Konsesjonsbehandling. - Drangedal kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 717011

Konsesjonsbehandling - Drangedal kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 717011 2011

Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 1 1.1 Bakgrunn og rammer... 1 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier... 1 1.3 Avgrensing... 1 1.4 Metode og kvalitetssikring... 2 1.5 Høring... 2 2 Problemstilling 1: Utøver Drangedal kommune en forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven og konsesjonsloven?... 3 2.1 Revisjonskriterier... 3 2.2 Fakta og funn... 3 2.2.1 Kommunens organisering og delegasjon 3 2.2.2 Generelt om saksbehandlingen 3 2.2.3 Rutiner og retningslinjer 4 2.2.4 Sakens opplysning og dokumentasjon av skjønnsvurderingen 4 2.2.5 Likebehandling og rutiner 5 2.3 Revisors vurderinger... 6 3 Problemstilling 2: Fører kommunen forsvarlig tilsyn med at konsesjonsvilkår blir overholdt?... 7 3.1 Revisjonskriterier... 7 3.2 Fakta og funn... 7 3.3 Revisors vurderinger... 7 4 Revisors konklusjoner og anbefalinger... 8 Litteratur og kildereferanser... 9 Vedlegg... 9 I. Vedlegg 1: Rådmannens/Administrasjonssjefens høringsuttalelse... 10 II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 12 III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 15 Telemark kommunerevisjon IKS i

Sammendrag Kontrollutvalget i Drangedal bestilte i møte den 25.11.2010 sak 32/10 forvaltningsrevisjon av saksbehandlingen i konsesjonssaker. Bakgrunnen for bestillingen er vedtak i formannskapet i 2. november 2010 som lyder: Formannskapet er kjent med at Kontrollutvalget har igangsatt et forvaltningsrevisjonsprosjekt i Sektor for teknikk, landbruk og kultur. Som et ledd i dette arbeidet ber formannskapet Kontrollutvalget om at det også gjennomføres en gjennomgang av rutiner for saksbehandling generelt i sektoren, og i sak om konsesjon for del av eiendommen Tråe spesielt. Grensene for revisjonen er nærmere avklart med kontrollutvalget, og prosjektet er avgrenset til å gjelde konsesjonssaker. Rapporten omhandler følgende problemstillinger: - Utøver Drangedal kommune en forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven og konsesjonsloven? - Fører kommunen forsvarlig tilsyn med at konsesjonsvilkår blir overholdt? Revisjonen har gjennomgått et utvalg konsesjonssaker som kommunen har mottatt i tidsrommet 1.9.2007 1.9.2011. Det er totalt registrert 54 saker i dette tidsrommet. Av disse sakene har 9 vært behandlet politisk i formannskapet. Samtlige 9 saker er gjennomgått. I tillegg har vi gått gjennom 19 saker behandlet av administrasjonen alene. For nærmere informasjon om metode viser vi til vedlegg 3. Tråesaken er til behandling hos fylkesmannen. Revisjonen gjør ingen vurderinger av den konkrete rettsanvendelsen i saken, eller vurderinger knyttet til sakens utfall. Drangedal kommune utøver i hovedsak en forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven og konsesjonsloven. Enkelte av sakene som er undersøkt indikerer likevel at det ikke foreligger tilstrekkelige rutiner for å sikre en forsvarlig saksforberedelse i alle saker. Kommunen bruker standard søknadsskjema. Dette bidrar til å sikre at sakene er tilstrekkelig opplyst. I sakene vi har gjennomgått finnes det indikasjoner på saksbehandlingsfeil. Rutiner, sjekklister og maler for saksbehandlingen kan bidra til å forebygge dette. Sakene som avgjøres av administrasjonen, inneholder ikke dokumenterte begrunnelser. Dette gjelder i all hovedsak saker der det gis konsesjon, slik at parten er fornøyd med vedtaket. I slike saker krever ikke forvaltningsloven skriftlig begrunnelse, så kommunens praksis er ikke i strid med forvaltningsloven. Selv om vedtaket er positivt for søker, må kommunen likevel gjøre parten oppmerksom på at vedtaket kan påklages og at det kan kreves begrunnelse for vedtaket. Når det mangler begrunnelse så blir skjønnsvurderingene udokumenterte. Dette øker etter revisors syn risikoen for forskjellsbehandling. Det kan være nyttig for en klargjøring av kommunens praksis at hovedhensynene i kommunens avgjørelser blir dokumentert. Uten noen form for dokumentasjon, er det i ettertid heller ikke mulig å se om alle relevante momenter har vært vurdert i disse sakene, og om konsesjonslovens formål er ivaretatt. Konsesjonssakene vi har gjennomgått er komplekse og gir rom for brede skjønnsmessige vurderinger. Dette gjør at det er vanskelig å utlede en praksis fra konsesjonsvedtakene i kommunen. I slike saker ligger det også et politisk handlingsrom for kommunen, og vi mener Telemark kommunerevisjon IKS ii

derfor at det kan være formålstjenlig for å sikre likebehandling, rettsikkerhet og gjennomføring av ønsket politikk, at det blir utarbeidet retningslinjer for skjønnsutøvelsen i kommunen. Formannskapet begrunner ikke vedtakene sine ut over få setninger i selve vedtaket. I saker der formannskapet ikke vedtar administrasjonens innstilling er det derfor ikke mulig å vite hva slags fakta som er lagt til grunn og hvordan ulike hensyn er veid mot hverandre. Revisor har vanskelig for å se klare og entydige signaler ut fra formannskapets praksis. Dette medfører en risiko for at like tilfeller ikke behandles likt. Revisor vurderer også at enkelte av sakene fra formannskapet indikerer forskjellsbehandling. Kommunen har rutiner for å undersøke om boplikten er ivaretatt. Det framstår ikke som at kommunen har en operativ oppfølging i saker der boplikten ikke overholdes. Vi anbefaler følgende: Kommunen bør vurdere å utarbeide skriftlige rutiner/ sjekklister for saksbehandlingen av konsesjonssaker. Kommunen bør vurdere å utarbeide skriftlige retningslinjer for skjønnsutøvelsen i konsesjonssaker. Kommunen bør vurdere å utarbeide skriftlige retningslinjer for oppfølging av konsesjonsvilkår. Skien, 14. november 2011 Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Lars Halvor Ova Johnsen prosjektleder Telemark kommunerevisjon IKS iii

1 Innledning 1.1 Bakgrunn og rammer Kontrollutvalget i Drangedal bestilte i møte den 25.11.2010 sak 32/10 forvaltningsrevisjon av saksbehandlingen i konsesjonssaker. Bakgrunnen for bestillingen er vedtak i formannskapet i 2. november 2010 som lyder: Formannskapet er kjent med at Kontrollutvalget har igangsatt et forvaltningsrevisjonsprosjekt i Sektor for teknikk, landbruk og kultur. Som et ledd i dette arbeidet ber formannskapet Kontrollutvalget om at det også gjennomføres en gjennomgang av rutiner for saksbehandling generelt i sektoren, og i sak om konsesjon for del av eiendommen Tråe spesielt. Grensene for revisjonen er nærmere avklart med kontrollutvalget, og prosjektet er avgrenset til å gjelde konsesjonssaker. Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten omhandler følgende problemstillinger: - Utøver Drangedal kommune en forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven og konsesjonsloven? - Fører kommunen forsvarlig tilsyn med at konsesjonsvilkår blir overholdt? Revisjonskriteriene 1 i dette prosjektet er utledet fra forvaltningsloven og konsesjonsloven med tilhørende forarbeider og forskrifter. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.3 Avgrensing Revisjonen har gjennomgått et utvalg konsesjonssaker som kommunen har mottatt i tidsrommet 1.9.2007 1.9.2011. Det er totalt registrert 54 saker i dette tidsrommet. Av disse sakene har 9 vært behandlet politisk i formannskapet. Samtlige 9 saker er gjennomgått. I tillegg har vi gått gjennom 19 saker behandlet av administrasjonen alene. For nærmere informasjon om metode viser vi til vedlegg 3. Etter avtale med kontrollutvalget har vi begrenset saksgjennomgangen til saker som gjelder konsesjon. Vi har ikke gjennomgått saker etter jordloven eller andre beslektede områder, med mindre slike saker er gjengitt i konsesjonssakene. Tråesaken er til behandling hos fylkesmannen. Revisjonen gjør ingen vurderinger av den konkrete rettsanvendelsen i saken, eller vurderinger knyttet til sakens utfall. 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Telemark kommunerevisjon IKS 1

1.4 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 2. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 3 til rapporten. 1.5 Høring Rapporten er presentert i et høringsmøte med administrasjonen i kommunen og sendt på høring 27. oktober 2011. Svar er mottatt den 10. november 2011. Kommunen har merknad til revisjonens vurdering av partsbegrepet i Tråesaken. Høringen har ført til en endring i vår vurdering i rapportens pkt. 2.3. Endringen har ikke betydning får konklusjonen. Rådmannens høringsuttalelse ligger i sin helhet i vedlegg 1. 2 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 2

2 Problemstilling 1: Utøver Drangedal kommune en forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven og konsesjonsloven? 2.1 Revisjonskriterier Kommunen skal påse: - at administrasjonssjefen har etablert tilstrekkelige rutiner for betryggende kontroll med saksfeltet - at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse, bl.a. ved å forsikre seg om at opplysninger i konsesjonssøknaden er riktige og at nødvendige opplysninger er hentet inn - at begrunnelsen nevner de hovedhensyn som avgjørelsen bygger på og/eller at det kan dokumenteres at alle relevante momenter er vurdert. - at saksbehandlingen fremmer likebehandling, rettssikkerhet og riktige avgjørelser 2.2 Fakta og funn 2.2.1 Kommunens organisering og delegasjon Kommunestyret har vedtatt kommunens delegasjonsreglement 3. Av reglementets pkt. 9.15.15 følger det at rådmannen gis myndighet til å behandle enkeltsaker og kommunens oppgaver i alle saker etter konsesjonsloven som ikke er av prinsipiell art og som ikke kommunestyret eller formannskapet skal behandle. For øvrig følger det av reglementets pkt. 9.15.14 at rådmannen har fått delegert myndighet til å behandle saker etter jordloven og pkt. 9.15.20 etter odelsloven. Saksbehandlingen er lagt til sektor for teknikk, landbruk og kultur. Saksbehandler omtales som jordbrukskonsulent og har mastergrad fra landbrukshøyskolen på Ås. 2.2.2 Generelt om saksbehandlingen I perioden 1.9.2007 til 1.9.2011 har kommunen behandlet 54 konsesjonssaker. Av disse er ni saker avgjort av formannskapet. Formannskapets vedtak er i samsvar med rådmannens innstilling i 7 saker, og det er en sak der det ikke stilles vilkår for konsesjon. I en av disse 7 sakene er det uenighet internt i administrasjonen. I Tråe saken er det uenighet mellom formannskap og administrasjon om lovforståelsen, og herunder om det skal gis konsesjon eller ikke og om det skal pålegges boplikt. I en annen sak var det uenighet om det skulle knyttes vilkår om boplikt til konsesjonen. Tre av de ni sakene ble behandlet av fylkesmannen. En sak ble omgjort av fylkesmannen på eget initiativ, Tråe saken er ennå ikke avgjort av fylkesmannen og i en sak fikk ikke klageren medhold. Av sakene i utvalget som er behandlet i administrasjonen ble det gitt konsesjon i 17 av 19 saker. Vilkår om bo og driveplikt ble pålagt i ni saker. I to av disse ni sakene ble det også pålagt ytterligere vilkår for konsesjon. I tre saker ble det stilt andre vilkår enn bo- og driveplikt. I fire saker ble det gitt konsesjon uten vilkår og i to saker var det tilstrekkelig med egenerklæring om konsesjonsfrihet. 3 Vedtatt i kommunestyret 16.4.2004 med endringer 20.10.2004, 20.12.2004 og 24.6.2008. Telemark kommunerevisjon IKS 3

2.2.3 Rutiner og retningslinjer Kommunen har ikke skriftlige rutiner for saksbehandlingen i konsesjonssaker, ut over gjeldende lov- og regelverk for slike saker. Det foreligger heller ingen skriftlige retningslinjer for skjønnsutøvelsen, verken for administrasjonen eller formannskapet. Administrasjonen mener at de vurderer fortløpende det som formannskapet uttaler er ønskelig politikk. Konsesjon er i henhold til rådmannen berørt i helt grove rammer i deler av kommunens planverk. Planene gir etter rådmannens syn noen ytre og grove rammer for saksbehandlingen, men er ikke styrende på detaljnivå. Rådmannen godkjenner alle vedtak i konsesjonssaker. Som hovedregel sender saksbehandler saken til sektorleder, som etter gjennomgang sender saken til rådmannen. Det er rådmannen som bringer saken frem for formannskapet. Rådmannen mener at lov og regelverk legges til grunn for saksbehandlingen. Kommunen bruker ikke maler, standardbrev eller sjekklister i saksbehandlingen. Saksfremstillingen som oversendes formannskapet har en generell del om konsesjonslovens formål og de hensyn som skal vurderes der eiendommen skal benyttes til landbruksformål. Det foreligger et standardbrev ved utsending av faktura for gebyr, men ikke ellers. Alt skrives hver gang. 2.2.4 Sakens opplysning og dokumentasjon av skjønnsvurderingen Vi har gjennomgått 19 saker som er behandlet administrativt. Saksdokumentene består kun av søknadskjema og vedtak. Konsesjonssøknad sendes inn på skjema utarbeidet av Statens Landbruksforvaltning. Skjemaet er fullstendig utfylt av søker i 11 av de 19 sakene som er behandlet administrativt. Saksbehandler opplyser at det ikke dokumenteres noe skriftlig saksutredning i disse sakene. Sakene tas opp til behandling i morgenmøtene, og diskuteres da etter behov. Blir avgjørelsene påklaget, utarbeides det alminnelig saksutredning og saken blir behandlet av formannskapet. Det er ingen påklagede saker i tidsintervallet for utvalgte saker. Informasjon om klageadgangen fremkommer bare i ett av vedtakene. Det fremkommer ikke i noen av vedtakene at søker kan kreve begrunnelse. Tråesaken Formannskapet har ønsket en gjennomgang av Tråesaken, jf. bestillingen av forvaltningsrevisjonsprosjektet. I denne saken er det fra politisk hold stilt spørsmålstegn ved administrasjonens saksbehandling. Innvendingene relaterer seg til anvendelsen av lovverket og sakens opplysning: faktagrunnlaget for avgjørelsene. Tråesaken gjelder søknad om konsesjon og fritak for boplikt på en eiendom i Tråe i forbindelse med overdragelse av en sameiepart til to livsarvinger. Eiendommen har siden 70- tallet vært i sameie mellom fem sameiere. Sameiet vil ved overdragelsen øke fra fem til seks deltakere. Rådmannen besluttet at saken skulle avgjøres av formannskapet, og saken ble første gang lagt frem for formannskapet 9. februar 2010. Saken har vært til behandling i formannskapet flere ganger. Kommunen har avslått søknaden om konsesjon to ganger, første gang 7. september 2010. Avslaget ble påklaget til fylkesmannen, som opphevet vedtaket på grunn av mangler ved begrunnelsen. Kommunen traff nytt vedtak om avslag 22. august 2011. Også dette vedtaket er påklaget og er til behandling hos fylkesmannen. Telemark kommunerevisjon IKS 4

Administrasjonen vurderer saken som prinsipiell, med et usikkert resultat i klagebehandlingen. Vi har ikke vurdert dette. Vi har sett på om saken har vært godt nok opplyst, og om begrunnelsene tilfredsstiller lovens krav. Vi har ikke undersøkt rutiner knyttet til postmottak, journalføring og postfordeling internt i kommunen. Sakens opplysning Søknad om konsesjon er mottatt hos kommunen datert 7. januar 2010. Vanlig søknadsskjema er benyttet. De eneste dokumentene i saken før første gangs behandling i formannskapet den 9. februar 2010 er søknadene fra de tre søkerne. Saken var på dette tidspunktet ikke forhåndsvarslet til de øvrige sameierne. Formannskapet utsatte saken og bad om de øvrige sameiernes syn på konsesjonssøknaden. De øvrige sameiernes syn innhetens, og kommunen mottar 6 brev fra de øvrige sameierne. Et av brevene er et felles brev fra de øvrige sameierne adressert til formannskapet ved ordfører. Brevet fulgte saken som vedlegg 9 og 10 til formannskapet før møte den 7. september 2010. Saksbehandler opplyser at han har hatt flere samtaler med partene i saken. Det er ikke redegjort for samtalene og innholdet i disse i saksutredningen til formannskapet. Begrunnelsen Saken er behandlet flere ganger av formannskapet, og administrasjonen har innstilt både på at det skal gis konsesjon og at det ikke skal gis konsesjon. Administrasjonen innstilte først på at det skulle gis konsesjon. Før møtet i 7. september 2010 endret administrasjonen innstilling, og innstilte på at det ikke gis konsesjon. Dette opprettholdes inntil fylkesmannen opphever vedtaket 9. mai 2011. Ved ny behandling i kommunen innstiller administrasjonen på å gi konsesjon. Tidligere ordfører mener at det i Tråesaken er en uenighet mellom ordfører og administrasjon i forhold til forståelsen av loven. Rådmannen mener at det ikke er noen spesiell uenighet internt i administrasjonen i håndteringen av disse sakene. Rådmannen kan av og til ha et annet syn enn saksbehandler og kan derfor velge å instruere sine underordnede. Dette kan enten gjøres ved at saksbehandler endrer sin innstilling, eller at rådmannen trer inn som saksbehandler. Innenfor de rettslige rammer kommunen har, vil administrasjonen forberede vedtak i samsvar med føringene som gis fra politisk nivå. I saksutredningene for formannskapet er det redegjort for de hovedhensyn konsesjonsloven skal ivareta og sentrale hensyn som skal vurderes ved søknad om konsesjon på landbrukseiendom. 2.2.5 Likebehandling og rutiner Det er rådmannen som avgjør om en skal legges fram for formannskapet. Det foreligger ingen retningslinjer for når saker skal behandles av formannskapet, ut over det som følger av delegasjonsreglementet. Der administrasjonen vurderer saken som prinsipiell, oversendes den til formannskapet. Det finnes også eksempler på at administrasjonen oversender saker som neppe kan betegnes som prinsipielle, men de har behov for å avklare hvordan formannskapet stiller seg til konsesjonsvurderingen knyttet til eiendommer i nedre grense for konsesjonsplikten. Kommunen benytter ikke rutiner og sjekklister for å sikre riktig saksbehandling, jf. pkt. 2.2.3. Saksfremleggene er imidlertid bygget opp på samme måte og inneholder noe felles og standardisert informasjon om de rettslige utgangspunktene for vurderingene i Telemark kommunerevisjon IKS 5

konsesjonssaker. Det er ikke gitt retningslinjer for hvordan relevante hensyn skal vektlegges i skjønnsutøvelsen. Av de ni formannskapsvedtakene vi har gjennomgått, lar det seg ikke utlede noe bestemt praksis av resultatene. Eiendommene og søkernes forhold er forskjellige, boplikt eller ikke, begrunnelse for boplikt og bopliktens varighet varierer, og det varierer også om det er satt vilkår om boplikt på eiendommen eller i kommunen. Begrunnelsene er ikke utformet slik at en kan utlede en entydig praksis, og to saker om boplikt fremstår resultatet å være direkte i motstrid. 2.3 Revisors vurderinger Kommunen bruker standard søknadsskjema. Dette bidrar til å sikre at sakene er tilstrekkelig opplyst. I sakene vi har gjennomgått finnes det indikasjoner på saksbehandlingsfeil. Rutiner, sjekklister og maler for saksbehandlingen kan bidra til å forebygge dette. Tråesaken indikerer bruk av søknadsskjema alene ikke er tilstrekkelig til å sikre saksforberedelsen i mer komplekse saker. Sakene som avgjøres av administrasjonen, inneholder ikke dokumenterte begrunnelser. Dette gjelder i all hovedsak saker der det gis konsesjon, slik at parten er fornøyd med vedtaket. I slike saker krever ikke forvaltningsloven skriftlig begrunnelse, så kommunens praksis er ikke i strid med forvaltningsloven 4. Selv om vedtaket er positivt for søker, må det likevel gjøres oppmerksom på at vedtaket kan påklages og at det kan kreves begrunnelse for vedtaket 5. Når det mangler begrunnelse så blir imidlertid skjønnsvurderingene udokumenterte. Dette øker etter revisors syn risikoen for forskjellsbehandling. Det kan være nyttig for en klargjøring av kommunens praksis at hovedhensynene i kommunens avgjørelser blir dokumentert. Uten noen form for dokumentasjon, er det i ettertid heller ikke mulig å se om alle relevante momenter har vært vurdert i disse sakene, og om konsesjonslovens formål er ivaretatt. Sakstilfanget av saker for formannskapet i Drangedal er begrenset. Konsesjonssakene vi har gjennomgått er komplekse og gir rom for brede skjønnsmessige vurderinger. Dette gjør at det er vanskelig å utlede en praksis fra konsesjonsvedtakene i kommunen. I slike saker ligger det også et politisk handlingsrom for kommunen, og vi mener derfor at det kan være formålstjenlig for å sikre likebehandling, rettsikkerhet og gjennomføring av ønsket politikk, at det blir utarbeidet retningslinjer for skjønnsutøvelsen i kommunen. Formannskapet begrunner ikke vedtakene sine ut over få setninger i selve vedtaket. I saker der formannskapet ikke vedtar administrasjonens innstilling er det derfor ikke mulig å vite hva slags fakta som er lagt til grunn og hvordan ulike hensyn er veid mot hverandre. Revisor har vanskelig for å se klare og entydige signaler ut fra formannskapets praksis. Dette medfører en risiko for at like tilfeller ikke behandles likt. Revisor vurderer også at enkelte av sakene fra formannskapet indikerer forskjellsbehandling. Det er for eksempel vanskelig å se hvorfor utfallet blir boplikt i ett tilfelle og fritak for boplikt i et annet tilfelle. 4 Etter 1. juli 2009 må prisvurderingen fremgå av vedtaket, jf. FOR-2003-12-08-1480 Forskrift om saksbehandling i kommunen i saker etter konsesjonsloven, jordloven, odelsloven og skogbruksloven 1 (2) 5 Forvaltningslovens 24 (2) Telemark kommunerevisjon IKS 6

Tråesaken I Tråesaken har administrasjonen endret innstilling flere ganger. Etter revisors vurdering har disse endringene to hovedårsaker. De første endringene skyldes at saken ikke var tilstrekkelig opplyst før første gangs behandling i formannskapet. De neste endringene er først en følge av at administrasjonen har justert sin skjønnsmessige vurdering i samsvar med signaler fra formannskapet, og deretter at administrasjonen har laget en innstilling til vedtak etter klagebehandling, som ivaretar signalene fra overordnet instans i klagesaken (fylkesmannen). 3 Problemstilling 2: Fører kommunen forsvarlig tilsyn med at konsesjonsvilkår blir overholdt? 3.1 Revisjonskriterier Kommunens skal påse: - at søker tar bopliktig eiendom som sin reelle bolig - at det etableres gode rutiner for oppfølging av eiendomsoverdragelser og de plikter som påhviler ervervene etter ervervet 3.2 Fakta og funn Boplikt er oppfylt når eieren er registrert som bosatt på eiendommen i folkeregistret. Det er skattekontoret som avgjør om den som har meldt flytting, skal registreres som bosatt på nytt bosted eller ikke 6. Det gjøres i henhold til saksbehandler i alle saker. Hvis skattekontoret godkjenner adressen som bolig, men boplikten bevislig ikke følges opp, går kommunens oppfølging av forholdet ut på en klage til folkeregistret. Kommunen har blandede erfaringer med hvordan folkeregistret følger opp slike klager. Administrasjonen opplever oppfølgingen som noe problematisk, da de opplever at denne oppfølgingen av regelverket er noe ukjent for folkeregistret. Kommunen opplyser at de har vært, og er i dialog med folkeregistret om hvordan boplikten skal følges opp. Kommunen har aldri gitt pålegg om å søke konsesjon for brudd på boplikt/driveplikt. Konsesjon er heller ikke trukket tilbake som følge av brudd på vilkår. Det er heller ikke sendt meldinger til fylkesmannen om brudd på vilkår eller gitt tvangsmulkt. I en av sakene vi har gjennomgått fremkommer det at boplikten er ignorert siden 1982. Kommunen har ikke gjort noen oppfølging av dette forholdet, f.eks. ved å varsle tilbaketrekking av konsesjon, melding til fylkesmannen eller annet tiltak. Det er ikke utarbeidet skriftlige rutiner for oppfølgingen av vilkår. Det er sektoren og saksbehandler som følger opp dette i kommunen. 3.3 Revisors vurderinger Vår gjennomgang viser ett tilfelle der langvarig brudd på boplikten ikke har blitt fulgt opp av kommunen. Fraværet av dokumenterte tiltak for å følge opp boplikt indikerer at kommunen ikke har en operativ oppfølging av disse reglene slik loven foreskriver. 6 Se forskrift om folkeregistrering 9. november 2007 nr. 1268 7-3. Telemark kommunerevisjon IKS 7

Gode rutiner for oppfølging av brudd på konsesjonsvilkår kan bidra til å bedre kommunens oppfølging. Kommunen bør vurdere om det skal utarbeides skriftlige retningslinjer for oppfølgingen av konsesjonsvilkår. I rundskriv M-2/2009 7 er det utarbeidet bl.a. sjekklister som kommunen eventuelt kan ta i bruk. Kommunen bør også fortsette dialogen med skattekontoret. 4 Revisors konklusjoner og anbefalinger Drangedal kommune utøver i hovedsak en forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven og konsesjonsloven. Enkelte av sakene som er undersøkt indikerer likevel at det ikke foreligger tilstrekkelige rutiner for å sikre en forsvarlig saksforberedelse i alle saker. Få saker behandlet av formannskapet og sakenes kompleksitet gjør at det er vanskelig å se en entydig praksis i kommunens skjønnsutøvelse. Det er også vanskelig å se sammenhengen mellom flere av vedtakene. Dette gir ikke entydige signaler til administrasjonen. Ikkeensartet praksis kan medføre usaklig forskjellsbehandling av konsesjonssøkere. Revisor vurderer også at det finnes eksempler på saker som innebærer forskjellsbehandling. Kommunen har rutiner for å undersøke om boplikten er ivaretatt. Det framstår ikke som at kommunen har en operativ oppfølging i saker der boplikten ikke overholdes. Vi anbefaler følgende: Kommunen bør vurdere å utarbeide skriftlige rutiner/ sjekklister for saksbehandlingen av konsesjonssaker. Kommunen bør vurdere å utarbeide skriftlige retningslinjer for skjønnsutøvelsen i konsesjonssaker. Kommunen bør vurdere å utarbeide skriftlige retningslinjer for oppfølging av konsesjonsvilkår. 7 Rundskriv M-2/2009 side 40og 41 og vedlegg 3 6. Telemark kommunerevisjon IKS 8

Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Lov av 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistrering. Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 1994 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov av 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eigedom (konsesjonsloven) mv. FOR 2003-12-08-nr. 1434: Forskrift om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom, egenerklæring ved konsesjonsfrihet og om fulldyrka jord FOR 2003-12-08 nr 1480: Forskrift om saksbehandling mv. i kommunen i saker etter konsesjonsloven, jordloven, odelsloven og skogbruksloven FOR 2009-07-03 nr. 1055: Forskrift om nedsatt konsesjonsgrense etter konsesjonslovens 7, Drangedal kommune, Telemark. Offentlige dokument: Ot.prp nr. 79 (2002-2003) Om lov om konsesjon ved erverv av fast eigedom (konsesjonsloven) mv.. Ot.prp. nr. 44 (2008-2009) Om lov om endring av odelsretten og åseteretten, lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. og lov om jord mv. Rundskriv fra det kongelige landbruks- og matdepartement, M-2/2009 Konsesjon og boplikt Bøker: Bernt, Jan Fridthjof og Overå, Oddvar. Kommuneforlaget. Kommuneloven med kommentarar, 4. utgave, 2006. Vedlegg Vedlegg 1: Vedlegg 2: Vedlegg 3: Telemark kommunerevisjon IKS 9

I. Vedlegg 1: Rådmannens/Administrasjonssjefens høringsuttalelse Telemark kommunerevisjon IKS 10

Telemark kommunerevisjon IKS 11

II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier Problemstilling 1: Utøver Drangedal kommune en forsvarlig saksbehandling etter konsesjonsloven, som fremmer likebehandling og rettssikkerhet? Saksbehandlingsregler: Saksbehandlingen ved en avgjørelse av konsesjonssak må være i tråd med forvaltningsloven, og i tråd med god forvaltningsskikk. Kommunen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse treffes, forvaltningsloven (fvl.) 17. Kommunen har ansvaret for å hente inn nødvendige opplysninger og tilrettelegge saken før den blir avgjort. Kommunen skal i den forbindelse kontrollere at opplysninger i konsesjonssøknaden er riktige, og den skal eventuelt gi supplerende opplysninger om eiendommens størrelse beskaffenhet. Hvis det mangler sentrale opplysninger i saken må kommunen hente inn disse. 8 Det følger av fvl 24 at enkeltvedtak skal begrunnes. Dersom vedtaket innvilger en søknad, og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd, kan kommunen la være å gi samtidig begrunnelse. Det skal kunne gis en begrunnelse dersom en part krever det innen klagefristens utløp. Klageavgjørelser skal alltid begrunnes. Begrunnelsen skal nevne de hovedhensyn avgjørelsen bygger på. Videre må det fremgå at alle relevante momenter er vurdert. I begrunnelse av vedtak i konsesjonssaker om eiendom som gjelder landbruksformål, vil hensynene i konsesjonsloven 9 være sentrale. Ved avgjørelse av konsesjonssaker må myndigheten har foretatt en konkret vurdering av de aktuelle hensyn 9. Kommunelovens 23. nr 2 fastslår administrasjonssjefens tilsynsansvar. Administrasjonssjefen har ansvar for å føre kontroll med administrasjonens arbeid, og herunder å etablere tilstrekkelige rutiner for internkontroll 10. Kommunen må sørge for likebehandling og riktige avgjørelser. Kommunen kan ikke drive usaklig forskjellsbehandling i sin saksbehandling 11. Rettssikkerhets hensyn og hensynet til likebehandling tilsier at kommunens innbyggere må kunne forvente at like tilfeller behandles likt. Konsesjonslovens regler - generelt: Hovedregelen er at alle erverv av fast eiendom er konsesjonspliktige, jf. lovens 2. En rekke unntak om konsesjonsfrihet er likevel listet opp i konsesjonslovens 4 og 5 (1) og i forskrift om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom, egenerklæring ved konsesjonsfrihet og om fulldyrka jord 12. Konsesjonslovens 7 gir imidlertid hjemmel for å sette deler av konsesjonsfriheten ut av kraft, slik at det likevel er konsesjonsplikt. Dette er gjort i Drangedal ved forskrift om nedsatt 8 Rundskriv M 2/2009 Konsesjon og boplikt side 37. 9 Rundskriv M 2/2009 Konsesjon og boplikt side 40. 10 Kommuneloven med kommentarer s 171. 11 Rundskriv M 2/2009 Konsesjon og boplikt side 31. 12 FOR 2003-12-08-nr. 1434: Forskrift om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom, egenerklæring ved konsesjonsfrihet og om fulldyrka jord Telemark kommunerevisjon IKS 12

konsesjonsgrense 13. Etter forskriften 4 er det som hovedregel konsesjonsplikt for bebygd eiendom som er, eller har vært i bruk som helårsbolig i følgende områder: - Bolighus som ligger innenfor 100m beltet rundt Toke, Bjorvann, Tveitvann og Oseidvann. - Områdene Neslandsvatn, Henseid, Prestestranna, Bostrak og Bø som var omfattet av eiendomsskatt i 2007. - Områdene som omfattes av reguleringsplanene for Juvassåsen, Harkjærbråten og Åkre i Kjosen og framtidige kommunale byggefelt utenfor områdene Neslandsvatn, Henseid, Prestestranna, Bostrak og Bø. Utgangspunktet for vurdering av om konsesjon skal gis er erververs formål med ervervet. Formålet skal vurderes i forhold til hvilke relevante samfunnsinteresser som gjør seg gjellende. Dersom ervervet gjelder eiendom i området for nedsatt konsesjonsgrense, skal det vurderes om det er nødvendig å hindre at eiendommen blir brukt til fritidsformål. Her skal det legges vekt på beliggenhet, bebyggelsens art og standard m.m, jf. konsesjonsloven 10. Konsesjonslovens regler - landbrukseiendom Gjelder ervervet landbrukseiendom, skal det i følge 9 i tillegg legges vekt på - om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling - om erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området - om ervervet innebærer en driftsmessig god løsning - om erververen anses skikket til å drive eiendommen - om ervervet ivaretar hensynet til helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskapet Konsesjon skal i alminnelighet ikke gis dersom det ved ervervet oppstår sameie i eiendommen, eller antallet sameiere økes. Det kan gis konsesjon til selskaper med begrenset ansvar. Det skal legges vekt på hensynet til dem som har yrket sitt i landbruket. Prishensynet og vurderingen av om erverver er skikket gjelder ikke sak der nær slekt eller odelsberettiget søker konsesjon fordi de ikke kan/skal oppfylle boplikten etter 5 annet ledd. I slik sak skal det i tillegg blant annet legges vekt på eiendommens størrelse, avkastningsevne og husforhold. Søkerens tilknytning til eiendommen og søkerens livssituasjon kan tillegges vekt som et korrigerende moment. For eiendom som benyttes til landbruksformål sier saksbehandlingsforskriften 14 1 (2) at vedtaket skal vise hvordan prisvurderingen er foretatt og at hovedhensyn for annen verdifastsettelse enn de enkelte delene tilsier, skal angis. Ikrafttredelse fra 1. juli 2009. Vi har utledet følgende revisjonskriterier: Kommunen skal påse: - at administrasjonssjefen har etablert tilstrekkelige rutiner for betryggende kontroll med saksfeltet 13 FOR 2009-07-03 nr. 1055: Forskrift om nedsatt konsesjonsgrense etter konsesjonslovens 7, Drangedal kommune, Telemark. 14 FOR 2003-12-08-1480: Forskrift om saksbehandling mv. i kommunen i saker etter konsesjonsloven, jordloven, odelsloven og skogbruksloven. Telemark kommunerevisjon IKS 13

- at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse, bl.a. ved å forsikre seg om at opplysninger i konsesjonssøknaden er riktige og at nødvendige opplysninger er hentet inn - at begrunnelsen nevner de hovedhensyn som avgjørelsen bygger på og/eller at det kan dokumenteres at alle relevante momenter er vurdert. - at saksbehandlingen fremmer likebehandling, rettssikkerhet og riktige avgjørelser Problemstilling 2: Fører kommunen forsvarlig tilsyn med at konsesjonsvilkår blir overholdt? Erverver som etter konsesjonsloven har boplikt, skal ta eiendommen som sin reelle bolig, jf. Konsesjonslovens 6. En eiendom er tatt som reell bolig hvis eieren er registrert bosatt på eiendommen etter regler i lov om folkeregistrering 15. Ved erverv av bebygd eiendom hvor fulldyrka og overflatedyrka jord er mer enn 25 dekar, eller eiendommen består av mer enn 500 dekar produktiv skog, er konsesjonsfriheten etter første ledd nr. 1 og 2 betinget av at erververen bosetter seg på eiendommen innen ett år og selv bebor den i minst 5 år. Som bebygd eiendom regnes her eiendom med bebyggelse som er eller har vært brukt som helårsbolig. Det samme gjelder eiendom med bebyggelse som ikke er tatt i bruk som helårsbolig, herunder eiendom med bebyggelse under oppføring dersom tillatelse til bebyggelse er gitt med sikte på boligformål. Erverver gjenlevende ektefelle eiendom fra sin avdøde ektefelle som eier eller ved uskifte, skal botiden gjenlevende har gjennomført før overtagelsen regnes mot plikttiden. Det følger av konsesjonslovens 11 at kommunen kan fastsette vilkår om boplikt. En kan fastsette vilkår som i hvert enkelt tilfelle finnes påkrev av hensyn til de formål loven skal fremme. En kan ikke velge virkemiddel som går lenger enn det som er nødvendig og for å ivareta de samfunnsinteressene konsesjonsloven er ment å ivareta 16. Etter lovens 11 (2) 2. pkt. har kommunen videre plikt å vurdere om det er påkrevd å sette vilkår om boplikt og vurdere om boplikten skal være personlig eller ikke 17. Kommunen skal føre kontroll med at den som erverver konsesjonspliktig eiendom søker konsesjon, og at lovbestemt boplikt overholdes. Videre skal kommunen føre kontroll med at vilkår som er satt for konsesjon blir overholdt, jf. konsesjonslovens 17. Kommunen skal straks melde fra til fylkesmannen dersom konsesjon er gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger om forhold av vesentlig betydning, eller erververen overtrer fastsatte vilkår av vesentlig betydning, jf. konsesjonsloven 16 (2). Det samme gjelder dersom kommunen får kjennskap til erverv som mangler nødvendig konsesjon etter denne loven. Kommunen kan pålegge erverver å søke om konsesjon dersom erverver: - unnlate å bygge innen 5 år i strid med konsesjonslovens 5 (2) - foretar bruksendring i strid med plan, jf. konsesjonslovens 4 (3) eller (4) - ikke overholder bo og driveplikt, jf. konsesjonslovens 5 (1) eller (2) 15 Lov av 16. januar 190 nr. 1 om folkeregistrering. 16 Rundskriv M 2/2009 Konsesjon og boplikt side 31. 17 Rundskriv M 2/2009 Konsesjon og boplikt side 32. Telemark kommunerevisjon IKS 14

Av rundskriv M-2/2009 Konsesjon og boplikt følger det at det er viktig at kommunen etablerer gode rutiner både i forbindelse med eiendomsoverdragelser og ved oppfølging av de plikter som påhviler ervervene i ettertid. Vi har utledet følgende revisjonskriterier: Kommunens skal påse: - at søker tar bopliktig eiendom som sin reelle bolig - at det etableres gode rutiner for oppfølging med eiendomsoverdragelser og ved oppfølging av de plikter som påhviler ervervene etter ervervet III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Innsamling og bearbeiding av data Revisjonen har gjennomgått et utvalg konsesjonssaker som kommunen har mottatt i tidsrommet 1.9.2007 1.9.2011. Det er totalt registrert 54 saker i dette tidsrommet. Utvalget av saker ble foretatt ved at det ble skrevet ut en liste med oversikt over alle 54 saker, der annenhver sak ble valgt ut. Ni av sakene var også behandlet politisk. Samtlige ni saker som gikk til politisk behandling er gjennomgått, uavhengig av om de var blant de utvalgte i listen. Enkelte av de øvrige utvalgte sakene ble trukket av søker før de kom til behandling, eller var likevel ikke søknadspliktige. Disse er ikke gjennomgått. Vi har ikke supplert utvalget ved bortfall av sak. Totalt ga utvalget etter denne silingen 19 saker som er håndtert av administrasjonen alene, og ni saker som er behandlet politisk, dvs 28 saker som er gjennomgått i forbindelse med undersøkelsen. Intervju Vi har gjennomført intervju med rådmann, nylig avgått ordfører og saksbehandler av konsesjonssaker. Intervjuene er gjennomført som semisturkturerte intervju. Det vil si at det har vært benyttet en intervjuguide, men der spørsmål som ellers har kommet opp under intervjuet har blitt tatt med der og da. Alle intervjuene er tatt opp, og det er skrevet referat i etterkant. Referatet er senere verifisert av intervjuobjektet. Det er verifisert referat som er benyttet i rapporten. Ordlyden i verifisert referat kan enkelte steder ha blitt omskrevet noe for å bedre passe i rapporten, men innholdet er ikke endret. Revisjonen har mottatt delegasjonsreglement som er gjennomgått. Pålitelighet og gyldighet Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer gyldighet og pålitelighet. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at utvalget av data er relevante og gyldige i forhold til problemstillingene for prosjektet. Vi har valgt alle saker som er behandlet politisk i et avgrenset tidsintervall på 4 år. Med et totalt antall på 9 med ulike problemstillinger er det imidlertid ikke grunnlag for å trekke klare konklusjoner. Vi har gått gjennom et tilfeldig utvalg av saker som er avgjort administrativt. Totalt har vi gått gjennom 19 saker. Siden vedtak der konsesjon innvilges ikke begrunnes skriftlig, er det ikke mulig å si noe konkret om saksbehandlingen. Konsesjon ble innvilget i samtlige 19 saker. Telemark kommunerevisjon IKS 15

Kvalitetssikring For å sike at dataene som er samlet inn er troverdige og gyldige, er dataene kvalitetssikret. Referatene fra intervjuene er godkjent av den vi har intervjuet. Gjennomføringen av prosjektet og rapporten er kvalitetssikret i samsvar med kravene i RSK001. Telemark kommunerevisjon IKS 16