæringsloven og barnevernloven. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom systematisk styring og kontroll sikrer at opplysningsplikten til barnverntjenesten overholdes, samt at barneverntjenestens arbeid med bekymringsmeldinger utføres i henhold til barnevernlovens bestemmelser på dette området. Moss kommune har hatt fokus på tverrfaglig samarbeid og tidlig innsats over noe tid. Etter vår vurdering kan tverrfaglig arbeid og felles møtepunkter være gode bidrag til å sikre at barn i kommunen får oppfølging fra barnevernstjenesten der dette er nødvendig. Det fremkom ingen regelverksbrudd etter gjennomført tilsyn etter opplæringsloven med Moss kommune - Bytårnet skole og Åvangen skole. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden til dags dato gjennomført tilsyn med opplysningsplikten til barneverntjenesten i Moss kommune. Undersøkelsen knyttet til opplæringsloven har vært gjennomført på både skolenivå med Bytårnet skole og Åvangen skole, og på skoleeiernivå. Tilsynet omhandlet oppmerksomhetsplikten, meldingsplikten og opplysningsplikten til barneverntjenesten for personalet i skolen, jf. opplæringsloven Tilsynet omhandlet også skoleeiers system for å sikre at dette blir ivaretatt, jf. opplæringsloven andre ledd. Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Det ble ikke konkludert med regelverksbrudd etter tilsynet på opplæringslovens områder. 2 Om tilsynet med Moss kommune Bytårnet og Åvangen skoler 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som skoleeier og skolene Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som regelverksbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Temaet for tilsynet var opplysningsplikten til barneverntjenesten. Det overordnede

4 formålet med tilsynet, var å kontrollere om personalet i skolen ivaretar opplysningsplikten til barneverntjenesten og om skoleeier har et system for å sikre dette. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Moss kommune Bytårnet og Åvangen skoler ble åpnet gjennom brev Kommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Tilsynets gang Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert Brev med krav om dokumentasjon Invitasjon til veiledningssamling Veiledningssamling Dokumentasjon og redegjørelse fra Moss kommune Brev med dagsorden for tilsynet, datert Intervjuer Varsel om vedtak og foreløpig rapport Sluttmøte Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport Endelig rapport xxxx 3. Opplysningsplikten til barnevernstjenesten 3.1 Rettslig krav Personalet i skolen har både en oppmerksomhetsplikt og en opplysningsplikt. Oppmerksomhetsplikten fremgår av opplæringsloven 15-3 første ledd og opplysningsplikt fremgår av bestemmelsens andre ledd. Personalet i skoler skal i sitt arbeide være på vakt overfor forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet, jf opplæringsloven 15 3 første ledd. Personalet i skolen er i den daglige kontakt med barna pålagt å være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten. Oppmerksomhetsplikten utløser i seg selv verken en rett eller en plikt til at personalet må gi opplysninger til barneverntjenesten. Ved at personalet er oppmerksomme kan de oppdage forhold som kan utløse opplysningsplikten. For at personalet skal kunne oppfylle plikten sin til å være på vakt, må de ha kunnskap om hvilke situasjoner som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten og hvilke situasjoner som er som er å anse som så alvorlige at plikten til å melde fra utløses, jf. Udir Uten hinder av taushetsplikten skal personalet på eget initiativ gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det er fare for utnyttelse av barn til menneskehandel, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Også etter pålegg fra de andre instansene som er ansvarlig for å gjennomføre lov 17. Juli 1992

5 nr.100 om barneverntjenester, skal personale gi slike opplysninger, jf. opplæringsloven 15-3 andre ledd. Opplysningsplikten gjelder både meldinger som skolepersonalet gir på eget initiativ, den såkalte meldeplikten, og opplysninger de gir etter pålegg fra barneverntjenesten eller andre barnevernmyndigheter. Opplysningsplikten etter barnevernloven og opplæringsloven går foran taushetsplikten etter andre lover. Opplysningsplikten er et personlig ansvar som påhviler den enkelte ansatte ved skolen. Personalet i skolen bør dokumentere hvilke vurderinger som er gjort i vurderingen av opplysningsplikten. Dokumentasjonen kan gjøre at personalet i ettertid kan vise at de, på det tidspunktet opplysningen ble gitt, vurderte at det var grunn til å tro at situasjonen var så alvorlig at den utløste opplysningsplikten. Dette kan være viktig dersom det eventuelt i etterkant skulle bli spørsmål om taushetsplikten er brutt Opplysningsplikten oppfylles ved at skolen, enten rektor eller en ansatt, umiddelbart sender en bekymringsmelding til barneverntjenesten. Meldingen bør som hovedregel være skriftlig. Det kan gjøres unntak i akutte situasjoner når det er viktig at barneverntjenesten raskt blir informert om bekymringen. Som et generelt utgangspunkt bør skolen gi foreldrene informasjon om at det vil bli sendt melding til barneverntjenesten. I enkelte situasjoner bør likevel skolen overlate til barneverntjenesten og eventuelt politiet a vurdere når og hvordan foreldrene skal bli informert. Årsaken til dette er at informasjonen til foreldrene i enkelte tilfeller hindrer barneverntjenesten og politiet i å gi barnet (eller andre) tilstrekkelig beskyttelse, jf. Udir Når skolepersonalet har sendt bekymringsmelding til barneverntjenesten, har barneverntjenesten plikt til å gi tilbakemelding til den som har gitt meldingen. Tilbakemeldingen skal sendes innen tre uker etter at barneverntjenesten mottok meldingen, og skal bekrefte at meldingen er mottatt. Når meldingen kommer fra en som er omfattet av opplysningsplikten, slik som personalet i skolen er, så skal barneverntjenesten også opplyse om det er åpnet undersøkelsessak. Dersom det er åpnet en undersøkelsessak, skal barneverntjenesten gi en ny tilbakemelding om at undersøkelsen er gjennomført innen tre uker etter at undersøkelsen er gjennomført og informere om hvorvidt saken er henlagt eller om saken følges opp videre, jf. barnevernloven 6-7a. Barneverntjenesten skal i utgangspunktet ikke gi opplysninger om hvilke tiltak som er, eller kan bli, iverksatt. De kan likevel gi en slik tilbakemelding når de skal iverksette eller har iverksatt tiltak som personalet i skolen trenger å vite av hensyn til sin videre oppfølging av barnet. Det er barneverntjenesten som i det enkelte tilfellet må vurdere om det er nødvendig a gi opplysninger til personalet i skolen om den videre oppfølgingen av barnet. 3.2 Fylkesmannens observasjoner To skoler i Moss kommune var med i tilsynet. Bytårnet skole med 1. til 10. trinn, 434 elever inneværende år og mottaksklassen Globus. Åvangen skole med 1. til 7. trinn, 191 elever inneværende år og mottaksklasse for Globus.

6 I intervjuene med personalet på begge skolene fremkom det at alle hadde kunnskap om både oppmerksomhetsplikten og opplysningsplikten til barneverntjenesten. Det ble informert om at opplysningsplikten er tema på fellessamlinger/skolenes personalmøter 1 til 2 ganger i året og at det ellers er mye drøfting på teamet eller trinnet rundt eventuelle bekymringer. Ingen av de som ble intervjuet hadde opplevd å bli stående alene med en bekymring. Samtlige informerte om at de ved en bekymring skulle gå til nærmeste leder eller rektor. Det kom frem i intervjuene at bekymringsmeldinger til barneverntjenesten skal gå gjennom rektor. Det er som regel rektor som signerer på meldingen. Samtlige hadde imidlertid kunnskap om at de hadde en selvstendig plikt til å melde ved bekymring. Ledelsen ved begge skolene opplever at de sender mange bekymringsmeldinger. Personalet ved begge skolene informerer om at barnevernstjenesten har vært på skolen og informert om hvordan de jobber, dette oppleves som veldig nyttig for personalet. Ansatte på SFO var ikke med på møtet med barneverntjenesten, men begge lederne opplevde at de ansatte hadde god kunnskap på området. I dokumentasjon som er oversendt Fylkesmannen i forbindelse med tilsynet foreligger det en rutinebeskrivelse Moss kommune Rutinebeskrivelse for melding til barnevernet, etablert I denne fremkommer kommunens felles fremgangsmåter for melding, forklaring av begreper, hva en melding skal inneholde mv. Intervjuene viste at mange var kjent med den skriftlige rutinen og alle kjente fremgangsmåten og begrepene. I Årshjul for alle virksomheter innen kommunalavdeling for kultur og oppvekst, fremkommer det at virksomhetsledere skal gjennomgå og følge opp rutinebeskrivelsen for melding til barneverntjenesten for alle ansatte i august og i januar. Det er også utarbeidet et skjema som virksomhetene kan bruke til meldinger til barnevernstjenesten. I dokumentasjonen fra kommunen foreligger også Handlingsplan mot kjønnslemlestelse og plan for Tidlig innsats for barn i risiko. Intervjuene med personalet ved begge skolene viste at de hadde jobbet med handlingsplanen for en tid tilbake, men at den kanskje ikke hadde hatt så mye oppmerksomhet den siste tiden. Det kom frem av intervjuene at personalet ved begge skolene hadde kunnskap om at de skulle gi opplysninger til barneverntjenesten når barneverntjenesten ba om det. I Intervjuene fremkom det at personalet ved skolene opplevde at barnevernet nå var blitt «flinkere» til å gi tilbakemelding til skolen om mottatt melding om bekymring. Tilbakemeldingen fra barnevernstjenesten ga også skolene informasjon om det var åpnet undersøkelses sak eller ikke. Det ble i imidlertid gitt tydelig uttrykk for en viss frustrasjon fra skolenes personale når det gjaldt manglende tilbakemelding fra barneverntjenesten etter at en sak var blitt undersøkt. Personalet opplevde det som vanskelig å ikke få tilstrekkelig informasjon om utfallet av en undersøkelse og eventuelle tiltak som ble iverksatt som følge av undersøkelsen. Skolenes personale etterlyste mer informasjon fra barnevernstjenesten for bedre å kunne jobbe for barnets beste.

7 3.3 Fylkesmannens vurderinger Etter vår vurdering har personalet ved både Bytårnet og Åvangen skoler kunnskap om at de har en oppmerksomhetsplikt. Det er også vår vurdering at personalet vet at de har en personlig plikt til å melde fra til barnevernet dersom det oppstår alvorlig bekymring for en elev. Personalet har også kunnskap om at de har en opplysningsplikt etter pålegg fra de andre instansene som er ansvarlig for å gjennomføre lov om barneverntjeneste. Skolenes personale vet også hvordan de skal gå frem for å melde fra til barnevernet. Begge skolene har implementerte fremgangsmåter for hvordan de skal melde. Skolenes personale drøfter ulike forhold rundt meldeplikten slik at personalet har en mer enhetlig forståelse av grunnlaget for å melde. Ledelsen ved begge skolene minner og informerer om opplysningsplikten overfor sitt personale. Opplysningene om at barneverntjenesten ikke gir skolene ny tilbakemelding om at undersøkelsen er gjennomført i de sakene der det er åpnet undersøkelsessak, er videreformidlet tilsynet med barneverntjenesten. Dette er observasjoner som knyttes til barnevernloven 6-7a og vurderinger og konklusjoner er derfor å finne i rapporten fra tilsynet med barneverntjenesten. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Det er Fylkesmannens konklusjon at Moss kommune Bytårnet og Åvangen skolers personale, som deltok i tilsynet, er på vakt overfor forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten, jf opplæringsloven 15-3 første ledd. Moss kommune Bytårnet og Åvangen skolers personale, som deltok i tilsynet, har kunnskap om at de på eget initiativ skal gi opplysninger til barneverntjenesten, jf. opplæringsloven 15-3 andre ledd første punktum. Moss kommune Bytårnet og Åvangen skolers personale, som deltok i tilsynet, har kunnskap om at de skal gi opplysninger etter pålegg fra instanser, som utfører oppgaver etter barnevernloven. jf. opplæringsloven 15-3 andre ledd andre punktum. 4. Forsvarlig system 4.1 Rettslig krav I henhold til opplæringsloven andre ledd skal kommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om krav i lover og forskrifter overholdes. Systemet skal også sikre oppfølging av disse vurderingene. Sentrale føringer i bestemmelsens forarbeider er at kommunen står fritt til å utforme sitt eget system, men at et forsvarlig system skal være egnet til å avdekke manglende etterlevelse av regelverket og at det skal sikre passende oppfølgingstiltak. Systemet skal etableres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av lokale forhold, risikovurderinger og organisering. Systemet skal kunne dokumenteres. Et system kan være skriftlige dokumenter eller elektronisk eller en kombinasjon av disse.

8 Skoleeier er ansvarlig for at skolepersonalet har tilstrekkelige forutsetninger for a kunne oppfylle pliktene i opplæringsloven Skoleeier har ansvar for at kravene i opplæringsloven blir fulgt opp, jf. opplæringsloven Som en del av det forsvarlige system bør skoleeier har prosedyrer for melderutiner til barnevernet og rutiner for a informere den enkelte ansatte om at opplysningsplikten er et personlig ansvar som påhviler den enkelte ansatte ved skolen, jf. Udir Skoleeier må skaffe seg informasjon om skolenes og kommunens egen praksis - Skoleeier må vurdere skolenes og egen praksis opp mot regelverket - Skoleeier må sørge for varige endringer når praksis bryter med regelverket - Skoleeier må innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og å følge opp praksis Skoleeier må sørge for å innhente tilstrekkelig informasjon til å kunne vurdere om skolenes praksis er i samsvar med regelverket. Skoleeier må også ha tilstrekkelig informasjonen til å kunne følge opp at endringer blir reelle. Hva som er tilstrekkelig informasjon vil avhenge av hvilke funn som skoleeier gjør i de ulike faser av informasjonsinnhentingen. Dersom informasjonen som er hentet inn, indikerer at praksis ikke er i samsvar med regelverket, må skoleeier skaffe seg mer informasjon for å få avklart dette. Skoleeier må innhente og vurdere informasjon om praksis jevnlig slik at brudd på regelverket ikke foregår over lang tid. Hvor ofte skoleeier skal innhente informasjon, og hvor mye informasjon som skoleeier skal innhente, kan basere seg på hvilke funn som skoleeier har gjort tidligere. Det er særlig viktig å hente inn grundig informasjon og følge opp ofte på områder der skoleeier tidligere har avdekket eller fått informasjon om brudd på regelverket. Skoleeier må også ha et system for å hente inn og vurdere informasjon ofte på områder der manglende etterlevelse av regelverket kan få store konsekvenser for elevene. For å ha et effektivt system som innhenter tilstrekkelig informasjon ofte nok, må skoleeier foreta gode risikovurderinger. Basert på avveininger av sannsynlighet og konsekvens vil risikovurderingene gi indikasjoner på hvor ofte og hvor omfattende skoleeier skal gjennomføre kontrollen av skolenes praksis på ulike områder. For å kunne foreta slike risikovurderinger må skoleeier ha et minimum av informasjon fra alle områder. Å ha et system betyr at skoleeier må arbeide systematisk og kunne dokumentere og begrunne de valg og prioriteringer som skoleeier har gjort. 4.2 Fylkesmannens observasjoner Skoleledelsen ved begge skolene informerer om at opplysningsplikten til barneverntjenesten er tema på nettverksmøter. I dokumentasjonen som foreligger i tilsynet er Årshjul for alle virksomheter innen kommunalavdeling for kultur og oppvekst utarbeidet av kommunalt nivå. I årshjulet fremkommer det tidsangivelse for når opplysningsplikten til barneverntjenesten skal gjennomgås av virksomhetslederne i kommunen. Videre har kommunen utarbeidet en felles rutine for melding til barnevernstjenesten som gjelder for alle virksomheter, Rutinebeskrivelse for melding til barnevernet, og et skjema for melding til barneverntjenesten. Kommunen holder oversikt over antall meldinger fra skolene og følger opp tallene overfor skolene og barneverntjenesten.

9 Det opplyses om at kommunen har jobbet med overgangen barnehage skole, for å få på plass overføring av informasjon om barnevernssaker med mer og det å innhente samtykke til informasjonsoverføring. Kommunen har gjennomført flere samlinger for virksomhetene når det gjelder vold i nære relasjoner, vold i oppdragelsen i ulike kulturer, herunder temaet kjønnslemlestelse. I intervjuene kom det frem at skoleeier har etablert et system for å gjennomføre kontroll med skolene på ulike tema i lovverket. Lederne for begge skolene informerer om at opplysningsplikten vil bli tema i april. I dokumentasjonen foreligger dokumentet Kommunalavdelingens oppfølgingsbesøk i skolene skoleåret 2015/ Det fremkommer at dette er en del av kommunens kvalitetssystem og at temaene hentes fra sjekkliste for opplæringsloven Sjekklisten for gir en oversikt over alle områdene av opplæringsloven, de ulike områder av opplæringsvirksomheten knyttet opp mot lov og forskrift. Den sier også noe om kommunens praksis/mål på de ulike områdene, hvem som er ansvarlig og hvilke dokumenter som knyttes til området. Det fremkommer imidlertid ikke hvordan de enkelte områdene skal kontrolleres for å få tilstrekkelig informasjon om praksis. Det fremkommer ikke om eller hvilke risikovurderinger skoleeier har gjort i prioriteringen av de ulike kontrollområdene. Det mangler også informasjon om systemets systematikk, som hvor ofte kontroller skal gjennomføres, når og på hvilke områder, jf. en risikovurdering. I intervjuene med kommunalt nivå/skoleeier informeres det om at barneverntjenesten opplever at det er litt få meldinger om bekymring fra bl.a. skolene. Skoleeier har i den forbindelse besluttet å undersøke skolenes håndtering av opplysningsplikten i saker der andre enn skolen har meldt bekymring om en elev. Skoleeier vil også undersøke skoler som har meldt få saker til barnevernstjenesten. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Etter vår vurdering har Moss kommune etablert et forsvarlig system for å sikre at opplysningsplikten ivaretas i skolen slik at personalet i skolen har tilstrekkelige forutsetninger for å kunne oppfylle pliktene i opplæringsloven Fylkesmannens konklusjon Det er Fylkesmannens konklusjon at Moss kommune har etablert et forsvarlig system for å sikre at kravene til opplysningsplikten til barneverntjenesten blir ivaretatt, jf. opplæringsloven andre ledd. 5. Endelig rapport Fylkesmannen har ikke konstatert regelverksbrudd i denne rapporten. Tilsynet på opplæringslovens område anses med dette som avsluttet. Moss Tilsynsleder revisor Unn Elisabeth West Grete Reitan

10 Vedlegg: Oversikt over mottatt dokumentasjon - opplæringsområdet 1. Moss kommune Kommunalavdeling kultur og oppvekst (KA) a. Organisasjonskart b. Delegeringsreglement c. Handlingsplan d. Årsberetning 2. Kommunalavdeling kultur og oppvekst - forsvarlig system etter opplæringslova a. KA`s oppfølgingsbesøk b. Sjekkliste c. Årshjul skoleavdeling KA 3. Kommunalavdeling kultur og oppvekst a. Risikovurdering i forhold til opplæringslova og barnehageloven b. Årshjul for virksomhetsledere kommunalavdeling kultur og oppvekst c. Rutinebeskrivelse for melding til barnevernet d. Skjema for melding til barnevernet e. Faste møter mellom KA og barnevern/ped.senter f. Referat fra møte mellom KA og virksomhetsledere skole 4. Bytårnet skole a. Organisasjonskart Bytårnet skole b. Årshjul Bytårnet skole c. Sakslister og referater 5. Åvangen skole a. Organisasjonskart Åvangen skole b. Arbeidsområder i ledergruppa c. Årshjul Åvangen skole d. Sakslister og referater 6. Barneverntjenesten i Moss a. Handlingsplan for barneverntjenesten b. Notat til Skole- oppvekst og kulturutvalget i Moss kommune c. Forvaltningsrevisjonsrapport 7. Øvrige dokumenter a. Referat fra fellesnettverk - kursdager for ansatte i skoler og b.hager b. Handlingsplan mot kjønnslemlestelse c. Tidlig innsats for barn i risiko - TIBIR/PMTO Oversikt over funksjon på de som er intervjuet Rådmann ved kommunalsjef kultur og oppvekst Skolefaglig rådgiver Bytårnet skole: Rektor Avdelingsleder SFO Lærer 3. trinn Lærer 9. trinn Lærer mottaksklasse Globus Åvangen skole: Rektor Avdelingsleder SFO Lærer 1. trinn Lærer 5. trinn Lærer mottaksklasse Globus