Rutiner og praksis for IPLOSregistrering Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 9. november 2011
INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG... 3 2 INNLEDNING... 4 2.1 Bakgrunn... 4 2.2 Problemstilling og avgrensing... 4 2.3 Metode og gjennomføring... 4 2.4 Revisjonskriterier... 4 3 SYSTEMER OG RUTINER FOR REGISTRERING I IPLOS... 6 3.1 Revisjonskriterier... 6 3.2 Fakta... 6 3.3 Vurderinger... 7 4 PRAKSIS FOR REGISTRERING I IPLOS... 8 4.1 Revisjonskriterier... 8 4.2 Fakta... 9 4.3 Vurderinger... 12 5 KONKLUSJONER/ANBEFALING... 13 6 RÅDMANNENS KOMMENTARER... 14 østfold kommunerevisjon iks 2
1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet sett på Moss kommunes rutiner og praksis for IPLOS-registrering. Vi har benyttet dokumentanalyse, intervjuer og gjennomgang av fagsystemet Gerica for å besvare følgende problemstillinger: Har Moss kommune systemer og rutiner i tråd med krav i regelverket for registrering i IPLOS? Er kommunens praksis for registrering i IPLOS i tråd med krav i regelverket og interne systemer og rutiner? Prosjektet er avgrenset til kommunens praksis for registrering i IPLOS i virksomhet for tjenester for funksjonshemmede, avdeling Bysiden og til sykehjemmene Peer Gynt og Melløsparken. Vår undersøkelse viser at Moss kommune har etablert systemer og rutiner som sammenfaller med regelverket på området. Praksis for IPLOS-registreringen viser at kommunen følger regelverk og interne systemer i stor grad. IPLOS er registrert i nær alle sakene vi har sett på, og det er registrert funksjonsnivå med oppgitt skår i hovedvekten av de sakene vi undersøkte. Etter regelverket skal det foretas ny registrering i IPLOS ved informasjon om endringer i tjenestemottakers behov. Dette fant vi dokumentasjon på at var gjort ved sykehjemmene, mens i tjenester for funksjonshemmede var det i varierende grad dokumentert at dette var gjort. På grunnlag av dette anbefaler vi følgende: At systemer og rutiner vedrørende IPLOS blir fullt ut implementert blant de ansatte. østfold kommunerevisjon iks 3
2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres i henhold til god kommunal revisjonsskikk. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstillinger: Har Moss kommune systemer og rutiner i tråd med krav i regelverket for registrering i IPLOS? Er kommunens praksis for registrering i IPLOS i tråd med krav i regelverket og interne systemer og rutiner? Prosjektet er avgrenset til kommunens praksis for registrering i IPLOS i virksomhet for tjenester til funksjonshemmede, avdeling Bysiden og til sykehjemmene Peer Gynt og Melløsparken. 2.3 Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Prosjektet er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyse, intervjuer av ansatte og med gjennomgang av fagsystem. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Ved gjennomgang av fagsystemet hadde vi på forhånd mottatt lister med brukerident til mottakere av tjenester i virksomhet for funksjonshemmede, avdeling Bysiden og beboere ved Peer Gynt og Melløsparken sykehjem. Vi foretok et tilfeldig utvalg hvor vi gjennomgikk 24 av 237 mottakere av tjenester for funksjonshemmede, 9 av 20 beboere med vedtak om langtidsplass ved Peer Gynt sykehjem og 14 av 45 beboere ved Melløsparken sykehjem. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Bente Wik Kristiansen i perioden mai til november 2011. 2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. østfold kommunerevisjon iks 4
I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: LOV 2001-05-18 nr 24: Lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger. FOR 2006-02-17 nr 204: Forskrift om pseudonymt register for individbasert pleie- og omsorgsstatistikk. IS-1112 IPLOS Veileder for personell i kommunale helse- og sosialtjenester, Helsedirektoratet 03/2009. Utledning av revisjonskriteriene følger under hver enkelt problemstilling. østfold kommunerevisjon iks 5
3 SYSTEMER OG RUTINER FOR REGISTRERING I IPLOS 3.1 Revisjonskriterier I henhold til IPLOS-forskriften 1 er formålet med IPLOS-registeret å samle inn og behandle data fra kommunene om personer som har søkt, mottar eller har mottatt pleie- og omsorgstjenester for å: 1. gi grunnlag for overvåkning, kvalitetssikring, planlegging, utvikling og overordnet styring av sosial- og helsetjenesten og sosial- og helseforvaltningen, 2. gi grunnlag for forskning. Formålet er også at lokale myndigheter skal kunne bruke registeret for å få nødvendig kunnskap om pleie- og omsorgssektoren for å etablere gode og likeverdige tjenester til brukerne. IPLOS-registeret skal på individnivå inneholde: tildelt pseudonym bakgrunnsopplysninger opplysninger av betydning for vurdering av tjenestebehov opplysninger om tjenester Registeret skal kun inneholde opplysninger som er nødvendig og relevante for å kunne tildele tjenester og gjøre endring i vedtak. Det skal gis informasjon om: IPLOS-registeret til de som registreres eller nærmeste pårørende innsynsretten reservasjonsretten til at diagnoseopplysninger sendes IPLOS-registeret. Opplysninger i IPLOS-registeret skal innhentes i samarbeid med søker/mottaker, og brukers vurdering av egen situasjon skal tillegges stor vekt. 3.2 Fakta Moss kommune har utarbeidet flere prosedyrer og rutiner for registrering i IPLOS. Lovkravene til IPLOS-registrering er skrevet ned i en egen rutine som viser til IPLOSregisterets formål, hvilke opplysninger som skal registreres inn, kommunens plikt til å sende inn opplysninger, tidspunkt for innsending, den registrertes rett til informasjon og innsynsretten. Videre har Moss kommune utformet en rutine som beskriver innhenting av opplysninger som inneholder 10 trinn og oppgavebeskrivelser til hvert trinn. Her er det beskrevet når ny vurdering og registrering skal foretas, når nytt vedtak skal foreligge, reservasjonsretten tjenestemottaker har mot at diagnoseopplysninger sendes til IPLOS-registeret. Videre er brukermedvirkning, informasjonsplikt og taushetsplikt beskrevet. I tillegg er viktigheten av god og helhetlig kartlegging framholdt, og at opplysninger skal innhentes uavhengig av alder, diagnose eller hvor søker/mottaker oppholder seg. 1 Forskrift om pseudonymt register for individbasert pleie- og omsorgsstatistikk av 17.2.2006. østfold kommunerevisjon iks 6
Det finnes også en rutine som beskriver tjenester/vedtak/beslutning som omfattes av IPLOSregisteret. Den inneholder hvilke tjenester som skal IPLOS-registreres og lovhenvisning. Moss kommune benytter i tillegg et eget registreringsskjema hvor person- og boligopplysninger, opplysninger om vedkommende er vurdert av tannhelsepersonell eller lege de siste 12 måneder og opplysninger om behov for bistand/assistanse skal registreres inn. Videre skal opplysninger om samfunnsdeltakelse, helseopplysninger, søkers ressurser, nettverk, aktuelle hjelpemidler, pågående hjelpetiltak og vurdering av hjelpebehov/formål skrives ned. I tillegg nevnes det hvilken informasjon det skal gis til søker/mottaker. Skjemaet skal dateres og underskrives av vedkommende som har foretatt kartleggingen. Det skal også krysses av om søker/mottaker har reservert seg mot at opplysninger sendes til IPLOSregisteret. Videre er det utarbeidet en IPLOS-prosedyre som omhandler innhenting av diagnoser. Rutinen var sist revidert i april 2011. Her er det beskrevet mål, hvem den gjelder for, lovhjemmel og hvordan saksbehandlerne skal gå frem for å innhente diagnoseopplysninger og hvilke opplysninger som skal innhentes. Det er også nevnt at søker/bruker skal samtykke i at relevante diagnoser blir innhentet. Beregning av estimert tid er også en prosedyre som er utarbeidet. Denne prosedyren ble revidert i april 2011. Som ved prosedyren nevnt over, er mål, hvem den gjelder for, lovhjemmel og hvem som skal utføre trinnene i prosedyren beskrevet. Det er også nevnt hvilke vedtak prosedyren gjelder for. Beregning av tid for tildelt tjeneste er i tillegg beskrevet. Saksbehandlerne i tjenester for funksjonshemmede opplever rutinene og prosedyrene som nyttige. Det erfares at rutinene blir fulgt opp fortløpende og at rutinebeskrivelsen gir trygghet for lik praksis i hele kommunen. I følge rådgivere i kommunalavdelingen har hver avdeling egne ressurspersoner innenfor IPLOS-området som andre ansatte kan henvende seg til. Kommunalavdelingen har også en systemansvarlig på IPLOS. Saksbehandlerne i tjenester for funksjonshemmende opplyser at det ikke er opprettet noe fast samarbeid med systemansvarlig, men at det tas kontakt ved behov. Saksbehandlerne i hjemmebaserte tjenester sier at det foreligger eldre rutiner fra det gamle forvaltningskontoret. Disse rutinene er ikke oppdatert etter ny organisering. Saksbehandlerne opplever at mangelen på rutiner kan føre til ulik praksis. 3.3 Vurderinger Etter revisjonens oppfatning har Moss kommune utarbeidet systemer og rutiner som sammenfaller med krav i regelverket når det gjelder IPLOS-registrering. Revisjonen har funnet at kommunen har prosedyrer som fanger opp hva IPLOS-registeret skal inneholde på individnivå, samt at de har rutiner for hva det skal gis informasjon om. Det er også utarbeidet prosedyre for hvordan beregning av tid skal foretas for aktuelle vedtak. Videre har revisjonen funnet at prosedyrene oppleves som nyttige av saksbehandlere i tjenester for funksjonshemmede, mens saksbehandlerne i hjemmebaserte tjenester savner oppdaterte rutiner til bruk i arbeidet. østfold kommunerevisjon iks 7
4 PRAKSIS FOR REGISTRERING I IPLOS 4.1 Revisjonskriterier I tillegg til IPLOS-forskriftens krav til registrering beskrevet under revisjonskriterier i kapittel 3, er det utarbeidet en egen veileder 2 for IPLOS-registrering for personell i kommunale helseog sosialtjenester. Veilederen beskriver hvilke tjenester som omfattes av IPLOS-registeret. Dette er tjenester som fremgår av sosialtjenesteloven 4-2, bokstav a-e og kommunehelsetjenesteloven 1-3 første ledd nr. 3 og 4, med de tjenester som er beskrevet i lovens 1-3 annet ledd, nr. 4 og 6. Dette er blant annet: praktisk bistand: daglige gjøremål praktisk bistand opplæring: daglige gjøremål praktisk bistand: brukerstyrt personlig assistanse dagsenter/dagtilbud hjemmesykepleie avlastning utenfor institusjon/bolig omsorgsbolig støttekontakt omsorgslønn opphold i institusjon/boform eller i bolig med heldøgns omsorgstjenester avlastning langtidsopphold Der en eller flere av tjenestene nevnt i loven er aktuelle, skal IPLOS benyttes. Veilederen har videre en beskrivelse for selve registreringen inn i IPLOS. Det skal registreres inn opplysninger om person og boforhold, om vedkommende bor alene eller sammen med andre, om vedkommende får privat ikke betalt hjelp og om bolig er egnet for søker/mottaker. Etter veileder skal blant annet: opplysninger om bistands-/assistansebehov registreres og ajourføres av saksbehandlere og dokumentasjonspliktige det være en individuell vurdering av ressurser og behov for bistand/assistanse og det er ressurser og behov ved registreringsbehovet som skal dokumenteres respekt for den enkelte søker/mottakers selvbestemmelsesrett, egenverdi og livsførsel, sammen med faglig vurdering av ressurser og behov for assistanse gi grunnlag for fastsetting av skår tjenesteyter/saksbehandler og søker/mottaker sammen komme frem til hvilke av bistandsopplysningene som er relevante i tilfeller hvor det er nødvendig, be om opplysninger fra pårørende eller hjelpeverge kun være én gyldig registrering for hver søker/mottaker ny vurdering og registrering foretas ved informasjon om endring i mottakers situasjon, ressurser og bistands-/assistansebehov. 2 IS-1112, IPLOS Veileder for personell i kommunale helse- og sosialtjenester, Helsedirektoratet 03/2009. østfold kommunerevisjon iks 8
Bistandsbehovet skal registreres med skår på en skala fra 1-5, hvor skår: 1 - utgjør ingen problem/utfordring, 2 - ikke behov for bistand/assistanse, 3 - middels behov for assistanse, 4 - store behov for bistand/assistanse, 5 - fullt bistandsbehov. Skår 9 benyttes der opplysningen ikke er relevant for å kartlegge ressurser og vurdere behov for personbistand. Skårene skal benyttes til: Alminnelig husarbeid Skaffe seg varer og tjenester Personlig hygiene På- og avkledning Toalett Spise Bevege seg innendørs og utendørs Ivareta egen helse Hukommelse Kommunikasjon Beslutninger i dagliglivet Sosial deltakelse Styre atferd Syn Hørsel Opplysninger om kommunale tjenester skal også registreres. Dette er informasjon om hvilke vedtak/beslutninger som er fattet, hvilke tjenester som mottas, omfanget av tjenestene og eventuelt klage. Enkelte av tjenestene skal registreres med timer per uke direkte brukerrettet tid i henhold til vedtak/beslutning. 4.2 Fakta Søknad om tjenester fra hjemmetjenesten eller hjemmebaserte tjenester blir behandlet av saksbehandlere i disse tjenestene. I hjemmetjenesten blir innkomne søknader først registrert inn i fagsystemet av en merkantilt ansatt, for så og fordeles til saksbehandlerne etter dato. Søknader om hjemmebaserte tjenester fordeles til saksbehandlere i denne enheten. Avdelingsleder og virksomhetsleder har vedtaksmyndigheten, alt etter hvilke type vedtak som blir fattet. IPLOS skal registreres og ajourføres av saksbehandlere og dokumentasjonspliktige i tjenesten. Det blir bekreftet av saksbehandlerne og rådgivere i kommunalavdelingen at det er saksbehandlere og primærkontakter/tjenesteytere ute som registrerer i IPLOS. I følge rådgiverne er det den i hjemmebaserte tjenester som utfører førstegangsbesøket som også har ansvaret for å registrere i IPLOS. Primærkontaktene har ansvaret for at IPLOS oppdateres ved endringer hos tjenestemottaker. østfold kommunerevisjon iks 9
Opplysningene innhentes i samarbeid med søker/tjenestemottaker. Brukers vurdering av egen situasjon tillegges stor vekt. Saksbehandlerne bekrefter at opplysninger blir innhentet i samarbeid med søker/tjenestemottaker. Er det flere informanter i saken, blir også samtykkeerklæring underskrevet av søker. Saksbehandlerne har i tillegg møter med verger og pårørende i saker hvor det er aktuelt. Det blir opplyst at det er viktig at saksbehandlerne får til en god dialog med søker/tjenestemottaker og de har alltid samtaler med søker før tjenester blir innvilget. Førstegangssamtalen er en kartlegging av søkers behov ut fra mottatt søknad. Det er utarbeidet et eget kartleggingsskjema for disse samtalene som saksbehandlerne har med ut til samtalene, men de er oppmerksomme på at skjemaet ikke skal styre samtalen. Det er det faktiske funksjonsnivå ved registreringstidspunktet som registreres. Saksbehandlerne opplyser at det er det faktiske funksjonsnivået som blir registrert. Under kartleggingssamtalen blir søker spurt om hvilke behov vedkommende har. Det blir opplyst at det er viktig at søker/tjenestemottaker føler seg verdsatt og at den selvstendigheten mange ønsker, blir ivaretatt. I følge saksbehandlerne blir veileder mye brukt for å få riktig funksjonsnivå på søkere/tjenestemottakere. Funksjonsnivå er også noe saksbehandlerne diskuterer seg i mellom. Det oppleves at veileder ikke er dekkende nok for alle situasjoner. Det blir opplyst at skår 3 ofte blir benyttet som en nødløsning for eksempel for godt fungerende demente. Saksbehandlerne møter også problematikken at søkere/tjenestemottaker kan utføre aktiviteten selv, men at vedkommende faktisk ikke utfører den. Når det gjelder vurdering av barn, blir det opplyst at de vurderer ut fra aldersadekvat utvikling. Er det innvilget for få tjenester eller feil tjenester, vil dette oppdages av tjenesteyter og vedtaket kan endres etter nye oppfølgingssamtaler. Ny registrering foretas ved informasjon om endring i tjenestemottakers situasjon om bistands/assistansebehov. Saksbehandlerne opplyser om at det for det meste er tjenesteyterne ute som endrer funksjonsnivåer så lenge det ikke er store endringer som medfører nytt vedtak. Ved endring uten nytt vedtak, er det kontakt og samarbeid mellom tjenesteutøver og saksbehandlerne. Skal det fattes nytt vedtak, er det saksbehandlerne som foretar endringen. I følge rådgivere i kommunalavdelingen skal IPLOS oppdateres ved endring i tjenestemottakers behov. Det er primærkontaktene som har hovedansvaret for dette. Når det gjelder tjenester til funksjonshemmede har man ofte basisgruppemøter hvor registreringen og eventuelle endringer i behov blir gjennomgått. Saksbehandlerne i tjenester for funksjonshemmede opplyser om at hvis de oppdager at det er lenge siden det har skjedd en IPLOS-oppdatering, tar de kontakt med rette avdelingsleder som formidler dette videre. I følge saksbehandlerne i hjemmebaserte tjenester avhenger det av type vedtak om IPLOS blir oppdatert eller ikke, men IPLOS blir alltid sjekket ved nytt vedtak. østfold kommunerevisjon iks 10
Vedtaksgjennomgangen viste at det for beboere i sykehjemmene var jevnlig dokumentert oppdatering av IPLOS i 22 av 23 saker. Det var mer varierende hvor ofte IPLOS-endringer var dokumentert oppdatert for mottakere av tjenester for funksjonshemmede. Vi fant en sak hvor det ikke var dokumentert endring i IPLOS siden 2006. Det innhentes kun opplysninger som er relevante for å vurdere bistands/assistansebehovet og gi godt tilpassede tjenester. I følge saksbehandlerne blir det kun innhentet opplysninger som er relevante for å vurdere bistands/assistansebehovet. De opplyser at det blir innhentet opplysninger slik at de best mulig kan danne seg et riktig bilde av søker/tjenestemottaker, for igjen å kunne gi riktige tjenester til mottakerne. IPLOS-registrering skal alltid foreligge ved nytt vedtak. IPLOS-registrering dokumenteres med dato og signatur. Det bekreftes av saksbehandlerne at det gjennom førstegangssamtalen og informasjon innhentet der, blir foretatt en IPLOS-registrering. Saksbehandlerne opplyser at det i enkelte tilfeller slik som hastesaker kan gjøres i ettertid, men dette er ikke hovedregelen. Gjennom vår vedtaksgjennomgang fant vi IPLOS-registrering i 44 av 47 tilfeller. Bistandsbehov skal registreres med skår for gitte tjenester. Vedtaksgjennomgangen viser at det totalt var registrert bistandsbehov med skår i 44 av 47 tilfeller. Gjennomsnittsskåren for de to sykehjemmene var henholdsvis 3,44 og 3,45. Dette er skåren for beboere med vedtak om langtidsplass. I tillegg til skår skal også opplysninger om aktuelle kommunale tjenester registreres. I tjenester for funksjonshemmede fant vi vedtak i 21 av 24 tilfeller. I sykehjemmene manglet det ett vedtak om tjenester. Ved vedtak om enkelte tjenester skal det også registreres timer per uke direkte brukerrettet tid. Dette fant vi i 23 av 24 3 tilfeller var registrert. Det opplyses fra saksbehandlerne i hjemmebaserte tjenester at det benyttes tidsestimat for registrering av tid i IPLOS. Vedtakene inneholder ikke tid, men antall ganger tjenesten ytes eller mottaker får besøk. De opplever at tidsestimatet ikke gir et reelt bilde av faktisk bistandsbehov og tiden som brukes. Dette fordi det går mye tid til hver enkelt mottaker av tjenester som ikke blir registrert i IPLOS. Saksbehandlerne i tjenester for funksjonshemmede sier de er fornøyde med den opplæringen de har fått i IPLOS, mens saksbehandlerne i hjemmebaserte tjenester opplever at opplæringen ikke har vært tilstrekkelig. De mener det er litt tilfeldig hva som blir gitt av opplæring og at det er begrenset med ressurser avsatt til dette. Både saksbehandlerne i tjenester for funksjonshemmede og i hjemmebaserte tjenester savner et samarbeid med hverandre. De mener det er viktig at saksbehandlerne er godt samkjørte og gjør like vurderinger. 3 Langtidsplass skal ikke registreres med tid. østfold kommunerevisjon iks 11
4.3 Vurderinger Det er revisjonens vurdering at både de to sykehjemmene og tjenester for funksjonshemmede avd. Bysiden følger IPLOS-veileder når det gjelder registrering i IPLOS. Vi bygger vurderingen på at det blir opplyst at det er saksbehandlere og primærkontakter som registrerer i IPLOS, at opplysninger blir innhentet i samarbeid med søker/tjenestemottaker og at det er faktisk funksjonsnivå på søknadstidspunkt som registreres. I tillegg blir det opplyst at det kun er relevante opplysninger som blir innhentet. I følge veileder skal det foretas ny registrering ved informasjon om endringer i tjenestemottakers behov. Gjennom vår vedtaksgjennomgang fant vi at dette var dokumentert gjort i sykehjemmene, men at det var i varierende grad dokumentert hvor ofte IPLOS ble oppdatert for de som mottar tjenester for funksjonshemmede. Videre har vi funnet at IPLOS er registrert i nær alle sakene vi har sett på. Bistandsbehov skal etter veileder registreres med skår for gitt tjeneste. Revisjonen har funnet at dette gjøres i hovedvekten av de sakene vi har undersøkt. østfold kommunerevisjon iks 12
5 KONKLUSJONER/ANBEFALING Revisjonens evaluering av rutiner og praksis for IPLOS-registrering i Moss kommune viser at kommunen har utarbeidet systemer og rutiner som sammenfaller med regelverket på området. Videre ser vi at praksis for IPLOS-registrering i virksomhet for funksjonshemmede avd. Bysiden og i sykehjemmene Peer Gynt og Melløsparken, følger regelverk og interne systemer i stor grad. Vi er imidlertid litt mer usikre på hvor godt rutinene er implementert blant alle ansatte. Dette på bakgrunn av tilbakemeldinger fra de ansatte. Anbefaling: At systemer og rutiner vedrørende IPLOS blir fullt ut implementert blant de ansatte. Rolvsøy 9.11.2011 Bente Wik Kristiansen (sign.) Forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) Oppdragsansvarlig revisor østfold kommunerevisjon iks 13
6 RÅDMANNENS KOMMENTARER østfold kommunerevisjon iks 14