Saksbehandlingstid reguleringsplaner

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 07/2018 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Detaljregulering i Oslo kommune Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Rapport 07/2018 Tidligere publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo Rapport 01/2017 Brukermedvirkning ved anskaffelser av helse- og omsorgstjenester Bydel Grorud, Bydel Grünerløkka og Velferdsetaten Rapport 02/2017 Oppnåelse av resultatmål i investeringsprosjekter Rapport 03/2017 Oppsummering av utvalgte undersøkelser gjennomført i regnskapsrevisjonen 2016 Rapport 04/2017 Informasjonssikkerhet personopplysninger Bydel Frogner og Bydel Gamle Oslo Rapport 05/2017 Psykisk helsearbeid for unge voksne Bydel Frogner og Bydel Gamle Oslo Rapport 06/2017 Oslo kommunes arbeid med å få flere læreplasser Rapport 07/2017 Unge sosialhjelpsmottakere i aktivitet eller arbeid? Bydel Bjerke og Bydel Søndre Nordstrand Rapport 08/2017 Bymiljøetaten drift og vedlikehold av veinettet Rapport 09/2017 Barnehagers arbeid med barnas språkutvikling Skrubbelund barnehage i Bydel Bjerke Haugenstua barnehage i Bydel Stovner Rapport 10/2017 Eierskapskontroll i Oslo Business Region AS Rapport 11/2017 Eierskapskontroll i Oslo Nye Teater AS Rapport 12/2017 Eierskapskontroll E-CO Energi Holding AS Rapport 13/2017 Avdekking av vold og seksuelle overgrep mot små barn Bydel Grorud, Bydel Ullern og Helseetaten. Rapport 14/2017 Gevinstrealisering Program for elektroniske tjenester Byrådslederens kontor, Byrådsavdeling for finans og Plan- og bygningsetaten Rapport 15/2017 Tjenester til beboere i samlokaliserte boliger Bydel Vestre Aker Rapport 16/2017 Oppfølging av overordnede føringer i plan- og byggesaksbehandlingen Overvann og erstatningsarealer Rapport 17/2017 Lærertimer og læringsutbytte i grunnskolen Rapport 18/2017 Tiltak mot arbeidslivskriminalitet i tolv virksomheter med vekt på lønnsog arbeidsvilkår Rapport 19/2017 Bemanning og kontinuitet i hjemmetjenesten Bydel Nordre Aker og Bydel Østensjø Rapport 20/2017 Bydelenes parkdrift Bydel Grünerløkka og Bydel Sagene Rapport 01/2018 Svømmeopplæringen i barneskolen Rapport 02/2018 Eierskapskontroll Vigo IKS Rapport 03/2018 Oppsummering av utvalgte undersøkelser gjennomført i regnskapsrevisjonen 2017 Rapport 04/2018 Renovasjonsetatens anskaffelse av avfallsinnhenting Rapport 05/2018 Sykehjemsetaten kvalitetsutvikling i langtidshjem og helsehus Rapport 06/2018 Overordnet styring av informasjonssikkerhet Forsidebildet er et utsnitt fra Plan- og bygningsetatens planinnsyn For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se Kommunerevisjonen

3 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet om saksbehandlingstid i reguleringsplansaker. Rapporten har også en deskriptiv del om hvorfor noen saker hadde lengre saksgang enn andre. Undersøkelsen er forankret i kontrollutvalgets vedtak (sak 65) og tilhører området bymiljø, samfunnssikkerhet og bærekraftig byutvikling, jf. bystyrets vedtak om Overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon datert (sak 186). Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune. Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nummer 4: [ ] systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon i Oslo kommune gjennomføres i henhold til gjeldende standard for forvaltningsrevisjon i kommuner og fylkeskommuner i Norge (RSK 001). Prosjektet er gjennomført av seniorrådgiver Martin Austvoll Nome (prosjektleder), seniorrådgiver Atle Refsdal, revisjonsrådgiver Audun Solli og innleid konsulent Oddrun Lyslo Kristiansen. Vi vil takke Plan- og bygningsetaten, Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet for nødvendig bistand i løpet av prosjektet Hilde Ludt fung. avdelingsdirektør Martin Austvoll Nome seniorrådgiver Kommunerevisjonen 1

4 Rapport 7/ Kommunerevisjonen

5 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag Innledning Formål og problemstilling Avgrensninger Revisjonskriterier Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapportens oppbygning Hvorfor tar noen saker lengre tid enn andre? Tiden mens Plan- og bygningsetaten hadde saken Saksbehandlingstiden i Byrådsavdeling for byutvikling Saksbehandlingstid Saksbehandling uten ugrunnet opphold Oppstart Vedtak om høring og offentlig ettersyn Saker om teknisk infrastruktur Høring og offentlig ettersyn Ferdigbehandling for politisk behandling Informasjon til berørte parter Byrådets saksbehandlingstid Forbedringsarbeid Saksbehandling og rapportering Etatens data og rapportering Dokumentasjon av byrådens møter Arbeidsdeling Habilitet Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Mottatte uttalelser og Kommunerevisjonens vurdering Byråden for byutvikling Plan- og bygningsetaten Referanser Tabelloversikt Figuroversikt Vedlegg 1 Revisjonskriterier Vedlegg 2 Metode Vedlegg 3 Supplerende tabeller Vedlegg 4 Uttalelser til rapporten Kommunerevisjonen 3

6 Rapport 7/ Kommunerevisjonen

7 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Hovedbudskap Kommunerevisjonen har undersøkt kommunens saksbehandlingstid for innsendte forslag til detaljreguleringer. Samlet sett lyktes kommunen ikke med å behandle innsendte forslag til detaljregulering innen gjeldende frister og mål for saksbehandlingstid. Det gjaldt spesielt oppstartsfasen, fasen der Plan- og bygningsetaten skulle ferdigbehandle saken for politisk behandling, og saksgangen i Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet. Plan- og bygningsetaten hadde iverksatt flere tiltak for å standardisere, effektivisere og kvalitetssikre arbeidsprosessene for reguleringsplanforslag. Med tanke på at Plan- og bygningsetaten allikevel var langt unna å nå flere av sine mål når det gjaldt saksbehandlingstid, kan det vanskelig sies at etaten hadde gjort nok for å redusere saksbehandlingstiden. Byrådsavdeling for byutvikling kunne i mindre grad vise til vurderinger eller tiltak for å redusere egen saksbehandlingstid. Sammendrag Kommunerevisjonen har utført en forvaltningsrevisjon av utvalgte aspekter av kommunens saksbehandling av innsendte forslag til detaljregulering. Undersøkelsen er først og fremst rettet mot kommunens saksbehandlingstid og forhold knyttet til sakenes varighet. I tillegg til forvaltningsrevisjon har Kommunerevisjonen beskrevet forhold som kan forklare hvorfor noen reguleringsplaner har en lengre saksgang enn andre. Eiendomsutviklere og arkitektkontorer er intervjuet for å innhente bransjens erfaringer med kommunens saksbehandling. Plan- og bygningsetaten har blitt kritisert av bygg- og anleggsnæringen for tidkrevende reguleringsprosesser, og varigheten av den totale saksgangen i private forslag til detaljreguleringer har økt de siste årene. Gjennom saksbehandling av innsendte planforslag forvalter kommunen et felt som er av stor betydning for byutviklingen. Kommunens saksbehandling må ha nødvendig fremdrift for at kommunen skal kunne møte utfordringene med den forventede befolkningsveksten og den ønskede økningen i antall boliger og i næringsareal. Den overordnede problemstillingen for undersøkelsen har vært om saksbehandlingstiden i reguleringsplansaker er tilfredsstillende. Undersøkelsen omfatter saksbehandlingstid, inkludert kommunens tidsbruk opp mot gjeldende frister, Plan- og bygningsetatens data og rapportering om saksbehandlingstid og kommunens forbedringsarbeid. Undersøkelsen omfatter også i noen grad utvalgte aspekter av saksbehandlingen, inkludert arbeidsdeling, habilitetsvurderinger og dokumentasjon av møter mellom byråden for byutvikling og interessenter i reguleringsplansakene. I tillegg har Kommunerevisjonen beskrevet mulige årsaker til at noen saker hadde en lengre saksgang enn andre. Revisjonskriteriene i undersøkelsen er blant annet basert på forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og daværende forskrift om tidsfrister etter plan- og bygningsloven. Kommunerevisjonen 5

8 Rapport 7/2018 Enkelte kriterier er utledet fra Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune og tildelingsbrev til Plan- og bygningsetaten. Undersøkelsen har vært rettet mot Plan- og bygningsetaten, Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet. Datagrunnlaget har i hovedsak bestått av data om medgått tid i ulike faser av saksgangen i alle detaljplanforslag med oppstart mellom april 2013 og medio desember 2017 saksdokumenter i utvalgte enkeltsaker redegjørelser og supplerende dokumentasjon fra byrådet, Byrådsavdeling for byutvikling og Plan- og bygningsetaten intervjuer med saksbehandlere, avdelingsdirektør for områdeutvikling og etatsdirektør i Plan- og bygningsetaten intervjuer med saksbehandlere, plan- og utbyggingssjef og kommunaldirektør i Byrådsavdeling for byutvikling intervjuer med arkitektkontorer og eiendomsutviklere i tillegg til med bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom Mulige forklaringer på reguleringsplansakenes varighet Kommunerevisjonen har beskrevet forhold som kan forklare hvorfor noen reguleringsplaner har en lengre saksgang enn andre. Denne delen av undersøkelsen viser at det var en langt sterkere sammenheng mellom bransjens tidsbruk og sakenes varighet enn det var mellom Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid og varighet. Med andre ord, i saker der bransjens tidsbruk var lengre, kunne man med stor sikkerhet forvente at hele saksgangen ville være lengre, mens det samme ikke kunne sies om sammenhengen mellom Plan- og bygningsetatens tidsbruk og sakenes varighet. Selv om Plan- og bygningsetaten skilte mellom egen saksbehandlingstid og bransjetid, syntes tidsbruken til både etaten og bransjen å være påvirket av samspillet mellom partene. Det er en lang rekke forhold som kan tenkes å forklare hvorfor noen saker får en lengre saksgang enn andre. Slike forhold inkluderte blant annet uenighet mellom forslagsstiller og Plan- og bygningsetaten om regler og overordnede planer, uenighet om prosjektidé, Plan- og bygningsetatens alternative planforslag, rollen til andre kommunale virksomheter og bransjens egen rolle. Undersøkelsen viser også at bransjen hadde en del kritiske merknader til kommunens saksbehandling. Sentrale vurderinger Undersøkelsen viser at Plan- og bygningsetaten ikke lyktes i å gjennomføre oppstartsmøter innen rimelig tid. Årsaken var først og fremst at område- og prosessavklaringen tok for lang tid. Det var frem til 2016 ingen positiv utvikling i retning av å redusere saksbehandlingstiden til oppstartsmøte. Fra 2016 til 2017 var utviklingen tydelig negativ. Ifølge plan- og bygningsloven skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker etter at forslag til reguleringsplan er mottatt, avgjøre om forslaget skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Loven åpner også for at det avtales annen frist med forslagsstiller. Plan- og bygningsetaten oppfylte disse fristene i de aller fleste saker. Kommunerevisjonens gjennomgang av ti saker viste at kravet om minst seks ukers frist for å gi uttalelser og fremme innsigelser ble overholdt. 6 Kommunerevisjonen

9 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Etter at reguleringsplanforslagene hadde vært på høring og til offentlig ettersyn, lyktes Plan- og bygningsetaten ikke i de fleste sakene med å ferdigbehandle saken innen tolv uker eller med seks ukers forlengelse. Når det gjaldt muligheten til å forlenge fristen med seks uker, forholdt etaten seg ikke til det som en mulighet med utgangspunkt i egenskaper ved den enkelte sak, men som et automatisk tillegg som gjaldt alle saker. Dette synes ikke å være i samsvar med bestemmelsen i plan- og bygningsloven fjerde ledd. Byrådet lyktes ikke i å legge til rette for at bystyret kunne treffe vedtak i reguleringsplansaker senest tolv uker etter at saken var ferdigbehandlet i Plan- og bygningsetaten. Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet brukte selv mer enn tolv uker i de fleste sakene før saken kom så langt som til bystyret. Plan- og bygningsetaten hadde de senere årene iverksatt flere tiltak for å standardisere, effektivisere og kvalitetssikre arbeidsprosessene for reguleringsplanforslag. Kommunerevisjonen har ikke evaluert effekten av selve tiltakene, men de fremsto som relevante. Det er positivt at tiltakene rettet seg mot både etatens egne ansatte og dialogen med andre bransjeaktører. Plan- og bygningsetaten var allikevel langt unna å nå flere av etatens mål når det gjaldt saksbehandlingstid. For eksempel ble saksbehandlingen i oppstartsfasen gjennomført innen etatens mål i kun 22,6 prosent av sakene, og utviklingen gikk i feil retning. Det kan derfor vanskelig sies at etaten hadde gjort nok for å redusere saksbehandlingstiden. Byrådsavdeling for byutvikling kunne i mindre grad vise til vurderinger eller tiltak for å redusere egen saksbehandlingstid. Når det gjelder påliteligheten til Plan- og bygningsetatens data om saksbehandlingstid, viser undersøkelsen at etatens registrering av data i noen grad var avhengig av den enkelte saksbehandler, med mulighet for manglende registrering, feilregistrering og ulikt skjønn. Etatens praksis førte til tilfeldige målefeil som kunne ha konsekvenser for gebyrberegninger og rapportert styringsinformasjon. Når det gjelder rapportering av relevante data, viste undersøkelsen at Plan- og bygningsetaten oppfylte dette kravet gjennom månedlige styringskort til Byrådsavdeling for byutvikling. Dokumentasjon av temaene for byrådens møter med ulike interessenter kunne frembringes i de fleste gjennomgåtte tilfeller, i form av presentasjoner, notater eller lignende fra ekstern møtedeltaker. Kvaliteten og komplettheten av dokumentasjonen var således helt avhengige av den eksterne møtedeltakerens fremstilling. For to møter kunne det ikke fremvises noe møtedokumentasjon. Selv om det, ifølge byrådsavdelingen, ofte ikke fremkom noe nytt i slike møter, er det uheldig at møtene ikke ble dokumentert på en konsistent måte med tanke på å forebygge usikkerhet om det i møtet er blitt gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken. Særlig gjelder dette for møter initiert av byråden for byutvikling, der det er nærliggende å spørre om byråden enten har gitt eller bedt om informasjon som ikke allerede fremkom av tidligere dokumenter i saken. En konsistent dokumentasjon av byrådens møter med interessenter synes særlig viktig innen et saksfelt med så vidt sterke økonomiske og andre interesser med tanke på å sikre gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Kommunerevisjonen 7

10 Rapport 7/2018 Plan- og bygningsetaten og Byrådsavdeling for byutvikling kunne vise til et system som skulle sikre nødvendig arbeidsdeling. Kommunerevisjonen har i denne forvaltningsrevisjonen ikke undersøkt om dette fungerte tilfredsstillende i praksis. Undersøkelsen viser at både Plan- og bygningsetaten, byråden for byutvikling og byrådet hadde systemer som skulle bidra til at de som deltok i saksbehandlingen av reguleringsplanforslag, vurderte egen habilitet. Kommunerevisjonen har ikke undersøkt om habilitet var vurdert tilfredsstillende i saksbehandlingen. Anbefalinger Med grunnlag i Kommunerevisjonens vurderinger og konklusjoner bør byråden for byutvikling og Plan- og bygningsetaten vurdere ytterligere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden for innsendte forslag til detaljregulering Byråden for byutvikling bør i tillegg vurdere tiltak for å sikre at byrådens møter med interessenter i reguleringsplansaker dokumenteres på en måte som forebygger usikkerhet om det i møtet er blitt gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken Plan- og bygningsetaten bør i tillegg iverksette tiltak for å sikre at behovet for å forlenge etatens ferdigbehandling for vedtak med seks uker, jf. plan- og bygningsloven fjerde ledd, vurderes i den enkelte sak og kommuniseres til forslagsstiller Uttalelser til rapporten Kommunerevisjonen har mottatt uttalelser til rapporten fra byråden for byutvikling og Plan- og bygningsetaten. I begge uttalelser vises det til tiltak som er relevante ut fra Kommunerevisjonens anbefalinger. 8 Kommunerevisjonen

11 Saksbehandlingstid reguleringsplaner 1. Innledning Detaljregulering er en viktig driver av byutviklingen. Detaljregulering brukes blant annet for å følge opp kommuneplanens arealdel ved å fastsette rammene for hva og hvordan det kan bygges i planområdet. På den måten er detaljregulering med på å legge premissene for hvordan byen faktisk tar form. Både private, tiltakshavere, organisasjoner og offentlige myndigheter har rett til å fremme forslag til detaljregulering. Gjennom sin saksbehandling av innsendte planforslag forvalter kommunen et felt som er av stor betydning for Oslo. Tilfredsstillende saksbehandling er en forutsetning for at Oslo kommune skal kunne møte utfordringer og dra nytte av muligheter som den forventede befolkningsveksten vil gi. Ifølge kommunens befolkningsfremskriving fra oktober 2017 forventes innbyggertallet å vokse til i 2030, opp fra i Selv om forventet befolkningsvekst er nedjustert de siste årene, peker befolkningsfremskrivingen mot en betydelig mulig økning frem mot Kommuneplan 2015: Oslo mot 2030 Smart, trygg og grønn viser til at kommuneplanen skal legge til rette for boliger og m² næringsareal til Den peker mot et potensial for nye boliger og næringsareal som er opp mot 50 prosent større (jf. kommuneplanens samfunnsdel og byutviklingsstrategi, s. 42). Denne forventede veksten er større enn noensinne, ifølge samme plans samfunnsdel og byutviklingsstrategi (s. 8): Oslo kommune har ikke i nyere tid stått overfor større planleggingsutfordringer knyttet til vekst enn det vi gjør i dag. Veksten medfører behov for utbygging av barnehager, skoler, bibliotek, kulturbygg, idrettsanlegg, gravplasser og boliger til ulike befolkningsgrupper, deriblant botilbud til eldre (sykehjem og Omsorg+). Kommunens saksbehandling av forslag til detaljreguleringer må ha nødvendig fremdrift for at kommunen skal kunne møte disse utfordringene. Kommunens rolle er blant annet å tilrettelegge for og samordne veksten, mens det ofte er utbyggere og eiendomsutviklere som i praksis fremmer forslag til konkrete detaljreguleringer og står for den videre byggingen. Bakgrunnen for undersøkelsen er dels at Plan- og bygningsetaten har blitt kritisert av bygg- og anleggsnæringen for tidkrevende reguleringsprosesser. Plan- og bygningsetatens egne undersøkelser viser at den ikke hadde nådd egne mål for kortere tidsbruk. I april 2013 tok Plan- og bygningsetaten i bruk en ny modell for saksbehandling av innsendte forslag til detaljregulering, kalt «redesignet innsendt planprosess». Målet med den nye planprosessen var at etatens netto tidsbruk (kalendertid og innsatstid) skulle reduseres til cirka halvparten av 2012-nivået. En evaluering utført i regi av Plan- og bygningsetaten i 2015 viste at etaten ikke hadde nådd målet: Tidsbruken i oppstartsfasen var noe redusert, men det samme var ikke tilfellet for tidsbruken senere i planprosessen. Bakgrunnen for undersøkelsen er også dels KOSTRA-statistikk som viste at saksgangens varighet i Oslo hadde økt i perioden Indikatoren inkluderer tiden medgått fra saken er komplett fra forslagsstillers side, til bystyret har fattet vedtak. Det er flere aktører enn Plan- og bygningsetaten inne i saksgangen i denne perioden, inkludert forslagsstiller, byrådet og bystyret. Allikevel peker dette mot flere spørsmål. 1 Bystyret vedtok kommuneplanen (sak 262). Kommunerevisjonen 9

12 Rapport 7/2018 Hvordan er tidsbruken i kommunens saksbehandling? Hva er det som gjør at noen reguleringsplanprosesser varer lenger enn andre? 1.1 Formål og problemstilling Formålet med undersøkelsen er å gi kontrollutvalget og bystyret informasjon om saksbehandlingstiden i reguleringsplansaker. Dette inkluderer spørsmålet om hva som tar tid i reguleringsprosessene, og om saksbehandlingstiden synes å være tilfredsstillende. På den måten skal prosjektet kunne bidra i kommunens forbedringsarbeid. Den overordnede problemstillingen for undersøkelsen har vært om saksbehandlingstiden i reguleringsplansaker er tilfredsstillende. Undersøkelsen omfatter saksbehandlingstid, inkludert kommunens tidsbruk opp mot gjeldende frister, Plan- og bygningsetatens data og rapportering om saksbehandlingstid og kommunens forbedringsarbeid. Undersøkelsen omfatter også i noen grad utvalgte aspekter av saksbehandlingen, inkludert arbeidsdeling, habilitetsvurderinger og dokumentasjon av møter mellom byråden for byutvikling og interessenter i reguleringsplansakene. I tillegg har vi beskrevet mulige årsaker til at noen saker hadde en lengre saksgang enn andre. 1.2 Avgrensninger Undersøkelsen omfatter innsendte forslag til detaljregulering med oppstart etter innføringen av «redesignet innsendt planprosess», det vil si eller senere. Oppmerksomheten rettes primært mot plansaker fra private forslagsstillere, men enkelte analyser inkluderer også detaljplanforslag fra offentlige forslagsstillere. Vi belyser hele planprosessen fra oppstart til vedtak. Det vil si at vi omtaler saksgangen fra forslagsstiller bestiller oppstartsmøte med Plan- og bygningsetaten, og frem til bystyret fatter vedtak i saken. Det er deler av saksbehandlingen som ikke omfattes av undersøkelsen, inkludert kvalitet og kommunens faglige vurderinger i enkeltsaker. Plan- og bygningsetatens beregning av gebyr i enkeltsaker er heller ikke undersøkt. Undersøkelsen av arbeidsdeling er begrenset ved at vi har innhentet opplysninger om system og informanters beskrivelse av praksis; vi har ikke undersøkt om systemet fungerte tilfredsstillende. Undersøkelsen av habilitetsvurderinger er begrenset ved at vi har innhentet opplysninger om system, veiledning, informanters beskrivelse av praksis og eksempler på konkrete habilitetsvurderinger. Det har ikke vært innenfor rammene av denne undersøkelsen å ta utgangspunkt i enkeltsaker for så å undersøke om det er forhold som kan så tvil om saksbehandlers eller den øvrige linjens habilitet. Vi gjengir synspunkter fra forslagsstillere og fagkyndige på kommunens saksbehandling. Fagkyndige var typisk arkitekter som utarbeidet reguleringsplanen på vegne av forslagsstiller. Vi har ikke intervjuet andre interessenter i reguleringsplansaker, som for eksempel naboer til aktuelle planområder. 10 Kommunerevisjonen

13 Saksbehandlingstid reguleringsplaner 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken som ligger til grunn for Kommunerevisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er blant annet basert på forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og daværende forskrift om tidsfrister etter plan- og bygningsloven. Enkelte kriterier er utledet fra Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune og tildelingsbrev til Plan- og bygningsetaten. Revisjonskriteriene med grunnlag er nærmere beskrevet i vedlegg Metodisk tilnærming og gjennomføring Undersøkelsen har vært rettet mot Plan- og bygningsetaten, Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet. Vi har basert oss på et datagrunnlag innhentet i perioden desember 2017 mars Datagrunnlaget har i hovedsak bestått av data om medgått tid i ulike saksgangsfaser i alle detaljplanforslag med oppstart mellom april 2013 og medio desember 2017 saksdokumenter i utvalgte enkeltsaker redegjørelser og supplerende dokumentasjon fra byrådet, Byrådsavdeling for byutvikling og Plan- og bygningsetaten intervjuer med saksbehandlere, avdelingsdirektør for områdeutvikling og etatsdirektør i Plan- og bygningsetaten intervjuer med saksbehandlere, plan- og utbyggingssjef og kommunaldirektør i Byrådsavdeling for byutvikling intervjuer med arkitektkontorer og eiendomsutviklere i tillegg til med bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom 1.5 Rapportens oppbygning I kapittel 2 omtaler vi forhold som kan forklare hvorfor noen reguleringsplaner har en lengre saksgang enn andre, og vi gjengir synspunkter fra byggebransjen på kommunens saksbehandling. I kapittel 3 beskriver og vurderer vi kommunens saksbehandlingstid for innsendte forslag til detaljregulering. I kapittel 4 beskriver og vurderer vi andre utvalgte trekk ved kommunens saksbehandling, inkludert arbeidsdeling, habilitetsvurderinger og dokumentasjon av møter mellom byråd for byutvikling og interessenter. Kapittel 5 presenterer Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger. I kapittel 6 oppsummerer og vurderer vi momenter i uttalelsene fra byråden for byutvikling og Plan- og bygningsetaten. Uttalelsene følger i sin helhet i vedlegg 4. Kommunerevisjonen 11

14 Rapport 7/ Hvorfor tar noen saker lengre tid enn andre? I dette kapittelet beskriver vi hvorfor noen saker tok lengre tid enn andre. Kapittelet er dels basert på en statistisk analyse av alle relevante saker, dels basert på vår gjennomgang av sentrale dokumenter i et utvalg saker med lang og kort saksgang, og dels basert på våre intervjuer i Plan- og bygningsetaten, Byrådsavdeling for byutvikling og med forslagsstillere og fagkyndige. Vi åpner kapittelet med å beskrive modellen for saksgangen i reguleringsplansaker. Figur 1 er en gjengivelse av Plan- og bygningsetatens presentasjon av fasene i reguleringsplansaker. I denne undersøkelsen har vi tatt utgangspunkt i forslagsstillers bestilling av oppstartsmøte som begynnelsen på Plan- og bygningsetatens saksbehandling. Før oppstartsmøtet produserte etaten et dokument kalt område- og prosessavklaring, som skulle gi føringer for den videre prosessen. Område- og prosessavklaringen skulle behandles i etatens planforum før oppstartsmøte. Planforumet besto av enhetsledere, avdelingsdirektører, jurist og saksbehandler enkelte ganger også etatsdirektøren. Når etatsdirektøren deltok, ble møtet kalt «etatsdirektørens planforum». Etter behandlingen i planforum og før oppstartsmøtet skulle område- og prosessavklaringen sendes til forslagsstiller. Etter oppstartsmøtet skulle forslagsstiller kunngjøre og varsle oppstart av planarbeid og utarbeide sitt forslag til reguleringsplan. Mens forslagsstiller jobbet med å utarbeide planforslaget, kunne det gjennomføres dialogmøter med etaten. Når planforslaget så ble sendt til Plan- og bygningsetaten, skulle etaten avgjøre om forslaget skulle fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. I figur 1 kalles denne milepælen «vedtak om offentlig ettersyn». Ved positivt vedtak skulle planforslaget legges ut til offentlig ettersyn kort tid etter vedtaket, og høringsfrist skulle settes etter nærmere angitte retningslinjer (jf. delkapittel 3.5). Plan- og bygningsetaten skulle deretter sende de innkomne bemerkningene til forslagsstiller slik at både denne og etaten kunne forberede seg til bemerkningsmøtet. I bemerkningsmøtet skulle etaten og forslagsstiller sammen gå gjennom bemerkningene og hverandres vurderinger av disse. I møtet skulle det også avklares i hvilken grad bemerkningene skulle tas til følge og føre til endringer i planforslaget. Det skulle også avtales eventuelle nye dialogmøter. Forslagsstiller kunne deretter gjøre eventuelle endringer i planforslaget, oppdatere materialet og sende det til Plan- og bygningsetaten for ferdigbehandling. Når planforslaget var ferdigbehandlet, skulle Plan- og bygningsetaten sende saken til politisk behandling. Det var Byrådsavdeling for byutvikling som da skulle motta saken. De neste milepælene i saken var da at byrådet vedtok sin innstilling, at byutviklingskomiteen vedtok sin innstilling, og at bystyret fattet vedtak i saken. 12 Kommunerevisjonen

15 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Figur 1 Modell av saksgangen for forslag til reguleringsplaner i Oslo kommune Note: Modellen er en faksimile av Plan- og bygningsetatens modell av saksgangen, slik den var presentert på Oslo kommunes nettsider per ( Kommunerevisjonen 13

16 Rapport 7/ Tiden mens Plan- og bygningsetaten hadde saken Plansakene som vi ser på i denne undersøkelsen, begynner idet forslagsstiller bestiller oppstartsmøte med Plan- og bygningsetaten. Saksgangen i Plan- og bygningsetaten avsluttes med at etaten sender det ferdige planforslaget til Byrådsavdeling for byutvikling for politisk behandling. I mellomtiden vil saken ha vært gjennom en rekke faser, der den veksler mellom å være hos Plan- og bygningsetaten til behandling og hos forslagsstiller til utarbeidelse, bearbeidelse og justering. Plan- og bygningsetaten målte kalendertiden som gikk med til saksbehandling, ved å registrere datoer for ulike milepæler i saksgangen. I den forbindelse skilte etaten mellom egen saksbehandlingstid (nettotid) og forslagsstillers tid (bransjetid). Nettotiden var saksbehandlingstiden som etaten selv hadde ansvar for. Bransjetiden var den delen av kalendertiden som ble regnet som forslagsstillers ansvar. Eksempler på bransjetid er tiden medgått til å utarbeide planforslaget for innsending til etaten, tiden medgått til å fremskaffe tilleggsdokumentasjon som etaten mente var nødvendig, og tiden medgått til å justere planforslaget etter at det hadde vært til høring og offentlig ettersyn. Skillet mellom etatens egen saksbehandlingstid og bransjetid innebar at hele saksgangen fra bestilling av oppstartsmøte til etaten sendte planforslaget til politisk behandling, både inneholdt perioder med nettotid og bransjetid. Uavhengig av skillet mellom etatens saksbehandlingstid og bransjetid har planprosessenes totale saksgang (bruttotiden) allmenn interesse. Blant detaljreguleringene som hadde oppstart etter at etaten hadde innført «redesignet innsendt planprosess», og som var sendt til politisk behandling i undersøkelsesperioden, var den totale saksgangen i gjennomsnitt 2 år, 2 måneder og 20 dager. Blant disse sakene var det imidlertid betydelig variasjon. Saken med kortest saksgang ble sendt til politisk behandling etter ti måneder, mens saken med lengst saksgang ble sendt til politisk behandling etter fire år, en måned og syv dager Etatens saksbehandlingstid og bransjetid statistisk analyse Vi har gjennomgått et datagrunnlag som inkluderer alle detaljreguleringer som hadde oppstart etter innføringen av den nye planprosessen ( eller senere), og som var sendt til politisk behandling i undersøkelsesperioden (innen ). Det inkluderte til sammen 89 saker. Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid utgjorde i gjennomsnitt 36,7 prosent av saksgangen i disse sakene. I saken med lavest andel nettotid var den 16 prosent; i saken med høyest andel nettotid var den 75 prosent. Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid varierte mellom 3 måneder og 12 dager i saken med lavest saksbehandlingstid og 1 år, 10 måneder og 28 dager i saken med lengst saksbehandlingstid. Ved å gjøre enkelte regresjonsanalyser av datamaterialet har vi sett nærmere på hvilke faser av saksgangen som fungerte som drivere av variasjonen mellom sakenes varighet. Indikatoren er andelen av variasjonen i varigheten som var delt med utvalgte andre variabler (såkalt forklart varians eller R 2 ). Indikatoren kan variere mellom 0 og 100 prosent. I denne spesifikke analysen fungerer indikatoren som et mål på hvor sikker man kan være på at hele saksgangen var lengre når en utvalgt fase av saksgangen var lengre. Mens Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid forklarte 36 prosent av 14 Kommunerevisjonen

17 Saksbehandlingstid reguleringsplaner variasjonen i varighet, forklarte variasjoner i bransjetid så mye som 86 prosent av variasjonen i varighet (jf. modell 1 og 2, tabell 7, vedlegg 3). 2 Med andre ord, i saker der bransjens tidsbruk var lengre, kunne man med stor sikkerhet forvente at hele saksgangen ville være lengre, mens det samme ikke kunne sies om sammenhengen mellom Plan- og bygningsetatens tidsbruk og sakenes varighet. Når det gjelder bransjetiden, har vi undersøkt om det var bestemte deler av bransjetiden som hadde mer å bety for varigheten enn andre. Vi har sett spesielt på forslagsstillers tidsbruk i følgende faser: klargjøre planforslaget for innsending til etaten etter oppstartsmøte fremskaffe tilleggsdokumentasjon før etatens vedtak om høring og offentlig ettersyn justere planforslaget etter at det har vært til høring og offentlig ettersyn Blant disse var det bransjetiden etter oppstartsmøtet og før innsendt plan og bransjetiden etter høring og offentlig ettersyn som bidro mest til å forklare variasjoner i sakenes varighet, med henholdsvis 36 og 39 prosent. Bransjetiden før vedtak om høring og offentlig ettersyn forklarte til sammenligning 11 prosent (jf. modell 3 5, tabell 7, vedlegg 3). Når det gjelder Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid, har vi også undersøkt om det var bestemte deler av denne som forklarte mer variasjon i varigheten enn andre. Vi har sett spesielt på etatens saksbehandlingstid i følgende faser: oppstartsfasen vedtak om høring og offentlig ettersyn ferdigbehandling for politisk behandling Blant disse tre fasene var det ferdigbehandlingsfasen som forklarte mest av variasjonen i varighet, med 29 prosent. Oppstartsfasen og vedtaksfasen var til sammenligning langt svakere drivere av variasjonen i varighet, begge med 5 prosent forklart varians (jf. modell 7 9, tabell 7, vedlegg 3). I tillegg til de ulike delene av saksgangen har vi undersøkt om det var forskjeller mellom saker fra private og offentlige forslagsstillere. Resultatene tyder på at det ikke var noen systematisk sammenheng mellom forskjellen offentlig/privat og sakenes varighet. Det samme gjelder når vi kontrollerer for fakturert gebyr, som gir en indikasjon på sakenes kompleksitet (jf. modell 10 11, tabell 7, vedlegg 3). Når det gjelder forskjellen offentlig/privat, har vi også sett på om det var en sammenheng med etatens egen saksbehandlingstid. Ei heller her tyder resultatene på noen systematisk sammenheng (jf. modell 12 13, tabell 7, vedlegg 3) Mulige forklaringer på lang saksgang I den statistiske analysen ovenfor har vi sett på hvilke komponenter av saksgangen som hadde mest betydning for hvorfor den totale varigheten var høyere i noen saker enn i andre. Det etterlater spørsmål om det var bestemte trekk ved saker som bidro til tidsbruk i ulike faser. Hva kjennetegner saker med henholdsvis lang og kort varighet? 2 At de to andelene summerer til mer enn 100, forklares ved at bransjetid og nettotid korrelerer i noen grad. Kommunerevisjonen 15

18 Rapport 7/2018 I denne delen omtaler vi blant annet resultatene av vår gjennomgang av sentrale dokumenter i elleve utvalgte saker som Plan- og bygningsetaten sendte til politisk behandling i 2016 og Disse sakene ble valgt ut fordi de hadde henholdsvis kort og lang varighet. For å undersøke hva som kunne forklare forskjellene i sakenes varighet, så vi spesielt på milepælene område- og prosessavklaringen, oversendelsen av saken til offentlig ettersyn og oversendelsen av planforslaget til politisk behandling. Disse representerer Plan- og bygningsetatens viktigste milepæler i en plansak. I dokumentene knyttet til disse milepælene er det mulig å se etatens vurdering av prosjektet fra start til slutt samt forslagsstillers argumentasjon. Sentrale innvendinger fra andre aktører, slik som Byantikvaren, kommer også frem. Vi så også på referater fra oppstartsmøtet, dialogmøter og bemerkningsmøtet etter offentlige ettersyn for å belyse hvordan samarbeidet og dialogen mellom etaten og forslagsstiller hadde vært underveis. I tillegg omtaler vi i denne delen innspill fra intervjuer i kommunen og med bransjen. Saker med relativt lang saksgang Vi gikk gjennom til sammen fire saker med relativt lang saksgang. Det var spesielt tre forhold som syntes å forklare den lange saksgangen i disse sakene: 1) uenighet om regler og overordnede planer, 2) uenighet om prosjektidé og 3) det at Plan- og bygningsetaten var nesten, men ikke helt enige, og at påfølgende dialog og gjenstående uenighet tok tid. Disse forholdene samsvarte med informantutsagn om hva som kjennetegner saker med lang saksgang. Uenighet om regler og overordnede planer Det var uenighet mellom Plan- og bygningsetaten og forslagsstiller om hvilke regler og planer som gjaldt for arealet i samtlige av sakene med lang saksgang. Typisk handlet uenigheten om Kommuneplan 2015, hva den betydde for det aktuelle planområdet, og hvordan andre overordnede planer kom til anvendelse. Uenigheten kunne vise seg i spørsmål om høyder på bygg, utnyttelsesgrad, biologisk mangfold, bevaringsverdige hus og rekkefølgekrav. I alle tilfellene fremsto uenigheten som så viktig at den påvirket prosjektets økonomi. Økonomiske rammer endret seg for utbygger, og forslagsstiller brukte tid på å revurdere planene. Uenigheten ledet til mye tidkrevende dialog. Ifølge eiendomsutviklere og arkitekter som vi intervjuet, hadde uenigheten om regelverk ofte sitt utgangspunkt i Plan- og bygningsetatens forvaltning av Kommuneplan Ifølge representanter for bransjen fremmet den planforslag som var i henhold til kommuneplanen, men etaten tolket kommuneplanen for restriktivt, la til grunn andre planer som sto i motstrid til kommuneplanen, eller gikk for langt i å utøve skjønn. Bransjen oppga at det tok svært mye lengre tid å utarbeide et planforslag når etaten stilte snevrere krav enn kommuneplanens rammer. I enkelte tilfeller ble det ikke økonomi i prosjektene med den konsekvens at boligprosjekter ble utsatt eller skrinlagt. Ifølge Plan- og bygningsetaten hadde mange planinitiativer forslag og utnyttelse som kun var begrunnet i kommuneplanens overordnede strategi om økt utnyttelse, fortetting og boligbygging uten at forslagsstiller eller fagkyndig hadde satt seg videre inn i forutsetningene som gjaldt for det enkelte området. Etaten mente at Oslo kommune tok til behandling mange planforslag som kommunen hadde hjemmel til å avslå, for å undersøke potensial for en aktiv byutvikling gjennom planarbeidet. 16 Kommunerevisjonen

19 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Uenighet om prosjektidé I enkelte av sakene med relativt lang saksgang handlet uenigheten om hva som skulle bygges på tomten. For eksempel ville etaten i en sak ha skole i stedet for bolig og barnehage. I en annen sak ville etaten endre på «høyde, plassering og omfang». Der var etatens kritiske kommentarer så mange og så prinsipielle at etaten i praksis signaliserte til forslagsstiller at den ville ha en annen type prosjekt. Plan- og bygningsetaten nær å anbefale påfølgende dialog tar tid I enkelte av sakene med relativt lang saksgang var forslagsstiller og etaten nesten enige om planforslaget tidlig i prosessen, men noen få viktige spørsmål gjorde at etaten ikke anbefalte. Denne uenigheten strakk seg inn i en lengre dialog. For forslagsstiller kunne spørsmålet være av stor økonomisk betydning (antall etasjer, plassering av bygg på tomten). Forslagsstillere og fagkyndige som vi intervjuet, pekte også på at dialog tar tid i slike tilfeller. Ifølge enkelte aktører ville det noen ganger være å foretrekke med en rask negativ avklaring, eventuelt at planforslaget ble sendt til politisk behandling med negativ innstilling fra Plan- og bygningsetaten, heller enn at det gikk mye tid til dialog, eller at etaten brukte ressurser på alternative planforslag. Ytterligere forklaringer på lang saksgang I tillegg til forholdene i de gjennomgåtte sakene ble det i våre intervjuer i Plan- og bygningsetaten og med bransjen pekt på en rekke andre forhold som kunne forklare hvorfor noen saker tok lengre tid enn andre: Kapasitetsbegrensninger og nedprioriteringer Ifølge avdelingsdirektør for områdeutvikling var stor saksmengde generelt den viktigste grunnen til at Plan- og bygningsetaten overskred saksbehandlingsfrister. I perioder der etatens saksportefølje oversteg den kapasiteten som etaten brukte på saksbehandling i den enkelte sak, løste etaten det ved å nedprioritere enkelte saker og saksgangsfaser til fordel for andre. For eksempel var små boligprosjekter og planforslag med andre formål nedprioritert til fordel for større boligprosjekter og barnehager, skoler, sykehjem, Omsorg+ og grønn infrastruktur (sykkel og kollektiv), i tråd med bestillingen i tildelingsbrev fra Byrådsavdelingen for byutvikling. Oppstartsfasen og ferdigbehandling for politisk behandling var nedprioritert til fordel for vedtak om offentlig ettersyn. Også bransjeaktørene som vi intervjuet, satt med et tydelig inntrykk av at Plan- og bygningsetatens kapasitet hindret fremdrift i reguleringssakene. Erfaringen var at dette gikk spesielt ut over etatens ferdigbehandling av sakene for politisk behandling og i tillegg oppstartsfasen. Lederinvolvering Ansatte i Plan- og bygningsetaten fortalte at etatsdirektørens involvering gjorde at saker kunne trekke ut i tid. Dette kunne skyldes vanskeligheter med å finne tid i en travel timeplan og at tidligere avklarte forhold i dialogen med forslagsstiller igjen kunne bli forhandlingstema. Det ble også sagt at etatsdirektørens involvering noen ganger bidro til raskere avklaringer. Ifølge etatsdirektøren kunne hun bli involvert i sakene på ulike vis. I oppstartsfasen kunne saken bli behandlet i etatsdirektørens planforum før etaten avga sin område- og Kommunerevisjonen 17

20 Rapport 7/2018 prosessavklaring. Ifølge etatens statistikk hadde 16 prosent av sakene vært i etatsdirektørens planforum etter innføringen av «redesignet innsendt planprosess». Etatsdirektøren kunne også bli involvert i andre saker og på et senere punkt i saksgangen. Etatsdirektøren kunne ta initiativ til egen involvering for å følge opp saker som var gitt prioritet i tildelingsbrev, eller i saker med spørsmål fra byrådsavdelingen eller der hun mente det var behov for prinsipielle avklaringer. Etatsdirektøren kunne også bli involvert av avdelingsdirektør for områdeutvikling. I tillegg kunne forslagsstillere ta kontakt med etatsdirektøren, gjerne hvis de ikke var fornøyde med saksbehandlingen. Etatsdirektøren bekreftet at hun generelt prøvde å møte forslagsstillere som ønsket en samtale, i den grad det var mulig. Ifølge etatens statistikk om saker som hadde vært gjennom etatsdirektørens planforum, var område- og prosessavklaringene i disse sakene avgitt i gjennomsnitt seks dager senere enn i andre saker, mens ferdigbehandling og oversendelse til Byrådsavdeling for byutvikling var gått mer enn fire uker raskere. Statistikken omfattet ikke saker der etatsdirektøren ble involvert på andre måter. Bransjeaktører som vi intervjuet, stilte spørsmål ved rollen som etatsdirektøren hadde inntatt i planprosessene. Etatsdirektøren opplevdes som for detaljorientert i den enkelte sak og som å kreve et for høyt detaljeringsnivå for tidlig i prosessen uten hjemmel i plan- og bygningsloven. Det var også en oppfatning i bransjen om at enkelte arkitektkontor hadde et bedre renommé hos etatsdirektøren, noe som medførte at utbyggere ønsket å tilpasse seg etatsdirektørens oppfatninger når de valgte fagkyndige. Bransjen oppfattet planprosessen som en forhandlingssituasjon med etatsdirektøren, som blant annet medførte at den kunne legge inn prutningsmonn i planforslagene. Ifølge en fagkyndig var saksbehandlerne i Plan- og bygningsetaten i for stor grad påvirket av deres forventninger til hva etatsdirektøren ville mene om det enkelte planforslag, som gjorde at saksbehandlingen ikke fulgte rene planfaglige vurderinger. Saksbehandlernes rolle Bransjen opplevde etatens saksbehandlere som å ha begrenset myndighet og at det skapte utfordringer for dialogen. Ifølge Norsk Eiendom var saksbehandlerne i Plan- og bygningsetaten unødig tilbakeholdne med å gi tydelige føringer eller fatte beslutninger annet enn i svært innskrenkende retning. Dette hadde trolig sammenheng med etatsdirektørens detaljorientering, ble det sagt. Dermed ble etatsdirektøren en flaskehals i saksgangen. Ifølge en fagkyndig visste man ikke om saksbehandleres avklaringer alltid var reelle, fordi de kunne bli overprøvd av ledelsen. En forslagsstiller beskrev dialogmøter med etaten som lite reell dialog med saksbehandler: Grunnlagsdokumentasjon som var innsendt i forkant av dialogmøtet, syntes saksbehandlet i forkant, og forslagsstiller fikk primært opplest hva etaten hadde kommet frem til i forkant av møtet. Ifølge Plan- og bygningsetaten ble den for en del år siden kritisert på grunn av lite enhetlig og forutsigbar saksbehandling, for eksempel for at saksbehandlere ga ulike signaler, og for at saker ble snudd av ledelsen på senere tidspunkt. På den bakgrunn ble planforum etablert, der ledere deltok i oppstartsfasen. Ifølge etaten skulle oppstartsmøtet gi føringer til videre planlegging på prinsipielt grunnlag. Derfor var det ikke hensiktsmessig med mye dialog og justering før oppstartsmøtet, ifølge etaten. 18 Kommunerevisjonen

21 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Kvaliteten på fagkyndiges arbeid Etatsdirektøren understreket i intervjuet at det fra etatens ståsted var stor variasjon i kvaliteten på planarbeidet som ble utført av de fagkyndige. Ifølge bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom var også de kjent med at utbyggers egne fagkyndige ofte leverte arbeid av for lav kvalitet. Dette førte til unødig bruk av tid. Ifølge etatsdirektøren brukte Planog bygningsetaten mye tid på å veilede fagkyndige i forhold som de kunne ha funnet svar på selv. Ifølge informantutsagn i etaten kunne imidlertid regelverk og overordnede føringer være vanskelig tilgjengelige for bransjen. Det kunne være særlig utfordrende å se ulike planer opp mot hverandre, slik som kommuneplanen og høyhusstrategien. Bransjeaktører som vi intervjuet, hadde lignende synspunkter. Alternative planforslag I oktober 2016 hadde Plan- og bygningsetaten skrevet en redegjørelse for tidsbruk og bruk av alternative planer i reguleringssaker til Byrådsavdeling for byutvikling. Her ble til sammen 296 planforslag med og uten alternativer i perioden 2011 til 2015 gjennomgått. Bruken av planalternativer var begrunnet i bystyrevedtatte planer / politiske føringer, kompromissforslag ut fra sektorinnspill eller hensyn til ulike sektorer og uttalelser fremkommet under offentlige ettersyn. Fra redegjørelsen fremgikk det at etaten brukte 36 dager (13 prosent) mer kalendertid på behandling av planer der det var planalternativ initiert av etaten, enn der det ikke var fremmet slike alternativer. Forslagsstiller brukte på sin side 86 dager (30 prosent) mer når etaten fremmet planalternativer. Mye av denne mertiden, 50 dager, ble brukt i den innledende fasen, før planforslaget ble sendt inn til etaten. Etaten fremhevet at dette var en fase der krevende plansituasjoner fordret at planen ble utviklet og bearbeidet. Ifølge bransjeaktørene vi intervjuet, ble etatens alternative planforslag ofte lagt frem sent i saksgangen, etter at etaten hadde brukt betydelig kapasitet både på behandlingen av forslagsstillers plan og på utformingen av etatens eget forslag. Det ble fortalt at etatens alternative planforslag ofte manglet tilstrekkelig kvalitet, at de ikke var teknisk gjennomførbare, og at de ikke var økonomisk realistiske. En eiendomsutvikler poengterte at prosjektet ville blitt skrinlagt i oppstartsfasen hvis etaten hadde gitt en tidlig avklaring i stedet for å komme med et alternativt planforslag senere i prosessen. På den måten brukte etaten unødig kapasitet på saksbehandling og utforming av planer, ifølge bransjen. Ifølge Plan- og bygningsetaten varslet den om mulig alternativ allerede ved oppstartsmøtet og varslet om behovet for eller konklusjon om dette i referater etter dialogmøter. Ifølge etaten vektla ikke alltid forslagsstillere dette i dialogfasen. I intervju oppga en av informantene fra Plan- og bygningsetaten at forslagsstillere anstrengte seg for å unngå at etaten utarbeidet alternative forslag, og at de ofte forsøkte å bli enige med etaten før offentlig ettersyn. Detaljeringsnivå og ukomplett sak En forslagsstiller og en fagkyndig som vi intervjuet, stilte spørsmål ved om Plan- og bygningsetaten hadde hjemmel i plan- og bygningsloven til å kreve et så vidt høyt detaljeringsnivå i reguleringsplanene. Detaljeringsnivået medførte økt tidsbruk. De mente at etaten krevde for mange detaljer for tidlig i prosessen. Kommunerevisjonen 19

22 Rapport 7/2018 Fagkyndige opplevde at økende krav til detaljering også gjorde at det tok unødig lang tid til etaten anså et planforslag som komplett. Plan- og bygningsetaten har hjemmel til å sette eller anbefale krav i reguleringsplaner i samsvar med plan- og bygningsloven og tekniske forskrifter. Etaten oppga at den bestrebet seg på kun å sette krav til reguleringsplaner i det monn som var nødvendig for at planen skulle være tilstrekkelig opplyst for å kunne vedtas av bystyret på en måte som vil sikre god byutvikling. Utskifting av saksbehandlere Samtlige av bransjeaktørene vi intervjuet, mente at sakene tok lengre tid fordi de fikk nye saksbehandlere. De fortalte at de i flere saker hadde erfart at saksbehandler ble byttet ut flere ganger. De opplevde at dyktige saksbehandlere sluttet, og at det tok tid for nye saksbehandlere å gjøre seg kjent med saken. Det ble også vist til at det kunne komme nye enhetsledere på sakene, som bidro til tidsbruken ved å gjøre andre skjønnsmessige vurderinger enn tidligere enhetsleder. Konsekvenser av område- og prosessavklaring Fagkyndige som vi intervjuet, viste til at Plan- og bygningsetatens arbeid med områdeog prosessavklaringer er ressurskrevende. Det var erfaringer med at arbeidet som etaten la ned i område- og prosessavklaringer, var uforholdsmessig stort sett i forhold til at planforslaget var på et tidlig stadium, og til at forslagsstiller kunne oppleve å bli misforstått. Område- og prosessavklaringen kunne på den måten føre til et unødig fastlåst utgangspunkt for dialog mellom forslagsstiller og etaten. Ulike aspekter ved område- og prosessavklaringen ble kritisert. En fagkyndig mente at Plan- og bygningsetaten ba om unødig mye og detaljert informasjon, med tanke på at prosjektet i den fasen ikke var tilsvarende modent. En annen fagkyndig opplevde at arbeidet med område- og prosessavklaringen var en lukket prosess, og at grunnlaget for etatens vurderinger ikke alltid gikk tydelig frem av dokumentet. Det kunne være vanskelig å forstå om etaten hadde fått med seg forslagsstillers argumenter. Ifølge en eiendomsutvikler kunne det være vanskelig å forstå hva etaten egentlig ville i områdeog prosessavklaringen; den kunne være upresis og vanskelig å forstå med utgangspunkt i kommuneplanen. Plan- og bygningsetaten ønsket med område- og prosessavklaringen å være tydelig tidlig i planprosessen. Ifølge etaten kunne eventuelle uavklarte elementer avklares i oppstartsmøtet eller påfølgende dialogmøter. Plan- og bygningsetaten oppfattet synspunkter om at område- og prosessavklaringer kunne være vanskelige å forstå, som uttrykk for uenighet og misnøye med det som etaten hadde formidlet. Byrådet Ifølge bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom lå en ikke uvesentlig årsak til økt behandlingstid av detaljreguleringer i at byrådet ikke ga tydelige føringer til Plan- og bygningsetaten. Det ble også vist til at byrådet noen ganger sender saker i retur til Planog bygningsetaten, der arbeidsbelastningen er høy fra før. 20 Kommunerevisjonen

23 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Andre kommunale virksomheter Ifølge bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom var kommunens ulike virksomheter lite koordinert. Vi fikk opplyst at Plan- og bygningsetaten tidligere hadde innhentet innspill fra andre kommunale virksomheter i forbindelse med at forslagsstiller utviklet sitt planforslag, men at dette ansvaret de siste årene var overført til forslagsstiller. Det bidro til at bransjen brukte mer tid etter oppstartsmøtet og frem til forslagsstiller sendte inn planforslaget sitt, fordi det kunne være krevende å få innhentet virksomhetenes innspill. Ifølge Norsk Eiendom kunne manglende koordinering mellom kommunens etater få det til å se ut som at forslagsstiller brukte betydelig lengre tid på å gi tilbakemeldinger til Plan- og bygningsetaten, mens det i realiteten var kommunens virksomheter, slik som Eiendoms- og byfornyelsesetaten, Bymiljøetaten, Byantikvaren eller Undervisningsbygg Oslo KF, som brukte lang tid på å gi nødvendige avklaringer for det videre planarbeidet. Bransjens oppfatning var at disse virksomhetene ikke var underlagt tidsfrister for å gi tilbakemeldinger. Plan- og bygningsetaten bekreftet at det var forslagsstillers ansvar å innhente avklaringer fra andre kommunale virksomheter før planforslaget ble innsendt, og at dette dels var for å redusere etatens arbeidsbelastning. Ifølge etaten brukte den allikevel mange ressurser på avklaringer etater imellom. Bransjens egen rolle Ifølge bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom var det også trekk ved bransjens egen adferd som kunne bidra til unødig tidsbruk i planprosessene. Utbyggere kunne ha for dårlig bestillerkompetanse overfor sine fagkyndige. Utbyggere kunne noen ganger legge opp til en høyere utnyttelsesgrad enn det som var realistisk, eller legge inn dårligere kvaliteter enn det de burde vite at kommunen forventet. Utbyggere kunne også av og til legge inn et prutningsmonn i prosjektene, for eksempel i antall etasjer. Når det gjaldt prutningsmonn, beklaget Norsk Eiendom at bransjeaktører opplevde planprosessen som en forhandlingssituasjon med Plan- og bygningsetaten, og la noe av ansvaret for denne situasjonen på etaten selv. Det ble sagt at utbyggere opplevde planprosessen som en forhandlingssituasjon med etatsdirektøren. Tillit Ifølge bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom var det en skjør eller manglende tillit mellom Plan- og bygningsetaten og bransjen. Dette var den viktigste forklaringen på lang saksgang i plansakene, ble det sagt. Tillit ble beskrevet som en grunnleggende verdi i byutviklingen. Ifølge Norsk Eiendom var det både bransjens og etatens ansvar. Bransjen ønsket en strategi for styrket tillit. Diverse I enkelte intervjuer med bransjen ble det nevnt enkelte ytterligere faktorer som kunne bidra til tidsbruk: innføring av nye maler som allerede foreliggende informasjon skulle legges over i rekkefølgekrav som introduseres for sent i saksgangen, for eksempel etter bemerkningsmøtet kommuneplanens krav om felles planlegging for særskilte områder, som gjorde at flere grunneiere og utbyggere måtte samordne sine interesser flere runder med nye innspill etter kart- og bestemmelsesmøte, som tidligere var en teknisk og juridisk utsjekk Kommunerevisjonen 21

24 Rapport 7/2018 Saker med relativt kort saksgang Vi gikk gjennom til sammen syv saker med relativt kort saksgang og så følgende kjennetegn. Enighet om regelverket Det var i flere saker enighet om de viktigste aspektene ved regelverket. Det ble ikke brukt tid på prinsipielle spørsmål, for eksempel diskusjon med Plan- og bygningsetaten om hvilke regler som gjaldt. I stedet begynte forslagsstillerne å forbedre forslaget ved å jobbe med alternativer som de trodde etaten ville støtte. Enighet om prosjektidé I de fleste sakene med relativt kort saksgang gikk det frem av område- og prosessavklaringen at Plan- og bygningsetaten støttet prosjektets hovedidé. Etaten uttalte der at den var enig i hovedgrep og formål med prosjektet. Dialogen videre kunne derfor konsentreres om noen få prinsipielle spørsmål, slik som høyde på bygg eller rekkefølgebestemmelser. Uenighet ble løst ved politisk behandling I flere av sakene med relativt kort saksgang kom Plan- og bygningsetaten og forslagsstiller ikke til enighet før saken ble sendt til politisk behandling, men brukte heller ikke lang tid i forsøk på å bli enige. De ble heller enige om å være uenige. Etaten fremmet egne planforslag som var relativt like forslagene til forslagsstiller, men som skilte seg på konkrete momenter, for eksempel høyde på bygg. Lite dialog Der sakene med lang varighet var preget av mye dialog mellom Plan- og bygningsetaten og forslagsstiller som tok tid, var det lite dialog utover de obligatoriske møtene i flere av sakene med kort varighet. Lite dialog kunne være et uttrykk for enighet mellom etaten og forslagsstiller. Alternativt kunne uenigheten være så stor at det ble sett på som mer hensiktsmessig å løfte saken til politisk nivå. Enkle saker Noen saker med kort varighet var relativt enkle. Med enkelhet refererer vi til Plan- og bygningsetatens karakteristikk av saken i område- og prosessavklaringen som enkel eller middels enkel. Dette var prosjekter med relativt få boligenheter eller hvor planområdet var utredet tidligere. Enkelheten syntes å bidra til enighet om hovedtrekkene i sakene. 2.2 Saksbehandlingstiden i Byrådsavdeling for byutvikling Vi har gjennomgått et datagrunnlag som inkluderer alle detaljreguleringer som hadde oppstart etter innføringen av den nye planprosessen, og der det ble fattet vedtak i bystyret i undersøkelsesperioden (innen ). Det inkluderte til sammen 41 saker. I disse sakene gikk det i gjennomsnitt fem måneder og tre dager fra Byrådsavdeling for byutvikling mottok saken, og frem til byrådet vedtok sin innstilling til bystyret. I saken med kortest saksgang gikk det 22 dager, mens det i saken med lengst saksgang tok 1 år, 11 måneder og 21 dager. Seks saker tok mer enn ni måneder. I våre intervjuer med saksbehandlere, plan- og utbyggingssjef og kommunaldirektør i Byrådsavdeling for byutvikling ble det trukket frem flere ulike årsaker til at det var variasjon i byrådets saksbehandlingstid, og til at enkelte saker kunne ta lang tid. 22 Kommunerevisjonen

25 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Det ble pekt på at det kunne komme innvendinger i internhøringen fra berørte byrådsavdelinger som fordret avveining av kommunale interesser. Det kunne også være innsigelser i saken fra statlige aktører, som Riksantikvaren eller Statens vegvesen. Dersom eventuelle innsigelser ikke ble løst, måtte slike saker tas til mekling hos Fylkesmannen. For sakene det gjaldt, kunne det ta flere måneder før meklingsmøtet var gjennomført og protokollert. Saker som berørte Marka, var ofte mer arbeidskrevende fordi de hadde mange interessenter. Engasjement fra ulike interessenter og møter med disse ble trukket frem som vesentlige bidrag til saksbehandlingstiden. Ifølge kommunaldirektøren gjorde krav om forutberegnelighet og likebehandling at byråden burde imøtekomme ønsker om slike møter. Dette krevde at man fant et tidspunkt som passet, og saken kunne ikke fremmes til byråd før alle møter var gjennomført. Byrådsavdelingen hadde sett en sterk økning i engasjementet fra innbyggerne etter vedtak av Kommuneplan Det ble vist til at medvirkningen var politisk ønsket, men at den naturlig nok bidro til saksbehandlingstiden. Utover dette fikk vi beskrevet byrådsavdelingens oppgaver som mangeartede og preget av innspill eller andre momenter som kunne dukke opp gjennom hele prosessen, slik som forslag om å bruke tomten til noe annet. Ofte var det vanskelige politiske avveininger som måtte gjøres, og det kunne foreligge alternative planforslag. Det kunne også oppstå behov for nye vurderinger på grunn av ny kommuneplan eller andre politiske vedtak som kom etter Plan- og bygningsetatens behandling. Tiden som gikk med til kvalitetssikring og komplettering av saken fra Plan- og bygningsetaten, var ifølge informantutsagn i byrådsavdelingen avhengig av kvaliteten på den mottatte saken. En fagkyndig mente at de politiske avklaringene kom altfor sent i prosessen, og at det ikke nødvendigvis måtte være slik i et parlamentarisk styre. Det ble sagt at det burde bli lettere å få møte med rådhuset i en tidligere fase, og at et planinitiativ burde kunne få en politisk behandling. Ifølge denne fagkyndige burde etaten kunne sikre at de nødvendige avklaringene var ivaretatt innen planforslaget ble sendt til politisk behandling. Kommunerevisjonen 23

26 Rapport 7/ Saksbehandlingstid I dette kapittelet beskriver og vurderer vi kommunens saksbehandlingstid. Vi ser på ulike faser av Plan- og bygningsetatens saksbehandling, varigheten til saksgangen i Byrådsavdeling for byutvikling og kommunens forbedringsarbeid. 3.1 Saksbehandling uten ugrunnet opphold Revisjonskriterium Plan- og bygningsetaten og byrådet skal behandle reguleringsplansaker uten ugrunnet opphold. Selv om enkelte faser i kommunens saksbehandling er regulert av lovbestemte frister, gjelder forvaltningslovens generelle krav om at saker skal behandles uten ugrunnet opphold for all saksbehandling av detaljreguleringer Faktabeskrivelse Plan- og bygningsetaten Vi har undersøkt saksgangen i et utvalg enkeltsaker. Sakene er knyttet til forskjellige faser i saksgangen og er ferdigbehandlet innenfor den aktuelle fasen. Vi har sett på ti saker der oppstartsmøte var bestilt og gjennomført i perioden (oppstartsfasen) ti saker der planforslaget ble innsendt og Plan- og bygningsetaten fattet vedtak om høring og offentlig ettersyn i perioden (vedtaksfasen) seks saker der høringsperioden ble avsluttet og deretter ble ferdigbehandlet av Planog bygningsetaten i perioden (ferdigbehandlingsfasen) Sakene er valgt ut med tanke på å sikre variasjon i Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid (nettotid). Innen hver fase var halvparten av de utvalgte sakene rundt regnet blant de 20 prosent av sakene med kortest saksbehandlingstid, og halvparten av de utvalgte sakene var blant de 20 prosent av sakene med lengst saksbehandlingstid. I de ti sakene i oppstartsfasen gikk det i gjennomsnitt fem dager fra oppstartsmøtet var gjennomført, til Plan- og bygningsetaten hadde utarbeidet og sendt referatutkast til forslagsstiller. I to av sakene gikk det elleve dager. I tilfellene der forslagsstiller ga tilbakemelding på referatet, gikk det i gjennomsnitt åtte dager fra forslagsstillers tilbakemelding og til Plan- og bygningsetaten sendte ut godkjent referat. Gjennomsnittet var påvirket av 1 sak der dette tok spesielt lang tid 34 dager men ifølge etaten kom forslagsstiller i denne saken med tilleggsmomenter som etaten måtte bruke tid på å undersøke og kommentere. Sett bort fra denne saken var gjennomsnittet fire dager. Blant de seks sakene i ferdigbehandlingsfasen var det fem saker der det var gjennomført bemerkningsmøte. I disse sakene gikk det i gjennomsnitt 16 dager fra møtet var gjennomført, til Plan- og bygningsetaten hadde utarbeidet og sendt referatutkast til forslagsstiller. Gjennomsnittet for de fem sakene skjuler betydelig variasjon, da det gikk henholdsvis 0, 5, 11, 23 og 40 dager fra bemerkningsmøtet til utsendelse av referat. Etter at forslagsstiller hadde gitt tilbakemelding på referatet, gikk det i gjennomsnitt drøyt syv dager til Plan- og bygningsetaten sendte ut godkjent referat. 24 Kommunerevisjonen

27 Saksbehandlingstid reguleringsplaner I syv saker fra oppstartsfasen og vedtaksfasen der tidsbruken på enkelte aktiviteter syntes unødvendig lang, stilte vi spørsmål til Plan- og bygningsetaten om mulige forklaringer. Det gjaldt tilfeller der etaten syntes å ha brukt unødig lang tid på å anmode forslagsstiller om tilleggsdokumentasjon, og 1 tilfelle der det gikk 14 uker fra vedtak om høring og offentlig ettersyn til selve kunngjøringen av høringen. I fem av sakene ga etaten forklaringer som pekte mot grunnede opphold. I én sak brukte etaten over seks uker på å be om tilleggsinformasjon etter bestilling av oppstartsmøte på grunn av prioritering av andre saker med lovpålagt tidsfrist. I samme sak var etatens saksbehandlingstid mer enn 20 uker innen oppstartsmøtet ble avholdt. I tilfellet der det gikk 14 uker fra vedtak om høring og offentlig ettersyn til selve kunngjøringen av høringen, hadde dette skjedd som følge av en feil hos kundesenteret i denne konkrete saken. Ifølge etaten hadde den i etterkant endret sine interne oppfølgingsrutiner. I intervjuene som vi gjennomførte i Plan- og bygningsetaten, tematiserte vi spørsmålet om ugrunnede opphold i saksbehandlingen. Ingen av informantene ga oss klare holdepunkter for at ugrunnede opphold var utbredt, tatt i betraktning gitte rammer for saksbehandling og med gitte arbeidsprosesser. Av begrensninger på fremdrift i saksbehandlingen ble det primært pekt på kapasitetsbegrensninger og nedprioritering av enkelte faser og saker til fordel for andre faser og saker. Byrådsavdeling for byutvikling I etterordet til en oppgave- og prosessbeskrivelse for Byrådsavdeling for byutvikling sto dette: Det er umulig å angi tids og ressursbruk på oppgavene da disse er mangeartede og tilsynelatende like oppgaver kan kreve alt fra minutter til flere dags, ukes og månedsverk. Det ligger i byrådsavdelingenes natur som sekretariat for politisk ledelse og kommunens styringssystem at oppgavene blir mangeartede, ad hoc preget og ofte styrt av eksterne faktorer. Vi tematiserte også spørsmålet om ugrunnede opphold i saksbehandlingen da vi gjennomførte intervjuer i Byrådsavdeling for byutvikling. Ingen av informantene ga oss holdepunkter for at det var ugrunnede opphold i byrådsavdelingens saksbehandling. Alle viste til at ressursrammene og prioriterte oppgaver kunne legge begrensninger på fremdriften i reguleringsplansaker. Det ble for øvrig vektlagt at saksbehandlerne hadde løpende dialog om kapasitet og avlastningsbehov. Det ble sagt at de gjorde det som var nødvendig for å opplyse saken. Det har ikke vært innenfor rammene av Kommunerevisjonens undersøkelse å spore faktisk aktivitet i byrådsavdelingens saksbehandling i enkeltsaker Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viser enkelte tilfeller i Plan- og bygningsetaten der enkle oppgaver hadde tatt uforholdsmessig lang tid, slik som utarbeidelse og utsendelse av møtereferat. For øvrig tar vi i vår vurdering utgangspunkt i at hva som kan regnes som ugrunnede opphold, vil måtte variere med den enkelte saks art og omfang og tilgjengelige ressurser. Med gitte rammer for saksbehandling og med gitte arbeidsprosesser i Plan- og bygningsetaten og Byrådsavdeling for byutvikling gir undersøkelsen ingen klare indikasjoner på at ugrunnede opphold ellers var utbredt. Selv om det ikke er ugrunnede opphold i saksbehandlingen, kan kommunens saksbehandlingstid være urimelig lang. Vi vurderer kommunens saksbehandlingstid i de neste delkapitlene. Kommunerevisjonen 25

28 Rapport 7/ Oppstart Revisjonskriterium Oppstartsmøtet skal gjennomføres innen rimelig tid Faktabeskrivelse Saksgangen i Plan- og bygningsetaten begynte ved at forslagsstiller bestilte oppstartsmøte med etaten. I oppstartsmøtet skulle etaten gå gjennom overordnede rammer og muligheter for området og gi føringer for den videre prosessen. Som grunnlag for oppstartsmøtet gjennomførte etaten et analysearbeid som resulterte i en område- og prosessavklaring og en stedsanalyse. Måltall og rapportering for denne fasen var satt for etatens oversendelse av område- og prosessavklaringen til fagkyndig og ikke til oppstartsmøtet i seg selv. For å beskrive etatens praksis sett opp mot revisjonskriteriet omtaler vi først saksbehandlingstid til område- og prosessavklaring og deretter den ytterligere tiden medgått til gjennomføringen av oppstartsmøtet. Etatens eget mål for oversendelsen av område- og prosessavklaringen til fagkyndig var at dette skulle gjøres innen åtte uker etter bestilling av oppstartsmøte. I løpet av perioden ble det avgitt område- og prosessavklaring i 327 saker. Tabell 1 viser gjennomsnittlig kalendertid fra bestilling av oppstartsmøte til avgivelse av område- og prosessavklaring samt medianverdi. I tillegg vises andel saker hvor det gikk mindre enn henholdsvis tre og åtte uker. Tabell 1 Saksbehandlingstid (uker) område- og prosessavklaringer, avgitt Antall saker Gj.snitt Median Andel < 3 uker Andel < 8 uker ,1 11,4 0,9 % 22,6 % Note: Datagrunnlaget er Plan- og bygningsetatens beregning av nettotid i den enkelte sak. Tabell 1 viser at det i gjennomsnitt gikk 13,1 uker fra bestilling av oppstartsmøte til etaten avga sin område- og prosessavklaring. I halvparten av sakene gikk det 11,4 uker eller mer. Etaten avga område- og prosessavklaring innen 8 uker i 22,6 prosent av sakene. Ytterligere statistikk om saksbehandlingstid til område- og prosessavklaringer viser at det i 20 prosent av sakene tok mer enn 17 uker. I tillegg til sakene i tabell 1 var det 37 saker per hvor oppstartsmøte var bestilt, men hvor område- og prosessavklaring foreløpig ikke var avgitt. I 23 av disse sakene var det kun påløpt nettotid og altså ikke noe bransjetid. Gjennomsnittlig påløpt saksbehandlingstid i disse 23 sakene var 17,3 uker, mens medianverdien var 13,0 uker. Påløpt tid var per mindre enn åtte uker i fem av sakene. Plan- og bygningsetaten var underlagt et mål om å redusere saksbehandlingstiden på bestilling av oppstartsmøte med 20 prosent fra 2014 til Dette tilsvarte et måltall på 9,3 uker innen utgangen av Tabell 2 viser utviklingen i perioden , fordelt etter hvilket år område- og prosessavklaring ble avgitt. 26 Kommunerevisjonen

29 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Tabell 2 Saksbehandlingstid (uker) område- og prosessavklaringer, etter år avgitt Antall saker Gj.snitt Median Andel < 3 uker Andel < 8 uker Andel < 9,3 uker ,2 10,3 0,0 % 33,7 % 41,6 % ,0 10,6 2,4 % 22,9 % 37,3 % ,9 10,7 1,1 % 22,5 % 38,2 % ,3 15,2 0,0 % 7,6 % 18,2 % Note: Datagrunnlaget er Plan- og bygningsetatens beregning av nettotid i den enkelte sak. Tabell 2 viser blant annet at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for område- og prosessavklaringer i 2017 var 17,3 uker, mens den i de foregående årene var cirka 12 uker. Andelen innen 8 uker gikk fra 33,7 prosent til 7,6 prosent i perioden Andelen innen 9,3 uker gikk fra 41,6 prosent til 18,2 prosent. Avdelingsdirektøren for områdeutvikling i Plan- og bygningsetaten oppga i intervju at forslagsstillere ofte spurte om å få et tidligere oppstartsmøte med et enklere opplegg, men at det var viktig å gjennomføre område- og prosessavklaring i forkant av oppstartsmøtet for å være tydelig i avklaringene. Ifølge informantutsagn ble fremdrift i oppstartsfasen nedprioritert til fordel for fremdrift i saker og saksgangsfaser med høyere prioritet. Ifølge etatens interne veiledning om prioritering skulle for eksempel arbeidet med vedtak om offentlig ettersyn og arbeidet med byggesaker prioriteres fremfor oppstartsfasen. Som omtalt i kapittel 2 opplevde enkelte fagkyndige at etaten ba om unødig mye og detaljert informasjon som grunnlag for oppstartsmøtet, og at arbeidet som etaten la ned i område- og prosessavklaringer, var uforholdsmessig stort. Når det gjelder tiden fra område- og prosessavklaringen ble avgitt, til oppstartsmøtet var gjennomført, viser Kommunerevisjonens gjennomgang av 10 saker at det gikk i gjennomsnitt 1,7 uker Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viser at Plan- og bygningsetaten ikke lyktes i å gjennomføre oppstartsmøter innen rimelig tid. Årsaken var først og fremst at område- og prosessavklaringen tok for lang tid. Kommunerevisjonen merker seg at etaten mente det var viktig å gjennomføre område- og prosessavklaring i forkant av oppstartsmøtene, mens fagkyndige mente at etatens arbeid i forkant av oppstartsmøtene var ressurskrevende. Område- og prosessavklaringen alene tok mer tid enn gjeldende måltall i de aller fleste tilfellene for alle de undersøkte årene, selv før tidsintervallet frem til selve oppstartsmøtet legges til. Det var frem til 2016 ingen positiv utvikling i retning av å redusere saksbehandlingstiden til oppstartsmøte. Fra 2016 til 2017 var utviklingen tydelig negativ. 3.3 Vedtak om høring og offentlig ettersyn Revisjonskriterium Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av Plan- og bygningsetaten, skal etaten snarest, og senest innen tolv uker, avgjøre om det private planforslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dersom annen frist er avtalt mellom etaten og forslagsstiller, vil denne fristen legges til grunn. Medgått saksbehandlingstid omfatter ikke privat forslagsstillers egen tid til å komplettere saken. Kommunerevisjonen 27

30 Rapport 7/ Faktabeskrivelse Denne fasen i saksgangen begynte med at Plan- og bygningsetaten mottok et forslag til reguleringsplan fra forslagsstiller. Fasen endte med at etaten fattet vedtak om høring og offentlig ettersyn. I enkelte saker ble planforslaget avvist av Plan- og bygningsetaten. Vi har ikke undersøkt slike saker nærmere. Det var 102 private detaljplanforslag som hadde blitt sendt Plan- og bygningsetaten i undersøkelsesperioden, og der etaten fattet vedtak om offentlig ettersyn i perioden I disse sakene var etatens saksbehandlingstid i gjennomsnitt 11,2 uker, mens medianverdien var 11,7 uker. Etaten fattet vedtak innen 12 uker eller annen avtalt frist i 93,1 prosent av sakene. Avdelingsdirektøren for områdeutvikling oppga i intervju at det var svært få saker der man utsatte fristen for vedtak om offentlig ettersyn, og at man i så fall avtalte dette med forslagsstiller. Blant de 102 sakene var det avtalt annen frist i 11 saker. Kommunerevisjonen har gjennomgått saksdokumenter i vedtaksfasen i ti utvalgte saker. Fem av disse sakene var valgt blant sakene med lengst saksbehandlingstid og hadde en saksbehandlingstid på over tolv uker. Plan- og bygningsloven gir Plan- og bygningsetaten adgang til å avtale annen frist med forslagsstiller. I to av disse tilfellene var forlenget frist avtalt med forslagsstiller. Ifølge etatens interne veiledning om prioritering hadde arbeidet med vedtak om offentlig ettersyn høyeste prioritet etter bestillinger fra rådhuset og før byggesaker Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viste at Plan- og bygningsetaten i de aller fleste saker oppfylte tolvukersfristen for vedtak om høring og offentlig ettersyn eller annen frist avtalt med forslagsstiller. Det er verdt å merke seg at gjennomsnittsverdi og median for tiden som brukes på vedtaksfasen, ligger ganske nær fristen, med henholdsvis 11,2 uker og 11,7 uker. Disse tallene indikerer at etaten har lite å gå på i denne fasen. Dette kan gjøre det utfordrende å ytterligere øke andelen saker hvor fristen overholdes, eller håndtere situasjoner med sykdom eller store saksmengder, særlig sett i lys av at denne fasen allerede prioriteres høyt. 3.4 Saker om teknisk infrastruktur Revisjonskriterium For detaljplanforslag som omhandler teknisk infrastruktur, skal saksbehandlingstiden reduseres med 20 prosent innen utgangen av 2019 (fra 2014-tall) fra komplett planforslag er innkommet, til vedtak om offentlig ettersyn Faktabeskrivelse Det gikk frem av styringskortene i 2016 og 2017 at den aktuelle fristen var satt til 19,1 uker. Tabell 3 viser gjennomsnitts- og medianverdier for Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid fra planforslag var innkommet, til vedtak om offentlig ettersyn var fattet i saker med detaljplanforslag som omhandlet teknisk infrastruktur. I tillegg viser tabell 3 andel saker med kortere saksbehandlingstid enn 19,1 uker og måltall som var satt for etaten det enkelte år. Merk at det er snakk om få saker. Det skyldes at vi kun har sett på saker med oppstart etter innføringen av «redesignet innsendt planprosess». 28 Kommunerevisjonen

31 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Tabell 3 Saksbehandlingstid (uker) vedtak om høring og offentlig ettersyn i saker om teknisk infrastruktur, Antall saker Gj.snitt Median Andel < 19,1 uker Måltall for andel < 19,1 uker ,6 13,6 100,0 % 60 % ,8 15,9 66,7 % 70 % ,0 21,7 20,0 % 80 % Note: Datagrunnlaget er Plan- og bygningsetatens beregning av nettotid i den enkelte sak. Tabell 3 viser blant annet at 4 av 6 saker (66,7 prosent) i 2016 hadde saksbehandlingstid innen 19,1 uker, mens det samme gjaldt 1 av 5 saker (20,0 prosent) i Kommunerevisjonens vurderinger Kravet om 19,1 ukers saksbehandlingstid for detaljplanforslag som omhandler teknisk infrastruktur, gjelder først ved utgangen av 2019 og var derfor ikke gjeldende ved tidspunktet for undersøkelsen. Videre var antall relevante saker i undersøkelsesperioden for lite til å trekke noen klar konklusjon om utviklingen. Det er likevel verdt å merke seg at saksbehandlingstiden var mindre enn 19,1 uker i kun 1 av 5 saker i 2017, mens dette gjaldt 4 av 6 saker i 2016, som er en endring i feil retning. 3.5 Høring og offentlig ettersyn Revisjonskriterium Frist for å gi uttalelse og eventuelt fremme innsigelse skal være minst seks uker Faktabeskrivelse I alle de ti gjennomgåtte sakene var fristen satt til minst seks uker. For to av sakene, hvor høringsperioden helt eller delvis gikk over sommermånedene, var fristen satt til åtte uker. Ifølge informantutsagn ga etaten forlengede frister i forbindelse med sommer, jul og påske. Behovet for lengre høringsfrist ble ikke vurdert opp mot sakens kompleksitet. Det kunne komme forespørsler om utvidet høringsfrist, spesielt fra bydelene, og disse ble vanligvis imøtekommet. Det var også vanlig at bemerkninger ble sendt inn etter høringsfristen. Ifølge informantutsagn inkluderte Plan- og bygningsetaten alle bemerkninger som hadde ankommet i bemerkningsmøtet. Bemerkninger som kom senere, kunne legges ved saken til byrådsavdelingen uten nødvendigvis å ha fått samme behandling som ved bemerkningsmøtet. Etatens system for kvalitetsstyring inneholdt veiledning om hvordan høringsfristen skulle settes. Veiledningen viste til minimumsfristen på seks uker, at fristen kunne forlenges i forbindelse med ferie- og helligdager, og at det kunne avtales utvidet høringsfrist for enkelte høringsparter Kommunerevisjonens vurderinger Kommunerevisjonens gjennomgang av ti saker viste at kravet om minst seks ukers frist for å gi uttalelser og fremme innsigelser ble overholdt. Kommunerevisjonen 29

32 Rapport 7/ Ferdigbehandling for politisk behandling Revisjonskriterium Forslaget bør være ferdigbehandlet for politisk behandling innen tolv uker. Fristen kan forlenges med ytterligere seks uker dersom det er nødvendig i store og kompliserte saker, og der det er behov for ytterligere avklaring mv Faktabeskrivelse Saksbehandlingen i denne fasen begynte da bemerkningene fra høringen og det offentlige ettersynet var innkommet. Saksbehandlingstiden ble regnet fra høringsfristen. Etaten sendte bemerkningene til forslagsstiller. Etaten og forslagsstiller vurderte så bemerkningene hver på sin hånd. Etatens saksbehandling ble regnet frem til det var avholdt et bemerkningsmøte der det skulle avklares med forslagsstiller i hvilken grad bemerkningene skulle tas til følge og føre til endringer i planforslaget. Deretter gjorde forslagsstiller eventuelle endringer i planforslaget. Etter at etaten hadde mottatt revidert planforslag, fortsatte etatens saksbehandlingstid frem til planforslaget var ferdigbehandlet for politisk behandling. Tiden ble regnet frem til etaten sendte saken til Byrådsavdeling for byutvikling. Plan- og bygningsetaten ferdigbehandlet 59 forslag til detaljreguleringer i perioden der høringsfristen var satt eller senere. Tabell 4 viser verdier for gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid fra offentlig høring var gjennomført, til saken var sendt Byrådsavdelingen, samt andelen saker som ble behandlet innen henholdsvis 12 og 18 uker. Tabell 4 Saksbehandlingstid (uker) ferdigbehandling for politisk vedtak, Antall saker Gj.snitt Median Andel < 12 uker Andel < 18 uker 59 20,2 18,4 25,4 % 47,5 % Note: Datagrunnlaget er Plan- og bygningsetatens beregning av nettotid i den enkelte sak. Tabell 4 viser at Plan- og bygningsetaten i gjennomsnitt brukte 20,2 uker på ferdigbehandlingsfasen i perioden I samme periode ble 47,5 prosent av sakene ferdigbehandlet innen 18 uker. Ytterligere statistikk om saksbehandlingstid til ferdigbehandling viser at det i 20 prosent av sakene tok mer enn 28 uker. I etatens kvalitetsstyringssystem og i etatens eksterne kommunikasjon, for eksempel på Oslo kommunes nettsider, ble det kun referert til fristen på 18 uker uten at 12- ukersfristen ble nevnt. I intervjuer i etaten ble også kun 18-ukersfristen nevnt. Saksinnsyn viste ingen tilfeller hvor det var dialog med forslagsstiller om forlengelse av tolvukersfristen med seks uker (jf. delkapittel 3.7.2). Fra Plan- og bygningsetatens styringskort fremgikk det at kravet om måloppnåelse for 18-ukerskravet økte til 100 prosent for 2016 og 2017, mens kravet tidligere var 70 prosent. I intervju i etaten fikk vi oppgitt at ledelsen hadde gitt føringer om at etaten måtte bli flinkere til å overholde denne fristen, men at dette signalet var vanskelig å følge opp på grunn av kapasitetsbegrensninger og prioritering av vedtaksfasen. I 2017 ble fasen «sak til politisk behandling» flyttet opp på etatens prioriteringsliste, men den hadde fortsatt lavere prioritet enn for eksempel oppstartsfasen, byggesaker og vedtak 30 Kommunerevisjonen

33 Saksbehandlingstid reguleringsplaner om offentlig ettersyn. Ifølge kommunaldirektøren var Plan- og bygningsetaten budsjettmessig styrket for å håndtere saksbehandling av reguleringsplaner Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viser at Plan- og bygningsetaten i de fleste sakene ikke lyktes med å ferdigbehandle saken innen tolv uker eller med seks ukers forlengelse. Når det gjaldt muligheten til å forlenge fristen med seks uker, forholdt etaten seg ikke til det som en mulighet med utgangspunkt i egenskaper ved den enkelte sak, men som et automatisk tillegg som gjaldt alle saker. Dette synes ikke å være i samsvar med bestemmelsen i plan- og bygningsloven fjerde ledd. 3.7 Informasjon til berørte parter Revisjonskriterium Dersom avtalte frister ikke overholdes, skal etaten informere berørte parter og aktører om dette Faktabeskrivelse I vår gjennomgang av ti saker i oppstartsfasen, ti saker i vedtaksfasen og seks saker i ferdigbehandlingsfasen har vi undersøkt om Plan- og bygningsetaten informerte forslagsstiller eller dennes fagkyndige i tilfeller der etaten så at den ville oversitte gjeldende mål for saksbehandlingstid eller lovpålagte tidsfrister. Det gjaldt spesielt 5 saker i oppstartsfasen der det gikk betydelig lengre tid enn 8 uker, 5 saker i vedtaksfasen der det gikk lengre tid enn 12 uker, 2 saker i ferdigbehandlingsfasen der det gikk mellom 12 og 18 uker, og 3 saker i ferdigbehandlingsfasen der det gikk betydelig lengre tid enn 18 uker. I den sammenheng er det relevant å trekke frem følgende tilfeller: På nettsiden der lenken til skjema for bestilling av oppstartsmøte var plassert, sto det at det vanligvis tar åtte uker å få svar. I en sak der det gikk betydelig lengre tid enn åtte uker fra bestilling av oppstartsmøte til område- og prosessavklaring, skrev etaten til fagkyndig en dag før fristens utløp med et anslag for når område- og prosessavklaringen ville komme. Etter at det anslåtte tidspunktet hadde passert, ga etaten informasjon om nytt anslag først etter at fagkyndig hadde etterspurt informasjon 25 dager etter. I en annen sak der etatens saksbehandlingstid etter bestilling av oppstartsmøte til område- og prosessavklaring var betydelig høyere enn åtte uker, var forslagsstiller eller dennes fagkyndige ikke informert. I en sak der etatens saksbehandlingstid til vedtak om høring og offentlig ettersyn var 14 uker, opplyste etaten om anslått tidspunkt for vedtak først etter at fagkyndig hadde etterspurt informasjon. I 2 saker der Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid til ferdigbehandling for politisk behandling var mellom 12 og 18 uker, var forslagsstiller eller dennes fagkyndige ikke informert om behovet for å forlenge 12-ukersfristen med 6 uker. Plan- og bygningsetaten betraktet ikke dette som overskridelse og viste i den sammenheng til behov for ytterligere avklaringer i disse sakene, jf. plan- og bygningsloven I en sak der Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid til ferdigbehandling for politisk behandling oversteg 18 uker, fikk forslagsstiller informasjon om at saken var nedprioritert og flyttet til en annen enhet, samt informasjon om tidspunkt for oversendelse til Byrådsavdeling for byutvikling først etter at forslagsstiller selv Kommunerevisjonen 31

34 Rapport 7/2018 kontaktet etaten med spørsmål om fremdrift. Da det varslede tidspunktet for oversendelse til byrådsavdelingen passerte, ble forslagsstiller eller dennes fagkyndige ikke informert. I en annen sak der Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid til ferdigbehandling for politisk behandling oversteg 18 uker, skrev forslagsstiller til etaten etter 20 ukers saksbehandlingstid og etterspurte informasjon om prosessen og om sak var sendt til politisk behandling. Etaten svarte at den ville komme tilbake med informasjon. Forslagsstiller etterspurte slik informasjon 16 dager senere og fikk da beskjed om at saken ville sendes byrådsavdeling i løpet av april Saken ble sendt byrådsavdelingen uten at det av saken fremgikk noen ytterligere informasjon til forslagsstiller. Ifølge informantutsagn i etaten var det vanlig at forslagsstiller eller fagkyndig tok kontakt med saksbehandler hvis etaten brukte mer tid enn varslet på å ferdigbehandle sakene for politisk behandling Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viser flere tilfeller der det var avvik mellom Plan- og bygningsetatens praksis og revisjonskriteriet. Dette var tilfeller der etaten ikke uoppfordret informerte berørte parter og aktører når den så at den ville oversitte angitt forventet saksbehandlingstid eller lovpålagte tidsfrister. I slike tilfeller var det forslagsstillere som selv henvendte seg til etaten for å få informasjon om forventet fremdrift. Etatens praksis syntes å være i strid med bestemmelsen i forvaltningsloven 11a om foreløpig svar. 3.8 Byrådets saksbehandlingstid Revisjonskriterium Byrådet bør legge til rette for at bystyret kan treffe vedtak i reguleringsplansaken senest tolv uker etter at planforslaget er ferdigbehandlet Faktabeskrivelse Etter å ha mottatt et planforslag fra Plan- og bygningsetaten tilrettela Byrådsavdeling for byutvikling for byrådets og bystyrets behandling gjennom å bearbeide byrådssaken og gjennomføre intern høring med berørte byrådsavdelinger. Sentrale oppgaver under bearbeidelsen besto i å gjøre korreksjoner og/eller supplere med mer opplysninger hvis nødvendig, avholde møter med ulike interessenter, gjennomføre mekling i innsigelsessaker, vurdere forslaget opp mot politiske føringer og komme med byrådets bemerkninger. Ifølge informantutsagn i Byrådsavdelingen for byutvikling ble intern høring med berørte byrådsavdelinger gjennomført for å se om de underliggende etaters interesser var tilfredsstillende ivaretatt. Tilbakemeldinger kunne føre til omarbeidelse av saken i større eller mindre grad. Eventuelle konflikter skulle løftes til politisk avklaring. Ifølge byrådsavdelingens oppgave- og prosessbeskrivelse og våre intervjuer var oppgavene ved saksbehandlingen ofte styrt av faktorer utenfor byrådsavdelingens administrasjon, for eksempel protestaksjoner, motstridende kommunale interesser og statlige interesser. 32 Kommunerevisjonen

35 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Tabell 5 viser gjennomsnitts- og medianverdier for tiden fra Byrådsavdeling for byutvikling mottok saken, til byrådet vedtok sin innstilling til bystyret. I tillegg viser tabell 5 den totale varigheten fra Byrådsavdeling for byutvikling mottok saken, til bystyret fattet vedtak. I 1 av de 41 gjennomgåtte sakene fattet bystyret vedtak innen 12 uker etter at saken var mottatt av byrådsavdelingen. Tabell 5 Saksbehandlingstid (uker) i byrådet og samlet varighet i byrådet og bystyret Antall saker Byrådet Byrådet + bystyret gj.snitt median gj.snitt median 41 22,1 16,9 31,8 26,1 Note: Datagrunnlaget er alle innsendte forslag til detaljreguleringer med bestilling av oppstartsmøte etter innføringen av den nye planprosessen og der bystyret fattet vedtak i løpet av undersøkelsesperioden. Kommunerevisjonen har beregnet varighet basert på milepæler i saksinnsyn. Tabell 5 viser at det i gjennomsnitt gikk 22,1 uker fra Byrådsavdeling for byutvikling mottok saken, til byrådet vedtok sin innstilling til bystyret. Byrådets og bystyrets saksbehandlingstid var til sammen 31,8 uker. Ytterligere statistikk viser at det i 20 prosent av sakene tok mer enn 32 uker fra byrådsavdelingen mottok saken, til byrådet vedtok sin innstilling til bystyret. I intervju oppga plan- og utbyggingssjefen i Byrådsavdeling for byutvikling at de, utover tolvukersfristen, ikke hadde andre frister enn kravet om å unngå ugrunnet opphold, og at det ikke var noe system for å registrere tid som gikk med fra andre aktører Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viste at byrådet ikke lyktes i å legge til rette for at bystyret kunne treffe vedtak i reguleringsplansaker senest tolv uker etter at saken var ferdigbehandlet i Planog bygningsetaten. Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet brukte selv mer enn 12 uker i de fleste sakene før saken kom så langt som til bystyret, med en medianverdi på 16,9 uker. Kommunerevisjonen har merket seg byrådsavdelingens henvisning til at oppgavene ved saksbehandlingen ofte var styrt av faktorer utenfor byrådsavdelingens administrasjon. 3.9 Forbedringsarbeid Revisjonskriterium Som ledd i arbeidet med å oppnå kontinuerlig forbedring og fornyelse skal det vurderes og eventuelt iverksettes tiltak for standardisering, effektivisering og kvalitetssikring av arbeidsprosessene for reguleringsplanforslag Faktabeskrivelse Plan- og bygningsetaten Forbedringsarbeid var trukket frem i Plan- og bygningsetatens årsrapporter for 2013 og 2014, hvor det i beskrivelsen av byrådets mål for etaten ble sagt at planprosessen skulle effektiviseres gjennom tidlige avklaringer, tydelig dialog og forventningsavklaring. Kommunerevisjonen 33

36 Rapport 7/2018 Plan- og bygningsetaten opprettet i nye stillinger. Det ble innvilget 6 millioner i budsjett for 2017 med sikte på et taktskifte i utvikling av nye boliger og områdeutvikling. Utover det ble stillingene finansiert gjennom økte inntekter og bruk av etatens ordinære midler. Som en del av organisasjonsjusteringen ble det opprettet en ny avdeling for utvikling og infrastruktur bestående av en ny utviklingsenhet i tillegg til to enheter som ble overført fra områdeutvikling. Utviklingsenheten fikk i oppgave å forbedre og effektivisere saksbehandlingen av innsendte planer og pilotering av dette i behandlingen av noen større innsendte boligplaner. Endringene skulle så implementeres i all innsendt planbehandling og slik bidra til effektivisering på hele det innsendte planfeltet. Enheten hadde seks medarbeidere i tillegg til leder. Enheten skulle jobbe parallelt med saksbehandling av konkrete saker og arbeide strukturert med å finne ut hvordan man kunne skape mer flyt i hele prosessen. Da vi gjennomførte undersøkelsen, hadde ikke avdelingen en diagnose av hvilke prosesser i saksbehandlingen som tok unødig tid. Ifølge avdelingens innovasjonsstrategi og enhetens utkast til arbeidsplan var det en hovedoppgave å finne ut av dette. Ifølge informantutsagn i Plan- og bygningsetaten jobbet etaten med å forbedre dialogfasen etter oppstartsmøtet. Sammenlignet med tidligere fikk etaten inn mer avklarte planforslag til vedtak om offentlig ettersyn. Den foregående dialogfasen var blitt bedre organisert. Etaten prøvde likevel å redusere antallet dialogmøter med tanke på at hvert dialogmøte krevde forarbeid med innsendt dokumentasjon og etterarbeid med referat som skulle være omforent med forslagsstiller. Det ble oppgitt at Plan- og bygningsetaten hadde fått bedre veiledere, for eksempel til reguleringsbestemmelser og kart, og at alle disse kunne hentes fra ett sted. Standardiseringer og maler ble utviklet for å lette arbeidet. En oversikt over intern kursvirksomhet viste at Plan- og bygningsetaten organiserte kurs for å forbedre og effektivisere saksbehandlingen. For eksempel avholdt etaten i 2017 syv kurs for nyansatte eller prosjektledere om porteføljestyring, tidsplanlegging, den nye planprosessen, prioritering av hva etaten skal gjøre og ikke skal gjøre, effektivisering av dialog, oppstarts- og bemerkningsmøter, effektivisering av referatskriving og prosjektledelse. Etaten avholdt også en rekke kurs for fagkyndige og forslagsstillere for å lære disse opp i å sende inn komplette planforslag, som ifølge etaten ville kunne medføre raskere planbehandling. Byrådsavdeling for byutvikling I intervjuene hos byrådsavdelingen spurte vi om tiltak hadde blitt iverksatt for å redusere byrådsavdelingens saksbehandlingstid. Ifølge plan- og utbyggingssjefen hadde byrådsavdelingen hatt samtaler med Plan- og bygningsetaten om kvalitet på saksfremstilling, utkvittering av bemerkninger og ferdigstilling av saker for politisk behandling. Byrådsavdelingen hadde også hatt hospitering med saksbehandlere fra etaten. Dessuten hadde plan- og utbyggingsseksjonen blitt styrket med to nye årsverk. Det ble holdt månedlige virksomhetsstyringsmøter for oppfølging av Plan- og bygningsetaten, der tiltak knyttet til saksbehandlingstid ble diskutert. Ved behov ble det avholdt egne møter om enkeltsaker eller generelle problemstillinger. Også kommunaldirektøren fremhevet at byrådsavdelingen hadde utfordret Plan- og bygningsetaten når det gjaldt kvaliteten på sakene de mottok fra etaten. Dette ble gjort nesten hvert år i styringsdialogen. I tillegg uttrykte han ønske om mulighet til mer detaljert sporing av saksløpet i enkeltsaker for å få bedre empiriske styringsdata for 34 Kommunerevisjonen

37 Saksbehandlingstid reguleringsplaner tidsbruken i de ulike delprosessene. Ifølge kommunaldirektøren la byrådsavdelingenes saksbehandlingssystem ikke til rette for å måle tidsbruken i de ulike fasene av saksbehandlingen i byrådsavdelingen, noe som ville kunne gi en mulighet for å jobbe bedre med effektivisering av byrådsavdelingens arbeid Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viste at Plan- og bygningsetaten hadde iverksatt flere tiltak for å standardisere, effektivisere og kvalitetssikre arbeidsprosessene for reguleringsplanforslag. Kommunerevisjonen har ikke evaluert effekten av selve tiltakene, men de fremsto som relevante. Det er positivt at tiltakene rettet seg både mot etatens egne ansatte og dialogen med andre bransjeaktører. Som det fremgår ellers i denne rapporten, var Plan- og bygningsetaten allikevel langt unna å nå flere av sine mål når det gjaldt saksbehandlingstid, og for oppstartsfasen gikk utviklingen i feil retning. Det kan derfor vanskelig sies at etaten hadde gjort nok for å redusere saksbehandlingstiden. Byrådsavdeling for byutvikling kunne i mindre grad vise til vurderinger eller tiltak for å redusere egen saksbehandlingstid. Kommunerevisjonen 35

38 Rapport 7/ Saksbehandling og rapportering I dette kapittelet beskriver og vurderer vi påliteligheten til Plan- og bygningsetatens data, relevansen til rapporterte indikatorer i tillegg til utvalgte aspekter av saksbehandlingen, inkludert dokumentasjon av byråd for byutviklings møter med interessenter, arbeidsdeling og habilitetsvurderinger. 4.1 Etatens data og rapportering Revisjonskriterium Plan- og bygningsetaten skal registrere pålitelige data og rapportere relevante data som gir grunnlag for byrådets oppfølging av etatens overholdelse av lovbestemte frister og kommunale krav Faktabeskrivelse Pålitelige data For å rapportere om sin egen saksbehandlingstid hadde Plan- og bygningsetaten et system for å måle kalendertid i forskjellige deler av saksgangen. I sine beregninger skilte etaten mellom «nettotid», som var saksbehandlingstiden etaten selv hadde ansvar for, og «bransjetid», som var kalendertiden som etaten ikke hadde ansvar for. Bransjetiden inkluderte for eksempel tiden som forslagsstiller brukte på å utforme forslaget til detaljregulering eller til å komplettere det innsendte planforslaget. Det var vanlig at Plan- og bygningsetaten ba forslagsstiller om tilleggsdokumentasjon før etaten anså det innsendte planforslaget som komplett. Det var viktig å beregne korrekt nettotid, blant annet for å beregne korrekt gebyr og for å kunne rapportere korrekte opplysninger om Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid. I plansakene som Kommunerevisjonen har innhentet data om, hadde Plan- og bygningsetaten i undersøkelsesperioden fakturert til sammen 46 millioner kroner i gebyrer. I 5 prosent av sakene var gebyret kroner eller mindre, mens det var kroner eller mer i de øvre 5 prosent av sakene. Hvis etaten oversatt fristen for vedtak om høring og offentlig ettersyn, skulle etaten redusere gebyret med 10 prosent for hver påbegynte uke over frist. Systemet for å måle kalendertid innebar at faktisk aktivitet i saksbehandlingen skulle knyttes til forhåndsdefinerte milepæler i etatens saksbehandlingssystem. Det å knytte faktisk aktivitet til relevant milepæl var i de fleste tilfeller en manuelt utført saksbehandleroppgave. Milepælene skulle i sin tur knyttes til en dato som så utgjorde grunnlaget for etatens tidsberegninger. Milepæler knyttet til et utgående dokument fikk automatisk dato lik journaldato. Det var i praksis minst ti milepæler som skulle registreres med korrekt dato for at Planog bygningsetatens beregning av saksbehandlingstid i den enkelte sak skulle bli korrekt. I mange saker var det langt flere slike milepæler. Ved flere milepæler av betydning for tidsberegningen måtte dato registreres manuelt. Ifølge informantutsagn var det teknisk mulig å gjennomføre flere av de faktiske aktivitetene i saksbehandlingen uten å registrere relevant milepæl og dato. I fasen for vedtak om offentlig ettersyn var det viktig at milepælen for komplett sak ble korrekt registrert for at gebyrberegningen skulle bli korrekt. I flere intervjuer i etaten 36 Kommunerevisjonen

39 Saksbehandlingstid reguleringsplaner fikk vi oppgitt at det ikke alltid var lett å vurdere når dokumentasjonen fra forslagsstiller var komplett. Etatens system for kvalitetsstyring inneholdt en oversikt over alle aktuelle milepæler, med beskrivelse blant annet av hvordan de skulle registreres, og av om de startet eller stoppet saksbehandlingstid og bransjetid. Bransjetid var definert slik: «Bransjetid er den tiden det tar fra Plan- og bygningsetaten sender brev til søker om behov for dokumentasjon, til etterspurt dokumentasjon foreligger.» Ifølge informantutsagn i etaten ble saksgangsføringen fulgt opp på ulike vis. Vi ble fortalt at etatens system for kvalitetsstyring ble brukt til oppslag for å sjekke når milepæler skulle registreres. Enhetslederen minnet saksbehandlere om milepælsregistreringen og tok stikkprøver. Saksgangsføring var gjenstand for møter på enhetsnivå og i samtale med saksbehandlere. Avdelingsdirektøren tok også stikkprøver for å sjekke korrekt registrering av milepæler. For å belyse eventuell usikkerhet i Plan- og bygningsetatens tidsberegninger har vi i et utvalg saker beregnet nettotid og bransjetid i ulike faser med utgangspunkt i saksdokumentene. Vi benyttet samme utvalg som i dokumentgjennomgangen omtalt i kapittel 3: ti saker i oppstartsfasen, ti saker i vedtaksfasen og seks saker i ferdigbehandlingsfasen. Vi har deretter sammenholdt våre egne beregninger med Planog bygningsetatens data om nettotid og bransjetid. I saker der det var en forskjell mellom vår og Plan- og bygningsetatens beregning av nettotid og bransjetid, har vi stilt spørsmål til etaten om mulige forklaringer. Etter denne gjennomgangen gjensto det ti saker der det enten var manglende eller feil registrering, enkelte feil i etatens beregning av saksbehandlingstid, eller der vi og etaten gjorde ulike vurderinger av enkelte aktiviteter som nettotid eller bransjetid. I seks av sakene beregnet vi lengre saksbehandlingstid enn det etaten hadde beregnet, i fire av sakene beregnet vi kortere saksbehandlingstid enn etatens beregning. I en sak var ulikhetene i beregningene avgjørende for om vedtak om offentlig ettersyn ble fattet innen tidsfrist, og i en annen sak var de avgjørende for om saken ble ferdigbehandlet for politisk behandling innen tolv uker. I tillegg oppdaget vi, blant sakene som ble gjennomgått med hensyn til den politiske fasen, et tilfelle hvor saksinnsyn viste uenighet mellom forslagsstiller og Plan- og bygningsetaten om tidspunktet hvor forslaget skulle anses som komplett, og dermed også om medgått nettotid i vedtaksfasen. Her krevde forslagsstiller reduksjon av gebyret på grunn av brutt frist. Plan- og bygningsetaten har avslått kravet. Relevante data Kommunerevisjonen har gjennomgått samtlige av Plan- og bygningsetatens månedlige styringskort fra perioden Etaten rapporterte månedlig til Byrådsavdeling for byutvikling om andelen saker med saksbehandling innen frister for oppstartsfasen vedtak om offentlig ettersyn av privat innsendte planforslag vedtak om offentlig ettersyn i saker om teknisk infrastruktur (gjaldt fra og med januar 2016) ferdigbehandling for politisk vedtak Kommunerevisjonen 37

40 Rapport 7/ Kommunerevisjonens vurderinger Når det gjelder påliteligheten til data om saksbehandlingstid, viste undersøkelsen at Plan- og bygningsetatens registrering av data var i noen grad avhengig av den enkelte saksbehandler, med mulighet for manglende registrering, feilregistrering og ulikt skjønn. Det at det var rom for skjønn, ble understreket av at Plan- og bygningsetaten og Kommunerevisjonen i enkelte saker hadde ulike vurderinger av om bestemte aktiviteter skulle regnes som bransjetid eller etatens saksbehandlingstid. Etatens praksis førte til tilfeldige målefeil som kunne ha konsekvenser for gebyrberegning og rapportert styringsinformasjon. Når det gjelder rapportering av relevante data, viste undersøkelsen at Plan- og bygningsetaten oppfylte dette kravet gjennom månedlige styringskort til Byrådsavdeling for byutvikling. 4.2 Dokumentasjon av byrådens møter Revisjonskriterium Vesentlige forhold skal være dokumentert. I denne sammenheng forstås dette slik at det er mulig å spore aktivitet i reguleringsplanarbeidet, og at krav til saksbehandlingen er overholdt Faktabeskrivelse Ifølge opplysninger fra Byrådsavdeling for byutvikling avholdt byråden for byutvikling om lag 40 møter med interessenter i 2016 og om lag 30 slike møter i For ti utvalgte møter har vi gått gjennom Byrådsavdelingen for byutviklings postjournal. Der hadde byrådsavdelingen lagt møteanmodninger og -avtaler samt eventuelle presentasjoner, notater eller annet materiale fra møtene. For fire av møtene fant vi verken møteanmodninger/avtaler eller øvrige dokumenter som kunne knyttes direkte til møtet. Vi stilte så spørsmål til byrådsavdelingen om det var lagret nedtegnelser, protokoller eller lignende utover de dokumentene som var i postjournalen, og ba om å få forelagt eventuelle dokumenter. Vi kom også med denne forespørselen: «Dersom nedtegnelser, protokoller eller lignende ikke foreligger fra de utvalgte møtene, og byrådsavdelingen mener at forvaltningsloven 11d andre ledd ikke kommer til anvendelse eller er ivaretatt på andre vis, ber vi om en orientering med begrunnelse.» I svar på disse spørsmålene viste byrådsavdelingen til at forvaltningsloven 11d andre ledd har krav om nedtegning/protokollering av nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelse av saken. Ifølge byrådsavdelingen hadde interessenter som ba om møte med byråden, i all hovedsak allerede gitt uttalelser til saken under prosessen i Plan- og bygningsetaten. Interessentene ønsket så å fremsette sitt syn for byråden som neste behandlende ledd. Ifølge byrådsavdelingen betydde dette at informasjon som fremkom i slike møter, i all hovedsak var kjent gjennom saksfremstillingen til Plan- og bygningsetaten eller vedlegg til denne, eksempelvis protestskriv, redegjørelser, undersøkelser, tilsvar m.m. Om det kom opp ny informasjon i møtene med byråden, eksempelvis at forslagsstiller ønsket å endre noe i sitt planforslag, ba byrådsavdelingen om at dette ble gitt skriftlig, slik at det kunne registreres til den videre saksbehandlingen. Møtehenvendelser, mottatte presentasjoner og dokumenter fra møter ble registrert på saken, ifølge byrådsavdelingen. Også møtehenvendelser kunne inneholde informasjon om saken. Ifølge byrådsavdelingen tok saksbehandlerne egne notater fra møtene etter behov. 38 Kommunerevisjonen

41 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Sammen med byrådsavdelingens svar mottok vi 13 dokumenter relatert til de 10 utvalgte møtene. Etter dette hadde vi tilgang til presentasjoner eller annet materiale som beskrev selve møtets innhold, i åtte av møtene. For to møter kunne byrådsavdelingen ikke fremvise noe møtedokumentasjon. Ett av de to møtene hadde byråden selv anmodet om. Byrådsavdelingen opplyste at det ikke var mottatt noen informasjon i disse to møtene Kommunerevisjonens vurderinger Dokumentasjon av temaene for byrådens møter med ulike interessenter kunne frembringes i de fleste gjennomgåtte tilfeller, i form av presentasjoner, notater eller lignende fra ekstern møtedeltaker. Kvaliteten og komplettheten av dokumentasjonen var således helt avhengige av den eksterne møtedeltakerens fremstilling. For to møter kunne det ikke fremvises noe møtedokumentasjon. Selv om det, ifølge byrådsavdelingen, ofte ikke fremkom noe nytt i slike møter, er det uheldig at møtene ikke ble dokumentert på en konsistent måte, med tanke på å forebygge usikkerhet om det i møtet er blitt gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken. Særlig gjelder dette for møter initiert av byråden for byutvikling, der det er nærliggende å spørre om byråden enten har gitt eller bedt om informasjon som ikke allerede fremkom av tidligere dokumenter i saken. En konsistent dokumentasjon av byrådens møter med interessenter synes særlig viktig innen et saksfelt med så vidt sterke økonomiske og andre interesser med tanke på å sikre gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 4.3 Arbeidsdeling Revisjonskriterium Det skal være etablert en arbeidsdeling som ivaretar krav til god internkontroll Faktabeskrivelse Plan- og bygningsetaten I rapport 16/2017 skrev Kommunerevisjonen (s. 17) dette: De vi snakket med, fortalte at etaten hadde rutiner som sikret at flere ble involvert i plansaker for å gjøre en område- og prosessavklaring: Saksbehandlerne jobbet aldri alene i plansaker, men med tospannspartner (kollega som sammen med saksbehandler er involvert i den aktuelle saken). I tillegg skulle sakene ifølge saksbehandlerne alltid diskuteres med enhetsleder før overordnede avklaringer og føringer for sakene ble diskutert i planforum. Etaten viste til at planforum var premissgivende for videre planarbeid i alle plansaker. Tospannspartner og enhetsleder var også i etterkant av oppstartsmøte med forslagsstiller involvert i hele saksløpet, og det var enhetsleder og avdelingsdirektør som hadde ansvar for å godkjenne etatens innstilling til planforslaget. Ingen av saksbehandlerne vi snakket med, opplevde å stå alene med vurderingene. Diskusjoner og innspill fra kolleger ble nevnt særskilt, og saker kunne tas opp på enhetsnivå [ ]. Område- og prosessavklaring ble godkjent av avdelingsdirektør eller etatsdirektør [ ] før oversendelse til forslagsstiller [ ]. I Plan- og bygningsetaten beskrev etatens system for kvalitetsstyring de ulike rollene som skulle involveres i de ulike delene av plansaksbehandlingen, blant annet for å sikre arbeidsdeling. Vi ble orientert om at det var enhetsleder som fordelte plansakene til saksbehandlere, og ifølge kvalitetsstyringssystemet skulle enhetsleder peke ut Kommunerevisjonen 39

42 Rapport 7/2018 tospannspartner. Det skulle være tospannspartnere i alle plansaker, hvilket vil si at to saksbehandlere jobbet sammen. Ifølge informantutsagn var det ikke faste tospann. En saksbehandler oppga i intervju at man jobbet mer i tospann før vedtak om offentlig ettersyn enn i senere faser, men at de store grepene gjerne ble tatt før offentlig ettersyn. Saksfremstillinger skulle sirkuleres og diskuteres internt. Ifølge kvalitetsstyringssystemet skulle både tospannspartner og enhetsleder være med på å avklare vurderinger og konklusjoner ved ferdigstilling til høring og offentlig ettersyn. Vedtak om offentlig ettersyn skulle signeres av enhetsleder. Byrådsavdelingen Ifølge Byrådsavdeling for byutvikling fordelte plan- og utbyggingssjefen saker til saksbehandlere i seksjonsmøter. Følgende var involvert i saksbehandlingen: saksbehandleren, plan- og utbyggingssjefen, kommunaldirektøren og politisk ledelse. I tillegg var det høringer i andre berørte byrådsavdelinger. Hvem som ga godkjenninger, ble logget i saksbehandlingssystemet Kommunerevisjonens vurderinger Plan- og bygningsetaten og Byrådsavdeling for byutvikling kunne vise til et system som skulle sikre nødvendig arbeidsdeling. Vi har i denne revisjonen ikke undersøkt om dette fungerte tilfredsstillende i praksis. 4.4 Habilitet Revisjonskriterier Plan- og bygningsetaten bør sikre at de som for etaten deltar i saksbehandlingen av reguleringsplanforslag, vurderer egen habilitet. Byråden for byutvikling bør sikre at de som for byrådsavdelingen deltar i saksbehandlingen av reguleringsplanforslag, vurderer egen habilitet. Byrådet bør sikre at byrådene vurderer egen habilitet i reguleringsplansaker Faktabeskrivelse Kommunerevisjonen har belyst spørsmålet om habilitet ved å beskrive rutiner og praksis i Plan- og bygningsetaten, Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet. Det har ikke vært innenfor rammene av denne undersøkelsen å ta utgangspunkt i enkeltsaker for så å undersøke om det er forhold som kan så tvil om saksbehandlers eller den øvrige linjens habilitet. Plan- og bygningsetaten I intervjuene redegjorde samtlige informanter fra Plan- og bygningsetaten for hvordan habilitetsspørsmål ble behandlet, og viste til at dette ble tematisert årlig i interne seminarer og avdelingssamlinger. Ifølge en orientering som Kommunerevisjonen mottok fra etaten, skulle nyansatte bekrefte at de hadde satt seg inn i gjeldende lover og regler, personalreglement, etiske regler, og at de ble informert om Plan- og bygningsetatens «Retningslinjer for saksbehandling ved inhabilitet». Disse retningslinjene lå også lett tilgjengelige fra etatens system for kvalitetsstyring som en egen temaboks. Kommunerevisjonen har sett eksempler på habilitetsvurderinger gjennomført i 2017 for en saksbehandler, en enhetsleder og en avdelingsdirektør i forbindelse med etatens behandling av reguleringsplansaker. 40 Kommunerevisjonen

43 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Byråden for byutvikling Fra intervjuene med plan- og utbyggingssjefen og saksbehandlere fremgikk det at planog utbyggingssjefen fordelte saker i seksjonsmøter, hvor saksbehandlere varslet dersom de var usikre på egen habilitet. De oppga at de hadde lav terskel for å varsle ved slik tvil. Kommunerevisjonen har sett et eksempel på en habilitetsvurdering der også Kommuneadvokaten hadde bidratt. Byrådet Byrådslederens kontor hadde utarbeidet veileder til utforming av byrådssaker, datert Nesten en tredjedel av veilederen omhandlet rutiner vedrørende habilitetsvurderinger for byråder og ansatte i byrådsavdelingene samt oppnevning av settebyråd. Kommunerevisjonen har sett to eksempler på protokoller fra byrådsmøter der en byråd ba om å få vurdert sin habilitet og ble funnet inhabil i detaljreguleringssaker. En av disse gjaldt forrige byråd (juni 2014), og en gjaldt nåværende byråd (juni 2016). I tillegg har Kommunerevisjonen sett et notat i ytterligere en detaljreguleringssak der sittende byråd for byutvikling hadde fått sin habilitet vurdert Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viser at både Plan- og bygningsetaten, byråden for byutvikling og byrådet hadde systemer som skulle bidra til at de som deltok i saksbehandlingen av reguleringsplanforslag, vurderte egen habilitet. Vi har ikke undersøkt om habilitet var vurdert tilfredsstillende i saksbehandlingen. Kommunerevisjonen 41

44 Rapport 7/ Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger Kommunerevisjonen har undersøkt om saksbehandlingstiden i reguleringsplansaker er tilfredsstillende. Forvaltningsrevisjonen har blant annet omfattet kommunens tidsbruk opp mot gjeldende frister, Plan- og bygningsetatens data og rapportering om saksbehandlingstid og kommunens forbedringsarbeid. Kommunerevisjonen har i tillegg i noen grad undersøkt utvalgte aspekter ved saksbehandlingen, inkludert arbeidsdeling, habilitetsvurderinger og dokumentasjon av møter mellom byråden for byutvikling og interessenter i reguleringsplansakene. Kommunerevisjonen har også beskrevet forhold som kan forklare hvorfor noen reguleringsplaner har en lengre saksgang enn andre. Denne delen av undersøkelsen viser at det var en langt sterkere sammenheng mellom bransjens tidsbruk og sakenes varighet enn det var mellom Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid og varighet. Med andre ord, i saker der bransjens tidsbruk var lengre, kunne man med stor sikkerhet forvente at hele saksgangen ville være lengre, mens det samme ikke kunne sies om sammenhengen mellom Plan- og bygningsetatens tidsbruk og sakenes varighet. Selv om Plan- og bygningsetaten skilte mellom egen saksbehandlingstid og bransjetid, syntes tidsbruken til både etaten og bransjen å være påvirket av samspillet mellom partene. Det er en lang rekke forhold som kan tenkes å forklare hvorfor noen saker får en lengre saksgang enn andre. Slike forhold inkluderte uenighet mellom forslagsstiller og Plan- og bygningsetaten om regler og overordnede planer, uenighet om prosjektidé, Plan- og bygningsetatens alternative planforslag, rollen til andre kommunale virksomheter og bransjens egen rolle. Undersøkelsen viser også at bransjen hadde en del kritiske merknader til kommunens saksbehandling. 5.1 Konklusjoner Samlet sett lyktes kommunen ikke med å behandle innsendte forslag til detaljregulering innen gjeldende frister og mål for saksbehandlingstid. Det gjaldt spesielt oppstartsfasen, fasen der Plan- og bygningsetaten skulle ferdigbehandle saken for politisk behandling, og saksgangen i Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet. Lang saksgang kan ha negative følger for ønsket områdetransformasjon og byutvikling. Det var én fase i saksbehandlingen der kommunen i de aller fleste sakene overholdt gjeldende frist: Plan- og bygningsetatens vedtak om høring og offentlig ettersyn. Denne fasen hadde høy prioritet. Etaten måtte redusere fakturert gebyr hvis den oversatt denne fristen. Plan- og bygningsetaten målte egen saksbehandlingstid som grunnlag for styring og rapportering. Etatens registrering av data var i noen grad avhengig av den enkelte saksbehandler, med mulighet for manglende registrering, feilregistrering og ulikt skjønn. Etatens praksis førte til tilfeldige målefeil som kunne ha konsekvenser for gebyrberegning og rapportert styringsinformasjon. Plan- og bygningsetaten hadde de senere årene iverksatt flere tiltak for å standardisere, effektivisere og kvalitetssikre arbeidsprosessene for reguleringsplanforslag. Etaten var allikevel langt unna å nå flere av sine mål når det gjaldt saksbehandlingstid. For eksempel ble saksbehandlingen i oppstartsfasen gjennomført innen etatens mål i kun 22,6 prosent av sakene, og utviklingen gikk i feil retning. Det kan derfor vanskelig sies 42 Kommunerevisjonen

45 Saksbehandlingstid reguleringsplaner at etaten hadde gjort nok for å redusere saksbehandlingstiden. Byrådsavdeling for byutvikling kunne i mindre grad vise til vurderinger eller tiltak for å redusere egen saksbehandlingstid. Undersøkelsen viser at både Plan- og bygningsetaten, byråden for byutvikling og byrådet hadde systemer som skulle bidra til at de som deltok i saksbehandlingen av reguleringsplanforslag, vurderte egen habilitet. Kommunerevisjonen har ikke undersøkt om habilitet var vurdert tilfredsstillende i saksbehandlingen. Når det gjelder dokumentasjon av møter mellom byråden for byutvikling og interessenter, er Kommunerevisjonens vurdering at det er uheldig at møtene ikke ble dokumentert på en konsistent måte, med tanke på å forebygge usikkerhet om det i møtet er blitt gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken. En konsistent dokumentasjon av byrådens møter med interessenter synes særlig viktig innen et saksfelt med så vidt sterke økonomiske og andre interesser med tanke på å sikre gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 5.2 Anbefalinger Med grunnlag i Kommunerevisjonens vurderinger og konklusjoner bør byråden for byutvikling og Plan- og bygningsetaten vurdere ytterligere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden for innsendte forslag til detaljregulering Byråden for byutvikling bør i tillegg vurdere tiltak for å sikre at byrådens møter med interessenter i reguleringsplansaker dokumenteres på en måte som forebygger usikkerhet om det i møtet er blitt gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken Plan- og bygningsetaten bør i tillegg iverksette tiltak for å sikre at behovet for å forlenge etatens ferdigbehandling for vedtak med seks uker, jf. plan- og bygningsloven fjerde ledd, vurderes i den enkelte sak og kommuniseres til forslagsstiller Kommunerevisjonen 43

46 Rapport 7/ Mottatte uttalelser og Kommunerevisjonens vurdering Rapporten ble sendt til uttalelse hos byråden for byutvikling og Plan- og bygningsetaten Uttalelsene følger i sin helhet i vedlegg 4. I det følgende oppsummeres momenter som Kommunerevisjonen vil kommentere, inkludert varslede tiltak. 6.1 Byråden for byutvikling Byrådens uttalelse Byråden for byutvikling har ikke innvendinger til rapportens metode, kilder, data eller revisjonskriterier. Byråden viser til rapportens innledning der det står at bakgrunnen for undersøkelsen dels var KOSTRA-statistikk som viste at saksgangens varighet i Oslo hadde økt i perioden Byråden skriver at hoppet i økt saksbehandlingstid i 2015 skyldes at fra da av ble tidsbruken til byrådsavdelingen, byrådet og bystyrets organers også lagt inn i Oslos tall. Ifølge byråden fremkom tidligere kun tidsbruk frem til Plan- og bygningsetatens oversendelse til byrådsavdelingen. Byråden opplyser om at KOSTRAtallene for 2017 viser en svak bedring i tidsbruken. Byråden kommenterer Kommunerevisjonens vurdering av dokumentasjonen av byrådens møter, der Kommunerevisjonen skriver at kvaliteten på dokumentasjonen var avhengig av eksterne møtedeltakeres fremstilling (jf. delkapittel 4.2.3). Byråden skriver at disse fremstillingene er bemerkninger, protester eller innspill til saken fra parter, og at kvaliteten er avhengig av innsenders fremstilling, på lik linje med bemerkningene som kommer i forbindelse med offentlig ettersyn. Byråden fremhever videre at det ikke er vanlig at hun initierer møter med ulike parter, og viser til at av de 70 møtene hun avholdt med ulike interessenter i 2016 og 2017, var kun ett møte initiert av byråden. Byråden mener ordet «konflikter» i rapportens delkapittel 2.2 bør byttes ut med «innsigelser» for å unngå misforståelser. Byråden viser til Kommunerevisjonens vurdering av kommunens forbedringsarbeid, der Kommunerevisjonen skriver «Byrådsavdeling for byutvikling kunne i mindre grad vise til vurderinger eller tiltak for å redusere egen saksbehandlingstid» (jf. delkapittel 3.9.3). Byråden stiller spørsmål ved formuleringen «i mindre grad» og viser til at byrådet fra 2017 har styrket saksbehandlingsressursene i byrådsavdelingen slik at saksbehandlingskapasiteten for plansaker er økt med 33 prosent. Byråden skriver at det er forventet en virkning av økningen i saksbehandlingskapasitet. Byråden viser til Kommunerevisjonens anbefalinger og opplyser om at det i virksomhetsstyringsmøtet med Plan- og bygningsetaten er blitt bedt om ytterligere tillegg til styringskortet for å følge saksbehandlingstiden for reguleringsplaner og utviklingen av denne. Byråden vil følge situasjonen tett. Byråden opplyser videre om at Byrådsavdeling for byutvikling har begynt å føre kortfattede notat for å dokumentere om byrådens møter med interessenter ga nye opplysninger eller anførsler av betydning for saken. 44 Kommunerevisjonen

47 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Byråden avslutter uttalelsen ved å sitere en tidligere avgitt høringsuttalelse til et lovforslag om frist for kommunens ferdigbehandling av reguleringsplanforslag i fasen etter gjennomført høring og offentlig ettersyn. Lovforslaget ledet til at plan- og bygningsloven fikk et nytt ledd med virkning fra , som satte frist for kommunens ferdigbehandling. I Oslo kommunes høringsuttalelse (Byrådssak 1123/13 av ) fremgikk det at kommunen ikke ville anbefale en slik frist, og det ble blant annet vist til Oslo kommunes parlamentariske styringssystem og hensyn til den demokratiske prosessen og forsvarlig saksbehandling. Kommunerevisjonen viser for øvrig til byrådens uttalelse, som i sin helhet følger i vedlegg Kommunerevisjonens vurdering Byråden kommer med opplysninger om en KOSTRA-indikator på saksgangsvarighet. Kommunerevisjonen tar opplysningene til orientering. Opplysningene har ikke følger for rapportens vurderinger og konklusjoner. Når Kommunerevisjonen, i vurderingen av dokumentasjonen av byrådens møter, fremhever at kvaliteten var avhengig av eksterne møtedeltakeres fremstilling, er det for å poengtere en konsekvens av den valgte løsningen: Manglende konsistens i møtedokumentasjonen kunne gi usikkerhet om det i møtet var blitt gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken. I Kommunerevisjonens endelige rapport er ordet «konflikter» erstattet med «innsigelser» i avsnittet som byråden viser til. Kommunerevisjonen vil bemerke følgende om kommunens forbedringsarbeid: Økt kapasitet i Byrådsavdeling for byutvikling er uten tvil relevant for å kunne redusere saksbehandlingstiden i reguleringsplansaker. Kommunerevisjonens vurdering om at byrådsavdelingen «i mindre grad» enn Plan- og bygningsetaten kunne vise til vurderinger eller tiltak for å redusere egen saksbehandlingstid, skyldes at det ikke ble vist til arbeid i byrådsavdelingen med å forbedre saksbehandlingsprosessene frem til byrådet vedtok sin innstilling i saken. Byråden for byutvikling viser til relevante tiltak for Kommunerevisjonens anbefalinger. 6.2 Plan- og bygningsetaten Etatens uttalelse Plan- og bygningsetaten har ikke innvendinger til rapportens metode, kilder eller data. Når det gjelder revisjonskriteriene, skriver etaten at de har endret seg underveis, med de siste endringene i den endelige rapporten. Etaten skriver at det har vært meningsutvekslinger rundt revisjonskriteriene når det gjelder avklaringer av juridiske fortolkninger. Etaten viser til at lovpålagte frister er felles for alle kommuner i Norge, og at Oslo, som landets hovedstad, kan sies å være i en særstilling, både når det gjelder antall saker, størrelse på sakene og hensyn som må avveies. Ifølge Plan- og bygningsetaten tar denne revisjonen ikke hensyn til det forvaltningsansvaret som ligger i byutvikling generelt Kommunerevisjonen 45

48 Rapport 7/2018 med å ivareta alle aspekter de visuelle, politiske føringer, andre interessenter, barn/unge og andre etater/myndigheter. Ifølge etaten tar revisjonen heller ikke hensyn til at utbygging i en allerede tett utbygd byggesone er mer komplisert enn utbygging i mindre tettbygde kommuner. Etaten viser videre til at statlige virksomheter og tiltak, samt sikkerhetshensyn, er mer omfattende i Oslo. Plan- og bygningsetaten vil som anbefalt vurdere ytterligere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden for innsendte forslag til detaljregulering. Ifølge etaten, fremgår det av rapporten at det ikke ligger noen åpenbare uprøvde løsninger. Etaten skriver at nye tiltak vil kreve analysearbeid, noe som i dag er organisert i den nyopprettede utviklingsenheten. Plan- og bygningsetaten opplyser om tiltak som er iverksatt hittil: Etablert Utvikling- og infrastrukturavdeling med enheter for sosial og teknisk infrastruktur og egen utviklingsenhet for styrket utvikling og forbedring av saksbehandlingsprosessen. Økt bemanning og lederstillinger. Innføring av prosjekt- og prosessledelsesmetodikk. Ifølge etaten pågår et utviklingsarbeidet for å sikre implementering og kulturendring i den fortløpende produksjonen. Stoppe urealistiske prosjekter tidlig, jf. plan- og bygningsloven 12-8 andre ledd, som trådde i kraft Ifølge etaten reduseres dermed ressursbruken på saksbehandling av slike planforslag og ressurser fristilles til saksbehandling av andre saker. Elektroniske tjenester: Nytt veiledende skjema/løsning for innsendelse av bestilling av planforhåndskonferanse og av oppstartsmøte er tatt i bruk. Plan- og bygningsetaten opplyser om tiltak som er under gjennomføring: Forenkle og standardisere område- og prosessavklaringen. Ifølge etaten er effekten av dette innsatsområdet redusert tid- og ressursbruk i behandlingen av område- og prosessavklaringer. Utvikle verktøy for å fremstille felles prosjektplan med forslagsstilleren i dialogfasen. Utvikling av verktøy for kommunens komplettvurdering av plansaker, som skal gjøre det enklere for fagkyndige og forslagsstillere å ha oversikt over hva saken mangler og hvordan man kan kvittere dette ut. Komplette planforslag vil redusere tids- og ressursbruk i saksbehandlingen. Plan- og bygningsetaten varsler at den vil legge inn en obligatorisk vurdering av tidsfristen for oversendelse til politisk behandling i hver enkelt sak og kommunisere det til forslagsstiller. Ifølge etaten er arbeidet med å endre dagens maler iverksatt. Plan- og bygningsetaten opplyser at den hittil ikke har formalisert informasjon til berørte parter om forsinkelse i alle faser, og at det til nå har vært ivaretatt gjennom den løpende dialogen, men etaten vil fra nå endre dette. Ifølge etaten er ansatte orientert og etaten har startet arbeidet med å konkretisere retningslinjene i kvalitetsstyringssystemet. Plan- og bygningsetaten viser til at den i dag ikke har et saksbehandlingssystem som er egnet for automatiske kontrollpunkter i saksbehandlingen. Etaten opplyser at den er i prosess med å anskaffe et nytt saksbehandlingssystem. Etaten vil i lys av 46 Kommunerevisjonen

49 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Kommunerevisjonens undersøkelse vurdere om det er mulig å få på plass enkelte automatkontroller i dagens system. Ifølge etaten er arbeidet igangsatt. Kommunerevisjonen viser for øvrig til Plan- og bygningsetatens uttalelse, som i sin helhet følger i vedlegg Kommunerevisjonens vurdering Plan- og bygningsetaten skriver at revisjonskriteriene har endret seg underveis. Kommunerevisjonens dialog med Plan- og bygningsetaten og Byrådsavdeling for byutvikling om revisjonskriteriene begynte med at Kommunerevisjonen sendte et utkast til revisjonskriterier til partene. Etaten og byrådsavdelingen kom med kommentarer til utkastet i et møte med Kommunerevisjonen På bakgrunn av mottatte kommentarer sendte Kommunerevisjonen et revidert notat om revisjonskriteriene til etaten og byrådsavdelingen, med åpning for ytterligere kommentarer eller spørsmål. Etter Kommunerevisjonens mening inneholder rapporten kun vurderinger som finner sitt grunnlag i revisjonskriterier som fremkom av notatet av , nevnt over. Rapporten inneholder noen færre kriterier enn notatet av Etter at det kom endringsforslag fra Plan- og bygningsetaten og spørsmål , er det gjort enkelte presiseringer i rapportens vedlegg 1. I vedlegg 2 om metode er det en fyldigere beskrivelse av dialogen om revisjonskriteriene. Kommunerevisjonen legger til grunn at det er enighet med Plan- og bygningsetaten om kriteriene som er benyttet som grunnlag for rapportens vurderinger. Plan- og bygningsetaten nevner forhold som den mener revisjonen ikke tar hensyn til. I forvaltningsrevisjonen som Kommunerevisjonen har gjennomført er det lagt til grunn revisjonskriterier som dels har sitt grunnlag i lov og dels i andre autoritative kilder. Kommunerevisjonen kan vanskelig se at forhold som forvaltningsansvaret knyttet til byutvikling og reguleringsprosessenes kompleksitet skulle lede til andre vurderinger og konklusjoner. Plan- og bygningsetaten viser til relevante tiltak for Kommunerevisjonens anbefalinger. Noen av tiltakene er allerede iverksatt, mens andre er planlagt. I tillegg varsler etaten at den vil vurdere nye tiltak basert på videre analysearbeid. Kommunerevisjonen 47

50 Rapport 7/ Kommunerevisjonen

51 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Referanser Byrådet (2008): Rammeverk for intern kontroll i Oslo kommune (byrådssak 1057/08) Byrådet (2015): Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune (byrådssak 1070/15) FOR Forskrift om tidsfrister, og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private forslag til detaljregulering etter i plan- og bygningsloven Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2015): rundskriv H Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2017): Reguleringsplanveileder LOV Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) LOV Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) Miljøverndepartementet (2011): Reguleringsplan Utarbeiding av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven Kommunerevisjonen 49

52 Rapport 7/2018 Tabelloversikt Tabell 1 Saksbehandlingstid (uker) område- og prosessavklaringer, avgitt Tabell 2 Saksbehandlingstid (uker) område- og prosessavklaringer, etter år avgitt Tabell 3 Saksbehandlingstid (uker) vedtak om høring og offentlig ettersyn i saker om teknisk infrastruktur, Tabell 4 Saksbehandlingstid (uker) ferdigbehandling for politisk vedtak, Tabell 5 Saksbehandlingstid (uker) i byrådet og samlet varighet i byrådet og bystyret Tabell 6 Beskrivende statistikk, variabler i regresjonsanalyser Tabell 7 Regresjonsmodeller (OLS) Figuroversikt Figur 1 Modell av saksgangen for forslag til reguleringsplaner i Oslo kommune Kommunerevisjonen

53 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Vedlegg 1 Revisjonskriterier Undersøkelsens problemstillinger Basert på kontrollutvalgets vedtak (sak 65) og tilleggsproblemstillinger som siden har kommet til i dialog med kontrollutvalgets sekretariat, har Kommunerevisjonen sammenfattet prosjektet i følgende problemstilling: Er saksbehandlingstiden i reguleringsplansaker tilfredsstillende? Nedenfor følger revisjonskriteriene som Kommunerevisjonen har lagt til grunn. Alminnelige regler om saksbehandlingstid Ifølge rundskriv H fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet ble endringene i plan- og bygningsloven som trådte i kraft , gjort for å forenkle og forbedre plan- og byggesaksprosessene. Dette skulle gi mindre ressursbruk både for kommuner, innbyggere og næringsliv. Endringene i plandelen var vurdert som et viktig bidrag for å oppnå dette. Det er ikke stilt eksakte krav eller saksbehandlingsfrister for den samlede behandlingen av innsendte reguleringsplaner, fra første dialog med Plan- og bygningsetaten og frem til vedtak. Forvaltningsloven (LOV ) gir generelle regler om saksbehandlingstid. I lovens 11a står dette: Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Med bakgrunn i forvaltningsloven 11a har Kommunerevisjonen lagt til grunn følgende kriterium: Plan- og bygningsetaten og byrådet skal behandle reguleringsplansaker uten ugrunnet opphold. Krav og føringer om tidsbruk frem til gjennomføring av oppstartsmøte I Miljøverndepartementets veileder Reguleringsplan Utarbeiding av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven ( ) på side 8 og i ny reguleringsplanveileder ( ) på side 35 fremgår det følgende: Det er ikke lovbestemte tidsfrister fra bestilling av oppstartsmøte mottas til møtet avholdes, men mange kommuner praktiserer interne frister. Møtets karakter og krav til forberedelse tilsier at en bør kunne tilby møte innen tre uker etter at bestilling er mottatt. Kommunerevisjonen har lagt til grunn at departementet med «tilby møte innen tre uker» viser til tidspunktet for berammingen av oppstartsmøtet, ikke det avtalte tidspunktet for selve gjennomføringen av oppstartsmøtet. Det følger allikevel av forvaltningsloven 11a og god forvaltningsskikk at oppstartsmøtet skal gjennomføres innen rimelig tid. I tildelingsbrev for Plan- og bygningsetaten for 2016 (s. 13) og 2017 (s. 16) stilles det krav til etatens arbeid med å redusere saksbehandlingstiden for plansaker: Plan- og bygningsetaten skal redusere saksbehandlingstiden på bestilling av oppstartsmøter for innsendte planinitiativ med 20 % innen Kravet om redusert tidsbruk tar utgangspunkt i tall fra Kommunerevisjonen har lagt til grunn at det med «saksbehandlingstiden på bestilling av oppstartsmøter» i sitatet Kommunerevisjonen 51

54 Rapport 7/2018 ovenfor menes tiden fra bestilling av oppstartsmøte til område- og prosessavklaring avgis. I henhold til Plan- og bygningsetatens evalueringsrapport om «redesignet innsendt planprosess» og etatens nettside har etaten selv et mål på åtte uker fra bestilling av oppstartsmøte til område- og prosessavklaring avgis. Med bakgrunn i de ovennevnte kildene har Kommunerevisjonen lagt til grunn følgende revisjonskriterium: Oppstartsmøtet skal gjennomføres innen rimelig tid. Tidsfrist for beslutningen om hvorvidt planforslaget skal fremmes I plan- og bygningsloven (LOV ) om behandling av private reguleringsplanforslag står dette: Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i 12-9 og I henhold til daværende forskrift om tidsfrister og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private forslag til detaljregulering etter i plan- og bygningsloven (FOR ) kan det i noen tilfeller være behov for å avtale annen frist. Det kan for eksempel være tilfellet i særlig komplekse saker dersom det er nødvendig med særskilte utredninger, jf. plan- og bygningsloven kapittel 4. I forskriften om tidsfrister og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private forslag til detaljregulering etter i plan- og bygningsloven (FOR ) står det i 1: Frist som fastsatt i plan- og bygningsloven første punktum begynner å løpe når forslag har kommet inn. Et planforslag skal oppfylle definisjonen av reguleringsplan, jf Kommunen kan presisere krav til framstilling og innhold. Kravene skal framgå av en nærmere spesifikasjon fra kommunen for utarbeiding og behandling av reguleringsplaner. Slike krav skal forslagsstiller gjøres kjent med i møte når kommunen underrettes om at det er aktuelt å sette i gang detaljregulering for et område. Dersom kommunen finner at det innsendte materialet ikke tilfredsstiller kravene, stopper fristen å løpe fra det tidspunkt kommunen i melding til forslagsstiller påviser de mangler materialet har. Fristen fortsetter å løpe når det materiale kommunen krever har kommet inn. I kommuner der administrasjonen er delegert myndighet til å legge ut planforslag til offentlig ettersyn, regnes fristen til tidspunktet for vedtak om offentlig ettersyn. I tildelingsbrev for Plan- og bygningsetaten for 2015 står dette: Byrådsavdelingen vil ha sterkt fokus på saksbehandlingstid også i 2015 og særskilt i forhold til plansaker. Byrådsavdelingen forventer at saksbehandlingstiden blir i samsvar med lovbestemte tidsfrister og at saksporteføljen bygges ned samtidig som saksfremleggene forenkles og gjøres mer leservennlige. I tildelingsbrev for 2016 og 2017 vises det til lovbestemt krav, jf. plan- og bygningsloven I tillegg stilles det spesifikke krav til etatens arbeid med å redusere saksbehandlingstiden for plansaker som ikke faller under lovbestemte frister: Plan- og bygningsetaten skal redusere saksbehandlingstiden fra komplett planforslag er innkommet til det er lagt ut til offentlig ettersyn med 20 % i løpet av fireårsperioden ( Kommunerevisjonen

55 Saksbehandlingstid reguleringsplaner 2019). [ ] Målsettingen om 20 % redusert saksbehandlingstid gjelder for detaljreguleringer hvor det ikke er lovbestemt frist og som ikke har prioritert saksbehandling. Med bakgrunn i dette var det enighet mellom Plan- og bygningsetaten og Byrådsavdeling for byutvikling om at den angitte reduksjonen gjelder saker innenfor teknisk infrastruktur, jf. etatens styringskort. Basert på ovennevnte kilder har Kommunerevisjonen lagt til grunn følgende revisjonskriterier: Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av Plan- og bygningsetaten, skal etaten snarest, og senest innen tolv uker, avgjøre om det private planforslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dersom annen frist er avtalt mellom etaten og forslagsstiller, vil denne fristen legges til grunn. Medgått saksbehandlingstid omfatter ikke privat forslagsstillers egen tid til å komplettere saken. For detaljplanforslag som omhandler teknisk infrastruktur, skal saksbehandlingstiden reduseres med 20 prosent innen 2019 (fra 2014-tall) fra planforslag er innkommet, til vedtak om offentlig ettersyn. Frist for saker som er sendt til høring, og som er tilgjengelige for offentlig ettersyn I plan- og bygningsloven står det: Forslag til reguleringsplan sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Planforslaget gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Frist for å gi uttalelse og eventuelt fremme innsigelse skal være minst seks uker. I Kommunal- og moderniseringsdepartementets Reguleringsplanveileder ( ) står det (s. 56): Fristen for å gi uttalelse til planforslaget skal være minst 6 uker. For store og kompliserte planer kan det være behov for lengre frist. Det kan også gjelde der planforslag legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring i ferietiden eller over offentlige høytider. Kommunerevisjonen har lagt til grunn følgende kriterium: Frist for å gi uttalelse og eventuelt fremme innsigelse skal være minst seks uker. Frist for å behandle reguleringsplanforslag etter at forslaget har vært til høring og offentlig ettersyn I plan- og bygningsloven står dette, med henvisning til høringsfristen: Når fristen for høring og offentlig ettersyn er utløpt, tar kommunen saken opp til behandling med de merknader som er kommet inn. Forslaget bør være ferdigbehandlet for vedtak innen tolv uker. Fristen kan forlenges med ytterligere seks uker dersom det er nødvendig i store og kompliserte saker og der det er behov for ytterligere avklaring mv. I rundskriv H fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet står dette om blant annet ovennevnte frist: Det er ikke knyttet formelle sanksjoner ved oversittelse av disse fristene. Likevel forutsettes fristene fulgt opp av kommuner og fylkesmenn. Generelt gjelder prinsippene for god forvaltningsskikk, jf. forvaltningsloven. Dersom fristene ikke overholdes, legger departementet til grunn at aktuell instans informerer berørte parter og aktører, og at avviket begrunnes nærmere i den videre saksbehandlingen. Kommunerevisjonen 53

56 Rapport 7/2018 I rundskriv H fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet står det videre dette om ferdigbehandling for politisk behandling: I behandlingen inngår også mekling, i saker der det foreligger innsigelse og mekling blir gjennomført. På grunn av forskjeller både i sakstyper og i forholdene i den enkelte kommune, angis det i loven at fristen kan økes med ytterligere seks uker der det foreligger reelle grunner for å bruke lenger tid. Slike grunner kan eksempelvis være at saker er omfattende og kompliserte, det er behov for å endre og rette plandokumenter, det kreves ytterligere avklaring mellom myndigheter eller ytterligere undersøkelser eller utredninger. I eksempelvis store bykommuner kan særskilt organisering, mange aktører og saker med stort omfang tilsi økt behov for lengre tidsbruk i behandlingen av saker fram mot vedtak. Dersom endringer i kommunestyrets vedtak betinger ny høring og offentlig ettersyn, gjelder fristen på tolv uker etter kommunestyrets siste vedtak. Kommunerevisjonen har lagt til grunn følgende kriterium: Forslaget bør være ferdigbehandlet for politisk behandling innen tolv uker. Fristen kan forlenges med ytterligere seks uker dersom det er nødvendig i store og kompliserte saker, og der det er behov for ytterligere avklaring mv. Med «ferdigbehandlet for politisk behandling» menes milepælen der Plan- og bygningsetaten oversender saken til Byrådsavdeling for byutvikling. Kommunerevisjonen har lagt til grunn at ovennevnte revisjonskriterium gjelder alle reguleringsplaner. Informasjon til berørte parter og aktører I rundskriv H fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, sitert ovenfor, vises det til god forvaltningsskikk og forvaltningsloven: Generelt gjelder prinsippene for god forvaltningsskikk, jf. forvaltningsloven. Dersom fristene ikke overholdes, legger departementet til grunn at aktuell instans informerer berørte parter og aktører, og at avviket begrunnes nærmere i den videre saksbehandlingen. Når det gjelder informasjon til berørte parter og aktører, er det relevant å vise til forvaltningsloven 11a, der dette står i andre og tredje ledd: Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Kommunerevisjonen har lagt til grunn følgende kriterium: Dersom avtalte frister ikke overholdes, skal etaten informere berørte parter og aktører om dette. Kommunerevisjonen legger til grunn at dette kriteriet gjelder alle faser i saksbehandlingen, jf. forvaltningsloven 11a og henvisningen til god forvaltningsskikk i rundskriv H Kommunerevisjonen

57 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Frist for politisk behandling I plan- og bygningsloven står dette: Når forslag til reguleringsplan er ferdigbehandlet, legges det fram for kommunestyret til vedtak, eventuelt i alternativer. [ ] Kommunestyret må treffe vedtak senest tolv uker etter at planforslaget er ferdigbehandlet. Er kommunestyret ikke enig i forslaget, kan det sende saken tilbake til ny behandling. Det kan gis retningslinjer for det videre arbeid med planen. Kommunerevisjonen har lagt til grunn at saksgangen som berøres av fristen i plan- og bygningsloven 12-10, etterfølges uten opphold av saksgangen som berøres av fristen i Når det gjelder Byrådsavdeling for byutviklings del av saksbehandlingstiden, er det Kommunerevisjonens forståelse at denne tidsbruken omfattes av bestemmelsene i Kommunerevisjonen har lagt til grunn følgende kriterium: Byrådet bør legge til rette for at bystyret kan treffe vedtak i reguleringsplansaken senest tolv uker etter at planforslaget er ferdigbehandlet. Kommunerevisjonen beskriver i denne rapporten bystyrets tidsbruk i saksgangen, men gir ingen vurdering av denne tidsbruken. Kontinuerlig vurdering og forbedring av saksbehandlingen I Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune ( ) står det under punkt 5 om krav til virksomhetsstyring i Oslo kommune blant annet dette: Og: Organisering av virksomheten skal skje ut fra hensyn til kvalitet for brukerne, effektiv oppgaveløsning, og klar fordeling av roller og ansvar Tiltak for standardisering, effektivisering og kvalitetssikring av arbeidsprosessene skal være en del av arbeidet for å oppnå kontinuerlig forbedring og fornyelse. Med grunnlag i de ovennevnte bestemmelsene har Kommunerevisjonen lagt til grunn følgende revisjonskriterium: Som ledd i arbeidet med å oppnå kontinuerlig forbedring og fornyelse skal det vurderes og eventuelt iverksettes tiltak for standardisering, effektivisering og kvalitetssikring av arbeidsprosessene for reguleringsplanforslag. Styring og rapportering Plan- og bygningsetaten er delegert myndighet til å behandle reguleringsplansaker. I henhold til Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune (byrådssak 1070/15) og Rammeverk for internkontroll (byrådssak 1057/08) stilles det krav om virksomhetsstyring og internkontroll i kommunens virksomheter: Intern kontroll er en integrert prosess i mål- og resultatstyringen som utformes for å gi rimelig grad av sikkerhet for: målrettet og effektiv tjenesteproduksjon og drift pålitelig økonomi og styringsdata samt økonomiforvaltningen etterlevelse av lover, regler og retningslinjer Med utgangspunkt i dette plikter etaten å følge opp lovbestemte og kommunale frister og krav når privat innsendte reguleringsplaner behandles. Videre er det viktig at etaten Kommunerevisjonen 55

58 Rapport 7/2018 gir en pålitelig og relevant rapportering i tertialrapporten og årsberetningen i henhold til kravene. Det forutsetter registrering og rapportering av pålitelige og relevante data. Etatens rapportering av data er et viktig grunnlag for at byrådet skal kunne følge opp at etaten overholder kravene til saksbehandlingen av reguleringsplansaker. En slik oppfølging betinger at byrådsavdelingen etterspør og mottar relevant informasjon for å kunne følge opp dette. I tillegg må informasjon baseres på data som er pålitelige. For å sikre god internkontroll i saksbehandlingen av reguleringsplansaker forutsettes det videre at det foreligger dokumentasjon som gjenspeiler aktiviteten i saksgangen, slik at det er mulig å følge opp at saksgangen har vært i henhold til krav og føringer. God internkontroll forutsetter også at det er en arbeidsdeling i behandlingen av mottatte planforslag. Med god arbeidsdeling mener vi her en arbeidsdeling som bidrar til å sikre «flere øyne» på saken og øker tryggheten for at relevante krav overholdes. Dette vil også bidra til å redusere risikoen for eventuelle feil i saksgangen i tillegg til at det kan bidra til å redusere muligheten for misligheter. Med bakgrunn i forvaltningslovens krav til saksbehandling og krav til virksomhetsstyring og internkontroll i Oslo kommune har Kommunerevisjonen lagt til grunn følgende revisjonskriterier: Plan- og bygningsetaten skal registrere pålitelige data og rapportere relevante data som gir grunnlag for byrådets oppfølging av etatens overholdelse av lovbestemte frister og kommunale krav. Vesentlige forhold skal være dokumentert. I denne sammenheng forstås dette slik at det er mulig å spore aktivitet i reguleringsplanarbeidet, og at krav til saksbehandlingen er overholdt. Det skal være etablert en arbeidsdeling som ivaretar krav til god internkontroll. Habilitet Forvaltningsloven 6 10 inneholder bestemmelser om habilitet som blant annet berører saksbehandlingen av reguleringsplanforslag. Med grunnlag i disse bestemmelsene har Kommunerevisjonen lagt til grunn følgende revisjonskriterier: Plan- og bygningsetaten bør sikre at de som for etaten deltar i saksbehandlingen av reguleringsplanforslag, vurderer egen habilitet. Byråden for byutvikling bør sikre at de som for byrådsavdelingen deltar i saksbehandlingen av reguleringsplanforslag, vurderer egen habilitet. Byrådet bør sikre at byrådene vurderer egen habilitet i reguleringsplansaker. 56 Kommunerevisjonen

59 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Vedlegg 2 Metode Generelt om forvaltningsrevisjon De sentrale delene av en forvaltningsrevisjon er beskrevet i Standard for forvaltningsrevisjon fra Norges Kommunerevisorforbund. 3 Disse delene er like for alle forvaltningsrevisjoner. Kort oppsummert bestemmer kontrollutvalget problemstillingen i sin bestilling til Kommunerevisjonen. Kommunerevisjonen utleder relevante revisjonskriterier for problemstillingen. Kriteriene er målestokken som vi holder den reviderte enhet opp mot. For å svare på spørsmålet om enheten når de gitte målene, samler vi inn relevante data som vi bearbeider og analyserer. Dette gir oss et faktagrunnlag som vi vurderer opp mot revisjonskriteriene. Vurderingene leder frem til Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger. Beskrivelse av prosjektgjennomføring Kommunerevisjonen har rettet undersøkelsen mot Plan- og bygningsetaten, Byrådsavdeling for byutvikling og byrådet. Vi sendte oppstartsbrev om undersøkelsen til byråden for byutvikling og Plan- og bygningsetaten Vi gjennomførte et oppstartsmøte med Byrådsavdeling for byutvikling og Plan- og bygningsetaten Vi sendte en egen skriftlig orientering til byrådet i forbindelse med at vi anmodet om enkelte opplysninger. Kommunerevisjonen sendte et utkast til revisjonskriterier til Byrådsavdeling for byutvikling og Plan- og bygningsetaten. Etaten og byrådsavdelingen kom med kommentarer til utkastet i et møte med Kommunerevisjonen På bakgrunn av mottatte kommentarer sendte Kommunerevisjonen et revidert notat om revisjonskriteriene til etaten og byrådsavdelingen, med åpning for ytterligere kommentarer eller spørsmål. I det reviderte notatet var det lagt til et kriterium om at «oppstartsmøtet skal gjennomføres innen rimelig tid», med bakgrunn i forvaltningsloven 11 a og god forvaltningsskikk. Det var også lagt til kriterier om habilitetsvurdering, med bakgrunn i forvaltningsloven Kommunerevisjonen har ikke senere mottatt innvendinger til disse kriteriene. Rapporten inneholder noen færre kriterier enn notatet av Plan- og bygningsetaten kom med ytterligere endringsforslag og Kommunerevisjonen sendte deretter justert notat til Byrådsavdeling for byutvikling og Plan- og bygningsetaten Etter at Plan- og bygningsetaten kom med spørsmål er det gjort enkelte presiseringer. Det gjelder utledningen av kriteriet om informasjon til berørte parter og aktører dersom avtalte frister ikke overholdes (jf. delkapittel 3.7.1). Kriteriet var begrunnet i rundskriv H som viste til god forvaltningsskikk og forvaltningsloven, men som ble sitert i sammenheng med saksbehandlingsfasen etter gjennomføringen av høring og offentlig ettersyn. Kommunerevisjonen har lagt til grunn at kriteriet gjelder alle faser i saksbehandlingen, jf. forvaltningsloven og god forvaltningsskikk. Dette er presisert i vedlegg 1. Vi ga en muntlig presentasjon av Kommunerevisjonens vurderinger og konklusjoner til byråden for byutvikling, Byrådsavdeling for byutvikling og Plan- og bygningsetatens ledelse RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. Kommunerevisjonen 57

60 Rapport 7/2018 Data og metode Ved valg av metode har Kommunerevisjonen vurdert hvordan vi kan svare på problemstillingene på en best mulig måte, gitt begrensninger i tid og tilgjengelighet av ulik type informasjon. Vi har kombinert kvalitative og kvantitative metoder for å belyse forskjellige deler av problemstillingen. Undersøkelsen har vært rettet mot tiden etter Plan- og bygningsetatens innføring av «redesignet innsendt planprosess», det vil si tiden fra april 2013 til desember De statistiske analysene er konsentrert om årene 2014 til 2017, mens de kvalitative analysene av enkeltsaker er konsentrert om årene 2016 og 2017 med tanke på å vurdere nyere praksis. Datauttrekk og IT-rettede kontroller Plan- og bygningsetaten har gjort tilgjengelig uttrekk av diverse data om alle innsendte forslag til detaljregulering der etaten mottok bestilling om oppstartsmøte og frem til Datasettet omfattet i alt 483 saker. Uttrekkene omfattet en rekke opplysninger om den enkelte sak som vi har lagt til grunn i våre statistikkberegninger og øvrige analyser, inkludert start- og sluttdatoer for de viktigste fasene i saksgangen dato for bystyrets vedtak i sakene som var kommet så langt i saksgangen plan- og bygningsetatens beregning av egen saksbehandlingstid og bransjetid i den enkelte fase forslagsstiller og fagkyndig fakturert gebyr samtlige registrerte milepæler i den enkelte sak Dataene ble trukket ut av Plan- og bygningsetatens saksbehandlingssystem (DocuLive). I intervjuer i etaten stilte vi spørsmål om hvordan saksgangsdata ble registrert. I tillegg undersøkte vi sentrale definisjoner og veiledning i etatens kvalitetsstyringssystem. Vi gjorde også egne beregninger av saksbehandlingstid for å belyse påliteligheten til etatens registrerte data. Resultatene er oppsummert i delkapittel 4.1. For å måle saksbehandlingstiden til byrådet og bystyret utførte vi manuell koding av alle saker i datauttrekket der bystyret hadde fattet vedtak i undersøkelsesperioden (41 saker). Dette var ikke nødvendigvis de samme sakene som utgjorde grunnlaget for dokumentgjennomgangen vår, som vi har omtalt nedenfor. Analyse av enkeltsaker Kommunerevisjonen har valgt ut og gjennomgått saksdokumenter i til sammen 37 reguleringssaker. For å sikre at vi undersøkte nyere praksis, har vi gjort utvalg fra saksgangsfaser som ble gjennomført i 2016 og 2017: Vi har valgt ut ti saker der oppstartsmøte var bestilt og gjennomført i perioden (oppstartsfasen). Fem saker ble valgt med saksbehandlingstid rundt 20. prosentil, og fem saker ble valgt med saksbehandlingstid rundt 80. prosentil. Dette ble gjort for å sikre at saker med både relativt kort og relativt lang saksbehandlingstid var representert. Vi har valgt ut ti saker der planforslaget ble innsendt og Plan- og bygningsetaten fattet vedtak om høring og offentlig ettersyn i perioden (vedtaksfasen). Også her ble fem saker valgt med saksbehandlingstid rundt 20. prosentil og fem saker med saksbehandlingstid rundt 80. prosentil. 58 Kommunerevisjonen

61 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Vi har valgt ut seks saker der høringsperioden ble avsluttet i perioden , og som deretter ble ferdigbehandlet av Plan- og bygningsetaten (ferdigbehandlingsfasen) innenfor samme periode. Antallet seks ble valgt ut fra kapasitetshensyn. Her ble tre saker valgt ut med saksbehandlingstid rundt 20. prosentil og tre saker rundt 80. prosentil. Vi har valgt ut elleve saker med tanke på å sammenligne saker med relativt lang total saksgang og saker med relativt kort total saksgang i Plan- og bygningsetaten. Saksgangen er målt som kalendertid fra bestilling av oppstartsmøte til saken er sendt Byrådsavdeling for byutvikling, og inneholder derfor både saksbehandlingstid og bransjetid. Utvalget inkluderer privat innsendte planforslag sendt til Byrådsavdeling for byutvikling i 2017: de fire med lengst saksgang og de fire med kortest saksgang. Utvalget ble supplert med ytterligere tre saker sendt til byrådsavdelingen i 2016, som var sakene med kortest saksgang det året. Dokumenter i sakene fant vi i Saksinnsyn, som er Oslo kommunes nettbaserte løsning for innsyn i blant annet byggesaker og plansaker. Ved behov innhentet vi også supplerende dokumentasjon fra Plan- og bygningsetaten. Gjennomgang av dokumenter I tillegg til dokumenter knyttet til enkeltsaker har Kommunerevisjonen gjennomgått en rekke dokumenter for å belyse ulike deler av problemstillingene, inkludert redegjørelser og dokumentasjon fra byrådet, Byrådsavdeling for byutvikling og Plan- og bygningsetaten. Vi viser til disse dokumentene ulike steder i rapporten. Intervjuer Kommunerevisjonen har gjennomført intervjuer med tre saksbehandlere, en enhetsleder, avdelingsdirektør for områdeutvikling og etatsdirektøren i Plan- og bygningsetaten to saksbehandlere, plan- og utbyggingssjefen og kommunaldirektøren i Byrådsavdeling for byutvikling tre arkitektkontorer og to eiendomsutviklere i tillegg til bransjeorganisasjonen Norsk Eiendom. De tre arkitektkontorene hadde erfaring som fagkyndige i reguleringsplansaker. De to eiendomsutviklerne hadde erfaring som forslagsstillere. Norsk Eiendom representerer private eiendomsaktører i Norge og har cirka 220 medlemmer. Intervjuene var semistrukturert. Det vil si at vi på forhånd hadde bestemt oss for noen spørsmål vi ville ta opp, men at respondentene fikk anledning til å legge vekt på de temaene de selv mente var viktigst for Kommunerevisjonens problemstilling. Gyldighet og pålitelighet Kommunerevisjonens kvalitetssikring av datagrunnlaget omfatter at vi har vurdert dataenes validitet (gyldighet) og reliabilitet (pålitelighet). Gyldighet refererer til hvor godt man klarer å måle det man har til hensikt å måle eller undersøke. Pålitelighet refererer til hvor nøyaktig innsamlingen av data har vært. Foreliggende undersøkelse bygger på data fra ulike datakilder og er gjennomført med ulike metoder. Vesentlige deler av undersøkelsen har vært basert på gjennomgang av saksdokumenter i enkeltsaker med utgangspunkt i foreliggende dokumentasjon i Saksinnsyn. Vi vil trekke frem tre utfordringer ved denne datainnsamlingen og beskrive hvordan vi har håndtert Kommunerevisjonen 59

62 Rapport 7/2018 dem. For det første har vi lest dokumenter og sporet saksgangen i Saksinnsyn for å vurdere om det har vært ugrunnede opphold i saksbehandlingen. Utfordringen her er at et opphold i Saksinnsyn, hvor det ikke blir lagt ut ny informasjon på flere måneder, kan være en indikasjon på ugrunnet opphold, men oppholdet kan også ha en god forklaring. I tilfeller der tidsbruken på enkelte aktiviteter syntes unødvendig lang, har vi stilt spørsmål til Plan- og bygningsetaten om mulige forklaringer. På den måten har vi kunnet identifisere de tilfellene som allikevel hadde en grei forklaring. For det andre har vi lest kommunikasjonen i Saksinnsyn mellom Plan- og bygningsetaten og forslagsstiller eller dennes fagkyndige i de tilfeller der etaten så at den ville oversitte gjeldende mål for saksbehandlingstid eller lovpålagte tidsfrister. Formålet var å se om Plan- og bygningsetaten informerte forslagsstiller om endringen i fremdriften. Utfordringen lå i at det kunne ha gått for eksempel e-brev til forslagsstiller som ikke var lagt ut i Saksinnsyn. I tilfeller der vi ikke fant kommunikasjon i Saksinnsyn, spurte vi Plan- og bygningsetaten om det allikevel var gått informasjon til forslagsstiller, og ba om orientering og kopi av eventuell korrespondanse. På den måten fikk vi avklart om forslagsstiller var informert. For det tredje gjorde vi egne beregninger av Plan- og bygningsetatens saksbehandlingstid ved å spore faktisk aktivitet i saksbehandlingen med utgangspunkt i dokumentene i Saksinnsyn. Målet var blant annet å se om vi kunne gjenskape Plan- og bygningsetatens egne beregninger av saksbehandlingstid og bransjetid. I tilfeller der våre beregninger var forskjellige fra etatens, var det en utfordring å skille mellom tilfeller der vi hadde gjort feil, der det eventuelt var feil i etatens måling, og tilfeller der vi og etaten utøvet ulikt skjønn. Vi løste dette ved å ha dialog med Plan- og bygningsetaten om de aktuelle enkeltsakene, der vi blant annet viste frem våre foreløpige beregninger og knyttet dem til konkrete dokumenter i saken og til uttrekket av samtlige milepæler fra etatens system. Et annet vesentlig grunnlag for undersøkelsen er de statistiske analysene av saksbehandlingstid. Med tanke på at vi har avgrenset datamaterialet til innsendte forslag til detaljregulering med oppstart etter innføringen av den nye planprosessen, kan resultatene av våre analyser være noe forskjellige fra Plan- og bygningsetatens årlige rapportering om egen saksbehandlingstid. Vi har hatt en egen dialog med Plan- og bygningsetaten om våre foreløpige analyser der vi har avklart spørsmål om datagrunnlaget, avgrensninger av dette, antall saker og så videre for å sikre gyldigheten av analysene. I rapportens delkapittel har vi pekt på at det er tilfeldige målefeil i Plan- og bygningsetatens beregning av saksbehandlingstid i den enkelte sak. Vi har ikke tilstrekkelig grunnlag for å si at feilene systematisk går i etatens eller bransjens favør. Derfor har vi heller ikke grunnlag for å mene at disse målefeilene i seg selv fører til stor usikkerhet forbundet med de statistiske analysene. Intervjuene har i dette prosjektet gitt verdifull informasjon og har supplert funn fra de andre datakildene på en god måte. Ved bruk av intervjuer vil det alltid være et spørsmål om vi har snakket med nok informanter, og om informantene vi har snakket med, er representative, eller om de har spesielt sterke meninger. I litteraturen om intervju som metode er det et ideal om å snakke med så mange at materialet blir «mettet». Det vil si at informantene repeterer hverandre, og at det derfor ikke lenger er sannsynlig at du vil 60 Kommunerevisjonen

63 Saksbehandlingstid reguleringsplaner få ny informasjon ved å snakke med flere informanter. Dette må veies opp mot tidsbruken. Vi valgte å utvide antall informanter fra bransjen fra tre til seks fordi vi tidlig innså at det kom frem nye momenter som var viktige for undersøkelsen. For å forsikre at vi gjengir utsagn på korrekt måte, har alle intervjuer blitt verifisert av dem som ble intervjuet. Relevante deler av den samlede faktabeskrivelsen er verifisert av Plan- og bygningsetaten og Byrådsavdeling for byutvikling. Dataenes gyldighet og pålitelighet er vurdert og kvalitetssikret internt i Kommunerevisjonen. Kvalitetssikringen er foretatt av andre personer enn de som har samlet inn og behandlet dataene. Kommunerevisjonen har kvalitetssikret at revisjonskriteriene er relevante for undersøkelsens problemstillinger. Vi har kvalitetssikret at det innhentede datagrunnlaget var relevant og dekkende for kriteriene de skulle vurderes opp mot, og for undersøkelsenes vurderinger og konklusjoner. Kommunerevisjonen 61

64 Rapport 7/2018 Vedlegg 3 Supplerende tabeller Tabell 6 Beskrivende statistikk, variabler i regresjonsanalyser N min. median gj.snitt maks. Bruttotid , Bransjetid total , Nettotid total , Bransjetid planforslag , Bransjetid vedtak , Bransjetid ferdigbehandling , Nettotid oppstart , Nettotid vedtak , Nettotid ferdigbehandling , Privat ,64 1 Fakturert Note: Den beskrivende statistikken omfatter alle saker som inngår i grunnlaget for regresjonsanalysene. Det er alle detaljreguleringer som hadde oppstart etter innføringen av «redesignet innsendt planprosess» ( eller senere), og som var sendt til politisk behandling i undersøkelsesperioden (innen ). Alle tidsvariabler er målt i antall dager. «Privat» har kun verdiene 0 og 1, der 1 indikerer at forslagsstiller var en privat aktør. «Fakturert» er angitt i kroner. 62 Kommunerevisjonen

65 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Tabell 7 Regresjonsmodeller (OLS) 1 Koeff. (t-verdi) 2 Koeff. (t-verdi) 3 Koeff. (t-verdi) 4 Koeff. (t-verdi) 5 Koeff. (t-verdi) 6 Koeff. (t-verdi) 7 Koeff. (t-verdi) 8 Koeff. (t-verdi) 9 Koeff. (t-verdi) 10 Koeff. (t-verdi) 11 Koeff. (t-verdi) 12 Koeff. (t-verdi) 13 Koeff. (t-verdi) Konstant 349,82 296,62 506,44 761,30 666,59 303,15 698,14 659,85 567,82 794,47 693,90 282,56 239,09 Nettotid total Bransjetid total Bransjetid planforslag Bransjetid vedtak Bransjetid ferdigbehandling Nettotid oppstart Nettotid vedtak Nettotid ferdigbehandling Privat Fakturert 1,62 (6,98) 1,11 (23,00) 1,01 (6,97) 1,43 (3,22) 1,12 (7,42) 1,07 (15,50) 1,15 (6,45) 1,15 (15,65) R 2 0,359 0,859 0,358 0,107 0,387 0,860 0,054 0,049 0,286 0,002 0,038 <0,005 0,039 n Note: I modell 1 11 er avhengig variabel sakenes bruttotid, målt som kalendertiden i dager fra bestilling av oppstartsmøte til Plan- og bygningsetaten sendte saken til Byrådsavdeling for byutvikling. I modell er avhengig variabel den totale nettotiden i sakene i antall dager. 1,62 (2,22) 1,99 (2,11) 1,75 (5,90) 25,20 (0,41) 64,17 (0,82) 1,99E-4 (1,40) 2,10 (0,09) 22,24 (0,78) 7,56E-5 (1,46) Kommunerevisjonen 63

66 Rapport 7/2018 Vedlegg 4 Uttalelser til rapporten 64 Kommunerevisjonen

67 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Kommunerevisjonen 65

68 Rapport 7/ Kommunerevisjonen

69 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Kommunerevisjonen 67

70 Rapport 7/ Kommunerevisjonen

71 Saksbehandlingstid reguleringsplaner Kommunerevisjonen 69

72

73

74 Oslo kommune Kommunerevisjonen Grenseveien 88, 0663 OSLO Telefonnummer: Telefaksnummer: Grafisk produksjon: Allkopi AS