Molde kommune Rådmannen Arkiv: A10/&13 Saksmappe: 2015/2483-0 Saksbehandler: Gro Toft Ødegård Dato: 29.07.2015 Saksframlegg Høring - finansiering av private barnehager Utvalgssaksnr Utvalg Møtedato 84/15 Molde formannskap 18.08.2015 Saksprotokoll i Molde formannskap - 18.08.2015 Vedtak Molde formannskap godkjenner høringsuttalelse i tråd med saksutredningen og svar på høringsspørsmål. Molde kommune anbefaler blant annet - en videreføring av dagens modell for finansiering av private barnehager. Dette er særskilt begrunnet i forhold til prinsipp for rammefinansiering, likeverdighet mellom private og kommunale barnehager og konsekvenser for eierstruktur - at det gis et sjablongmessig påslag for pensjonsutgifter - at det bør være valgfritt for kommunene å beregne tilskuddet til kapitalkostnader, familiebarnehager og åpen barnehage ut fra gjennomsnittlige kostnader i kommunale barnehager eller bruke nasjonal sats - at kommunen kan stille vilkår for den offentlige støtten, herunder krav om at barn med rett til plass prioriteres - at barnehager skal dokumentere at kvaliteten i tilbudet er i henhold til den kvaliteten de har fått tilskudd for og at det kan foretas avkorting i tilskuddet hvis barnehagen ikke kan dokumentere dette - at det fastsettes bemanningsnorm i barnehagene for å sikre barna likeverdig barnehagetilbud For å sikre god kvalitet på tjenesten til barn og foreldre må det legges til grunn at staten finansierer eventuelle merkostnader som følge av endringene gjennom økte rammeoverføringer til kommunene. Behandling Rådmannens forslag til vedtak ble enstemmig vedtatt.
Rådmannens forslag til vedtak Molde formannskap godkjenner høringsuttalelse i tråd med saksutredningen og svar på høringsspørsmål. Molde kommune anbefaler blant annet - en videreføring av dagens modell for finansiering av private barnehager. Dette er særskilt begrunnet i forhold til prinsipp for rammefinansiering, likeverdighet mellom private og kommunale barnehager og konsekvenser for eierstruktur - at det gis et sjablongmessig påslag for pensjonsutgifter - at det bør være valgfritt for kommunene å beregne tilskuddet til kapitalkostnader, familiebarnehager og åpen barnehage ut fra gjennomsnittlige kostnader i kommunale barnehager eller bruke nasjonal sats - at kommunen kan stille vilkår for den offentlige støtten, herunder krav om at barn med rett til plass prioriteres - at barnehager skal dokumentere at kvaliteten i tilbudet er i henhold til den kvaliteten de har fått tilskudd for og at det kan foretas avkorting i tilskuddet hvis barnehagen ikke kan dokumentere dette - at det fastsettes bemanningsnorm i barnehagene for å sikre barna likeverdig barnehagetilbud For å sikre god kvalitet på tjenesten til barn og foreldre må det legges til grunn at staten finansierer eventuelle merkostnader som følge av endringene gjennom økte rammeoverføringer til kommunene. Saksopplysninger BAKGRUNN Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utrede modeller for finansiering av ikke-kommunale barnehager og utarbeide tilhørende forskrifter. I den forbindelse har direktoratet lagt frem høringsnotat om forslag til to alternative modeller for finansiering av private barnehager. Det tas sikte på at forskriften trer i kraft januar 2016. Høringsnotatet ble publisert 22. mai 2015 og høringsfrist er 20. august 2015. Høringsnotatet med forslag til lovtekst finnes her: https://hoering.udir.no/hoering/37 Saksutredningens første del omhandler Utdanningsdirektoratets (Udir) høringsnotat, sakens andre del Molde kommunes høringssvar.
Del 1 UTDANNINGSDIREKTORATETS HØRINGSNOTAT Høringsnotatet har følgende hovedkapittel 1. Om høringen 2. Valg av finansieringsmodell 3. Felles endringer for begge finansieringsmodellene 4. Videreføring av dagens modell 5. Nasjonal sats 6. Økonomiske og administrative konsekvenser 7. Fotnoter Bakgrunn Utdanningsdirektoratet har utredet to modeller for finansiering av private barnehager: - en finansieringsmodell som tar utgangspunkt i at tilskuddet baseres på utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell. - en finansieringsmodell som er basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Det sentrale spørsmålet direktoratet ønsker innspill på er hvilken av de to alternative modellene som bør innføres. Gjeldende rett Kommunen har plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager i tråd med barnehageloven 14. Hovedformålet med finansieringsmodellen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune. Tilskuddet til ikke-kommunale barnehager beregnes ut fra kommunens to år gamle regnskap. Det betyr at kommunens utgifter knyttet til egne barnehager er beregningsgrunnlaget for tilskudd til de private barnehagene i kommunen to år etter. Både tilskuddet til drift og tilskuddet til kapital baserer seg på kommunens to år gamle regnskap. Tilskuddet til driftskostnader beregnes ut fra gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager, jfr. forskriften 4. Kommunens pensjonskostnader er en del av beregningsgrunnlaget for driftstilskudd. Når det gjelder tilskuddet til kapitalkostnader, kan kommunen velge om den vil beregne tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager
eller om den vil benytte nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd, jfr. forskriften 5. Valg av finansieringsmodell Det sentrale spørsmålet i høringen er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Valget av finansieringsmodell kan blant annet påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas. Kort historikk: Et av målene i Barnehageforliket i 2003 var full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager. Det ble i forliket lagt opp til en trinnvis innfasing av likeverdig behandling. Fra 1. mai 2004 hvor kommunene fikk plikt til å finansiere private barnehager til at det øremerkede tilskuddet skulle innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2011. Hovedhensikten med øremerket tilskudd er at kommunene skal produsere mer av de tjenestene som omfattes av tilskuddet, enn de ville ha gjort hvis midlene ble gitt som rammeoverføring. På bakgrunn av innføring av rett til barnehageplass ble innført, at målet om full barnehagedekning var nådd og framtidig finansiering av private barnehager, ble det vurdert at det var hensiktsmessig å innlemme de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammen. Rammefinansiering: Innlemmingen i rammen innebærer at finansieringen av både kommunale og private barnehager er en del av inntektssystemet. Det er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Kommunens plikt til å tilby plass til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen, setter føringer for kommunens bruk av rammetilskudd. Det skyldes at kommunen må bruke en viss andel av de frie midlene for å sikre at retten til barnehageplass innfris for det enkelte rettighetsbarn bosatt i kommunen. Utdanningsdirektoratet mener at en tilskuddsberegning basert på nasjonal sats med lokal justering samsvarer i mindre grad enn dagens finansieringsmodell med hensynene bak rammefinansieringen: lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Disse hensynene gjør seg også gjeldende etter at kommunereformen er gjennomført. Bruk av nasjonal sats for finansiering av private barnehager kan føre til ulik finansiering av kommunale og private barnehager. Ca halvparten av barnehagene i Norge er private, øvrige er kommunale. Det betyr at begge barnehagetyper er et potensielt tilbud for de fleste barn med rett til barnehageplass etter barnehageloven 12a. Kommunen har ansvaret for å tilby barnehageplass innenfor kommunegrensen. Derfor er hensynet til likebehandling i finansiering av kommunale og private barnehager innenfor kommunegrensen viktig for at kvaliteten på tilbudet innenfor kommunegrensen blir noenlunde likt.
Dersom kommunale barnehager finansieres med en ramme som følge av budsjettfordeling i kommunen, mens de private barnehagene finansieres med fastsatt nasjonal sats, kan det føre til økte forskjeller i kvaliteten på tilbudet innenfor kommunen. Eierstruktur: Mye tyder på at eierstrukturen både på landsbasis og i enkelte kommuner vil påvirkes ved overgang fra å beregne tilskuddssatsene ut fra kommunens egne utgifter til bruk av nasjonal sats med lokal justering. Direktoratet har imidlertid ikke holdepunkter for å kunne si noe konkret om hvilket omfang og grad dette kommer til å få. Bemanningsnorm: I Sundvolden-erklæringen står det at Regjeringen vil innføre en bemanningsnorm i barnehagene innen 2020. En bemanningsnorm innebærer at alle barnehager må oppfylle et minstekrav om et visst antall ansatte i barnehagen ut fra hvor mange barn barnehagen har. Det vil trolig påvirke finansieringen til private barnehager ved bruk av både dagens modell med bruk av kommunens to år gamle regnskap og forslaget til ny finansieringsmodell med nasjonal sats med lokal justering. Når det gjelder dagens modell, vil en bemanningsnorm føre til at kostnadene i kommunale barnehager øker og at kostnadene mellom kommunene blir jevnere enn det er i dag. Det vil også føre til at tilskuddet til private barnehager øker og blir jevnere mellom kommunene. Hvis forslag til ny finansieringsmodell legges til grunn, vil innføring av bemanningsnorm føre til at den nasjonale satsen trolig øker som følge av at kostnadene i kommunale barnehager øker. Den lokale justeringen innebærer at kommunens ansatte sammenlignes med antallet barn i barnehagen. Ved innføring av bemanningsnorm vil det føre til at den lokale justeringen blir mer lik over hele landet, med unntak for de tilfeller hvor kommunen har bedre bemanning enn normen. Dermed vil betydningen av den lokale justeringen reduseres sammenlignet med dagens fravær av krav til bemanning. Økonomiske og administrative konsekvenser Økonomiske konsekvenser for begge modeller: De største økonomiske konsekvensene, som følge av endringer på minimumssats, kapitaltilskudd og pensjonsberegning, antas beløpsmessig å være omtrent like for begge modellene. Eventuelle andre økonomiske konsekvenser av modellene er beskjedne sammenlignet med disse eller de er usikre. Spesielt konsekvensene som er beskrevet under pensjon kan få økonomiske utslag, men hvor store disse er, er vanskelig å tallfeste. Administrative konsekvenser med dagens modell: De administrative konsekvenser av endringene som gjøres i dagens modell, vil være at kommuner skal bruke nasjonal sats for åpne barnehager og familiebarnehager. Dette vil medføre mindre valgfrihet og mindre administrasjon for de kommunene det gjelder. Det forslås også et tidspunkt på høsten for fastsettelse av vedtak om sats og klagerett på denne. Dette vil medføre noe administrasjon for kommunene. Administrative konsekvenser med nasjonal sats-modell: Direktoratet antar at det vil bli mindre administrasjon for kommuner og private
barnehager ved en eventuell omlegging til en modell med nasjonal sats. Lokal justering, fastsettelse av kapitaltilskudd og ev. behandlinger av søknader om økt pensjonspåslag må fortsatt gjøres av den enkelte kommune, men øvrige beregninger vil i hovedsak gjøres sentralt. I kommuner der det er utfordrende å få tak i tilstrekkelig kompetanse på feltet, vil nasjonal sats kunne bli mindre administrativt krevende både for kommunen og for de private barnehagene. Høringen Det sentrale spørsmålet i høringen er hvilke av de to finansieringsmodellene som bør innføres. Høringsinstansene har i tillegg mulighet til å svare på 38 spørsmål. Direktoratet har gitt sine anbefalinger for disse. For utdypende informasjon vises det til høringsnotatet. Del 2 MOLDE KOMMUNES VURDERING Finansieringsreformen på barnehageområdet har vært krevende for mange, også Molde kommune. Det har vært uklarheter og endringer fra departement og direktorat, noe som har ført til ulike tolkninger og mange klagesaker både nasjonalt og lokalt. Dette har igjen ført til at mye administrativ tid har gått til arbeid med finansiering, på bekostning av annet viktig myndighetsarbeid i barnehagesektoren. Erfaringer og avklaringer over tid har imidlertid gjort at dagens ordning begynner å bli bedre innarbeidet. En ny modell med nasjonal sats vil for Molde og flere kommuner representere en administrativ forenkling, men en slik ordning vil få andre konsekvenser som kommunen ikke mener er til beste for barnehagetilbudet i kommunen. Med bakgrunn i en samlet vurdering anbefaler Molde kommune derfor - en videreføring av dagens modell. Dette er særskilt begrunnet i forhold til prinsipp for rammefinansiering, likeverdighet mellom private og kommunale barnehager og konsekvenser for eierstruktur. - at det gis et sjablongmessig påslag for pensjonsutgifter - at det bør være valgfritt for kommunene å beregne tilskuddet til kapitalkostnader, familiebarnehager og åpen barnehage ut fra gjennomsnittlige kostnader i kommunale barnehager eller bruke nasjonal sats - at kommunen kan stille vilkår for den offentlige støtten, herunder krav om at barn med rett til plass prioriteres - at barnehager skal dokumentere at kvaliteten i tilbudet er i henhold til den kvaliteten de har fått tilskudd for og at det kan foretas avkorting i tilskuddet hvis barnehagen ikke kan dokumentere dette - at det fastsettes bemanningsnorm i barnehagene for å sikre barna likeverdig barnehagetilbud
Kvalitet i barnehagetilbudet Det er mange forhold som har betydning for å sikre barn et kvalitativt godt barnehagetilbud. Finansieringsordningen er en helt sentral faktor. Molde kommune mener en videreføring av dagens modell og innføring av bemanningsnorm vil sikre likeverdighet, samarbeid og kvalitet i et samlet kommunalt og privat barnehagetilbud best. Skal det innføres en nasjonal sats, må denne gjøres gjeldene for både kommunale og private barnehager. Det vil i realiteten bety en reversering til øremerket tilskudd, noe som ikke harmonere med prinsippene for rammefinansiering og ny kommunereform. Molde kommune mener det er særlig viktig å sikre - videreutvikling og styrking av kvaliteten på barnehagetilbudet til barna - høy fagkompetanse og tilstrekkelig bemanning - stabil, god og forutsigbar finansiering av barnehager, både private og kommunale - likeverdighet mellom private og kommunale barnehager - at kommunene som barnehagemyndighet har tilstrekkelig styringsmulighet til å ivareta mandat og oppdrag gitt nasjonalt og lokalt - at lokalt selvstyre og prinsippene bak rammefinansiering ivaretas - at barnehagenes eierform fastsettes gjennom lokalpolitiske vurderinger og ikke som en nødvendig konsekvens av finansieringsordning Hensynet til rammefinansiering Dagens modell samsvarer best med hensynene bak rammefinansiering; lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Dette er i tråd med Utdanningsdirektoratet og KS sitt syn i saken. Eierstruktur Mye tyder på at eierstruktur vil påvirkes ved eventuell overgang til nasjonal sats med lokal justering. Molde kommune mener det må være lokalpolitiske vurderinger som skal ligge til grunn for vurdering av barnehagers eierskap. Eierskap bør ikke fastsettes som en følge av finansieringsordning. Likeverdighet mellom private og kommunale barnehager Dersom kommunale barnehager finansieres med en ramme som følge av budsjettfordeling i kommunen, mens de private barnehagene finansieres med fastsatt nasjonal sats, kan det føre til økte forskjeller i kvaliteten på tilbudet innad i kommunen. Kommunen som barnehagemyndighet Barnehagesektoren er den tredje største sektoren i kommunene. Den skiller seg vesentlig ut fra skole og pleie- og omsorgssektoren i forhold til eierskap. Ca. 50 % av barnehagene eies av private aktører, noe som fører til et stort mangfold. Rollen som barnehageeier er imidlertid vesentlig forskjellig fra kommunens rolle som barnehagemyndighet. Det er derfor svært viktig at kommunen som barnehagemyndighet har tilstrekkelig styrings- og kontrollmyndighet for å ivareta de oppgaver og mandat de er gitt av sentrale styresmakter. Herunder eksempelvis at kommunene kan stille vilkår om at barn med rett til plass prioriteres før barn uten rett også i private barnehager. Bemanningsnorm
Det er store forskjeller på barnehagene i Norge. Ansattes utdanningsbakgrunn varierer betydelig. Dette kommer blant annet frem i Utdanningsspeilet 2015 (Utdanningsdirektoratet). Utdanningsspeilet presenterer tall og analyser av barnehager og grunnopplæringen i Norge. Sektoren har de senere år vært i stor vekst og det er dessverre mangel på barnehagelærere. I 2014 var det på landsbasis 23 000 årsverk til pedagogiske ledere, 1100 årsverk til barnehagelærere, 10 800 årsverk til barne- og ungdomsarbeidere og 26 900 assistentårsverk. Ansattes utdanningsbakgrunn varierer betydelig mellom kommunene. I enkelte kommuner har 100 prosent av barnehagenes personale relevant utdanning, mens det i andre kommuner er over 50 prosent som ikke har det. Med relevant utdanning menes utdanninger som enten kvalifiserer til arbeid som styrer eller pedagogisk leder i barnehage og barne- og ungdomsarbeiderfag. (Utdanningsspeilet 2015) Molde kommune mener det generelt er behov for økt pedagogisk kompetanse og utdanningsgrad i barnehagesektoren. Med bakgrunn i dokumenterte store forskjeller i dagens barnehagetilbud i Norge, anbefaler Molde kommune at bemanningsnorm innføres for å sikre likeverdig kvalitet i tilbudet til barna. Pensjon Det er viktig at pensjon blir mer treffsikker enn den er i dag. En sjablongmessig beregning vil representere en vesentlig forenkling. Det vil være svært viktig at nivået på satsen blir korrekt. Kapitaltilskudd Molde kommune benytter nasjonal sats for kapital, i likhet med de fleste kommuner. Denne ordningen gir større forutsigbarhet for de private barnehagene og gir rom for avsetninger til fremtidig vedlikehold. Kommunen mener imidlertid det fortsatt bør være valgfritt for kommunene om de ønsker å beregne egne satser eller benytte nasjonal sats, jfr. prinsipp for rammefinansiering. Familiebarnehager Molde kommune benytter nasjonal sats, da kommunen ikke eier familiebarnehager. Nasjonal sats forenkler beregningen, men kommunen mener at valg av beregningsmåte bør være valgfritt for kommunene, jfr. prinsipp for rammefinansiering. Åpne barnehager Molde kommune benytter egen sats. En nasjonal sats vil forenkle beregningen, men kommunen mener at valg av beregningsmåte bør være valgfritt for kommunene, jfr. prinsipp for rammefinansiering. Kommunen mener at ordningen for åpne barnehager bør reguleres vesentlig sterkere enn gjennom dagens regelverk. Det må sikres at kvaliteten og omfanget i tilbudet tilsvarer det tilskuddet som utbetales. Vilkår Dagens bestemmelse om vilkårsstillelse fungerer ikke i praksis, kommunen anbefaler derfor ikke å videreføre denne.
Det bør imidlertid komme en ny bestemmelse der kommunen gis mulighet til å stille vilkår til private barnehager. Ved offentlig fullfinansiering av private barnehager, bør det kunne stilles vilkår som gjør det mulig for kommunen å utvikle en helhetlig lokal barnehagepolitikk, uavhengig av eierskap. Særlig viktig vil være vilkår som følge av sentrale styresmakters bestemmelser, eksempelvis at private barnehager må sikre at barn med rett til plass ivaretas før barn uten rett. Videre at sentralpolitiske og lokalpolitiske krav til kvalitet i tilbudet gjelder for både kommunale og private barnehager. Barnehagene må kunne dokumentere at kvalitet og innhold er i samsvar med politiske føringer. Kommunen må kunne avkorte tilskudd dersom tilbud ikke er i samsvar med det tilskuddet skal dekke. Avslutningsvis Høringsnotatet er omfattende og denne saken er prinsipielt viktig. Utdanningsdirektoratet har i høringsnotatet belyst sine forslag, KS og Private Barnehagers Landsforbund (PBL) som store aktører har levert sine høringsuttalelser. Når det gjelder det sentrale spørsmålet i høringen, mener Molde kommune og KS at en videreføring av dagens modell best ivaretar et samlet og likeverdig barnehagetilbud. PBL har et annet syn og ønsker nasjonal sats. For mange av de øvrige spørsmålene har imidlertid KS, PBL og Molde kommune sammenfallende svar. Der det er ulike vurderinger er kommunens syn i hovedsak sammenfallende med KS sin vurdering. For å få en helhetlig oversikt vises det til høringsnotatet og høringssvar. Molde kommune vil for øvrig kommentere at det hadde vært sterkt ønskelig med noe lenger høringsfrist, Høringen gjennomføres i sommerperioden med få politiske møter og ferieavvikling. Dette er en viktig prinsipiell sak som bør behandles grundig, både administrativt og politisk. Vurdering av økonomiske konsekvenser Det vises til kapittelet Økonomiske og administrative kostnader og til høringsnotatets kapittel 6. Der fremgår det at det ikke er stor forskjell mellom de to nye modellene for tilskuddssats. Sammenlignet med dagens modell vil utgiftene til Molde kommune øke i 2016 uavhengig av valg av modell. Dette skyldes først og fremst endringer på pensjon. I dagens modell skal bruk av premiefond trekkes ut at tilskuddsgrunnlaget. Bruk av premiefond har variert relativt mye det enkelte år, med et relativt stort beløp i 2014 som benyttes som grunnlagsår for 2016. Anslagsvis vil tilskuddet øke med 5,0 7,0 mill. kroner som følge av dette. Videre går det frem av forslagene at minimumssatsen skal økes fra 98 % til 100 %. Det argumenteres for at de økte utgiftene som følge av dette kan finansieres av reduserte utgifter ved overgang til sjablongmessig beregning av pensjon. Selv om kommunesektoren samlet får reduserte utgifter som følge av sjablongmessig beregning av pensjon, er ikke dette tilfelle for Molde kommune. Denne endringen kan da gi anslagsvis 2,0 mill. kroner i økte utgifter for Molde kommune i 2016.
Samlet sett betyr dette at utgiftene til ikke-kommunale barnehager for Molde kommune anslagsvis kan øke med 7,0 9,0 mill. kroner i 2016. Dette er det ikke tatt hensyn til i arbeidet med neste års budsjett per dags dato. For å sikre god kvalitet på tjenesten til barn og foreldre må det legges til grunn at staten finansierer eventuelle merkostnader som følge av endringene gjennom økte rammeoverføringer til kommunene. Arne Sverre Dahl Eirik Heggemsnes