Luftfartstilsynet v/ Hege Aalstad Postboks 243 8001 Bodø Deres referanse: 13/03676-38 Vår referanse: EN Dato: 17.04.2015 Kommentarer til høringsutkast for Forskrift om luftfartøy uten fører om bord, Norsk Luftambulanse AS 1. Innledning Vi viser til Luftfartstilsynets (LT) utkast til forskrift for luftfartøy uten fører om bord mv. Norsk Luftambulanse er svært positiv til at LT ser behovet for å regulere dette raskt voksende segmentet innen luftfart og tar initiativ til å utarbeide en forskrift for førerløse luftfartøy (RPAS). Vi deler selvfølgelig LT sitt syn på at denne aktiviteten må tilpasse seg den allerede etablerte luftfarten og ikke omvendt. RPAS representerer allerede sikkerhetsmessige utfordringer for Norsk Luftambulanse sine helikoptre. Vi håper derfor at denne aktiviteten blir regulert så raskt som mulig, slik at et akseptabelt risikonivå for våre operasjoner kan opprettholdes. 2. Beskrivelse av våre operasjoner For at høringsutvalget skal få et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å kunne vurdere og etablere de nye forskriftene er det viktig å gi en kort beskrivelse av våre operasjoner og videre belyse ulike sikkerhetsmessige utfordringer. Norsk Luftambulanse opererer på kontrakt med Luftambulansetjenesten ANS, i samarbeid med de regionale Helseforetakene. Våre helikoptre ufører i all hovedsak akutt-medisinske oppdrag, Health Emergency Medical Service (HEMS) oppdrag som blir tildelt av Akuttmedisinske Kontrollsentraler (AMK) rundt omkring i landet. Sekundært bistår vi også Hovedredningssentralen (HRS) med søk og redningsoppdrag. Våre helikoptre står på 15 minutters beredskap hele døgnet gjennom hele året. I gjennomsnitt er vi i luften ca. 5-7 minutter etter at vi mottar et oppdrag fra AMK. På grunn av den svært korte utrykningstiden har våre besetninger kort tid til planlegging. Dette innebærer at det meste av den fly-operative planleggingen foregår lenge før besetningene mottar oppdragene. Fly-operative beslutninger som valg av rute, høyde og nøyaktig ankomst sted blir ofte tatt i helikopteret på vei mot skadestedet/innsatsområdet, sykehuset eller søksområdet etc.
Vi opererer over hele landet og i alle slags luftrom. Dette gjelder også fareområder, restriksjonsområder, militære områder og forbudte områder. Vi lander ofte på ukjente landingsplasser, eks skogsområder, veier, tettbebyggelse, høyfjell, båter i fjorder, nær sagt overalt hvor mennesker ferdes med de utfordringene dette medfører. Vi har etablert instrument innflyginger til de fleste sykehus og luftambulansebaser i Norge og kan i løpet av kort tid konvertere fra VFR flyging til IFR flyging når forholdene ligger til rette for dette. I mellom sykehus og luftambulansebaser er vi i ferd med å konstruere et low-level IFR rutenett. Dette er prosedyrer som øker regulariteten og ikke minst sikkerheten i våre operasjoner. Når vi utfører HEMS oppdrag er vi unntatt fra de generelle bestemmelsene om flyging under minstehøyder og opererer derfor jevnlig under disse. Vi gjennomfører også ulike redningsoperasjoner over land og vann med redningsmann og pasienter i underhengene tau i skogsområder og fjellterreng men også i umiddelbar nærhet til tettbebyggelse. 3. Sikkerhetsmessige utfordringer med RPAS i fm våre operasjoner Spennvidden og kompleksiteten i våre operasjoner er stor. Flyging med RPAS i samme luftrom gir oss ytterligere sikkerhetsmessige utfordringer. Våre bekymringer er spesielt knyttet til eventuelle kollisjoner og nærpasseringer med RPAS. Norsk Luftambulanse ber derfor LT utforme regelverket slik at sannsynligheten for kollisjon blir så liten som overhodet mulig. Nedenfor har vi beskrevet sikkerhetsmessige utfordringer i forbindelse med våre operasjoner og konklusjoner/anbefalte tiltak er fremhevet med uthevet skrift. Flyging i ukontrollert luftrom: Brorparten av all vår flyging foregår i ukontrollert luftrom. Vi er derfor avhengige av å se og bli sett. Selv om det blir innført krav om strobelys på RPAS, vil disse være vesentlige mindre enn andre luftfartøy, og dermed mindre synlige enn andre luftfartøyer. I tillegg mangler disse i utgangspunktet transponder og to-veis radiokommunikasjon. Våre helikoptre er unntatt den generelle bestemmelsen om minstehøyde som gjelder for annen kommersiell trafikk. Dette betyr at vi har anledning, når det er nødvendig, på grunn av vær eller trening, til å fly under den generelle maksimale høyden LT har foreslått for flyging med RPAS på 120 meter. Dette utgjør derfor en sikkerhetsrisiko ved at et luftambulansehelikopter og en RPAS opererer i samme høyde, i tillegg til at en RPAS er vanskelig å se, ikke har transponder og ikke har to veis radiokommunikasjon. Det vil altså ikke være en god nok høydeseparasjon i det foreslåtte regelverket, og muligheten for sammenstøt er tilstede. Norsk Luftambulanse viser til 5, Begrensninger for flygningen, og ber derfor LT angi den maksimale generelle flyhøyden RPAS kan operere på til 300 fot/90 meter.
Våre helikoptre er utstyrt med Traffic Collision Avoidance System (TCAS). Dette systemet gir oss Traffic Advisory dersom vi opererer i nærheten av annen trafikk utstyrt med en funksjonell transponder. Erfaringer fra våre besetninger tilsier at dette systemet er et svært viktig bidrag til situational awareness, spesielt i ukontrollert luftrom med høy trafikk tetthet. Vi vet at dette systemet har bidratt til å forhindre nærpasseringer og redusere fare for mid air-collisions. Den antatt viktigste sikkerhetsbarrieren for å unngå kollisjon i dette luftrommet vil derfor være å montere transponder på alle luftfartøy som skal operere i samme luftrom. Dersom en RPAS flyr innenfor radardekningen til LTT vil man i tillegg kunne få informasjon fra LTT. Norsk Luftambulanse ber LT om å innføre krav om bruk av transponder på alle bemannede og ubemannede luftfartøy som skal operere over 300 fot over bakken i ukontrollert luftrom. Dersom denne teknologien foreløpig ikke er tilgjengelig for RPAS ber vi at dette kravet blir innført så snart teknologien er på plass. De fleste RPAS har en innebygget funksjon hvor RPAS automatisk returnerer til startstedet, eller et annet predefinert sted, dersom batteriet er i ferd med å bli utladet. I denne fasen av flygingen har føreren ingen kontroll over RPAS. Dersom det i et slikt tilfelle befinner seg et annet luftfartøy mellom føreren og vedkommende RPAS er muligheten for kollisjon til stede. I et slikt tilfelle vil krav om transponder kunne hindre en eventuell kollisjon mellom RPAS og et bemannet helikopter. Norsk Luftambulanse mener at fører av RPAS har et utvidet ansvar for å holde seg i god avstand fra annen trafikk da de fleste RPAS er lite synlige, mangler foreløpig transponder og ikke har to-veis radiokommunikasjon. Fører av RPAS må derfor ha absolutt vikeplikt for bemannede luftfartøy som opererer i samme luftrom. Norsk Luftambulanse ber LT tilføre i 5 at det ikke skal være tillatt å fly nærmere et bemannet luftfartøy enn 1000 meter horisontalt og 300 meter vertikalt. Flyging i kontrollert luftrom: Dersom RPAS skal operere i kontrollert luftrom må dette gjennomføres kontrollert, altså med en gyldig klarering fra lufttrafikktjenesten. Dersom LT fraviker prinsippet om at all trafikk i kontrollert luftrom skal være gjenstand for klarering vil dette etter vår mening føre til en betydelig forringelse av flysikkerheten. Dersom RPAS aktivitet skal tilpasse seg den allerede etablerte lufttrafikken betyr dette at eventuell RPAS flyging i kontrollert luftrom også må ha transponder og to-veis radiokommunikasjon. I en trafikkinformasjonssone TIZ/TIA er det krav om to-veis radiokommunikasjon, dette må også gjelde for flyging med RPAS. Norsk Luftambulanse ber LT om å stille de samme krav til RPAS som til annen bemannet trafikk i en kontrollsone og i en trafikkinformasjonssone.
IFR operasjoner: Norsk luftambulanse har allerede etablert 20-30 GPS baserte instrument-innflyginger til sykehus og luftambulansebaser i Norge. Dette for øke sikkerheten og bedre regulariteten i dårlig vær. Det planlegges totalt ca. 50 slike instrument-innflyginger til bruk for ambulansehelikopter samt et low-level IFR rutenett mellom sykehus og luftambulansebaser. Flere av disse instrument-innflygningene avsluttes på ett Missed Approach Point (MAPt) og ett minima som er under den foreslåtte minstehøyden for flyging med RPAS. Enkelte av instrument innflygningene har beslutningshøyder så lavt som 250 fot over landingsplassen og minstekravet til sikt er typisk 2500 meter. Overgangen fra instrumentflyging til visuell flyging er en kritisk del av flygingen og det er derfor viktig at dette luftrommet blir prioritert for luftambulansehelikopter. Flyging med RPAS i nærheten av GPS innflyginger kan derfor ikke tillates. Norsk Luftambulanse ber LT om å utstede et generelt forbud mot å operere med RPAS i luftrommet mellom det avsluttende legget på en GPS innflyging (MAPt) og korridoren inn mot enten et sykehus eller en luftambulansebase og at denne korridoren beskyttes med en radius på minimum 1 km. Disse korridorene må tillegges listen over områder i 6, 51 og 52. Minste sikt for operasjon med RPAS må være 2500 meter eller mer, dette for at det skal være samsvar hvor langt flybesetninger og RPAS operatør skal se ref. ICAO doc 8168, vol 2, part IV, chapter 2. Regulære landingsplasser for luftambulanse helikopter: Våre luftambulansebaser og de store sykehus har til tider svært mange bevegelser i døgnet, og risikoreduserende tiltak for å redusere sannsynlighet for nærpasseringer og kollisjon med annen trafikk ved baser og sykehus må legges til grunn ved utforming av forskriften. Landings- og avgangsfasen er en kritisk fase for helikopter, der man ofte opererer opp mot maks vekt og med minst kraftreserve tilgjengelig til unnvikende manøver. Avgangsog landingsretning vil variere avhengig av vind og vekt, og det vil være utfordrende for en eventuell RPAS-operatør å forutse hvilken profil helikoptrene vil velge. Vi mener det er viktig å definere en avstand fra disse stedene, da et uttrykk som i nærheten av er for lite konkret. Vi mener det må være forbudt å fly med RPAS i nærheten av luftambulansebaser, sykehus og andre regulære helikopterlandingsplasser i en avstand på en radius på minimum 3 km. Norsk Luftambulanse foreslår at i nærheten av erstattes med 3 km, og at luftambulansebaser og landingsplasser på eller i forbindelse med sykehus legges til listen over områder i 6, 51 og 52.
Flyging med RPAS over innsatsområder/skadesteder: Viser til 6, 51 og 52. Våre helikoptre opererer til daglig i områder hvor nødetatene har etablert et innsatsområde i forbindelse med en ulykke eller andre ekstraordinære hendelser. Norsk Luftambulanse ber om at LT definerer en sikkerhetsavstand til slike områder på 3 km med samme begrunnelse som ved Regulære landingsplasser for luftambulansehelikopter. Forskriften må også inneholde bestemmelse om at en RPAS skal settes på bakken umiddelbart når det observeres annen prioritert lufttrafikk ved slike områder. Operasjoner med RPAS i mørke: Viser til 59 Påbudt lys, og 60 Flyging i mørke. Våre besetninger og helikoptre opererer med Night Vision Goggles (NVG) ved flyging i mørket. RPAS som skal operere i mørket må derfor utstyres med lys som er synlig med NVG (IR spekter ca. 650nm-900nm), slik at våre besetninger har mulighet til å oppdage disse gjennom NVG brillene. Norsk Luftambulanse viser til 59 og 60 og ber LT om å utstede et påbud med NVG-synlig lys for RPAS som skal operere i mørke. Viser til Kapittel 7, Operative bestemmelser som gjelder for alle RO-operatører. Det er spesielt under forhold med lavt skydekke og redusert sikt vår legitime godkjenning for avvik fra minstehøyder anvendes, samtidig som våre forutsetninger for å oppdage andre, mindre flygende objekter blir tilsvarende redusert. I forskriftens 44 sies det at de alminnelige luftfartsregler gjelder for luftfartøy som ikke har fører ombord. Vi mener denne teksten må utdypes og inneholde krav om kun visuell flyging. Værminima med krav til sikt og skydekkehøyde må spesifiseres. Vi foreslår en siktbegrensning på 2500 meter og minimum skydekkhøyde på 500 fot. Viser til 45 Luftrom. Denne må inneholde en tekst om at regler for flyging i restriksjons og fareområder også gjelder RPAS. 6 og 51 må gjenspeile dette. En slik presisering vil i seg selv gi en svært god risikoreduserende effekt for innflyginger til Ullevål sykehus i Oslo, som er lokalisert i R-102 4. Kommentarer til følgeskrivet som er av særlig interesse for LT: Forslaget om forbud mot flyging i en omkrets rundt en flyplass og hvor stort dette området bør være: For kontrollerte flyplasser og trafikkinformasjonssoner må det stilles de samme krav til RPAS som til annen bemannet lufttrafikk. Vi mener derfor det ikke er nødvendig å fastsette en avstandsgrense til en flyplass da dette allerede er definert i form av luftromsgrenser.
Dersom LT likevel velger å tillate RPAS å fly i slikt luftrom, uten å måtte tilpasse seg de samme reglene som annen bemannet trafikk vil dette, etter vår mening, forringe flysikkerheten betydelig. For flyplasser som er lokalisert i ukontrollert luftrom og som ikke ligger i en trafikkinformasjonssone vil det, etter vår mening, være riktig og fornuftig å tillate RPAS å benytte disse flyplassene til trening, opplæring og annen type flyging. Forslaget om et regelsett som innebærer at RO-1 og RO-2 operatører kan operere i kontrollert luftrom, men under 120 meter: Norsk Luftambulanse ber LT om å stille de samme krav til RO-1 og RO-2 operatører som til annen bemannet trafikk i kontrollert luftrom. RPAS som skal operere i dette luftrommet, uansett høyde, må derfor ha radiokommunikasjon, transponder og klarering fra LTT. Ved spesielle behov og etter avtale med LTT, må LTT kunne dispensere fra et slikt forbud og dermed separere RPAS fra annen trafikk. Forslaget om at RO-3 operatører skal kunne operere VLOS og EVLOS over 120 meter i ikke-kontrollert luftrom: Dersom RO-3 operatører skal kunne operere VLOS og EVLOS over 120 meter, i ikkekontrollert luftrom, må dette skje på helt spesielle betingelser. Det faktum at mange RPAS er små av størrelse gjør det vanskelig for bemannede luftfartøy å oppdage disse. Slik flyging må derfor kun tillates på følgende betingelser: - Flygingen må skje i egne segregerte områder. Disse områdene må aktiveres gjennom NOTAM. - RPAS må utstyres med transponder og strobelys. - RO-3 operatøren må være i radiokontakt med den overordnede lufttrafikktjenesten i området. - Ved behov må slik flyging kunne avbrytes umiddelbart slik at annen prioritert lufttrafikk (Politi, Ambulanse og Redningstjeneste) får tilgang til luftrommet. For øvrig viser vi til høringsskrivet hvor det står at; Forskriften omhandler flyging med modellfly og RPAS, og ikke det som må forstås som leketøy. Leketøy vil normalt være produkter som er produsert til bruk for, eller tiltenkt brukt av, barn under 14 år, uavhengig av om produktet også brukes av andre. Slik dette framstår pr i dag er det faktisk industrien som definerer hva som er leketøy. Vi mener derfor at LT i 4 må definere tydelig hvilke fjernstyrte innretninger som omfattes av begrepet leketøy. Slik 4 b) Modellfly er definert i forslaget til forskrift kan dette leses som å omfatte det som omtales som leketøy. Inntil dette er tydelig definert mener vi forskriften også må gjelde de innretningene som LT har valgt å betegne som leketøy. Ved en eventuell kollisjon med et luftambulansehelikopter, hvor både konsekvens og skadeomfang er usikkert, vil det være av liten betydning hvorvidt den flygende innretningen var tiltenkt brukt av barn under 14 år eller ikke.
5. Konklusjon Som det vel tydelig fremgår av vårt høringssvar anser vi at denne forskriften er svært viktig for vårt risikonivå. Norsk Luftambulanse er derfor svært positive til at LT utarbeider regler for å regulere RPAS aktiviteten, og ber spesifikt om at den nye forskriften blir utarbeidet på en slik måte at sannsynligheten for kollisjon mellom bemannede og ubemannede luftfartøy blir så liten som mulig. Vi deler fullt ut LT sin mening om at den nye aktiviteten må tilpasse seg den eksisterende luftfart, og at sikkerheten ikke skal reduseres i forbindelse med innfasing av ny aktivitet i luftrommet. Vi anser at våre typer luftfartsoperasjoner, sammen med Politiets helikoptertjeneste og Luftforsvaret blir spesielt risikoutsatt ved en fortetting av operasjoner i lavere luftlag som aktivitet med alle typer RPAS og tilsvarende modellfly/»leketøy» representerer. Vi mener at innholdet i våre kommentarer med uthevet tekst vil være effektive virkemidler for nødvendig risikostyring, og ber LT om å ta hensyn til disse i den nye forskriften som omhandler luftfartøy uten fører om bord. Vi bistår gjerne Luftfartstilsynet videre i utforming av forskriften i den grad det er ønskelig. 17. april 2015 Erik Normann Manager Flight Operations