Grunnskolefaglig ansvarligs plassering i organisasjonen etter opplæringsloven - opplæringsloven 13-1 Utskriftsdato: 5.12.2017 10:11:46 Status: Gjeldende Dato: 5.5.2010 Utgiver: KS Dokumenttype: Fortolkning
Innholdsfortegnelse Grunnskolefaglig ansvarligs plassering i organisasjonen etter opplæringsloven - opplæringsloven 13-1 2-1 -
Grunnskolefaglig ansvarligs plassering i organisasjonen etter opplæringsloven - opplæringsloven 13-1 KS-advokatene E-post Dato: 05.05.2010 Øyvind Renslo advokat Til: Levanger kommune Kopi: Eva Lian; Jorun Sandsmark; Gudrun Haabeth Grindaker; Arne Rekdal Olsen; Marit Moe; Børge Benum Jeg viser til din e-mail nedenfor til KS vedrørende planlagt organisering av skoleledelse og ditt spørsmål hvorvidt nevnte organisering er lovlig i henhold til opplæringsloven 13-1, siste ledd. Jeg er som advokat i KS Advokatene bedt av Eva Lian om å vurdere spørsmålet. Jeg forstår at kommunen ønsker å samle barnefaglig, skolefaglig, helsefaglig og barnevernfaglig kompetanse i et tverrfaglig samarbeid i ny enhet som skal kalles "ressurssenter oppvekst". Dette innebærer å samle den skolefaglige kompetansen som i dag er i rådmannens stab (skolefaglig ansvarlig), sammen med annen skolefaglig kompetanse (rektorer mv), sammen med PPT, men hvor denne gruppen også skal bestå av representanter fra barnehage, barnevern og helsetjenesten for barn og ungdom. Denne gruppen skal rapportere til kommunalsjef. Ressursenteret vil også ha et rådgivingsansvar blant annet overfor skolene. Kommunen har en tonivåsmodell slik at denne organiseringen vil medføre at dagens fagansvarlig skole vil komme i et sideordnet posisjon til ledere for den enkelte skole og barnehage. Spørsmålet er om denne organiseringen er i strid med opplæringsloven 13-1, siste ledd. Regelen i opplæringsloven 13-1, siste ledd lyder" "Kommunen skal ha en skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået". Det er min vurdering - oppsummert - at planlagt organiseringen er i samsvar med de krav som opplæringsloven 13-1, siste ledd fastsetter, og at ovennevnte organisering derfor er lovlig, slik den er planlagt organisert. Hvorvidt ordningen er i strid med opplæringsloven 13-1 vil i nærværende sak bero på en tolkning av lovens ordlyd, hva som fremgår av forarbeidene, lovens formål, samt reelle hensyn. Etter min oppfatning er en naturlig forståelse av ordlyden i loven at det ikke er tilstrekkelig at skolefaglig kompetanse kun er lagt til den enkelte skole, hvor skolen her defineres som en egen enhet. Det kreves at kommunen besitter slik kompetanse også utenfor den enkelte skole/skolenivået. I så måte vil den organiseringen som kommunen ønsker tilfredsstille lovens krav ved at kompetanse er samlet utenfor den enkelte skole ved at kompetansen er knyttet til en egen enhet knyttet til kommunalsjefen. Etter min oppfatinng er det ikke naturlig å tolke ordlyden slik at det avgjørende er på hvilke beslutningsnivå kompetansen ligger, slik at det kreves at en person med beslutningskompetanse overordnet rektor selv skal besitte den skolefaglige kompetansen loven etterspør. Det avgjørende er at kommunalsjefen gjennom ressurssenteret har sikret seg tilstrekkelig skolefaglig kompetanse utenfor - 2 -
den enkelte skole, og at kommunalsjefen rådfører seg med ressurssenteret og skolefaglige personell der som grunnlag for sine beslutninger. Det fremgår av forbeidene i ot.prp. nr. 59 (1992-1993) at regelen er en følge av tilpasning av opplæringsloven til ny kommunelov. Det tidligere lovfestet krav om å ha skolestyret og skolesjef ble i forbindelse med vedtakelsen av ny kommunelov fjernet, og bestemmelsen kom inn som et alternativ til tidligere lov. Det er i forarbeidene i den forbindelse først generelt uttalt følgende: "Det overordna målet... ved kommunelovtilpasning er: Å sikre nasjonale mål for skolen Å sikre eleven sine rettar Å legge til rett for en effektiv styring og utnyttelse av ressurser Å gi klare regler om ansvar og mynde" Det uttales deretter mer spesifikt knyttet til nærværende spørsmål, sitat; "I tråd med prinsippa for statlig styring skal krava til en nasjonal standard i hovedsak sikres ved føresegnar om rettar og standardkrav, og ikkje ved å halde opp lovpålage organ eller administrative stillinger. Større fridom for kommunene og fylkeskommunen til å velje organisatoriske løysninger vil kunne gi bedre løysningar og bedre ressursutnytting også på opplæringsområdet. Det uttales i forhold til hvilke mer spesifikke krav som stilles til formalkompetanse mv følgende, sitat: "Det kan ikke være avgjørende for det nasjonale likeverdige skoletilbudet med mer at skolen har etatsledere med utdanning etter lov om lærerutdanning som obligatoriske krav... For å sikre at kommuneadministrasjonen skal ha kompetanse i skolespørsmål gjer departementet fremlegg om at det skal vere lovfestet krav om skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivå. Føresegna gir rom for skjønn, men innebar mellom anna at det vert stilt krav til realkompetansen når det gjeld pedagogikk så vel som gjeldande regelverk for skole (lov, forskrifter, mønsterplan og avtaleverk). Korleis den einskilde kommune konkret vil sørgje for den skolefaglig kompetanse vil ikkje departementet gje føresegner om. Kommunane er ulike i organsiasjon, storleik og kompetanse. Det avgjørende vil vere om kommunen har en administrasjon som godt nok bidrar til at kommunen har ein god og tidhøvelig skole. I motsatt fall vil staten kunne gripe inn gjennom statens utdanningskontor i form mellom annen klagehandsaming og lovlighetskontroll". Det er i forarbeidene til opplæringsloven i ot.prp nr 46 (1997-1998) på s. 68 uttalt følgende om hvilke realkompetansekrav som stilles: "Fjerde ledd fører vidare regelen i gsl. 27 nr. 2. Regelen sett krav om realkompetanse når det gjeld pedagogikk og regelverk for skolen, jf. ot.prp nr. 59 (1992-1992) s. 49. Det fremgår sammenfatningsvis i forarbeidene at det gjelder stor grad av lokal frihet for hvordan den enkelte kommune velger å oppfylle kravet om skolefaglige kompetansen i kommuneadministrasjonen. Formålet synes å være at også kommuneadminstrasjonen(staben) skal besitte skolefaglig kompetanse. Det fremheves videre at vurderingen av hvorvidt kommunen oppfyller kravet beror på om kommunen har en "administrasjon som godt nok bidrar til at kommunen har ein god og tidhøvelig skole". Det åpnes slik også å legge vekt på en resultatbasert og samlet vurdering og hva som er gode ordninger i vurderingen av om kravet i 13-1, 1. ledd er oppfylt, jf nedenfor. - 3 -
Det er tilsvarende i juridisk teori fremhevet at det gjelder stor kommunal frihet for hvordan kommunen skal sikre at administrasjonen har skolefaglig kompetanse. Det er således av Geir Helgeland i kommentarutgaven til opplæringsloven, uttalt følgende på s. 322: "Etter min mening (har) kommunen...stor frihet til å finne lokale løsninger på hvordan den delen av administrasjonen som ligger over skolenivå, skal sikres skolefaglig kompetanse". Det er av Vidar Raugland, i skolejuss, også redegjort nærmere for forhistorien og bakgrunnen for regelen, og han uttaler følgende på s. 41, sitat". "Opplæringsloven 13-1, fjerde ledd bestemmer at den enkelte kommune skal ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået. Bestemmelsen gjaldt også tidligere, og sto da i grunnskoleloven 27. Bestemmelsen ble innført da det tidligere lovbestemte kravet om skolesjef ble opphevet. Dette skjedde samtidig med vedtakelsen av kommuneloven av 1992. Det tidligere lovfestede kravet om skolesjef falt bort som følge av prinsippet om at kommunen skulle stå fritt til å organisere sin egen virksomhet. I stedet ble det lovfestet en plikt for kommunen til å skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivå. Bakgrunnen for denne bestemmelsen var ønske om å realisere en nasjonal skolepolitikk. Kommunen har stor frihet til å velge hvordan dette konkret skal løses." Det må ved tolkningen av bestemmelsen i opplæringsloven 13-1 også legges vekt på lovgiver i senere år blant annet i forbindelse med innføring av kunnskapsløftet har uttalt at man ønsker større lokal frihet for kommunene til å finne lokale løsninger, som av lovgiver er ansett som ønskelig for å utvikle kvaliteten i skolen. Det er således blant annet i forarbeidene til ot.prp nr 67 (2002-2003) uttalt følgende: "Skal kommuner og fylkeskommuner kunne ta ansvar for å heve kvaliteten må dei også ha høve til å velje å arbeide på nye måte. I dag fastset lov, læreplan og andre forskrifter i tillegg til arbeidsavtalene grenene for organisering og arbeidsmetoder. Dette kan være ei hindring for å utvikle kvaliteten i opplæringa... Dei første forslag til lovendring for større lokal fridom blir fremja i denne proposisjonen". Dette underbygger at det ved vurderingen av hvorvidt kommunen oppfyller vilkårene etter opplæringsloven 13-1 kan legges vekt på hvorvidt ordningen er god for å utvikle skolen. Det må i denne sammenheng også fremheves at kommunens organisering vil fremme tverrfaglig samarbeid i kommunen, som igjen også vil være gunstig for elever som har sammensatte vansker. Etter min oppfatning tilsier derfor både lovens ordlyd, uttalelser i forarbeidene og reelle hensyn om at ordningen fremmer en god skole tilelevens beste at foreslått ordning er lovlig etter opplæringsloven 13-1. Det tilføyes at ved slik samlet skolefaglig kompetanse under kommunalsjeften, vil det neppe taså lang tid før også kommunalsjefen oppfyller de realkrav som gjelder for skolefaglig kompetanse over skolenivå etter 13-1, siste ledd. Når så kommunalsjefen selv - i alle fall etterhvert gjennom erfaring og samarbeid med personell med skolefaglig kompetanse, vil tilegne seg slik tilstrekkelig kompetanse, vil under enhver omstendighet den tvil som måtte være om lovens vilkår er oppfylt, være satt til side! Ta gjernekontakt med undertegnede dersom det er spørsmål til ovennnevnte. - 4 -