TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 213 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Velgernes kontroll med skattenivået i Norge 1 Rune J. Sørensen Local government tax discretion in Norway Abstract sendes forfatterne til godkjenning i en egen forsendelse fra forlaget. Rune J. Sørensen Professor Handelshøyskolen BI e-post: rune.sorensen@bi.no Norske kommuner har liten innflytelse over egne inntekter. Alle benytter høyeste sats for inntekts- og formuesskatt, og inntekter fra eiendomsskatt betyr lite for kommunenes økonomi. Et argument for statlig skatteregulering er at kommuner har ansvar for individuelle velferdstjenester der likhetshensyn har stor vekt. Et annet er at staten bør regulere kommunene dersom den lokale velgerkontrollen er svak. Det tredje argumentet er flernivådemokratiets problem: Effektiv velgerkontroll forutsetter at borgerne vet hvilket styringsnivå som har ansvar for hvilken politikk. Uklare ansvarsforhold skaper informasjonsproblemer, og derfor kan lokal beskatningsrett føre til en utilsiktet vekst i samlet skattenivå. Tidsskrift for Velferdsforskning, Vol. 8, No.4, 2005, side 213 223. 2005 Fagbokforlaget Fremveksten av nasjonalstatens representative demokrati er sterkt knyttet til befolkningens ønske om kontroll over skattenivået. Som det het under den amerikanske revolusjon (1776): Ingen skatt uten representasjon! Tilsvarende var skatt og skatteprotest ingredienser både i den engelske (1688) og franske (1789) revolusjonen. Borgerne aksepterer å betale skatt bare så lenge de har innflytelse på skattenivået og på disponering av skatteinntektene. At skatt forutsetter folkevalgt kontroll er klart. Men er det like opplagt at et godt representativt demokrati forutsetter beskatningsmyndighet? Er det hensiktsmessig å ha lokalt folkevalgte organer uten mulighet til å påvirke offentlige inntekter? I Norge har kommuner (og fylkeskommuner) beskjeden innflytelse over de kommunale inntektene; disse bestemmes i all hovedsak av statlige myndigheter. Formelt sett kan kommunene fastsette satser for inntekts- og formuesskatt. De siste 25 årene har alle kommuner og fylkeskommuner 213
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 214 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Rune J. Sørensen Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005....................................................................................................................................................................................................... benyttet maksimalsatsen. Omtrent halvparten av kommunene krever inn eiendomsskatt, men dette gir få kroner i kommunekassene. Kommunale gebyrer betyr mer, og varierer atskillig mellom kommunene. Gebyrer brukes også som («skjult») beskatning. Men gebyrsatsene skal ikke settes høyere enn kostnadene av tjenestene. Bør kommunale inntekter bestemmes av statlige overføringer i kombinasjon med utvidet lokal beskatningsmyndighet, altså en reell lokal toppfinansiering? I en enhetsstat som den norske fastlegger staten spillereglene. Det eksisterer ingen konstitusjonelle regler som begrenser Stortingets myndighet til å endre spillereglene for lokalt selvstyre gjennom flertallsvedtak og alminnelig lovgivning. For resonnementets skyld skal vi likevel tenke oss et konstitusjonelt nivå der vi kan fastlegge visse spilleregler som både staten og kommunen må etterleve. Her skal jeg diskutere tre momenter for valg av skatteregime. For det første: Hovedbegrunnelsen for kommunalt selvstyre er lokale kollektive goder, som arealdisponering, fysisk infrastruktur og kommunikasjoner. Som i de øvrige nordiske landene har norske kommuner ansvar for individuelle velferdstjenester som skole, helse og omsorg. De aller fleste mener at tilgang til disse tjenestene ikke skal avhenge av den enkeltes inntekt eller skattegrunnlaget i hjemkommunen. Jeg skal argumentere for at likhetshensynet kan ivaretas selv om kommunene har adgang til å fastsette lokale skattesatser. For det andre: Hensynet til velgerkontroll tilsier at borgerne delegerer avgjørelsesmyndighet slik at skattepolitikken i størst mulig grad avspeiler velgernes syn på skattenivået. En bør derfor foretrekke det system som gir den enkelte velger størst kontroll både over det kommunale skattenivå og det statlige skattenivå. Når vi sammenligner velgerinnflytelsen på det statlige og kommunale nivået, kan det knapt være tvil om at den enkelte borger har bedre påvirkningsmuligheter på det lokale nivået. For det tredje: En effektiv velgerkontroll forutsetter at borgerne kan holde de politiske styringsorganene på så vel statlig som kommunalt nivå ansvarlig for politikken. For den enkelte velger kan det være uklart om politiske resultater skyldes kommunale prioriteringer eller statlige avgjørelser. Informasjonsproblemet er trolig større i et system der både stat og kommune setter skatter, enn i et system der bare staten har beskatningsmyndighet. Et regime der to (eller til og med tre) styringsnivåer har beskatningsrett kan derfor føre til en utilsiktet økning i samlet skattenivå. I dette siste punktet tas det til motmæle mot den konklusjon som trekkes under de to første punktene. Kommunalt ansvar for individuelle velferdstjenester Hovedideen med lokalt fastsatte skattesatser er desentraliseringsgevinster, det vil si at kommunene skal tilpasse omfanget av kollektive goder til lokalbefolkningens preferanser. I internasjonal litteratur går denne idealmodellen for kommunalt selvstyre under betegnelsen fiskal føderalisme. Oates (1972, 1999) utgangspunkt er at statlig ansvar for offentlig tjenesteyting vil bety felles skattesatser og et ensartet tjenestetilbud over hele landet. Et desentralisert ansvar vil gi velferdsgevinster fordi kommuner kan tilpasse nivået på offentlige tjenester og privat forbruk til lokalbefolkningens prioriteringer. Kommunen bør ha ansvar for lokale kollektive goder, slik som lokal infrastruktur (for eksempel vei og transport, vannforsyning, kloakk, renovasjon), generalplanlegging og arealdisponering, og godene finansieres ved såkalt nyttebeskatning. Bare i de tilfeller en kommunes beslutninger har positive eller negative ringvirkninger («spillovers») for andre kommuner, vil det være behov for statlig styring. I idealmodellen er det ikke behov for mange statlige reguleringer på kommunens prioriteringer, verken når det gjelder omfanget av tjenestetilbudet eller skattenivået. Innbyggerne kan i en idealmodell også «stemme ut» kommunen ved å flytte til en annen kommune, og mobilitet vil være en vesentlig kilde til innflytelse på tjenestetilbud og skattenivå. Kommunesektoren i Norge (og i Norden) avviker sterkt fra dette idealet organiseringen omtales heller som administrativ føderalisme (Rattsø 2005). For det første har kommunene et bredere ansvar enn lokalt kollektive goder de har ansvar for vel- 214
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 215 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005...................................................................................................................................................................................................... ferdstjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er ikke udelelige fellesgoder (public goods), men individuelle tjenester med et innslag av eksterne virkninger eller tjenester med høy politisk prioritet (merit goods). For det andre er begrunnelsen for et offentlig ansvar for disse tjenestene i stor grad fordelingspolitisk. Brukere skal ha lik tilgang på tjenestene uavhengig av egen inntekt og bosted. Derfor benyttes omfattende statlig regulering, både i form av minstestandarder for tjenestetilbudet og individuelle rettigheter til tjenestene. I tillegg eksisterer mange øremerkede tilskuddsordninger som påvirker kommunenes prioriteringer. Finansieringen av kommunene er ikke basert på nyttebeskatning, men på et bredere skattegrunnlag hvor inntekts- og formuesskatt spiller en viktig rolle. Dessuten stammer en høy andel av kommunenes inntekter fra statlige overføringer. For det tredje: Under idéell fiskal føderalisme flytter borgerne til de kommuner som har gode offentlige tjenester og lave skatter («stemming med føttene»), noe som fører til at kommunene etter hvert befolkes av innbyggere med like preferanser. Fare for å tape kommunale inntekter kan disiplinere skattepolitikken (skattekonkurranse). I Norge er mobiliteten moderat, og den har begrenset disiplinerende effekt fordi statlige overføringer i stor grad kompenserer kommunene for et svakt skattegrunnlag. Men tilsier kommunenes ansvar for skole, helse og omsorg at staten må fastsette kommunenes inntekter? Vil en lokal toppfinansiering undergrave de fordelingspolitiske målene? Kommuner i Danmark, Finland og Sverige har omtrent de samme oppgavene som i Norge, men kommunene har større beskatningsfrihet. Riktignok begrenses beskatningsmyndigheten av avtaler mellom staten og kommunenes organisasjon (Danmark) og i perioder er det benyttet kommunal «skattestopp» (Sverige). Men det er betydelige variasjoner i kommunale skattesatser, se for eksempel Rattsø (2005). Staten kan ivareta fordelingspolitiske mål selv med lokal beskatningsmyndighet. Gjennom statlige rammetilskudd (via nasjonal beskatning), lovbestemte individuelle rettigheter og minstestandarder kan innbyggerne sikres tilgang og kvalitet på velferdstjenestene. Ved å fastsette maksimale skattesatser (og derved regulere kommunenes samlede inntekter) fastlegger staten også blandingsforholdet mellom kommunalt konsum og privat inntekt. Ved lokal beskatningsmyndighet kan lokalbefolkningen selv bestemme dette forholdet. Hvis de anser at den nasjonale minstestandard for velferdstjenestene er for lav, kan de fastsette høyere standard og kreve inn mer skatt. Forskjeller i skattegrunnlag mellom kommunene betyr at en gitt økning i skattesatsen gir ulik skatteinntekt i forskjellige kommuner. 2 Men dette berører ikke det grunnleggende argumentet om at lokal skatt kun fører til en omfordeling mellom offentlig og privat konsum (og investering) i de aktuelle kommunene. En kan hevde at skattereguleringen ikke medfører noe stort velferdstap. En desentraliseringsgevinst forutsetter at det er geografiske variasjoner i befolkningens preferanser for offentlige tjenester. Hvis de geografiske forskjellene i preferanser er små, slik det er grunn til å tro er tilfellet for velferdstjenestene, gir heller ikke statlig standardisering noe vesentlig velferdstap. Ser vi på forholdet mellom kommunalt konsum og privat inntekt, finner vi store forskjeller. I mange utkantkommuner er det kommunale konsumet meget høyt relativt til privat konsum, og en kan undres over hvorfor alle disse kommunene opprettholder maksimalsatser for inntekts- og formuesskatt. 3 I sentrale kommuner er kommunalt konsum lavt i forhold til private inntekter. Dette gjelder selv om sentrale kommuner har høyere kommunale gebyrer og mer inntekter fra eiendomsskatt enn utkantkommuner. Større beskatningsfrihet ville medført høyere skattesatser og bedre kommunale tjenester til befolkningen i sentrale strøk. Dagens mønster i statlige overføringer gjør at friere beskatningsmyndighet vil ha helt andre konsekvenser enn på 1960- og 1970-tallet. Mye tyder på at standardiseringen av kommunale skattesatser medfører et vesentlig velferdstap (Borge 2003; Sørensen og Monkerud 2005). Borges (2003) beregninger tyder også på at utvidet frihet til å fastsette skattesatser vil føre til mindre geografiske forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet. En vanlig innvendig er at velstående innbyggere vil bosette seg i kommuner med lave skattesat- 215
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 216 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Rune J. Sørensen Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005....................................................................................................................................................................................................... ser, og at skattekonkurransen vil føre til et uønsket lavt skattenivå. (Det er også dem som mener at skattekonkurranse er gunstig fordi den moderer politikernes skatteentusiasme). Uønsket lavt skattenivå kan forhindres ved at staten opprettholder lovbestemte minstesatser for kommuneskatt. At alle kommuner i dag benytter maksimalsatsene for inntekts- og formuesskatt, tyder ikke på at problemet er akutt. At det er sentrale kommuner med netto innflytting som vil være de sterkeste kandidatene til å øke kommunale skatter, vil også dempe (uønsket) skattekonkurranse. En siste innvending er at skattereguleringen er nødvendig av hensyn til distriktspolitikken. 4 Fra 1960-tallet frem til 1990-tallet økte de statlige overføringene til utkantkommunene kraftig (Sørensen 2002). Dette har medført en geografisk utjamning i samlet konsum/inntekt, det vil si summen av privat og kommunalt forbruk (eller samlet inntekt). Men effektiviteten i distriktspolitikken er neppe avhengig av at staten bestemmer forholdet mellom privat og kommunalt konsum det er summen av det kommunale tjenestetilbudet og den private kjøpekraften som bestemmer hvor attraktivt det er å bosette seg i en kommune. Slik sett er ikke kommunenes ansvar for individuelle velferdstjenester i seg selv et godt argument for statlig kontroll med kommunale skattesatser. Sterkere velgerinnflytelse i et lokalt demokrati I et representativt demokrati kommer borgernes skattepreferanser til uttrykk gjennom stemmegivning på politiske partier. Dette gjelder ved valg både til lokale og nasjonale forsamlinger. Beskatningsmyndighet bør legges til det folkevalgte nivået som er underlagt mest effektiv velgerkontroll. Som nevnt foran er utgangspunktet for Oates (1972) klassiske analyse av desentralisering at statlig ansvar for offentlig tjenesteyting vil lede til et ensartet skattenivå og tjenestetilbud over hele landet. Sentralisering bør derfor foretrekkes når det er «spillovers» og små forskjeller i velgerpreferanser mellom kommunene. Flere har påpekt at det er mulig å differensiere tjenestetilbudet geografisk selv i et sentralisert system (Inman og Rubinfeld 1997; Besley og Coate 2003). Staten gir eksempelvis større overføringer til kommuner med høy andel eldre, slik at disse kommunene har større ressurser til eldreomsorg og helsetjenester. Med sentralisert finansiering vil det være en interessekonflikt mellom velgerne i ulike kommuner. Innbyggerne i hver enkelt kommune vil etterspørre et høyt tjenestetilbud finansiert ved beskatning i alle kommuner («common pool»-problemet). Utfallet vil avhenge av avgjørelsesprosessen i nasjonalforsamlingen, og sentralisering kan både lede til et for høyt offentlig utgiftsnivå (på grunn av såkalt «universalisme») eller til skjevheter i utgiftsfordelingen mellom ulike distrikter (for eksempel på grunn av ulikheter i antall mandater per velger i de forskjellige valgdistriktene). Et statlig ansvar må derfor begrunnes i et behov for samordning mellom kommuner (på grunn av «spillovers», se Besley og Coate 2003). Vi skal skille mellom to former for velgerkontroll, den som er basert på fremtidsrettet stemmegivning, og den som bygger på tilbakeskuende stemmegivning. Trolig er begge formene for demokratisk kontroll mer effektive lokalt enn nasjonalt. Velgerkontroll ved fremtidsrettet stemmegivning Forutsetningen for fremtidsrettet (prospektiv) stemmegivning er at politiske partier tilbyr troverdige valgløfter og programmer. De tilbyr politikk som velgerne tror vil bli gjennomført hvis partiet oppnår flertall. En mulighet er at partienes programmer og løfter er tilpasset opinionen lokalt. Partikonkurransen leder partiene til å tilpasse politikken til velgernes ønsker. Med to politiske partier vil en (under visse tilleggsforutsetninger) forvente at partiene tilbyr en (skatte)politikk i tråd med medianvelgerens preferanser. Trolig er det lettere for partiene å tilpasse politikken til små og relativt homogene kommuner enn til de større og mer sammensatte velgerskarer som preger hele nasjoner. Internasjonalt finnes det flere studier som viser at partienes posisjoner og politikk er tilpasset lokalbefolkningens preferanser. De fleste analysene bygger på data fra amerikanske delstater (Erikson, Wright og McIver 1989; Besley og Case 2003). Dessverre finnes ingen tilsvarende studie 216
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 217 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005...................................................................................................................................................................................................... for norske eller nordiske kommuner. En annen mulighet er at partienes posisjoner er ideologisk bestemt. Programmer og løfter som avviker fra den ideologiske hovedkursen er ikke troverdige. Lokalpartiets fleksibilitet kan være begrenset av vedtak i den nasjonale partiorganisasjonen. I dette tilfellet uttrykkes velgernes preferanser gjennom partienes styrkeforhold i den folkevalgte forsamlingen. Informasjonsproblemene er mindre i lokalpolitikken enn nasjonalt; det er enklere for velgerne å vurdere om det er behov for økte eller reduserte skatter. Dermed er det også lettere å velge mellom konkurrerende politiske partier. Partienes styrkeforhold i folkevalgte organer har betydning for kommunenes skattepolitikk. For oversikt over internasjonale studier, se Blom-Hansen, Monkerud og Sørensen (2005). Selv i relativt homogene kommuner er partivalget viktig for lokal skattepolitikk (Wright og Schaffner 2002; Besley og Case 2003:42). Basert på norske data kan en vise at folkevalgtes partitilhørighet påvirker ønsket skattepolitikk (inntektsskatt, gebyrer og eiendomsskatt, se Sørensen og Monkerud 2005), og at partisammensetningen i kommunestyrene påvirker faktisk skattepolitikk (gebyrer og eiendomsskatt, se Borge (1995, 2000)). Dette er i tråd med resonnementet om at velgerne stemmer på politiske partier med (faste) ideologiske posisjoner. Velgerkontroll ved tilbakeskuende stemmegivning Et partiprogram kan tolkes en kontrakt mellom partiets velgere og dets folkevalgte. Dette forutsetter at brudd på kontrakten kan verifiseres av en tredje part, og eventuelt sanksjoneres ved bindende rettsavgjørelser. Dette kunne gitt velgerne tiltro til partiprogrammer og lagt grunnlag for prospektiv stemmegivning. Men partiprogrammer er ufullstendige kontrakter programmene gir regjeringer og flertallskoalisjoner handlefrihet. Partiprogrammer sier eksempelvis ikke hvordan konkrete søknader om utbyggingsprosjekter skal avgjøres, eller hvordan kommunebudsjettet skal utformes ved et uventet fall i kommunens inntekter. Selv om det er umulig å verifisere mange avvik fra programmet er det mulig for velgerne å observere i hvilken grad et flertallsparti har levd opp til sine forpliktelser. Og selv om «kontraktsbrudd» kunne verifiseres kan de ikke prøves for domstolene. Folkevalgte er ikke rettslig bundet av sine partiprogrammer. Nettopp derfor er det vanskelig for politiske partier å tilby troverdige løfter. Den demokratiske disiplinering må derfor utøves ved å evaluere flertallspartiets faktiske politikk (retroprospektiv stemmegivning). Igjen er det grunner til å tro at velgerkontrollen er mest effektiv i lokalpolitikken. For det første: Anta at velgerflertallet i en kommune er misfornøyd med den politikk som er ført. Flertallspartiet blir da kastet. Hvis nasjonalforsamlingen hadde hatt ansvaret for å fastsette lokale skatter og tjenestetilbud i den enkelte kommune, vil ikke misnøye i en kommune nødvendigvis lede til et nytt folkevalgt flertall i nasjonalforsamlingen. Det desentraliserte ansvaret for skatter og lokale tjenester gir folkevalgte et sterkere incentiv til å tilpasse politikken til velgerpreferansene. Merk at dette gjelder selv om velgerne i ulike kommuner har identiske preferanser fordi kommuner utsettes for ulike typer uforutsette hendelser (for eksempel nedleggelse av «hjørnestensbedrifter» eller innflytting av multifunksjonshemmet person), som velgerne ønsker at lokalt folkevalgte håndterer (Seabright 1996). For det andre: Velgerne kan vanskelig vurdere hvor effektivt en kommune drives, og om flertallspartiet gir et godt tjenestetilbud i forhold til disponible inntekter. Sviktende informasjon kan føre til at velgerne straffer eller belønner uten egentlig grunn. Lokalt demokrati er mer effektivt enn nasjonalt fordi det er lettere å sammenligne kommuner enn nasjonalstater. Lokalpolitikken legger til rette for en politisk målestokk-konkurranse (Besley og Case 1995). Interesseorganisasjoner, myndigheter og media frembringer relevant informasjon om kommunenes relative prestasjoner (for eksempel Norsk Gallup, Norsk Familieøkonomi, Huseiernes Landsforbund, Statistisk sentralbyrå). Besley og Case (1995) benytter data fra amerikanske delstater fra 1960 til 1980, og studerer skattefastsettelse og utfallet av guvernørvalgene. En ting er at endringer i skatter de to siste årene før valget har en negativ effekt på sannsynligheten for gjenvalg. 217
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 218 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Rune J. Sørensen Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005....................................................................................................................................................................................................... Men dessuten påviser de at sammenligninger mellom delstater brukes i velgerevalueringen; velgerne straffer skatteøkninger i egen delstat hardere når nabostaten ikke øker sitt skattenivå. Klare politiske alternativer setter velgerne i stand til å reagere på (skatte)politikk som avviker fra valgløftene eller som velgerne ikke ønsker (Bingham-Powell 2000:170 ). Flertallssystemer (toparti-systemer som i USA) legger godt til rette for kontroll gjennom tilbakeskuende stemmegivning, mens proporsjonal representasjon kan gjøre det vanskeligere å se hvilke partier som skal stilles til ansvar og hvilke som har vært i opposisjon. Særlig gjelder det i situasjoner med mindretallsregjeringer. I lokalpolitikken er det formannskapsordningen som dominerer. Den bygger på et samstyre der alle (de større) partier er ansvarlige for den politikken som har blitt gjennomført. Det parlamentariske systemet burde gjøre den tilbakeskuende velgerkontrollen mer effektiv nasjonalt enn lokalt. Likevel er det klare tegn på en virksom tilbakeskuende stemmegivning i norske kommunevalg. En økning i gebyrene på tekniske tjenester har en negativ effekt på velgeroppslutningen om ordførerpartiet/flertallspartiet (Martinussen 2004; Sørensen og Vabo 2004). Tilbakeskuende stemmegivning har en disiplinerende effekt på skattepolitikken også under formannskapsordningen. Tilsvarende viser empirisk forskning at økonomiske forhold (arbeidsledighet, inflasjon og vekst i privat konsum) har betydning for velgernes stemmegivning i nasjonale valg. For eksempel viser Nadeau, Niemi og Yoshinaka (2002) at (en indikator på) generell økonomisk situasjon påvirker stemmeandelen for regjeringspartiet. I tråd med resonnementet er effektene sterkest i situasjoner med to klare regjeringsalternativer. Tilsvarende viser Mattila (1996) og Nannestad og Paldam (1997) at økonomiske forhold har betydning for de skandinaviske regjeringers popularitet. I disse studiene analyseres ikke effekter av beskatning eller omfanget av det offentlige tjenestetilbudet. Johnson, Lynch og Walker (2005) analyserer britiske etterkrigsvalg, og påviser at økninger i (effektive) satser for inntektsskatt reduserer sjansen for gjenvalg. 5 Utilsiktet vekst i skattenivået ved lokal beskatningsmyndighet Mange resonnementer om lokalt selvstyre forutsetter at statlige myndigheter regulerer kommunesektoren som «en velmenende diktator» («benevolent dictator»). Dette er lite realistisk. Sett at velgerne øver kontroll i et politisk system med to folkevalgte nivåer, det statlige og det kommunale. Vi vil da forvente at regjeringspartier eller flertallspartier på begge nivåer vil kreve ære for tiltak som er populære, og overlate ansvaret for de negative konsekvensene til det andre nivået. Slik ansvarsfraskrivelse («the blame game») kan være effektivt når velgerne ikke kan identifisere hvilket nivå som har ansvar for faktisk politikk. En realistisk forståelse av modellen bør derfor omfatte en analyse av samspillet mellom partikonkurranse og informasjonsproblemer på statlig og kommunalt nivå. I tråd med diskusjonen foran skal vi diskutere velgerkontrollen i to regimer, sentral og lokal finansiering: Sentral finansiering: Staten har både ansvar for å fastlegge minstestandarder og individuelle rettigheter til kommunale tjenester, og for å finansiere tjenestetilbudet gjennom å fastlegge inntektsrammer for kommunene. Lokal finansiering: Staten har kun ansvar for å fastlegge minstestandarder og individuelle rettigheter til kommunale tjenester, mens kommunene har ansvar for å (del)finansere tjenestetilbudet gjennom lokal beskatning. Sentral finansiering av kommunale tjenester Sentral finansiering betyr et statlig ansvar for å finansiere kommunale tjenester. Staten må foreta en helhetlig kost-nytte-vurdering der velferdsgevinster ved et forbedret tjenestetilbud (eksempelvis som følge av minstestandarder/rettigheter) avveies mot de økte skattekostnadene ved disse. Konkurrerende politiske partier på nasjonalt nivå vil rimeligvis ta hensyn til begge effekter, noe som kan ha en modererende effekt på nasjonale politikeres interesse for å pålegge kommunene minstestandarder/rettigheter. Anta at velgerne ikke kan identifisere i hvilken grad et sviktende kommunalt tjenestetilbud og 218
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 219 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005...................................................................................................................................................................................................... høye budsjettunderskudd skyldes nasjonal politikk (for lave overføringer) og i hvilken grad det skyldes kommunal politikk (lav kostnadseffektivitet, uheldig prioritering av oppgaver). I så fall vil stat og kommune søke å legge ansvaret for upopulær politikk på det andre styringsnivået. Med sentralisert finansiering vil en kommune normalt foretrekke et høyere nivå enn staten på tjenestetilbudene fordi disse finansieres med nasjonal beskatning (se omtalen av «common pool problemet» foran), og kommunen/etaten vil ha bedre informasjon enn staten om de lokale kostnadene ved å frembringe en tjeneste. Kommunens ledelse vil søke å utnytte sine informasjonsfordeler til å få større statlige bevilgninger, og en vil forvente lobbyaktiviteter for å fremme dette målet. Kommunestyret vil prøve å overbevise statlige myndigheter om behovet for bedre økonomiske vilkår, kanskje gjennom strategisk underskuddsbudsjettering og økning i låneopptak. 6 Når «krisen» kommer vil staten redde kommunens økonomi («bailout») fordi velgerne vil «straffe» regjeringspartiet for nedskjæringer i tjenestetilbudet, selv om kuttene i realiteten skyldes lokale beslutninger. Mye tyder på at kommunal lobbyvirksomhet bidrar til å øke statlige overføringer til kommunene (Borge og Rattsø 2002; Sørensen 2003). Kommunen har ansvar for et helt sett av tjenester («generalistkommunen»). Kommunens frihet til å prioritere innenfor en gitt budsjettramme åpner for ulike strategier: Kommunen kan bevisst nedprioritere oppgaver som den antar er høyt prioritert (også) av statlige myndigheter, for på denne måten å signalisere hvor lave kommunens inntekter er i forhold til de lokale behovene og kostnadene ved tjenestetilbudet. Dette kan øke troverdigheten i kommunens og kommunesektorens lobbyaktivitet overfor nasjonale myndigheter. Staten kan på sin side pålegge kommunen nye forpliktelser, og kreve at disse skal innfris ved økt produktivitet. At kommunen har en bred portefølje av oppgaver, gjør at staten (helt eller delvis) kan kreve at nye forpliktelser skal innfris ved omprioriteringer innenfor den eksisterende inntektsramme. Selv med sentral finansiering kan det være attraktivt for nasjonale politikere å innføre nye rettigheter og standardkrav fordi gjennomføringsansvaret ligger hos kommunene. Lokal finansiering av kommunale tjenester En grunntanke bak lokal finansiering er at staten med større grad av troverdighet kan motstå krav fra kommunene om høyere statlige overføringer. En kommune som ønsker et forbedret tjenestetilbud (ut over nasjonale rettigheter/minstestandarder) kan vedta det, men innbyggerne må selv betale regningen for denne forbedringen. Som nevnt vil kommunal beskatningsfrihet også øke mulighetene for tilpasning til lokale preferanser (forholdet mellom kommunalt og privat konsum), og kanskje vil økt kommunal handlefrihet øke velgerinteressen for lokalpolitikk. Slik sett burde det være gode argumenter for kommunal beskatningsfrihet, også sett med nasjonale politikeres øyne. Men også i dette systemet vil informasjonsproblemer hos velgerne 7 kunne friste hvert av styringsnivåene til å føre politikk på bekostning av det andre nivået. Stat og kommune søker å legge ansvaret for upopulær politikk på det andre styringsnivået fordi velgerne ikke kan identifisere i hvilken grad en skatteøkning skyldes statlig eller kommunalt vedtak. Skjevheter i velgernes informasjon kan både anspore kommuner og stat til en kostnadsdrivende politikk. La oss først forutsette at velgerne mener at skatteøkninger også kommunalt vedtatte skatteøkninger er et resultat av statlig politikk. I dette tilfellet vil kommunene være fristet til å vedta populære forbedringer i det kommunale tjenestetilbudet, og øke de kommunale skattesatsene. Velgerne vil belønne de lokale partiene for forbedrede tjenester, men straffe de nasjonale partiene for skatteøkningene, se for eksempel Borge, Carlsen og Rattsø (2001:181). Dette kan åpne for en skrittvis økning i det totale skattenivået. La oss så forutsette at velgerne legger til grunn at alle kommunale skatteøkninger skyldes kommunal politikk. Nasjonale politikere vil innføre flere populære reformer når det er «kommunene som må ta regningen». Dette vil friste staten til å pålegge kommunen nye rettigheter og mer ambisiøse standardkrav fordi det er kommunen som holdes ansvarlig for de etterføl- 219
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 220 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Rune J. Sørensen Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005....................................................................................................................................................................................................... gende skatteøkningene. Vi kan også tenke oss en kombinasjon av disse effektene. Sett at velgerne alltid tenker at halvparten av en kommunal skatteøkning skyldes statlige pålegg og halvparten kommunale prioriteringer. I så fall vil vi få en viss kostnadsøkende effekt både som følge av statlig politikk (fordi velgerne tror at kommunene er delansvarlig for skatteøkningen) og som følge av kommunal politikk (fordi velgerne tror at staten er delansvarlig for skatteøkningen). Problemet er ikke at kommuner etterspør et nasjonalt finansiert tjenestetilbud («common pool»-problemet); informasjonssvikt er altså drivkraften bak effektene. Effektene vil være sterkest når stat og kommune benytter et felles skattegrunnlag, slik at den samlede skattesatsen både skyldes statlige og kommunale vedtak. Dette vil være tilfellet for inntekts- og formuesskatt. Problemene vil tilsynelatende være mindre når kommuner og stat har ulike skattegrunnlag, slik situasjonen er for kommunale gebyrer og eiendomsskatt, særlig hvis skatt på «inntekt av egen bolig» og eventuelt formuesskatt på bolig faller bort. En eksklusiv kommunal skatt kan øke de nasjonale politikeres motiv til å kreve at statlige reformer skal gjennomføres (helt eller delvis) ved høyere kommunale skatter. Nasjonale politikere får mer av æren, og mindre av ansvaret for økt skatt. Informasjonsproblemene med kommunal beskatningsfrihet kan trolig avdempes ved bruk av folkeavstemninger. Velgerne får adgang til å bestemme om kommunale skattesatser skal endres, og gjennom offentlig debatt vil velgerne få kunnskap om bakgrunnen for forslaget om endret skatt. Dermed kan staten vanskeligere «presse» lokalpolitikerne til å øke de lokale skattene, og kommunen kan ikke «legge ansvaret» for skatteøkninger på statlige myndigheter. Forskning i hovedsak fra USA og Sveits tyder på at obligatoriske folkeavstemninger fører til et lavere lokalt skattenivå, se for eksempel Frey (1992), Santerre (1989) og Pommerehne (1978). Det er imidlertid usikkert i hvilken grad disse resultatene kan overføres til land som Norge. Hovedimplikasjonen er at beskatningsfrihet kombinert med uklare ansvarsforhold leder til en sterk vekst i offentlige og kommunale utgifter, mens lokal beskatningsfrihet kombinert med klare ansvarsforhold leder til liten utgiftsvekst. I en omfattende panelstudie av 18 44 land påviser Rodden (2003) at land der sub-nasjonale enheter er sterkt avhengige av statlige overføringer, er kjennetegnet ved sterk offentlig utgiftsvekst, også på lokalnivåene. Resultatet tolkes som et fellesressursmodell («common pool»-incentivet). Studien omfatter også en særskilt analyse av kommunal beskatningsfrihet basert på OECD-data (OECD 1999). I land der sub-nasjonale enheter er lite avhengige av statlige overføringer fører høy grad av beskatningsfrihet (Canada, USA, Sveits og New Zealand) til redusert vekst i offentlige utgifter som andel av nasjonalproduktet. Motsatt betyr høye statlige overføringer i kombinasjon med lokal beskatningsfrihet sterkere offentlig utgiftsvekst (Rodden 2003:tabell 3 4). Resultatet er i tråd med informasjonsresonnementet foran. Oppsummering Lokaldemokratiets fortrinn er effektiv velgerkontroll. Borgerne kan øve mer effektiv prospektiv og retrospektiv kontroll over sine folkevalgte representanter på lokalnivået enn på det sentrale nivået. Ut fra hensynet til velgerkontroll tilsier dette at kommuner bør fastsette skattesatser for de kommunale tjenestene, og at ansvaret for viktige velferdstjenester bør overlates nettopp til kommunene. Uheldigvis er dette en forhastet konklusjon. La oss først tenke på staten som en «velmenende diktator» som fastsetter kommunenes rammebetingelser. Som diktator vil staten at alle borgere skal ha tilgang på et minstenivå på omsorgstjenester, helsetjenester og grunnutdanning, noe som krever nasjonale standarder, individuelle rettigheter og statlige rammeoverføringer. Men det kommunale ansvar for velferdstjenestene betyr ikke at «diktatoren» behøver å sette et maksimalnivå for kommunale skatter. Staten kan gjennomføre en geografisk fordelingspolitikk selv om kommunene har mulighet for å toppfinansiere kommunale tjenester med lokale skatter. Innenfor en gitt inntektsramme bestemmer velgerne lokalt blandingsforholdet mellom privat kjøpekraft og kommunalt konsum. 220
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 221 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005...................................................................................................................................................................................................... Forutsetningen om en «velmenende diktator» kan være en nyttig forenkling, men er i denne sammenheng en villedende fiksjon. Realiteten er at staten er underlagt folkevalgte representanter på samme måte som kommunene. Hver på sitt nivå er politikere opptatt av å få ære for populære vedtak, og frasi seg ansvar for de upopulære konsekvensene. Så lenge velgerne vet hvem som har ansvar for hva skaper ikke dette demokratiske problemer. En klar demarkasjonslinje mellom det statlige og kommunale ansvaret gjør det mulig for velgerne å «ære den som æres bør». Straks staten griper inn i kommunale prioriteringer blir det vanskelig for velgerne å vite hvem som har ansvaret. Både stortings- og kommunepolitikere vil kreve ære for et bedret tjenestetilbud, men vil frasi seg ansvaret for upopulære omprioriteringer eller skatteøkninger. Uten lokal beskatningsmyndighet kan stortingspolitikerne vedta populære reformer og kreve at disse finansieres ved omprioriteringer eller produktivitetsøkninger. Sentralisert finansiering vil likevel legge en viss demper på nasjonalforsamlingens reformiver. Med lokal beskatningsmyndighet kan nasjonale politikere vedta populære reformer, og overlate finansieringen til kommunene. Velgerne holder lokalpolitikerne ansvarlige for skatteøkningene, mens nasjonale politikere tar æren for bedre tjenester. Motsatt: hvis velgerne holder Stortinget ansvarlig for kommunale skatteøkninger vil det friste lokalpolitikerne til å forbedre tjenestetilbudet. Regjeringspartiene straffes for skatteøkningen. Beskatningsfrihet i kombinasjon med kompliserte eller uklare ansvarsforhold (spesielt stor avhengighet av statlige overføringer) viser seg å føre til høyere utgiftsvekst enn om kommunene har mindre frihet til å fastsette lokale skatter. Artikkelen innledet med å hevde at kommunalt ansvar for velferdstjenester ikke er et argument for statlig kontroll over de kommunale inntektene. Den endelige konklusjonen er motsatt: Oppgavefordelingen mellom stat og kommune vil skape utydelige politiske ansvarsforhold (reguleringer; fordelingspolitikk), noe som svekker velgernes evne til å stille de rette partier og folkevalgte til ansvar (informasjonsproblemet), og lokal beskatningsrett kan derfor lede til utilsiktet vekst i samlet skattenivå. Litteratur Besley, T. og A. Case (1995): Incumbent Behavior: Vote- Seeking, Tax-Setting, and Yardstick Competition, American Economic Review, 85:25 45. Besley, T. og A. Case (2003): Political Institutions and Policy Choices: Evidence from the United States, Journal of Economic Literature, XLI:7 73. Besley, T. og S. Coate (2003): Centralized versus decentralized provision of local public goods: a political economy approach, Journal of Public Economics, 87:2611 2637. Bingham-Powell, G. Jr. (2000): Elections as Instruments of Democracy. Majoritarian and Proportional Visions, London /New Haven: Yale University Press. Blom-Hansen, J., L. Monkerud og R.J. Sørensen (2005): Do Parties Matter for Local Revenue Policies? A comparison of Denmark and Norway. Vil bli trykket i European Journal of Political Research. Borge, L.E. (1995): Economic and political determinants of fee income in Norwegian Local Government, Public Choice, 83:353 373. Borge, L.E. (2000): Charging for public services: the case of utilities in Norwegian local governments, Regional Science and Urban Economics, 30:703 718. Borge, L.E. (2003): More tax autonomy for Norwegian local governments: possible implications for efficiency and service production, Paper, Norwegian University of Science and Technology. Borge, L.E. og J. Rattsø (2002): Spending Growth with Vertical Fiscal Imbalance: Decentralized Government Spending in Norway 1880 1990, Economics and Politics, 14(3):35 373. Borge, L.E., R. Carlsen og J. Rattsø (2001): Lokal beskatningsfrihet i det norske styringsopplegget for kommunesektoren, Tidsskrift for samfunnsforskning, 42:163 190. Carlsen, F. (1998): Central regulation of local authorities, Public Finance Review, 26:304 326. Erikson, R.S., G.C. Wright Jr. og J.P. McIver (1989): Political Parties, Public Opinion, and the State Policy in the United States, American Political Science Review, 83:729 750. 221
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 222 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Rune J. Sørensen Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005....................................................................................................................................................................................................... Frey, B.S. (1992): Efficiency and Democratic Political Organization: The Case for the Referendum, Journal of Public Policy, 12:209 222. Inman, R. og D. Rubinfeld (1997): The Political Economy of Federalism, i Mueller, D. (red.), Perspectives on Public Choice. A Handbook, Cambridge: Cambridge University Press. Johnson, P., F. Lynch og J.G. Walker (2005): Income tax and elections in Britain, 1950 2001, Electoral Studies, 24:393 408. Martinussen, P.E. (2004): Government performance and political accountability at sub-national level: the electoral fate of local incumbents in Norway, Scandinavian Political Studies, 27:227 259. Mattila, M. (1996) Economic Changes and Government Popularity in Scandinavian Countries, British Journal of Political Science, 25:583 600. Nadeau, R., R.G. Niemi og A. Yoshinaka (2002): A crossnational analysis of economic voting: taking account of the political context across time and nations, Electoral Studies, 21:403 423. Nannestad, P. og M. Paldam (1997): From the pocketbook of the welfare man: a pooled cross-section study of economic voting in Denmark, 1986 92, British Journal of Political Science, 27:119 136. Oates, W.E. (1972): Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace. Oates, W.E. (1998): On the Nature and Measurement of Fiscal Illusion: A Survey, i Brennan, G. m.fl., Taxation and Fiscal Federalism: Essays in Honour of Russel Mathews, Sydney, Australia: Australian National University Press. Oates, W.E. (1999): An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, 37:1120 1149. OECD (1999): Taxing Powers of State and Local Government. OECD Tax Policy Studies no.1, Paris: OECD. Pommerehne, W.W. (1978): Institutional Approaches to Public Expenditures: Empirical Evidence from Swiss Municipalities, Journal of Public Economics, 9:163 201. Rattsø, J. (2005): Local tax financing in the Nordic countries. Vil bli trykket i Yearbook of Nordic Tax Research 2005, Oslo: Universitetsforlaget. Rodden, J. (2003): Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government, International Organization, 57:695 729. Santerre, R.E. (1989): Representative versus Direct Democracy: Are There Any Expenditure Differences?, Public Choice, 60:145 154. Seabright, P. (1996): Accountability and decentralization in government: An incomplete contracts model, European Economic Review, 40:61 89. Sørensen, R.J. (2002): Kommunepenger i distriktspolitikken: Virker de?, Horisont, 1:60 77. Sørensen, R.J. (2003): The political economy of intergovernmental grants: the Norwegian Case, European Journal of Political Research, 42:163 195. Sørensen, R.J. og L. Monkerud (2005): Lokaldemokrati og kommuneskatt. Velgerne stemmer på politiske partier, men spiller det noen rolle?, Vedlegg 8 i NOU 2005:6: Samspill og tillit. Sørensen, R.J. og S.I. Vabo (2004): Sentraliseringsparadokset: Fører partienes konkurranse om velgeroppslutning til sentralisert kontroll av kommunene?, Forskningsrapport, nr. 4, Oslo: Handelshøyskolen BI. Wright, G.C. og B.F. Schaffner (2002): The Influence of Party: Evidence from the State Legislatures, American Political Science Review, 96:367 379. Noter 1) Artikkelen bygger på et notat skrevet på oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund presentert som foredrag 27. mai 2005, Vettre hotell, Asker. Takk til deltakerne for nyttige kommentarer. Tidsskriftets to anonyme konsulenter har bidratt med verdifulle forslag til forbedringer. Notatet bygger også på arbeid gjennomført i regi av prosjektet Nye modeller for organisering av kommunal og statlig sektor. Rettighetskommunen, minimumskommunen, bestillerkommunen og storkommunen under programmet Forskning for fornyelse av offentlig sektor, FIFOS, Norges forskningsråd. 2) Sammenslåing av kommuner vil ha liten effekt på ulikhetene i inntektsskattegrunnlaget for norske kommuner, se Sørensen og Monkerud (2005). 3) Enkelte utkantkommuner har svært høye inntekter gjennom eiendomsskatt på kraftvirksomhet. 4) Dette har ikke noe med kommunenes ansvar for velferdstjenester å gjøre. 5) Jeg kjenner ikke til tilsvarende studier av betydningen av skattepolitikk for norske regjeringers valgoppslutning. 222
TFV-4-05-3-Sorensen.fm Page 223 Tuesday, October 25, 2005 9:19 AM Tidsskrift for Velferdsforskning vol. 8 Nr. 4, 2005...................................................................................................................................................................................................... 6) Carlsen (1998) diskuterer en spillteoretisk modell for forholdet mellom stat og kommune. Statlige reguleringer av blant annet adgangen til låneopptak begrenser kommunenes muligheter til å legge press på staten for å få økte statlige tilskudd, noe som gir staten større handlefrihet i fastsettelsen av overføringer. Modellen har imidlertid ingen analyse av lokal og nasjonal velgerkontroll. 7) I litteraturen behandles flere typer informasjonsproblemer ved statlige overføringer, se for eksempel Oates (1998) for en oversikt. En standard bekymring er at statlige rammeoverføringer vil redusere velgernes oppfatning av skatteprisen for kommunale tjenester. Velgerne forveksler den marginale kostnaden ved å øke tjenestetilbudet med den gjennomsnittlige skattekostnaden (fiskale illusjoner). Flere studier påviser at økte statlige overføringer ikke motsvares av tilsvarende reduksjoner i de kommunale skattene (fluepapireffekten), noe som også tolkes som et informasjonsproblem. 223