Alkoholpolitikken i Norge Forfatter: Øyvind Horverak (2005) Vi sier gjerne at norsk forebyggende alkoholpolitikk er bygd på fire hjørnesteiner: Et ønske om å begrense den fysiske tilgjengeligheten til alkohol Et ønske om å begrense den økonomiske tilgjengeligheten til alkohol Et ønske om å begrense de privatøkonomiske interessenes innflytelse i alkoholomsetningen Et ønske om å gi befolkningen kunnskap om den risiko og de gleder som kan være forbundet med bruk av alkohol Få spørsmål har skapt mer debatt i Norge enn spørsmålet om hvordan vi skal ordne vårt forhold til omsetning og bruk av alkohol. Årsaken til dette ligger først og fremst i den rollen bruk av alkohol spiller i vårt samfunn, den gir både glede og sorg. Det er denne tosidigheten som er årsak til den vanskelige avveiningen mellom hva som skal være tillatt og hva som ikke skal være det. Fordi bruk av alkohol forårsaker skade, er det nødvendig å føre en politikk som forsøker å redusere skadene, uten samtidig å gjøre det umulig å oppnå gledene. Opp gjennom historien har en i Norge forsøkt å føre en alkoholpolitikk som skulle medvirke til å begrense skadene av alkoholbruk, uten samtidig å forby bruk og omsetning. Synet på hvordan en skulle oppnå det, har variert mye gjennom de årene som er gått etter at Norge i 1814 fikk sin selvstendighet og alle lovlig kunne brenne sitt eget brennevin. Med denne friheten fulgte imidlertid et høyt forbruk av alkohol og mye sosial ulykke, og det er få som vil tilbake til de tilstander som fulgte av denne friheten. Men like få vil tilbake til situasjonen med forbud mot omsetning av brennevin, slik vi hadde i Norge mellom 1919 og 1926. For selv om det ble drukket lite under forbudet, var tiden preget av utstrakt spritsmugling og kriminalitet. Det er i rommet mellom forbud og "fri flyt" at norsk alkoholpolitikk har blitt utformet. I arbeidet med å utforme en alkoholpolitikk har det i årenes løp vært tatt i bruk en rekke ulike virkemidler, som alle har sitt historiske stempel. Det er innholdet og bruken av disse virkemidlene som til sammen utgjør det vi kaller alkoholpolitikken. Felles for dem er at deres mål er å forsøke å påvirke alkoholforbruket eller følger av alkoholforbruket, dvs. tiltak som primært har sin begrunnelse i å begrense skader og ulemper som har sin årsak i bruk av alkohol. En måte å dele inn de alkoholpolitiske tiltakene på, er om de søker å redusere etterspørselen etter alkohol, eller om de forsøker å regulere tilbudet. Ofte betegner en denne typen alkoholpolitiske tiltak for kontrollpolitikk. I Norge har vi, i tillegg til informasjon og opplysning, lagt stor vekt på kontrollpolitiske tiltak. Vi har forsøkt å regulere tilbudet gjennom et kommunalt bevillingssystem, et statsmonopol for salg av vin, brennevin og sterkt øl, forbud mot selvbetjening, bestemmelser om forbud mot salg til bestemte personer og gjennom tiltak for å styrke det alkoholfrie alternativet. Etterspørselen har vi forsøkt regulert ved å holde høye priser og forbud mot å gi spesielle rabatter ved salg av alkohol, ved regler som kan føre til straff om en bruker alkohol i bestemte situasjoner, ved aldersgrenser og ved forbud mot alkoholreklame. De kontrollpolitiske virkemidlene er ikke de mest populære. Dels kan det skyldes at de er uttrykk for en bestemt ideologi, hvor individets frie tilpasning er underlagt samfunnets ønsker.
Dels kan kontrollpolitikkens lave popularitet skyldes at tiltakene er virksomme, og at folk støter mot dem i sammenhenger hvor de kanskje ønsket at det var lettere å skaffe seg tilgang på alkohol. 1 - Alkoholpolitikkens historie Bruk av alkohol har lange tradisjoner i Norge. Både i Heimskringla, Håvamål og i sagalitteraturen har alkoholen en sentral plass. I denne tida var det i hovedsak øl som ble drukket, andre alkoholdrikker enn øl var uvanlig i Norge helt opp til 1600-tallet. Vin ble meget sjelden drukket, og først på 1600-tallet fikk brennevinet sitt gjennombrudd. Etter hvert utkonkurrerte brennevinet ølet, noe som ikke minst skyldtes at brennevin tidlig ble oppfattet som medisin. Troen på at brennevin er medisin har holdt seg i Norge i lange tider; faktisk finnes det ennå leger som anbefaler bruk av brennevin i bestemte situasjoner. Men brennevinet ble også populært fordi det var holdbart, og fordi det var så sterkt at det garanterte beruselse. I 1756 innførte det danske styret, etter flere år med hunger, forbud mot brennevinsbrenning i Norge. I 1816 ble det imidlertid innført en svært liberal politikk overfor produksjon og salg av brennevin, noe som delvis kan oppfattes som et uttrykk fra løsrivelse fra det danske styret. Den liberale politikken førte, sammen med gjennombruddet for potetdyrkingen og tekniske framskritt innen brennevinsproduksjonen, til en voldsom økning i brennevinsforbruket. Forbruket av brennevin var på sitt høyest omkring 1830-40, da det er anslått at hver voksen innbygger i Norge drakk 13 liter ren alkohol i form av brennevin. I 2004 drakk hver voksen nordmann i underkant av 8 liter ren alkohol i året, hvorav vel 2 liter i form av brennevin. Det høye forbruket av brennevin førte med seg mye sosial elendighet, og i siste halvdel av 1830-årene vokste det fram en organisert måteholdsbevegelse. Bevegelsen tok avstand fra bruk av brennevin, men så på forbruket av øl og vin som forholdsvis uproblematisk. For å redusere brennevinsforbruket ble det nå innført en rekke bestemmelser som regulerte produksjonen og omsetningen. Bestemmelsene gikk i hovedsak ut på å gjøre det vanskeligere å produsere brennevin i små kvantum i hjemmedestillasjoner, og å legge avgifter på produksjonen og omsetningen. Det ble også krevd kommunal bevilling for å selge eller skjenke brennevin. De samme typer av regulering ble noe senere innført overfor øl og vin. En av de viktigste årsakene til motstanden mot øl og vin, var at den gamle måteholdsbevegelsen ble erstattet av en ny avholdsbevegelse, som var mot all bruk av alkoholdrikker. Den nye avholdsbevegelsen ble en folkebevegelse, og det ble knyttet nære forbindelser mellom avholdsbevegelsen, den organiserte arbeiderbevegelsen og de lavkirkelige lekmannsorganisasjonene som vokste fram i den samme perioden. I 1919, da avholdsbevegelsen var på høyden av sin makt, ble det oppgitt et medlemstall på hele 257 000 av en befolkning på 2,6 millioner. I store miljøer var avhold regelen, og alkoholbruk unntaket. En av de første sakene avholdsbevegelsen måtte ta standpunkt til, var om de ønsket å bevare ordningen med kommunale brennevinssamlag. Det første brennevinssamlaget ble etablert i Kristiansand i 1871, etter at det ble slutt på privat brennevinsomsetning i kommunen. Samlagene var aksje- eller partsselskaper som skulle drive salg og skjenking av brennevin, vin og øl, og hele overskuddet av driften skulle gå til allmennyttige formål i kommunen. Samlagene skulle på denne måten hindre privatøkonomiske interesser i handelen med brennevin. De vokste raskt i antall, og i 1895 var det samlag i 51 av 58 norske byer.
Avholdsbevegelsen hadde vært splittet i synet på de kommunale samlagene, ikke minst fordi den mente de gjorde kommunens inntekter avhengig av brennevinsomsetning. Avholdsbevegelsen gikk imidlertid ikke imot samlag som sådan. I stedet valgte den å satse på lokale folkeavstemninger, slik at kommunens innbyggere selv skulle bestemme om kommunen skulle ha samlag eller ikke. På denne måten skulle en gradvis utrydde de eksisterende samlagene, og hindre opprettelse av nye. I forbindelse med de foreløpige forbudene mot salg av alkohol under den første verdenskrig, valgte imidlertid avholdsbevegelsen å skifte taktikk. Den forlot nå sin linje om lokale avstemninger, og gikk inn for en landsomfattende folkeavstemning om salg av hetvin og brennevin. Avstemningen ble avholdt i 1919, og det ble flertall for forbud. I forbindelse med forbudet ble A/S Vinmonopolet opprettet i 1922. Dets oppgave skulle være å stå for all import av vin (og hetvin og brennevin til medisinsk bruk) og - sammen med de kommunale samlagene - omsetning av vanlig bordvin. Som en følge av press fra utlandet, ble hetvinsforbudet opphevet allerede i 1923. Omsetningen av hetvin ble lagt til Vinmonopolet og samlagene. Brennevinsforbudet møtte mange vansker, ikke minst førte det til utstrakt smugling og omgåelse av forbudet ved at leger skrev ut resepter på brennevin i tusentall. I 1926 ble det avholdt en ny folkeavstemning, med det resultat at forbudet ble opphevet. Også salget av brennevin ble lagt til Vinmonopolet. Som tilfellet var for de kommunale samlagene, var Vinmonopolet avhengig av at et flertall i kommunen gjennom en folkeavstemning hadde anbefalt salg av brennevin. En var derfor på mange måter tilbake til situasjonen før folkeavstemningen, med to vesentlige forskjeller: For det første var oppslutningen om avholdsbevegelsen svakere, for det andre var salgsformen for vin blitt den samme som for brennevin. Før den første verdenskrig var vin blitt solgt i butikker med vinbevilling, og omkring 1910 var det, med smått og stort, rundt 950 vinhandlere i Norge. Bortsett fra forholdene under den andre verdenskrigen, har norsk alkoholpolitikk - med noen unntak - i tida etter forbudet beveget seg i liberal retning. Det viktigste unntaket er avgiftspolitikken. Under verdenskrigen ble det lagt en krigstilleggsavgift på vin og brennevin. Avgiften utgjorde 50 prosent av prisen. Etter krigen nøyde en seg ikke bare med å beholde avgiften, i 1947 ble den først fordoblet, og i 1950 ble avgiften på brennevin økt med ytterligere 50 prosent. Det skjedde derfor et skift i prisene på vin og brennevin fra tiden før til tiden etter den andre verdenskrigen. Dette nye og høyere prisnivået er senere beholdt. To andre unntak i restriktiv retning er innføringen av et reklameforbud mot alkoholholdig drikk i 1975, og avgjørelsen om bare å la Vinmonopolet selge sterkere øl enn 4,75 vol.pst. i 1993. På alle andre områder har det skjedd en liberalisering av alkoholpolitikken. Tydeligst kommer dette til syne når det gjelder folks holdning til bruk av alkohol, og i den økte tilgjengeligheten. I tida etter krigen er tilgjengeligheten av alkoholdrikker økt jevnt og trutt, og i dag er det ikke lenger nødvendig å avholde noen folkeavstemning for at det skal kunne bli solgt brennevin i en kommune. Den endringen som skjedde med Vinmonopolet i forbindelse med at Norge ble medlem av EØS i 1994, utgjorde også en liberalisering av omsetningen av vin og brennevin. Som en følge av EØS-avtalen ble det nødvendig å skille detaljmonopolet på vin og brennevin fra import- og engrosmonopolet. Detaljmonopolet ble beholdt under navnet Vinmonopolet, mens import- og engrosfunksjonen ble konkurranseutsatt. I dag er det mange grossister som selger
vin og/eller brennevin. Disse konkurrerer om å få solgt sine varer til hotell- og restaurantnæringen og til Vinmonopolet. De privatøkonomiske interessene er dermed blitt styrket innenfor omsetningen av vin og brennevin. 2 - Regulering av tilgjengeligheten. Å regulere tilgjengeligheten av alkohol er et gammelt fenomen. Imidlertid var det ikke før på 1800-tallet at det ble et alkoholpolitisk virkemiddel i vår betydning. Før det var retten til å selge alkoholholdig drikk mer å se på som et privilegium, som ble gitt til handelsmenn som oppfylte visse vilkår. Det var først og fremst et næringspolitisk virkemiddel, og ikke et alkoholpolitisk. Slik er det ennå i mange land som ikke fører noen alkoholpolitikk i vår betydning. I forbindelse med den omfattende brennevinsdrikkingen som fulgte av liberaliseringen av brennevinsproduksjonen og salget etter 1814, fant en det nødvendig å regulere produksjonen og handelen med alkohol særskilt. De første forsøkene, som kom i 1827, gikk ut på å regulere produsentenes mulighet til å selge brennevin i smått. I byene måtte en produsent ikke selge mindre partier en rundt 20 potter (1 pott er i underkant av 1 liter), og på landsbygda ikke mindre partier enn 3 potter. 10 år senere gikk en enda lengre, og hevet grensene til 5 potter på landet og 40 potter i byene. Dette ga opphav til en utstrakt spleisevirksomhet, som ble ytterligere forsterket da det ble innført en særlig avgift på småsalg under 5 potter. Lovene førte derfor med seg en god del festlig samvær, fordi flere gikk sammen om å kjøpe et kvantum som oversteg grensen for småsalg. I 1845 ble grensen for avgiftsfritt småsalg hevet til 40 potter. Samtidig med dette forsøkte en å begrense antallet brennevinsprodusenter ved å legge avgift på brenningskjelene. Dette førte til at de store kjelene ble mer økonomisk enn de små, og antallet registrerte brennevinskjeler sank fra 10 800 i 1827 til 3 700 i 1838. Ved en lovendring i 1845 forbød en mindre kjeler enn 100 liter, og i 1848 ble avgiftens størrelse knyttet til produksjonens størrelse, og ikke kjelenes. Dette førte til at antallet registrerte kjeler sank fra 700 til 40 på to år. Dette hadde stor betydning for tilgjengeligheten av brennevin, for brennevinsprodusentene hadde også rett til å drive salg. Ved lovendringen i 1827 ble det gitt adgang til å gjøre skjenking av brennevin avhengig av kommunal bevilling. I 1837 fikk en formannskapsloven, og myndigheten til å fastsette antallet skjenkerettigheter ble nå lagt til formannskapet i kommunen. I 1837 ble det også bestemt at gjestgiverier på landet måtte ha bevilling for salg av brennevin. I 1845 ble kravet om bevilling for salg av brennevin utvidet til også å gjelde byene. De steder som fikk bevilling for salg, fikk samtidig rett til å skjenke brennevin, og omvendt. Etter 1845 var prinsippene for salg og skjenking lagt helt fram til 1866, da det ble bestemt at bevillingene ikke lenger skulle gis for livstid, men for perioder på 5 år. Samtidig med at en forsøkte å begrense antallet salgs- og skjenkesteder, forsøkte en også å begrense salgs- og skjenketidene. I 1854 ble det vedtatt et forbud mot å skjenke brennevin mellom kl. 19.00 på lørdag og kl. 24.00 på søndag, og i 1857 ble det vedtatt et forbud mot å skjenke brennevin før kl 08.00 om morgenen. Den politikken som ble ført var meget virksom, og fra 1847 til 1869 gikk antallet salgs- og skjenkesteder for brennevin ned fra 1147 til 519. Forbruket av brennevin viste også en kraftig nedgang; i 1851 var forbruket på 4,7 liter ren alkohol pr. innbygger 15 år og eldre, i 1870 var det redusert til 3,2 liter.
I 1869 ble også skjenking av øl og vin underlagt krav om bevilling, og det samme gjaldt småslag av vin (under 40 potter) på landet. Fra 1882 var alt salg av øl og vin avhengig av kommunal bevilling. Kommunene var dermed i prinsippet i stand til å regulere tilgjengeligheten av salg og skjenking av alle typer alkoholholdig drikk. Den kommunale bevillingsretten har siden vært en av grunnpilarene i norsk alkoholpolitikk. I 1871 ble det første kommunale samlaget for salg og skjenking av brennevin etablert i Kristiansand (For opplysing om brennevinssamlagene, se Fravær av privatøkonomiske interesser). Brennevinssamlagene ble, sammen med de kommunale folkeavstemningene, det viktigste redskapet i avholdsbevegelsens kamp for å avskaffe brennevinsomsetningen i Norge. Gjennom kommunale folkeavstemninger skulle omsetningen av brennevin avvikles i kommune etter kommune, og gradvis skulle landet tørrlegges. Samlagsordningen spredte seg raskt, og etter hvert ble samlaget den vanlige måten å omsette brennevin på i byene. I 1879 var det etablert kommunale samlag i 32 byer, og i 1895 var det blitt samlag i 51 av Norges 58 byer og kjøpsteder. Som en følge av avholdsbevegelsens kamp for å avskaffe all handel med brennevin, sank antall byer med brennevinssamlag fra 51 i 1895 til 13 i 1913. Samlagene ble stort sett en byforeteelse, og ble i all hovedsak forbeholdt omsetningen av brennevin. Så lenge avholdstanken sto sterkt i den norske befolkningen, var dette en vellykket strategi for å hindre omsetning av brennevin. Men så kom den første verdenkrigen, og ved juletid i 1916 ble det innført et midlertidig og landsomfattende forbud mot alt salg av brennevin. Ingen visste da at det ikke skulle bli mulig å få kjøpt brennevin igjen i Norge på lovlig vis før 10 år senere, i april 1927. Dette ble nemlig følgene av at avholdsbevegelsen endret sin strategi, fra å satse på lokale avstemninger og en gradvis tørrlegging, til et landsomfattende forbud. Folkeavstemning om et landsomfattende forbud mot omsetning av brennevin og hetvin ble avholdt i 1919, og det ble et flertall for forbud. Men som en følge av press fra våre vinproduserende handelspartnere Frankrike, Spania og Portugal, måtte hetvinsforbudet oppgis allerede i 1923. I 1926 gikk det likedan med brennevinsforbudet, etter at en ny folkeavstemning hadde gitt flertall mot et fortsatt forbud. I forbindelse med at forbudet ble innført, hadde all omsetning av vin blitt lagt til det nyopprettede Vinmonopolet. Vinmonopolet drev sitt detaljsalg av vin under de samme vilkår som brennevinssamlagene tidligere hadde drevet sitt salg av brennevin. Ved forbudets opphevelse ble også salget av brennevin lagt til Vinmonopolet. I 1928 ble brennevin solgt i 15 byer, og vin i ytterligere 14. Salg av brennevin var bare tillatt i byer med mer enn 4000 innbyggere helt fram til 1967. Fram til 1938 ble vin og brennevin både solgt i utsalg drevet av Vinmonopolet og i kommunale samlag. Etter den tid har alt salg skjedd gjennom Vinmonopolets butikker. I 1938 ble det solgt brennevin i 17 byer, og vin i ytterligere 12 kommuner. I 1946 ble det tillatt med salg av brennevin i ytterligere 2 byer, og i 1959 i enda 10 til. Vinmonopolet hadde da utsalg i 41 kommuner. Den siste folkeavstemningen som ble avholdt som ga et flertall mot omsetning av brennevin, ble holdt i Flekkefjord i 1973. Da hadde allerede kravet om obligatorisk og bindende avstemning blitt avviklet i 1967, fra da av kunne kommunestyret gi tillatelse til salg av brennevin i en kommune uten at det var nødvendig med noen forutgående folkeavstemning. I 1989 gikk en enda et skritt videre, og avskaffet også muligheten til å holde
bindende folkeavstemning. Fremdeles er det imidlertid adgang til å kreve rådgivende folkeavstemning i en kommune. I dag er det i praksis slutt på tradisjonen med kommunale folkeavstemninger om brennevinsomsetning. Vinmonopolet hadde i 2004 195 vin- og brennevinsbutikker i 148 kommuner. Når det gjelder muligheten for å kjøpe øl, er den mye større enn for vin og brennevin. Øl med et lavere alkoholinnhold enn 4.75 volumprosent selges i dagligvarebutikker med bevilling, og fra 2003 ble det solgt øl i alle landets 434 kommuner. For 20 år siden ble det solgt slikt øl bare i halvparten av landets kommuner. I 2004 var det i hele landet rundt 4 300 butikker som solgte øl med pilsnerstyrke, mot i underkant av 3 000 i 1980. Tilgjengeligheten av sterkt øl har imidlertid gått kraftig ned. I 1980 ble det solgt sterkt øl i om lag 1800 butikker, i 2004 måtte en besøke en vinmonopolbutikk for å få kjøpt sterkt øl. Alkohol får en også kjøpt på skjenkesteder, og fra 1980 til 2004 økte antall steder hvor det serveres øl, vin eller brennevin fra i underkant av 2 500 til vel 7 000. Antallet skjenkesteder ble altså nærmere tredoblet. I 2004 hadde rundt 75 prosent av skjenkestedene brennevinsbevilling. Tjue år tidligere var tallet på skjenkesteder med tillatelse til å selge brennevin litt under 600, noe som svarte til 24 prosent av det totale antall skjenkesteder. Går vi helt tilbake til 1960, var det bare i rundt 200 av landets 1 800 skjenkesteder, eller i 11 prosent av det totale antallet skjenkesteder, at det ble skjenket brennevin. Både når det gjelder skjenking av øl og vin, og skjenking av brennevin, har det altså skjedd en kraftig økning i antallet skjenkesteder. For skjenking av brennevin har det i tillegg skjedd en omlegging av bevillingspolitikken. Mens det tidligere var et unntak at en kunne skjenke brennevin i lokaler som skjenket øl og/eller vin, er nå regelen at det på de aller fleste steder skjenkes alle tre typer av alkoholdrikker. Et tredje område hvor det har skjedd en liberalisering av tilgjengeligheten, er når det gjelder åpningstider. På 1960- og 70-tallet var det vanlig at butikkene holdt åpent mellom kl 8-9 om morgenen og til kl 16-17 om ettermiddagen. På 1980-tallet skjedde det en kraftig utvidelse i åpningstidene, og dette fikk også konsekvenser for ølsalget. I dag er det i mange kommuner vanlig å få kjøpt øl til kl 20 på hverdager, og til kl 18 på lørdager. På søndager får en imidlertid ennå ikke kjøpt øl her til lands. Også åpningstidene på Vinmonopolet er blitt utvidet. Fra å ha holdt åpent fra kl 11-17 på hverdager og 9-13 på lørdager på 60-tallet, er åpningstidene nå forlenget til kl 18 på mange hverdager og til kl 15 på lørdager. Tidene for å bli servert alkohol på skjenkestedene har også blitt utvidet. Særlig gjelder dette skjenking av brennevin. I 2004 fikk en både kjøpt brennevin senere på natta enn for noen tiår siden, og på lørdager og søndager. Også skjenking av øl og vin skjer lenger ut over natta enn hva tilfellet var på 70-tallet. En siste endring i tilgjengeligheten som må nevnes er innføringen av selvbetjent salg på Vinmonopolet. På tross av at studier har vist at en slik omsetningsform øker omsetningen av alkohol, har Vinmonopolet fra 1999 til 2004 innført selvbetjening i 142 av sine totalt 195 butikker. I det hele tatt har det i de seneste 20 årene skjedd en endring i politikernes syn på ønskeligheten av å forsøke å redusere forbruket av alkohol ved å begrense tilgjengeligheten til alkoholdrikker. Diskusjonen i Stortinget på 1990-tallet i forbindelse med vedtaket om å etablere 50 nye vinmonopolbutikker viser tydelig denne endringen. Mens et flertall av politikerne tidligere la størst vekt på betydningen av ikke å åpne nye vinmonopolbutikker,
fordi økt tilgjengelighet fører til økt forbruk, la nå politikere i nesten alle partier mest vekt på betydningen av å åpne nye butikker for å gi folk flest en rimelig grad av tilgjengelighet. Vi ser et regimeskifte i norsk alkoholpolitikk: Fra et system hvor en ønsker å begrense forbruket av alkohol ved å opprettholde en forholdsvis dårlig tilgjengelighet til øl, vin og brennevin, til et system basert på at det skal være rimelig enkelt å skaffe seg legalt øl, vin og brennevin. Rettigheten til å ha lik adgang til å kjøpe seg legale varer, altså de rettigheter vi skal ha som konsument, blir også innenfor alkoholfeltet overordnet de plikter vi har til å ta hensyn til andre når vi velger hva som vi mener er best for oss. En annen endring i alkoholpolitikken i de senere år, er at tilgjengeligheten til alkohol i mye større grad ses i sammenheng med den situasjonen en befinner seg i når drikkingen eventuelt skal finne sted. Typiske eksempler er alkohol og trafikk, alkohol og arbeid, alkohol og skole, alkohol og idrett og alkohol og graviditet. I slike situasjoner oppfordrer en enten folk til å la være å bruke alkohol, eller en iverksetter lover som sikter på å forhindre alkoholbruk. Denne politikken er kjent som punktavholdsstrategien, og tar altså ikke sikte på å begrense forbruket av alkohol som sådan, men å begrense forbruket i situasjoner hvor en vet bruk av alkohol kan være særlig uheldig. Denne typen alkoholpolitikk kan vise til gode resultater både når det gjelder bruk av alkohol i trafikken, i arbeidslivet og i skolen. Det alkoholpolitiske grunnlaget for å regulere tilgjengeligheten av alkohol er en antatt sammenheng mellom antall utsalgssteder i et område og det totale forbruket av alkohol blant befolkningen som sokner til området. Det er gjort en rekke studier av denne antatte sammenhengen, og de viser noe forskjellige resultater alt etter hvor store endringene i tilgjengeligheten har vært. Noe forenklet kan vi si at i tilfeller hvor tilgjengeligheten endres dramatisk, slik som ved landsomfattende endringer som forbud, streiker, rasjonering og landsomfattende liberaliseringer av omsetningssystemet, vil også alkoholforbruket bli merkbart påvirket. I tilfeller hvor det bare skjer marginale endringer, slik som når en f.eks. åpner et nytt alkoholutsalg i en kommune som tidligere ikke hadde slikt utsalg, så vil imidlertid virkningene på forbruket være forholdsvis beskjedne. 3 - Prisene på alkohol Et av de viktigste grunnsprinsippene for norsk alkoholpolitikk, er at forbruket skal begrenses ved at det skal være relativt dyrt å drikke alkohol. For å sikre det, har det vært lagt en rekke avgifter på omsetningen av alkoholdrikker. Slike avgifter ble innført allerede i det forrige århundret, og har, sammen med begrensninger i tilgjengeligheten, utgjort et av de mest sentrale virkemidlene i norsk alkoholpolitikk. Avgiftsnivået har variert en del gjennom tidene, og det ble kraftig øket under krigen i forbindelse med at det da ble innført en spesiell krigsavgift på 50 prosent av listeprisen. Etter krigen ble denne avgiften beholdt, men omdøpt til kriseavgift. Da rasjoneringen av brennevin ble opphevet i 1946, ble avgiften på brennevin og sterkvin fordoblet, og i 1950 ble kriseavgiften på brennevin forhøyet til å utgjøre 150 prosent av listeprisen. Det skjedde således en betydelig heving av avgiftsnivået på vin og framfor alt - brennevin under og etter krigen. Foruten at avgiften virker til å begrense forbruket av alkohol ved at prisene øker, kan en også styre det relative prisforholdet mellom de ulike alkoholdrikkene ved hjelp av avgiftene. Om en for eksempel ønsker å fremme forbruket av svakere drikkevarer på bekostning av sterkere, kan en øke avgiftene relativt mer på sprit enn på øl og vin. På samme måte kan en favorisere
innenlandske og rimelige alkoholdrikker på bekostning av utenlandske ved å utforme avgiftssystemet slik at det favoriserer de billigste merkene. For ikke så mange år siden ble rimelige innenlandske produkter begunstiget av utformingen av avgiftssystemet. Det skyldtes i hovedsak at avgiften utgjorde en fast prosent av innkjøpsprisen, slik at dyre varer fikk en betydelig høyere avgift enn billige. Men som en følge av harmoniseringen av avgiftsreglene i forbindelse med Norges medlemskap i EFTA og EØS, har denne forskjellsbehandlingen gradvis blitt fjernet. I dag er alkoholavgiften utelukkende knyttet til den mengden alkohol som drikken inneholder, prisen har ikke lenger noen betydning for størrelsen på alkoholavgiften. Det var også lenge vanlig å beskatte alkoholen ulikt avhengig av om den fantes i øl, vin eller brennevin. Lenge var alkoholen i øl rimeligere enn alkoholen i vin og brennevin, og alkoholen i svakvin billigere enn alkoholen i sterkvin og brennevin. I dag er imidlertid forskjellen mellom beskatningen av alkohol i øl og vin fjernet. Dette har i hovedsak skjedd ved at ølavgiften i årene 1980-2000 har økt mer enn avgiftene på svakvin, og at alkoholen i sterkvin etter 2000 blir beskattet som alkoholen i svakvin. Alkoholen i brennevin er imidlertid fremdeles beskattet hardere enn alkoholen i øl og vin, selv om brennevinsavgiften ble satt med både i 2002 og 2003. I 2005 er avgiften på alkoholen i drikker som inneholder mer enn 22 volumprosent alkohol vel 50 prosent høyere enn avgiften på alkoholen i øl og vin. I 2005 utgjorde alkoholavgiften vel 60 prosent av prisen på ei flaske relativt rimelig brennevin, og vel 40 prosent av prisen på ei flaske relativt rimelig svakvin og sterkvin. For øl utgjorde alkoholavgiften vel 40 prosent av prisen på ei flaske pils og rundt 35 prosent av prisen på ei flaske eksportøl eller bokkøl. Det er ingen tvil om at prisene på alkohol påvirker hvor mye vi kjøper. Det er gjort en rekke undersøkelser over følgene av endringer i prisene på alkoholdrikker. På bakgrunn av disse undersøkelsene har en forsøkt å anslå hvor prisfølsomt salget er, og dette uttrykkes ved en størrelse en benevner priselastisiteten. Priselastisiteten er så godt som alltid negativ, fordi salget endrer seg i motsatt retning av prisene. Om verdien av priselastisiteten er -1,0, betyr det at nedgangen i salget regnet i prosent er lik den prosentvise økningen i prisen. Tallverdier under 1 betyr at salget endrer seg prosentvis mindre enn prisen, og tallverdier over 1 betyr at salget endrer seg prosentvis mer enn prisen. På bakgrunn av undersøkelser som er gjort i Norge, har en anslått priselastisiteten for brennevin til å være mellom -0,7 og -0,9 og for øl mellom -0,7 og -1,0. For vin er anslagene meget usikre, da den sterke trenden i retning økt forbruk av svakvin har gjort det vanskelig å komme fram til gode estimater for priselastisiteten. Fra 1996 til 2003 ble Vinmonopolets salg av rødvin nær fordoblet, mens salget av hvitvin økte med nesten 50 prosent. Det er imidlertid liten tvil om at også svakvin har en negativ priselastisitet. For sterkvin har en funnet en priselastisitet rundt -0,5. Undersøkelser over hvordan det går med salget av øl, vin og brennevin når prisene heves, trenger ikke nødvendigvis si noe om hvordan det går med forbruket av disse varene. I Norge skaffer en seg alkohol også fra andre kilder enn ølbutikker, Vinmonopolet og skjenkesteder. De vanligste alternative kildene er taksfri handel, grensehandel, smuglervarer og hjemmeproduksjon. Regnet i ren alkohol, anslo en at det uregistrerte forbruket til å utgjøre om lag 25 prosent av det registrerte forbruket i 2004. Rundt 2/3 av den uregistrerte alkoholen består av sprit, mens vin utgjør rundt 30 prosent. Når det gjelder opprinnelsessted, kommer
om lag halvparten av den uregistrerte alkoholen fra egen produksjon eller fra kjøp av smuglervarer, mens den andre halvparten kommer fra taksfri handel og grensehandel. Det er all grunn til å hevde at også det uregistrerte forbruket blir påvirket av prisendringer på det innenlandske, legale markedet. Imidlertid ligger det i sakens natur at det er vanskelig å beregne hvor mye det uregistrerte forbruket blir påvirket av slike prisendringer. Men det er vanlig å anta at de absolutte endringene i det registrerte forbruket er større enn de absolutte endringene i det uregistrerte forbruket, slik at prisøkninger vil føre til en nedgang ikke bare i den innenlandske omsetningen av alkoholdrikker, men også i forbruket av alkohol. 4 - Fraværet av privatøkonomiske interesser Allerede i 1871 fikk en i Kristiansand en ordning hvor det var kommunen som sto for salg og skjenking av brennevin. Ordningen fikk navnet kommunalt samlag, og samlagene var aksjeeller andelsselskaper. Deres virksomhet var begrenset av kommunegrensene, vedtektene måtte godkjennes av kommunen og hele overskuddet skulle gå til allmennyttige formål i kommunen. Årsaken til etableringen av et brennevinssamlag i Kristiansand var delvis erfaringene med et liknende system i Gøteborg, dels at alle som hadde bevilling for salg og skjenking av brennevin i 1870 hadde frasagt seg sine bevillinger, og dels at mange mente det var lite ønskelig å tjene penger på brennevinshandel. I forbindelse med at det ble innført forbud mot salg av brennevin og hetvin etter folkeavstemningen i 1919, ble det snart en diskusjon om hvordan en skulle ordne salget av øl og svakvin. Avholdsbevegelsen ønsket å legge salget inn under kommunale samlag, mens motstanderne av forbudet ville sikre en så fri omsetning som mulig. Slik den alkoholpolitiske situasjonen var, kom imidlertid ikke noen fri omsetning på tale, og resultatet av diskusjonen ble at omsetningen av vin og brennevin ble lagt under et statlig monopol, i tillegg til at de tidligere kommunale samlagene kunne fortsette å selge vin. Det statlige monopolet fikk naturlig nok navnet Vinmonopolet, og det startet sin virksomhet i 1922. Vinmonopolet skulle ikke bare ha monopol på all innenlands omsetning av vin, men også på all import. Forslaget om et statlig monopol for omsetning av all alkohol var første gang blitt fremmet i 1885. Da hadde avholdsbevegelsen gått imot det, fordi den mente at en statlig omsetning av alkohol kunne legitimere alkoholhandelen for all framtid. Slik det alkoholpolitiske klimaet var i 1919, fant imidlertid avholdsbevegelsen å kunne støtte en slik ordning for omsetning av vin. Derved ble i alle fall de privatøkonomiske interessene fjernet fra detaljsalget av vin, samtidig som den kommunale bevillingsretten ble opprettholdt og antall vinbutikker betydelig redusert i forhold til hva som hadde vært tilfellet før folkeavstemningen. Vinmonopolet fikk også det formelle ansvaret for salget av sterkt øl. På samme måte som de kommunale samlagene var Vinmonopolets butikker avhengig av å få kommunal bevilling. Etter at forbudet ble opphevet ved folkeavstemningen i 1926, ble også salget av brennevin lagt til Vinmonopolet. Vinmonopolet fikk også enerett på all produksjon, import og engroshandel med brennevin, og på all import og engroshandel med vin. Samtidig havnet det sterke ølet ute i butikkene. Denne ordningen besto helt fram til 1993, da omsetningen av sterkt øl igjen ble lagt til Vinmonopolet. I forbindelse med Norges medlemskap i EØS, ble det i 1996 nødvendig å skille detaljmonopolet på vin og brennevin fra import- og engrosmonopolet. Detaljmonopolet ble
beholdt under navnet Vinmonopolet, mens Vinmonopolets import- og engrosfunksjon ble lagt til selskapene Arcus og Vectura. Fram til 2002 beholdt Arcus sitt monopol på produksjon av brennevin, men importerte og solgte vin og brennevin i konkurranse med andre importører/grossister. Vectura er et grossistforetak hvis hovedvirksomhet er å distribuere vin og brennevin for Arcus og andre grossister. Grossistene konkurrerer om å få solgt sine varer til hotell- og restaurantnæringen og til Vinmonopolet. De privatøkonomiske interessene ble dermed styrket innenfor omsetningen av vin og brennevin i forbindelse med Norges medlemskap i EØS. Nå har de privatøkonomiske interessene hele tiden vært til stede i omsetningen av vin og brennevin, fordi det hele tiden har vært mulig å kjøpe disse alkoholdrikkene på skjenkestedene. Men Vinmonopolet hadde tidligere enerett på salget inn til skjenkestedene, slik at det ikke forekom noen form for priskonkurranse når det gjaldt leveranser til skjenkestedene. Imidlertid forsøkte en også å hindre at de privatøkonomiske interessene fikk utfolde seg innenfor skjenkenæringen. Det forsøkte en å oppnå for det første ved å gi skjenkestedene en fast godtgjørelse av brennevinsskjenkingen uavhengig av hvor mye brennevin de solgte, for det andre ved å innføre en fast pris for skjenking av brennevin. Etter hvert ble imidlertid godtgjørelsen for skjenking av brennevin mer og mer knyttet til omsatt kvantum, og i 1990 ble også systemet med en fast skjenkepris for brennevin opphevet. For øl og vin til skjenking hadde det hele tiden vært fri prisfastsetting. Det er vanskelig å si noe om den alkoholpolitiske effekten av den statlige vinmonopolordningen alene. Det skyldes at det er vanskelig å skille effekten av selve ordningen fra effekten av den begrensede tilgjengeligheten som gjerne har vært knyttet til Vinmonopolet, og til den prispolitikken som har vært ført overfor Vinmonopolets varer. Det som kan sies sikkert, er at det har vært enklere å begrense tilgjengeligheten innenfor den statlige vinmonopolordningen, enn hva det ville vært innenfor et system hvor en tillot konkurranse. Dette kommer ikke minst klart fram om en sammenlikner utviklingen i skjenkenæringen med utviklingen i antall salgssteder for vin og brennevin. Den privatøkonomiske konkurransen utgjør en sterk og ekspansiv kraft, hvor viktige konkurranseparametrer er pris og tilgjengelighet. Disse har en greid å holde i tømme gjennom den statlige vinmonopolordningen, og dette har virket til å gjører det lettere å føre en restriktiv politikk hva angår alkoholpriser og tilgjengeligheten av utsalgssteder. Enda et forhold det er grunn til å legge vekt på, er at det er lettere å drive sosial kontroll, dvs. kontroll med at alkohol ikke blir solgt til mindreårige eller til berusete, så lenge den som selger varene ikke har noen fortjeneste knyttet til salget. 5 - Informasjon og opplysning. Det er en lang tradisjon knyttet til opplysning om følger av bruk av alkohol i Norge, og opplysningsarbeid er et av grunnprinsippene i norsk alkoholpolitikk. I Norge er hoveddelen av ansvaret for det offentlige opplysningsarbeidet i dag lagt til Sosial- og helsedirektoratet. Det har et nært samarbeid med skoleverket, hvor det gis undervisning om alkoholbruk og følgene av alkoholbruk. Sosial- og helsedirektoratet er også ansvarlig for de opplysningskampanjer det offentlige iverksetter på alkoholområdet, slik som f.eks. kampanjer mot promillekjøring, mot langing til mindreårige og mot salg og kjøp av illegal sprit. Målet for den offentlige opplysningsvirksomheten er at den skal være saklig og objektiv.
I tillegg til Sosial- og helsedirektoratet er det en rekke private organisasjoner som driver med opplysning om alkohol og alkoholskader. De viktigste av disse er avholdsorganisasjonene. Staten har i en årrekke gitt økonomisk støtte til de frivillige rusmiddelpolitiske organisasjonene i Norge, og det er Sosial- og helsedirektoratet som har ansvaret for tilskuddsordningene. De private organisasjonene driver en omfattende opplysningsvirksomhet, og de står helt fritt i utformingen av sitt opplysningsarbeid. En annen viktig organisasjon er Arbeidslivets komité mot alkoholisme og narkomani - AKAN. AKAN driver både forebyggende virksomhet i form av opplysning, og kan også hjelpe alkoholmisbrukere til å få kontakt med behandlingsapparatet. Også forskning kommer inn under opplysningsvirksomhet. I Norge er det en lang tradisjon for forskning omkring folks bruk av alkohol, og i 1960 ble Statens institutt for alkoholforskning etablert. Tidligere hadde alkoholforskningen til dels blitt støttet gjennom Fondet for forskning- og folkeopplysning. Forskningen er særlig viktig i arbeidet med å kunne gi dokumentasjon for det opplysningsarbeidet en driver. Fra 2001 ble alkoholforskningsinstituttet innlemmet idet nye Statens institutt for rusmiddelforskning, som har som formål å utføre og formidle forskning og dokumentasjon omkring rusmiddelspørsmål. Alkoholopplysning dreier seg i stor grad om å forklare sammenhenger mellom alkoholbruk og virkninger, og om å påvirke folks holdninger til bruk av alkohol. På lengre sikt er det nettopp holdningsendring som vil være den viktigste alkoholpolitiske funksjonen av opplysning. I den sammenheng er det også grunn til å se på forbudet mot alkoholreklame som en del av opplysningsvirksomheten. I Norge ble det innført forbud mot all reklame for alkoholdrikker som inneholder mer enn 2,5 volumprosent. alkohol fra 1. juli 1975. Svært få av de studier som er gjort for å se om reklamen påvirker alkoholforbruket eller bestemte grupper av forbrukere har klart å påvise noen effekter. Likevel kan det være grunn til å påpeke at fraværet av alkoholreklame både vil påvirke det totale alkoholpolitiske klimaet, og folks holdning til bruk av alkohol på lang sikt. Det er også verdt å legge vekt på samspillet mellom de forskjellige alkoholpolitiske virkemidlene. Dersom en tillater reklame for alkoholdrikker, kan det f.eks. bli vanskeligere å gjennomføre troverdige holdningskampanjer mot bruk av alkohol. Alkoholpolitikk må ses i en helhet, en kan ikke plukke ut ett tiltak og si at det ikke virker. Viktigere er det at tiltakene er i overensstemmelse med det alkoholpolitiske grunnsynet i samfunnet, slik at forbrukerne opplever alkoholpolitikken som enhetlig. I det hele tatt er det vanskelig å påvise de direkte virkningene på alkoholforbruket og skadevirkningene av opplysningsvirksomhet. Men som for reklamen, bidrar opplysningsvirksomheten til å skape et miljø og en forståelse rundt den alkoholpolitikken som føres. Opplysningsvirksomheten bereder grunnen for alkoholpolitiske tiltak som griper mer direkte inn i folks tilpasning, den er rettet mot å påvirke atferd gjennom å endre holdninger, og ikke mot å påvirke atferd direkte. Men for at opplysningsvirksomheten skal ha effekt, er det viktig at det er samsvar mellom innholdet i opplysningsvirksomheten, og de politiske virkemidlene som iverksettes ellers i samfunnet.