Velgerne uten innflytelse over personutvelgingen?

FOREDRAG AKTUELL DEBATT Velgerne uten innflytelse over personutvelgingen? En kritikk av Rokkansenterets evalueringsrapport Ottar Hellevik Ottar.hellevik@stv.uio.no I Norge har velgere som ønsker det kunnet påvirke hvilke kandidater som får plassene et parti erobrer i kommunestyret. Den spesielle norske ordningen for personutvelging har vært kritisert fordi den gir mulighet for utfall de fleste vil anse som uheldige, såkalte kupp der små velgergrupper får urimelig stor innflytelse over kommunestyrets sammensetning. Likevel ble det før valget i 2003 etter forslag fra Valglovutvalget oppnevnt i 1997 gjort endringer i kommunevalgloven som øker snarere enn svekker muligheten for slike kupp. Og det ble innført en ordning for velgerinnflytelse over personutvelgingen ved fylkestingsvalg som har mange av de samme svakhetene. Forslaget om å innføre en tilsvarende ordning også ved stortingsvalg ble i første omgang utsatt, men skal vurderes på nytt etter valgene i 2007. Utredningen fra valglovutvalget er blitt kritisert for å gi en feilaktig beskrivelse av hvordan personutvelgingen ved kommunevalg faktisk fungerer (Hellevik 2003). Dette kan være noe av grunnen til at en ikke så behov for å vurdere forslag som har vært framsatt for å rette opp 539 universitetsforlaget tidsskrift for samfunnsforskning vol 46, nr 4, s 539 553 svakheter ved ordningen. Det er nå gjennomført en evaluering av hvordan personutvelgingen fungerte ved lokalvalgene i 2003, ledet av den tidligere sekretæren for valglovutvalget. Denne evalueringen er et viktig grunnlag for beslutningen som senere skal tas om opplegget for personutvelging ved stortingsvalg. Dessverre preges også evalueringsrapporten av sviktende forståelse for viktige sider ved valgordningen, som fører til at det på flere punkter trekkes helt misvisende konklusjoner. Dette er påvist i en ny analyse av personvalget i 2003 (Hellevik & Bergh 2005). Særlig uheldig er påstander i evalueringsrapporten om at velgerne er nesten uten innflytelse over personutvelgingen ved kommunevalg, at partiene avgjør nesten alt. Det gis også en feilaktig beskrivelse av hvilken innvirkning velgernes personstemmegivning har på kvinneandelen i kommunestyrene. På Takk til Johannes Bergh, Tor Bjørklund, Aanund Hylland og Jo Saglie, som har gitt nyttige kommentarer. Det vanlige forbeholdet om at ingen av dem kan holdes ansvarlig for innholdet i artikkelen gjelder selvsagt også i dette tilfellet.

[ HELLEVIK ] andre punkter er det enighet om hva som skjedde i 2003. Endringene i kommunevalgordningen hadde liten effekt. Velgernes personstemmer førte denne gangen ikke til noen dramatiske endringer i personsammensetningen av kommunestyrene eller fylkestingene, siden det var de samme kandidatene som partiene satte øverst på listene som fikk flest personstemmer. Men én ting er hva som faktisk skjedde ved dette valget, noe annet er hva slags utfall ordningen åpner mulighet for. Den siste typen vurderinger er dessverre helt fraværende i evalueringsrapporten. Evaluering av personutvelgingen På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har en gruppe ved Rokkansenteret ledet av Dag Arne Christensen undersøkt personutvelgingen ved lokalvalgene. Resultatene er presentert i Ny personvalgsordning og hva så? (Rapport 8 2004 fra Rokkansenteret), med Dag Arne Christensen, Tor Midtbø og Hans-Erik Ringkjøb som hovedforfattere, og bidrag fra Lars Svåsand og Jacob Aars. Et omfattende arbeid er utført innenfor trange tidsrammer. Nominasjonsprosessen i noen utvalgte kommuner er undersøkt, listekandidater er intervjuet og resultater fra lokalvalgssurveyen er brukt for å belyse velgernes holdninger og atferd. Endelig er data om valgoppgjørene for alle fylker og over fire hundre kommuner blitt analysert. Evalueringsrapporten inneholder mye interessant stoff. Den har imidlertid også store svakheter. Det er for eksempel overraskende at ikke de mulighetene som SSBs datamateriale gir for å sammenlikne kommunestyrevalget i 2003 med tidligere valg er blitt bedre utnyttet, når det er endringer som følger av reformen som diskuteres. Det er spesielt uheldig at manglende innsikt i hvordan personvalgsordningen fungerer, fører til feilaktige beskrivelser av hva som faktisk skjedde ved lokalvalgene i 2003. Svakhetene ved rapporten er beklagelige med tanke på dens betydning for den videre behandlingen av personvalgsspørsmålet. Det er nemlig fortsatt åpent hva som vil skje med ordningen for stortingsvalg når dette skal tas opp etter lokalvalgene i 2007. Et spesielt trekk ved Rokkansenterets rapport er den gjennomgangsrollen mine publikasjoner spiller. En rask opptelling viser at det er henvisninger til Hellevik, ofte flere ganger, på ca. en fjerdedel av rapportens sider. En slik overveldende interesse ville vanligvis være noe en satte pris på. Men gleden blir blandet når sitater utstyres med (sic), eller en blir beskyldt for selvmotsigelser: «og dermed kan det se ut som også Hellevik er uenig med Hellevik.». Og hvem henvisningen til «naive, og til dels villedende, bivariate forklaringer av personstemmegivningen» er myntet på, kan en jo ha sine mistanker om. 1 Lysten til å ta til motmæle blir ikke mindre av at kritikerne avslører en forbløffende mangel på innsikt i mye av det de tar opp. Riktig nok er den norske ordningen for personutvelging så komplisert at flertallet av norske velgere ikke bare er uvitende, men har klare vrangforestillinger om hvordan den fungerer (Hellevik 2003: 40 45). Likevel er det uventet at statsvitere som har deltatt i en offentlig utredning og/eller evaluering av personvalgsordningen har kunnet skrive enkelte av de tingene som her er kommet på trykk. Nedenfor følger en nærmere dokumentasjon av hva dette dreier seg om. Men først noen ord om debattens tema, 540

ordningen for personutvelging. Siden dette er et innlegg som kommer langt ute i en pågående debatt, kan det være nyttig for nykommere med en rask oversikt over forløpet så langt. Personvalgsordningen Før valget i 2003 hadde velgerne ingen reell mulighet for å påvirke hvilke personer som fikk de fylkestingsplassene som en valgliste erobret. Partiets rangering av kandidatene avgjorde dette. 2 Slik er ordningen fortsatt ved stortingsvalg. Her kan en si at Norge har ligget etter tendensen til økt velgermedvirkning som vi finner i mange andre demokratier (Cain, Dalton & Scarrow 2003; Christensen, Midtbø, Ringkjøb, Svåsand & Aars 2004). Ved kommunestyrevalgene derimot, har norske velgere lenge kunnet påvirke personutvelgingen. De har kunnet gi én tilleggstemme til så mange kandidater de ønsket, også til de som stod på andre partiers liste (fra valget i 1979 med en øvre grense for antallet slike «slengerstemmer»), og de har kunnet stryke kandidater. Men partiene har kunnet begrense velgernes innflytelse ved å gi stemmetillegg til (forhåndskumulere) noen kandidater på en slik måte at de var så godt som sikret valg. Denne ordningen ser ut til å være unik for Norge. Kanskje ikke overraskende, siden den er så komplisert, og det har vært eksempler på at den kan utnyttes av små velgergrupper til å oppnå urimelig stor innflytelse over kommunestyrets sammensetning (såkalte kupp). I det valglovutvalget regjeringen satte ned i 1997 var norsk statsvitenskap representert ved Bernt Aardal og Helge O. Larsen som medlemmer og Dag Arne Christensen som sekretær. Det var neppe noen som ble overrasket da utvalget gikk inn for å gi velgerne innflytelse over personutvelgingen ved stortings- og fylkestingsvalg. Mer uventet var det at en ville øke velgerinnflytelsen også ved kommunestyrevalg, ved å begrense partienes mulighet for å sikre kandidater valg ved hjelp av stemmetillegg. Det skulle være et tak for hvor mange kandidater partiet kunne prioritere. Verdien av stemmetillegget skulle reduseres, for å gi kandidater uten stemmetillegg større sjanse til å gå forbi de partiet hadde prioritert. Tidligere hadde noe slikt praktisk talt aldri skjedd. Valglovutvalget foreslo å fjerne adgangen både til å gi slengerstemmer og til å stryke kandidater, noe som utvilsomt ville bidratt til å motvirke ordningens svakheter. Men forslaget om å sløyfe slengerstemmene ble ikke vedtatt. Andre problemer ved kommunevalgordningen som har vært påpekt, og forslag som har vært framsatt for å løse dem, tok valglovutvalget ikke fatt i. Tvert imot foreslo en personvalgsordninger for fylkestingsog stortingsvalg med mange av de samme svakhetene. En slik ordning ble vedtatt for fylkestingsvalg, mens behandlingen av stortingsvalgordningen som nevnt er utsatt til etter 2007. Ved fylkestingsvalget i 2003 kunne velgere gi én personstemme til så mange kandidater de ønsket. Partiene hadde ikke anledning til å gi kandidater stemmetillegg. Hvem som blir valgt avgjøres av antall personstemmer, forutsatt at de tilsvarer minst åtte prosent av listas stemmetall. For mandater som ikke tildeles på grunnlag av personstemmer, følges rekkefølgen på lista. Kort debatthistorikk Svakheter ved kommunevalgordningen har vært diskutert av tidligere valglovutvalg (NOU 1973: 38; NOU 1982: 6). 541

[ HELLEVIK ] Selv har jeg, sammen med ulike medforfattere, i flere publikasjoner fra 1985 og utover, argumentert for at en burde gjøre endringer i ordningen (referanser i Hellevik 2003). Liknende synspunkter hevdet Aanund Hylland i et vedlegg til den nye utredningen (NOU 2001: 3:521 541). Innvendingene mot ordningen og forslagene om endringer fikk imidlertid liten oppmerksomhet i selve utredningen. Et trekk som har vært framhevet som uheldig, er adgangen til å gi flere personstemmer. Dette kan skape en flertallsvalgslignende situasjon, der samme velgergruppe kan vinne samtlige mandater en liste oppnår. Også adgangen til å gi slengerstemmer er blitt kritisert, siden den gjør det mulig å kuppe også andre partiers kommunestyregruppe. Endelig er det et problem at ordningen ikke tar hensyn til flertallet av velgerne som ikke personstemmer, særlig fordi en betydelig andel av dem ser ut til å tro at de ved å levere en ren liste støtter partiets rangering. Et forslag har derfor vært at velgere skal gis anledning til å markere at de ønsker at rekkefølgen på lista skal følges ved tildeling av mandater. Dette kunne så regnes som en personstemme til hver av de N første kandidatene, når N er tallet på mandater lista oppnådde ved valget. På bakgrunn av min langvarige interesse for den norske personvalgsordningen og en følelse av at reformen ville forsterke snarere enn motvirke eksisterende svakheter, var det naturlig å engasjere seg i debatten om valglovutvalgets forslag. Dette resulterte i noen avisinnlegg og et hefte i Maktutredningens rapportserie, som var sterkt kritisk til deler av forslagene og argumentasjonen i valglovutvalgets utredning (Hellevik 2003). Denne kritikken gir nok noe av bakgrunnen for evalueringsrapportens preg av revansjeoppgjør. Det har neppe vært morsomt for utvalgssekretær Christensen når det ble påpekt at analysen hans av valgoppgjøret i fire kommuner i 1995 i et vedlegg til utredningen endte opp med en helt misvisende konklusjon. Resultatet brukes i selve utredningsteksten, der det heter: Det datamaterialet som utvalget har til rådighet, peker i retning av at personvalget i norske kommuner reelt sett handler om i overkant av 35 prosent av kandidatene. Opp mot 65 prosent av de som ender opp som kommunestyrerepresentanter, er forhåndskumulert, og står dermed på «sikker» plass på de respektive partilistene (NOU 2001: 3:168 169). 3 Her kunne et (sic) vært på sin plass, siden det faktisk sies at alle forhåndskumulerte kandidater er sikret valg. Det kan de jo vanskelig være hvis de står på en liste som ikke fikk nok mandater til alle, en situasjon halvparten av de forhåndskumulerte kandidatene befant seg i ved valget i 1995. At ingen i utvalget reagerte på en slik beskrivelse, er vanskelig å begripe. Ikke minst siden det, før utredningen ble skrevet, forelå publiserte analyser for samtlige av landets kommuner i alle valg siden 1975. For 1995 viste resultatene at 36 prosent av mandatene var sikret av partiene, mens 64 prosent ble avgjort av velgerne. Valglovutvalget konkluderte med at «det er altså en viss myte i det at velgerne har svært stor innflytelse på personvalget i norske kommunestyrevalg» (NOU 2001: 3:174). Når jeg påpekte den feilaktige framstillingen i en kronikk i Dagbladet (29.03.01), svarte utvalgsleder Sigbjørn Johnsen og sekretær Christensen at de selvfølgelig godt visste at ikke alle forhåndskumulerte var sikret valg 542

(Dagbladet 10.04.01). At det ble gitt feilaktige opplysninger, synes altså alle nå å være enige om. I et debattinnlegg i Kommunal Rapport to år etter (27.03.03), avviste Aardal og Christensen likevel bestemt at det misvisende bildet av stor partikontroll kunne være noe av bakgrunnen for det overraskende forslaget om å øke velgerinnflytelsen over personutvelgingen ved kommunestyrevalg. På dette tidspunktet var det to forskergrupper som søkte departementet om å få det evalueringsprosjektet for valgordningen som var utlyst. Den ene hadde utspring i Rokkansenteret og Institutt for sammenliknende politikk i Bergen, med Dag Arne Christensen som leder, den andre i Institutt for samfunnsforskning og Institutt for statsvitenskap i Oslo, med Jo Saglie, Tor Bjørklund og meg blant medlemmene. At diskusjonen rundt valgordningen nå var blitt ganske tilspisset, framgår av følgende passus i ovennevnte innlegg av Aardal og Christensen, der Bjørklunds og mine synspunkter ble kritisert. De var tydeligvis av en slik art av vi ikke burde få delta i evalueringen: En slik evaluering krever imidlertid vilje til å se på ordningen ubundet av fastlåste forhåndsoppfatninger om hvordan den vil virke (Kommunal Rapport 27.03.03). Kommunal- og regionaldepartementet ga evalueringsprosjektet til Rokkansenteret med den tidligere sekretæren for valglovutvalget som prosjektleder. Slik fant habilitetsproblematikken sin løsning, og faren for en evaluering ut fra forutinntatte negative holdninger var avverget. Om resultatet av evalueringen, Rokkansenterets rapport, kan det trygt sies at kritiske synspunkter på valgordningen ikke er det som springer en i øynene. Derimot gir evalueringsrapporten både i form og innhold inntrykk av at prosjektleder Christensen har villet ta igjen mot kritikken av valglovutvalgets utredning på utvalgssekretær Christensens vegne. Profetiene som slo feil Ifølge evalueringsrapporten har jeg svartmalt virkningen av personvalgsordningen og spådd en rekke negative konsekvenser ved valget i 2003, profetier som ikke har slått til: Små velgergrupper skulle rett og slett ha fått for stor innflytelse (Hellevik 2003: 1). Debatten har nærmest antatt Latinamerikanske overtoner med karakteristikker som «kupp», «grovt urettferdige og udemokratiske», «meget negative for tilliten til folkestyret i Norge» (Hellevik 2003: 9-12). (Christensen et al. 2004:131). Norsk forskning, med Ottar Hellevik (2003) i spissen, har på sin side spådd en rekke negative konsekvenser av den nye personvalgreformen. Stikkord er valgkupp, svekket tillit til det politiske systemet, færre partimedlemmer, større konfliktnivå i partiene og færre kvinner i fylkesting og kommunestyrer (Christensen et al. 2004:16). Spesielt skeptikerne av reformen, som allerede før valget i 2003 beskrev påstanden om sterk partikontroll som en «myte», gikk offensivt ut med profetier om «kupp» og omkalfatringer på listene (Hellevik 2003: 79). Profetiene har definitivt ikke slått til (Christensen et al. 2004:128). Den eneste spådommen som framsettes i min rapport er den følgende: Valgordninger som gir resultater mange opplever som urimelige vil med tiden bli endret. Spådommen er derfor at den nye 543

[ HELLEVIK ] ordningen for personvalg ved fylkestingsvalg og stortingsvalg (om den blir vedtatt) neppe blir gammel (Hellevik 2003:9). Når det for øvrig diskuteres konkrete utfall, er det med referanse til hvilke muligheter for negative resultater ordningen åpner for, og hva følgene kunne bli dersom noen av dem skulle inntreffe. Dette er viktige spørsmål når en skal vurdere en valgordnings kvaliteter, som hensikten var med min rapport. Både i valglovutredningen og evalueringsrapporten savnes vilje til «verstefallstenkning», det vil si drøfting av ulike scenarier for hva som i verste fall kan skje, uavhengig av hvor sannsynlig en anser slike utfall for å være. I stedet velger en å framstille slike drøftinger i min rapport som feilslåtte «profetier». Belegget for dette mangler i noen tilfeller helt på siden det henvises til. 4 Eller det oppnås ved hjelp av noe som nærmer seg sitatfusk, når utsagn om at noe «kan skje» gjengis som «vil skje» i evalueringsrapporten. 5 Hva som er mitt anliggende, skulle være tydelig nok når det flere steder eksplisitt sies at det ikke er spådommer om hva som konkret vil skje i 2003 som framsettes. Et eksempel er å finne i konklusjonsavsnittet på diskusjonen av svakheter ved ordningen: Denne diskusjonen har vist at det foreligger muligheter for at opplegget for personutvelging kan føre til resultater de fleste vil anse som uheldige. Hvorvidt slike utfall faktisk vil inntreffe, gjenstår å se når ordningene blir prøvet i valg, første gang høsten 2003 for kommune- og fylkestingsvalg. Det vil blant annet avhenge av hvor mange velgere som deltar i personutvelgingen, og, dersom dette er mange nok til at sperregrensene ved fylkestingsvalg passeres, om det faktisk opptrer «blokker» av velgere med sammenfallende stemmegivning slik at vi kan få kupp der den største grupperingen tar samtlige mandater. Det er altså langt fra sikkert at de mulige negative konsekvensene som er diskutert vil inntreffe. Det må imidlertid kunne sies å være uheldig at muligheten for slike valgutfall overhodet foreligger. Det er heller ingen ønskelig situasjon å ha en personvalgordning der det av hensyn til faren for uheldige utslag må anses som gunstig at så få velgere benytter seg av muligheten for å personstemme at sperregrensen ikke passeres (Hellevik 2003:39). I evalueringsrapporten mangler dette skillet mellom prinsipielle betraktninger om ordningens egenskaper og hypoteser om hvilke konkrete utslag disse vil gi seg ved valget i 2003: Et ubegrenset antall personstemmer kombinert med lave terskler for effekten av personstemmene skal gjøre det norske valgsystemet spesielt sårbart for velgerkupp. Hellevik fremhever fylkestingsvalget som særlig utsatt ettersom partiene der ikke har anledning til å sikre sine toppkandidater gjennom stemmetillegg. Vår analyse viser imidlertid at denne hypotesen ikke hadde noe særlig for seg (se kapittel 5). (Christensen et al. 2004:37). Det kan ikke være tvil om det prinsipielle, nemlig at en ordning der partiene ikke kan sikre mandater, gir økt mulighet for at velgerne avgjør personutvelgingen for samtlige mandater og dermed økt fare for kupp fra små velgergrupper. Om det ved valget faktisk er noen som benytter seg av muligheten eller ikke, forandrer ikke på denne egenskapen ved valgordningen. Vi går nå over til spørsmålet om hva 544

som faktisk skjedde ved lokalvalgene i 2003, der det på noen punkter gjør seg gjeldende motstridende oppfatninger. Hva er virkningene av reformen i 2003? Egentlig skjedde det lite, og uten tvil mindre enn mange, meg selv inkludert, hadde trodd på forhånd. Også valglovutvalget og departementet ser ut til å ha ventet seg større effekt av de begrensningene som var innført for partienes sikring av mandater ved kommunestyrevalg. Ved fylkestingsvalget var det bare et fåtall av mandatene som ble tildelt på grunnlag av personstemmer, og disse gikk stort sett til kandidater som ville blitt valgt også med den gamle ordningen der rekkefølgen på lista avgjorde. Det var 89 mandater (12 prosent) som ble tildelt på grunnlag av personstemmer til kandidater som hadde passert grensen på åtte prosent. Av disse var det bare 11 som tilfalt kandidater som ikke stod på mandatplass, det vil si som ikke ville blitt valgt dersom en hadde fulgt partiets rangering av kandidatene (Hellevik & Bergh 2005). 6 Disse resultatene kan tyde på at fylkestinget i dag spiller en beskjeden rolle i spørsmål som engasjerer velgerne. Det er neppe dristig å spå at bildet av velgerengasjement i personutvelgingen hadde vært et ganske annet i et fylke med strid rundt nedlegging av sykehus dersom det fortsatt hadde vært fylkestinget som fattet slike vedtak. Eller at det ville fått større konsekvenser hvis velgerpåvirkning av personvalget var blitt innført ved stortingsvalg, i tråd med valglovutvalgets forslag. Innenfor et parti som er splittet i spørsmålet om norsk EU-medlemskap, ville en for eksempel måtte regne med at begge sider mobiliserte til støtte for «sine» kandidater. Utsikten til dette ville kunne få den fløyen som var i flertall på nominasjonsmøtet til å holde den andre fløyens kandidater utenfor listen. Fylkesvalgsreformen hadde faktisk en vesentlig effekt, som ikke er nevnt i evalueringsrapporten. Bortfallet av den geografiske utjevningsordningen har ført til at 30 prosent av kommunene ikke er representert i fylkestingene valgt i 2003 (i 1999 lå andelen på seks prosent). For kommunestyrevalget var effekten av endringene i valgloven, som skulle begrense partienes mulighet for å sikre kandidater valg, meget beskjedne, noe sammenlikningen med tidligere valg viser. Både valglovutvalg og departement ga før valget uttrykk for at reformen ville styrke velgernes innflytelse på bekostning av partienes. Noe slikt skjedde imidlertid ikke. Tvert imot sikret partiene i 2003 valg for litt flere av mandatene enn før (opp fra 38 prosent i 1999 til 40 prosent), og reduksjonen i stemmetilleggets verdi gjorde ikke «sikre» mandater mindre sikre enn før (Hellevik & Bergh 2005). Slike resultater finner vi ikke i Rokkansenterets rapport, som er nesten uten sammenlikninger med tidligere valg. Dette er overraskende i en publikasjon som skal vurdere effekten av endringer i valgloven. Enda mer forbausende er det likevel at bildet som gis av parti- versus velgerinnflytelse ved valget i 2003 er feilaktig. Hvor stor innflytelse har velgerne? Som nevnt var valglovutvalgets forsøk på analyse av velgerinnflytelse ved kommunevalget i 1995 lite vellykket. Evalueringsrapporten gir imidlertid et enda mer misvisende bilde av velgerinnflytelsen i 2003. Det er tydeligvis viktig å framstille denne som ubetydelig: 545

[ HELLEVIK ] Også ved kommunestyrevalget hadde personstemmene marginal betydning. Og i de få tilfellene de faktisk fikk betydning, var det partiene selv som tillot det (Christensen et al. 2004:26). For 40 prosent av mandatene kan en si at velgernes personstemmer var uten betydning, fordi partiene ved hjelp av stemmetillegg hadde sikret dem for bestemte kandidater. Dette betyr at 60 prosent av mandatene ble tildelt på grunnlag av velgernes personstemmer. Disse mandatene fordelte seg med 37 prosent til kandidater som ville blitt valgt også om rekkefølgen på lista var blitt fulgt, og 23 prosent til kandidater lenger nede på lista. Kanskje det er det siste, endring i forhold til listerekkefølgen en sikter til med «de få tilfellene [der] de faktisk fikk betydning»? Men er det rimelig å kalle 23 prosent for «de få tilfellene»? Og det er flere påstander om partimakt som framkaller undring: Var det partinominasjonen eller velgernes personstemmegivning som bestemte kandidatutvelgelsen? Svaret viser seg å være entydig: Hvorvidt en kandidat blir innvalgt eller ikke er et spørsmål som partiene kan og (stort sett) vil bestemme på egenhånd, uavhengig av personstemmene (Christensen et al. 2004:29). Hva menes det med at partiene kan bestemme på egen hånd hvem som blir innvalgt? Den eneste måten dette kunne skje på, var om alle partilag hadde gitt stemmetillegg til nøyaktig samme antall kandidater som lista oppnådde av mandater. Da ville det nesten uten unntak bare være de partiprioriterte kandidatene som ble valgt. Men den nye begrensningen i antall stemmetillegg (fire, seks eller ti, avhengig av kommunestyrets størrelse), betyr at denne muligheten ikke lenger står åpen for partiene, i hvert fall ikke for de største. Beregninger for 2003-valget viser at det var en femtedel av mandatene partiene ikke hadde kunnet sikre, uansett hvor mye de ønsket å gjøre det og selv om de hadde vært i stand til korrekt å forutsi sitt mandattall (Hellevik & Bergh 2005). Og hva skal det bety at partiene stort sett vil bestemme på egen hånd hvem som skal bli valgt? I 2003 sikret partiene valg for 40 prosent av mandatene, som bare er halvparten av den andelen som partiene i teorien hadde hatt mulighet for å sikre. Hva slags beregninger er det egentlig som ligger bak utsagnene om manglende velgerinnflytelse over personutvelgingen ved kommunestyrevalg? Et eksempel på presise tallfestinger finner vi i dette sitatet: Fra kandidatmassen kan det skilles ut to ytterpunkter: Kandidater med stemmetillegg og plassering under mandatgrensen versus kandidater uten stemmetillegg og en plassering over mandatgrensen. På den ene siden har vi en mindre gruppe (7 prosent av kandidatene) av insidere som blir innvalgt uansett hva velgerne måtte foreta seg, og på den andre siden en stor gruppe av outsidere (73 prosent av kandidatene) som ikke blir innvalgt også det uansett hva velgerne måtte foreta seg (Christensen et al. 2004:124). Vil en være pedantisk, er strengt tatt ikke noen kandidat sikret valg eller sikret mot valg «uansett hva velgerne måtte foreta seg». Hvis nemlig mange nok velgere retter på listene, og tendensen har vært økende i de siste valgene, er det teoretisk mulig at en kandidat uten stemmetillegg 546

kan gå forbi en som har slikt tillegg. Skjer dette, er det ikke lenger noe som er sikkert. Men noe slikt forekommer ytterst sjelden i praksis, selv i 2003 etter at verdien av stemmetillegget ble redusert (Hellevik & Bergh 2005). Dette betyr at på en liste der antall kandidater med stemmetillegg er like stort eller større enn mandattallet, går alle mandater til dem. Kandidater uten stemmetillegg blir ikke valgt, og kan derfor sies å være sikret mot valg. En analyse av valgoppgjørene fra over 400 av landets 434 kommuner i 2003, det samme materialet som Rokkansenteret bruker, viser at det ikke var 73 prosent, men 33 prosent av kandidatene som befant seg i en slik situasjon uten sjanse for å bli valgt (Hellevik & Bergh 2005). Hvordan er det mulig å bomme med 40 prosentpoeng på det riktige tallet? Noe av det som har skapt kluss i beregningene til Rokkansenteret, knytter seg til begrepet mandatplass. Å stå på mandatplass, som er det samme som å befinne seg under eller på mandatgrensen i evalueringsrapportens terminologi, innebærer at kandidatene ville blitt valgt om listerekkefølgen var blitt fulgt. Begrepet er derfor nyttig når en vil undersøke hvilke avvik velgernes personstemmer skaper i forhold til partienes rangering. Mandatplass sier imidlertid ikke noe om sikkerhet for/mot valg. Dette avhenger av om kandidaten har stemmetillegg eller ikke og forholdet mellom antall slike tillegg og mandattallet. Det er mange utsagn i evalueringsapporten som tyder på at dette ikke er klart for forfatterne. For eksempel brukes uttrykk som «sto på en sikker plass» eller «listefyllet nederst på listen» i forbindelse med fylkestingsvalg (Christensen et al. 2004:116). Her ville mandatplass/ikke mandatplass vært korrekt, ettersom ingen kandidater ved fylkestingsvalget har noen form for sikkerhet når det gjelder muligheten for å oppnå eller unngå valg. Om kommunestyrevalget sies det at «Når partiene først ga en kandidat et stemmetillegg, ga de stort sett vedkommende en sikker plassering på kjøpet!» (s. 123). Her og andre steder der det snakkes om sikker plass, ses dette hele tiden som et spørsmål om plassering i forhold til mandatgrensen. Slik er det også i den omfattende analysen som presenteres i figuren på s. 122, med en inndeling av kandidatene i ni grupper basert på forekomst av stemmetillegg 7 og plassering under, på eller over mandatgrensen. Forholdet mellom antall stemmetillegg og listas mandattall, som er avgjørende for sikring av mandater, er ikke med. Dermed fanger ikke inndelingen helt godt opp den reelle situasjonen når det gjelder sikring av/mot valg. Dette vises ved at andelen av kandidatene som ble valgt, varierer mellom 98,5 og 4,2 prosent for de ni gruppene. I en alternativ analyse, der det skilles mellom kandidater med og uten tillegg og der forholdet mellom antall stemmetillegg og mandattallet tas i betraktning, bringer en inndeling i seks grupper oss nærmere situasjoner med sikkerhet for eller mot å bli valgt (Hellevik & Bergh 2005). Av kandidater med stemmetillegg på lister der det er nok mandater til at alle med tillegg kan velges, ble 99,7 prosent valgt. Av kandidater uten stemmetillegg på lister der det ikke er mandater til overs etter at de med stemmetillegg har fått sine, ble 0,1 prosent valgt. Det er den siste gruppen, som var 99,9 prosent sikre på å ikke bli valgt, som utgjør 33 prosent av kandidatene i 2003. Rokkansenterets egne tall stiller påstanden om at 73 prosent av kandidatene var uten sjanse til å bli valgt, uansett 547

[ HELLEVIK ] hva velgerne gjorde, i et underlig lys. Når det innenfor alle deres ni grupper er fire prosent eller flere som blir valgt, skulle en trodd at konklusjonen ville blitt at ingen kandidater var uten mulighet for å bli valgt, og at andelen uten valgsjanse derfor ikke var 73, men 0 (null) prosent. Hvor kommer så tallet 73 fra? En tabell i et appendiks gir løsningen på gåten (Christensen et al. 2004:129). Den viser at 73 prosent er størrelsen på gruppen av kandidater uten stemmetillegg som ikke står på mandatplass på en liste der det er brukt stemmetillegg. Men i kolonnen rett ved siden av tallet 73 står tallet for hvor mange av disse kandidatene som ble valgt, nemlig 4,2 prosent. Hvordan kan en da påstå at dette er kandidater «som ikke blir innvalgt uansett hva velgerne måtte foreta seg»? Kanskje høres ikke 4,2 prosent valgte så mye ut, men den samme tabellen i evalueringsrapporten forteller at kandidater fra denne gruppen faktisk besatte 1870, eller 17 prosent, av plassene i kommunestyrene. Partilistenes betydning Noe som også bidrar til forvirringen rundt hvor stor innflytelse velgerne har, er de forunderlige resonnementene vi finner flere steder i evalueringsrapporten, om hva det betyr at velgerne i så stor grad støttet kandidater på mandatplass ved valgene i 2003. Det er riktig at brorparten av mandatene velgerne avgjorde, gikk til kandidater med mandatplass. Dette gjelder sju åttendedeler av de 12 prosent av mandatene som ble tildelt på grunnlag av personstemmer ved fylkestingsvalget, og over seks tiendedeler av de 60 prosent av mandatene velgerne avgjorde ved kommunestyrevalget. Velgerne har altså i stor utstrekning stemt inn de kandidatene som partiene hadde satt øverst på listene, og som altså ville blitt valgt også om listerekkefølgen hadde avgjort. Så lenge det ikke opptrer velgergrupper som konsekvent støtter spesielle kategorier av kandidater, det være seg kvinner, personer fra et bestemt geografisk område eller med bestemte meninger, er det ikke overraskende at det er de som står øverst på listene som er mest populære. Her står ordførerkandidat, medlemmer av det sittende kommunestyret og andre kjente navn i kommunen, som har egenskaper det er grunn til å tro at også velgerne legger vekt på. En kan dessuten regne med at nominasjonsmøtet har hatt velgernes ønsker i tankene og forsøkt å komponere en liste med størst mulig appell. I så tilfelle er det velgernes kandidatpreferanser, slik partiet tolker dem, som påvirker partiets rangering av kandidatene. I evalueringsrapporten lanseres den motsatte forklaringen på sammenfallet i kandidatprioriteringer hos parti og velgere, nemlig at det er listeplasseringen i seg selv som påvirker velgernes personstemmegivning: For det første ser vi at rekkefølgen i seg selv påvirket personstemmene i betydelig grad (Christensen et al. 2004:103). Det som best forklarer rettingene på listene er altså listene selv. Eller sagt på en annen måte: Populariteten til kandidatene var ikke primært et spørsmål om hvor de kom fra, hvem de var, eller hva de sto for, men simpelthen hvor de sto (på listen) (Christensen et al. 2004:112). Mønsteret sies å innebære en innsnevring av velgernes valgmuligheter: Skulle det i tillegg vise seg at velgerne foretrekker kandidater partiene allerede har 548

prioritert på listen, fremstår velgernes valgmuligheter som enda snevrere. Velgernes valg er da bokstavelig talt begrenset til øverste hylle (Christensen et al. 2004:99). Hvordan er det mulig å hevde at dersom velgerne liker kandidater som står høyt på listene og stemmer på dem, er de fratatt valgmuligheter? Dette er et mysterium, som ikke blir mindre når én av fire grunner evalueringsrapporten angir som mulig forklaring på at velgerne stemmer på toppkandidatene, er den følgende: En stemme på toppkandidatene uttrykker sløvhet: På samme måte som vi av og til velger yrkesutøvere i «Gule sider» med etternavn på «A», velger vi blant de første kandidatene som står øverst på listen (Christensen et al. 2004:99). Mens det å få tak i en håndverker gjerne er en nødvendighet, er det helt frivillig å personstemme. Hvorfor ikke da bare la være hvis en ikke er interessert? Men om resonnementet er søkt, er det aktuelt i forhold til de listene som er satt opp alfabetisk (gjaldt 20 lister i 2003). Hvis resonnementet i evalueringsrapporten om listeplasseringens betydning var holdbart, skulle kandidater med etternavn på A som står først, kunne ventes å få flere personstemmer enn de med etternavn på Å som står sist. Men slik er det ikke: På de alfabetiske listene er det ingen sammenheng mellom rangering og hvor mange personstemmer kandidaten får (Hellevik & Bergh 2005). Vi må dermed kunne trekke den slutning at det ikke er rangeringen i seg selv, men velgernes vurdering av andre egenskaper ved kandidatene som er avgjørende for hvordan de stemmer. Rekrutteringen av kvinner I Valglovutvalgets utredning ble det satt spørsmålstegn ved konklusjonene fra tidligere forskning om at kvinnene taper på velgernes listeretting ved kommunestyrevalg. Denne linjen følges opp i evalueringsrapportens omtale av forskningen, slik det framgår av følgende sitater (Christensen et al. 2004:97 98): Velgernes listeretting har derimot hatt en negativ tendens (sic) i forhold til kvinnelige kandidater, og slik bidratt til å svekke effekten av partienes innsats for å styrke kvinnerekrutteringen (Hellevik 2003: 68). Til tross for den bastante konklusjonen tolker han samtidig tidligere empiriske resultater på denne måten: Dette tyder på at det er andre egenskaper ved kandidatene enn kjønn som i de fleste tilfellene er utslagsgivende. De som retter legger ofte vekt på at kandidatene har kommunal erfaring, et eksempel på en faktor som vil favorisere mannlige kandidater (Hellevik 2003: 64). Erfaring og kjønn er selvfølgelig to faktorer som bør holdes fra hverandre, og dermed kan det se ut som også Hellevik er uenig med Hellevik. Spesielt den internasjonale forskningen har beveget seg bort fra naive, og tildels villedende, bivariate forklaringer av personstemmegivningen. Dette er nok et eksempel på at en ikke klarer å holde fra hverandre to ulike fenomener. En ting er spørsmålet om hva som er konsekvensene av velgernes personstemmegivning, om den bidrar til å øke eller redusere innslaget av kvinner i kommunestyrene. Noe annet er hva som er årsakene til at velgerne stemmer som de gjør. Det er fullt mulig at velgerne er positive til kvinner i kommunestyrene og 549

[ HELLEVIK ] ikke har noe bevisst ønske om å diskriminere kvinnelige kandidater, men at disse likevel taper på personstemmegivningen. Faktisk er det nettopp det som har vært konklusjonen på en rekke analyser av norske kommunestyrevalg (referanser i Hellevik 2003). Dette, som kan belegges med en rekke sitater, er tydeligvis ikke oppfattet: Samtidig bryter det med argumentet om kvinnediskriminerende velgere som lenge har dominert i norsk forskning (se Hellevik 2003). (Christensen et al. 2004:112). At kvinneandelen i kommunestyrene reduseres som en følge av personstemmegivningen, er en utilsiktet konsekvens av at velgerne vektlegger politisk erfaring og andre egenskaper der menn har stilt sterkere. Etter hvert som kvinner har fått mer framtredende posisjoner i lokalpolitikken, har den negative effekten av personstemmegivningen avtatt. Sitatet som viser til «naive, og tildels villedende, bivariate analyser» er en god illustrasjon av hvordan analyse av årsaker og konsekvenser blandes sammen i evalueringsrapporten. Dersom en er interessert i spørsmål i tilknytning til det folkevalgte organets sosiale representativitet, slik som kjønnsfordelingen, er bivariat analyse selvfølgelig det riktige. Multivariate analyser er aktuelle når det er forhold som påvirker personstemmegivningen en ønsker å avdekke. For evalueringsprosjektet er det tydeligvis et poeng å plassere ansvaret for at kvinner er underrepresentert hos partiene: Det er ingen grunn til å rette baker for smed: Listeplassering og erfaring påvirker i særlig grad personstemmegivningen, og dette er begge faktorer partiene kontrollerer. Nøkkelen til å påvirke kvinneandelen i norsk lokalpolitikk ligger derfor etter vårt syn hos partiene selv: Velgerne har nemlig ingen sterke oppfatninger fra eller til (Christensen et al. 2004:112). Ugunstig listeplassering fremstår som hovedforklaringen på at kvinnelige kandidater får færre personstemmer enn sine mannlige kollegaer (Christensen et al. 2004:vii). Men ved hjelp av datamaterialet som Rokkansenteret har analysert kan en lett finne ut at hvis partienes rangering av kandidatene var blitt fulgt (ingen velgerinnflytelse), ville kvinneandelen i kommunestyrene blitt 39,9 prosent. Dette er 4,3 prosentpoeng mer enn den faktisk andelen kvinner på 35,6 prosent ved valget i 2003. Det siste er resultatet med en ordning der velgerinnflytelse kombineres med en viss partikontroll gjennom muligheten for å sikre kandidater valg. Dersom velgerne som personstemte i 2003 hadde fått avgjøre mandattildelingen alene, ved at stemmetilleggene fjernes, ville kvinneandelen blitt enda litt lavere, 34,7 prosent (Hellevik & Bergh 2005). Avstanden mellom en situasjon med full partikontroll og en med full velgerkontroll er altså på 5,2 prosentpoeng i kvinnenes favør. Det er dermed vanskelig å komme utenom at personstemmegivningen førte til at kvinneandelen i kommunestyrene også ved valget i 2003 ble mindre enn det som ville blitt resultatet av å følge partienes listeoppsett. For sikkerhets skyld: I dette ligger det ingen antydning om at norske velgere bevisst diskriminerer kandidater fordi de er kvinner. Hva kan skje? Det er enighet om at velgernes deltakelse i personutvelgingen ved lokalvalgene i 550

2003 skjedde uten den store dramatikken. Betyr dette at ordningen ikke gir mulighet for mer oppsiktvekkende utfall? Evalueringsrapporten er i alle fall ett sted inne på muligheten for at slikt kan skje, når den sier om fylkesvalgordningen: Oppnår en kandidat mer enn åtte prosent, ender vedkommende opp som partiets toppkandidat så lenge ikke andre kandidater på listen oppnår enda flere personstemmer. Potensialet for omveltninger på listene er dermed absolutt til stede. Ikke bare det, i motsetning til partiene på kommunenivå har fylkepartiene ikke anledning til å forsvare sine foretrukne kandidater mot rettinger i form av stemmetillegg. Svært populære kandidater kan dermed utløse svært store listeendringer (Christensen et al. 2004:113). Andre steder formulerer en seg som om muligheten for kupp ikke er til stede: Selv om analysen ikke fremstår som en direkte sammenligning med tidligere valg, fremstår historien om omfattende velgerkupp som ikke annet enn en velpleiet myte. Partiene setter til de grader premissene for kandidatutvelgelsen i nominasjonsfasen, og velgernes personstemmegivning i de senere fasene kan langt på vei beskrives som sandpåstrøing (Christensen et al. 2004:131). Uttrykket «velpleiet myte» antyder at her er det noen som bevisst sprer et falskt bilde av hva som foregår. Hvis en med «omfattende velgerkupp» sikter til noe som skjer i stor stil i mange kommuner ved hvert valg, er dette en polemikk mot stråmenn, ettersom ingen har påstått noe slikt. At det faktisk har skjedd kupp, er derimot ingen myte. Distriktsmessige kupp har vært diskutert av tidligere valglovutvalg, noe evalueringsrapporten selv refererer (Christensen et al. 2004:37). De såkalte kvinnekuppene i 1967 og 1971 er virkelige nok (Skard 1979), og analyser av senere valg har vist at det særlig i SV-, Venstre- og Arbeiderpartilag i sentrale kommuner har blitt rettet systematisk til fordel for kvinnelige kandidater med stor effekt (se referanser i Hellevik 2003:65). Nærmere gransking av det som skjedde ved valget i 2003 viser imidlertid få tegn til noe som likner på kupp (Hellevik & Bergh 2005), med et lite unntak for kandidater med tyrkisk bakgrunn i Drammen (Bjørklund & Bergh 2005). Men gjør dette hele kupp-problematikken uinteressant? Kan vi utelukke at det i framtida oppstår en situasjon der velgere ønsker å støtte en bestemt type kandidater? Er det ikke da slik at disse kandidatene kan erobre samtlige mandater på en fylkesvalgsliste, dersom denne velgergruppen mønstrer minst åtte prosent av stemmene og er flere enn eventuelle konkurrenter? Kanskje vil vi heller ikke i framtida oppleve kupp ved fylkestingsvalg, fordi så få velgere bryr seg om hva dette organet steller med. Men er det derfor en god idé å innføre samme ordning ved stortingsvalg, slik valglovutvalg og departement i sin tid foreslo, og enkelte partier fortsatt later til å ønske? Her kan vi regne med at interessen for å påvirke personutvelgingen vil være større, og en valgordning som åpner for situasjoner der «vinneren tar alt» tilsvarende mer problematisk. Dette er ikke en debatt om velgerne skal ha adgang til å påvirke personvalget eller ikke, men om hvilken form denne innflytelsen bør ha. Hvordan kan valgordningen utformes slik at resultatet av personutvelgingen best mulig avspeiler 551

[ HELLEVIK ] det velgerne ønsker skal skje, og at en i størst mulig grad unngår at andre viktige hensyn blir skadelidende? Her trenger vi en debatt preget av vilje til å vurdere andres forslag og argumenter med større åpenhet og saklighet enn det som utvises i evalueringsrapporten fra Rokkansenteret. Noter 1. Sitater fra side 97 og 98 i Christensen et al. 2004. 2. Med det forbehold at ordningen med geografiske «utjevningsmandater» kunne føre til at en avvek fra rangeringen for å oppnå at flest mulig kommuner ble representert i fylkestinget. Denne ordningen ble avskaffet i den nye valgordningen. 3. I det utdraget fra valglovutvalgets utredning som siteres har en kommet i skade for å si 35 prosent av kandidatene i stedet for av mandatene. 4. Det som kan være relevant på side 79 i Hellevik 2003, som det henvises til i det siste av de tre sitatene fra evalueringsrapporten, er følgende to setninger: «Bildet av fordelingen av innflytelse mellom velgere og partier er dermed det stikk motsatte av det som utvalget baserer sine konklusjoner på. I stedet for å avlive myter, har Valglovutvalget bidratt til å skape en ny: Partiene slipper ikke velgerne til i personutvelgingen.» 5. I evalueringsrapporten finner vi følgende henvisninger til mitt arbeid (Christensen et al. 2004:113): «De dystre spådommene gikk blant annet ut på at partienes sakkunnskap og kompetanse kan bli forpurret og at det vil finne sted en svekkelse av den sosiale og meningsmessige balansen et parti har anstrengt seg for å oppnå (Hellevik 2003: Ibid.)». Første sitat i dette utdraget fra evalueringsrapporten har med «kan», men er ellers et eksempel på hvordan ufullstendig sitering kan få den siterte til å virke ubegavet («Partienes forsøk på å sikre organet representanter med sakkunnskap og kompetanse kan bli forpurret» er blitt til «partienes sakkunnskap og kompetanse kan bli forpurret»). I andre del er «kan føre til» i originalteksten (Hellevik 2003:94) referert som «vil finne sted». 6. Dette framstilles av departementet (Ot.prp. nr. 44 (2004 2005) og stortingskomiteen (Innst. O. nr. 60 (2004 2005)) på en måte som kan få det til å høres ut som om bare ni mandater ble tildelt på grunnlag av personstemmer: «Berre ni av 728 fylkestingsrepresentantar vart valde inn på personrøyster. Eller sagt på ein annan måte: 98,8 prosent av kandidatane vart valde inn på grunnlag av den rangeringa partia hadde gjort av kandidatane på listene» (Ot.prp. nr. 44 (2004 2205):11). Tallet ni er hentet fra evalueringsrapporten, der en har oversett to slike tilfeller (Hellevik & Bergh 2005). 7. Kandidater med stemmetillegg, kandidater uten stemmetillegg på lister der andre har tillegg, og kandidater på lister der det ikke er brukt stemmetillegg. Referanser Bjørklund, Tor & Johannes Bergh (2005), «Innvandrerne i lokalpolitikken: en suksesshistorie». I: Jo Saglie & Tor Bjørklund, red., Lokalvalg og lokalt folkestyre. Oslo: Gyldendal Akademisk. Cain, Bruce, Russell J. Dalton & Susan E. 552

Scarrow, red. (2003), Democracy transformed? Expanding political opportunities in advanced industrial democracies. Oxford: Oxford University Press. Christensen, Dag Arne (2001), «Kva utset kandidatar til norske kommunestyreval seg for?». Vedlegg 9 i Velgere, valgordning, valgte, NOU 2001: 3:542 558. Christensen, Dag Arne, Tor Midtbø, Hans- Erik Ringkjøb, Lars Svåsand & Jacob Aars (2004), Ny personvalgordning og hva så? En analyse av kommune- og fylkestingsvalget i 2003. Rapport 8 2004. Bergen: Rokkansenteret. Hellevik, Ottar (2003), Velgere, partier og representanter. Kritisk søkelys på ordningen for personutvalg i den nye valgloven. Makt- og demokratiutredningen: Rapport nr. 61. Oslo: Unipub. Hellevik, Ottar & Johannes Bergh (2005), «Personutvelgingen: Ny ordning uendret resultat». I: Jo Saglie & Tor Bjørklund, red., Lokalvalg og lokalt folkestyre. Oslo: Gyldendal Akademisk. Hylland, Aanund (2001). «Personvalg ved forholdstallsvalg basert på personlister». Vedlegg 8 i Velgere, valgordning, valgte, NOU 2001: 3:521 541. Innst. O. nr. 60 (2004 2005). NOU (1973: 38). Personvalg ved stortingsvalg og kommunestyrevalg. NOU (1982: 6). Om en ny valglov. NOU (2001: 3). Velgere, valgordning, valgte. Ot.prp. nr. 44 (2004 2005). Skard, Torild, red. (1979), «Kvinnekupp» i kommunene. Oslo: Gyldendal. 553