OVERORDNA ANALYSE - PORSGRUNN KOMMUNE - 2012-2015
Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 1 2 Gjennomføring av analysen... 1 3 Om Porsgrunn kommune... 2 4 Risikoanalyse... 3 4.1 Fungerer lokaldemokratiet som forutsatt i kommuneloven?... 4 4.2 Tjenesteyting og myndighetsutøvelse kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet... 4 4.3 Bidrar kommunen gjennom sin virksomhet til en bærekraftig utvikling?... 10 4.4 Har kommunen en tillitsskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard?.. 10 5 Oppsummert risiko... 11 Overordna analyse er laget av: Telemark kommunerevisjon IKS Anne Sæterdal Ferdigstilt desember 2011 i
1 Innledning Forskrift for kontrollutvalg krever at kontrollutvalget minst en gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. 1 Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon. Telemark kommunerevisjon IKS har fått i oppdrag av kontrollutvalget i Porsgrunn kommune å gjennomføre en overordnet analyse av kommunen. Analysen omfatter kommunens egen virksomhet, og annen kommunal virksomhet når denne er organisert som kommunale foretak (KF), vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28 b og 28 c eller interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27. 2 Kommunal virksomhet som er organisert i interkommunale selskap (IKS) eller i aksjeselskap omfattes ikke av analysen. Kontrollutvalget har ansvar for å påse at det føres kontroll med kommunens eierinteresser i slike selskaper. Dette påse-ansvaret dekkes ved at kontrollutvalget gjennomfører selskapskontroll. Selskapskontroll kan gjennomføres som eierskapskontroll eller som forvaltningsrevisjon. Selskapskontroll omtales i plan om selskapskontroll. 2 Gjennomføring av analysen For å kartlegge og vurdere risiko i Porsgrunn kommune har vi hatt møter med ordfører og rådmann for å diskutere om det er områder i kommunen der det foreligger spesielt stor risiko. Vi har også bedt om å få synspunkter på risikoområder og behov for forvaltningsrevisjon fra ordfører, ev. formannskap og kontrollutvalg fra valgperioden 2007-2011. Vi har fått innspill fra kontrollutvalget. Det har ikke vært skifte av ordfører. Risiko kan defineres som en vurdering av sannsynligheten for at for at en uønsket hendelse skal inntreffe og hva som vil være konsekvensen av at denne hendelsen inntraff. Vi har innhentet kommunens økonomiplan, årsrapport, kommuneplan og andre relevante planer på saksområder, tilsynsrapporter fra Helsetilsynet, Fylkesmannen og Arbeidstilsynet, samt annen dokumentasjon som gir grunnlag til å vurdere risiko og vesentlighet. Vi har gjennomført en KOSTRA-analyse hvor vi har sammenlignet Porsgrunn med landsgjennomsnittet og egen kommunegruppe, som er gruppe 13; store kommuner utenom de fire største byene. Vi har også sett på KOSTRA-analyse som kommunen selv har gjort. KOSTRA blir her brukt som en første indikasjon på risiko. En mer omfattende analyse gjennom et forvaltningsrevisjonsprosjekt vil bedre kunne analysere årsakene til eventuelle forskjeller. 1 Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner av 15. juni 2004, 10 2 Interkommunale samarbeid etter kommuneloven 27 som er egne juridiske personer er ikke omfattet av analysen. 1
3 Om Porsgrunn kommune Demografi Folkemengden i kommunen har økt med 1,9 prosent de siste tre år. Kommunen har en litt høyere andel eldre innbyggere enn landet. Bosettingsstrukturen viser at mange bor i tettsteder og at det er kort reisevei til kommunesenteret for innbyggerne. Kommunen har en del pendlere og en noe høy ledighet blant unge. Organisasjon Det var 2 621 ansatte fordelt på 1 987 årsverk ved utgangen av 2010, jf. årsmeldingen. Kommunen har en flat organisasjonsstruktur, med rådmannsnivå inklusiv fem kommunalsjefer og i alt 64 virksomhetsledere. Virksomhetslederne er direkte underlagt rådmannsnivå og har selv ansvar for personal, økonomi og tjenesteproduksjon i sine virksomheter. De har dermed store fullmakter. En slik desentralisert struktur kan gi utfordringer for kommunen i å se helhet i budsjettfordelingen og sikre en fordeling som gir best mulig tjenester til innbyggerne. Generelt i budsjettfordeling kan det også være utfordrende å fange opp ulikheter i tjenestebehov mellom bydeler. Porsgrunn kommune har ett kommunalt foretak; Keops kurs og arbeidssenter Porsgrunn KF Kommunen har fire rammeområder med politiske utvalg, og det er ikke samsvar mellom rammeområdene og kommunalsjefområdene. Rammeområde barn, unge og kultur omfatter flest kommunalsjefområder (Helse og velferd, Barn og unge og By og kulturutvikling). Organiseringen fordrer stor grad av samarbeid på tvers av kommunalområder. Kommunen bruker balansert målstyring både som styrings- og ledelsessystem og som verktøy til forbedring av tjenestene. Interkommunalt samarbeid Kommunen deltar i Grenlandssamarbeidet, sammen med Kragerø, Drangedal, Siljan, Bamble og Skien. Grenlandssamarbeidet har et sekretariat med en ansatt. Formålet er å finne områder der kommunene og innbyggerne er tjent med å samarbeide. By- og kommunestyrene i de respektive kommunene har beslutningsmyndighet, og kan avgjøre hvilke prosjekter den enkelte kommune skal delta i. De fleste samarbeidene kommunen deltar i har sitt utspring fra Grenlandssamarbeidet. Kommunen deltar i følgende samarbeidsordninger: Miljørettet helsevern i Grenland, Porsgrunn kontorkommune Grenland Landbrukskontor Krisesenter i Telemark Renovasjon i Grenland Disponering av slam fra kommunale avløpsrenseanlegg 110 Telemark Grenlandskommunens innkjøpsenhet GKI Interkommunalt arkiv Arbeidsgiverkontrollen i Grenland, Porsgrunn kontorkommune Grenlandssamarbeidet Luftovervåking i Grenland, Porsgrunn kontorkommune Tilsynskontoret for byggesaker, Porsgrunn kontorkommune Tolketjenesten, Porsgrunn kontorkommune Knarrdalstrand renseanlegg, Porsgrunn kontorkommune 2
Når oppgaver blir plassert ut av egen organisasjon forsvinner noe av eierskapet og innsynet på området, både administrativt og politisk. Det kan i seg selv være en risiko. Vurdering av om kommunen har behov for forvaltningsrevisjon av en samarbeidsordning er eventuelt gjort i del 4. Kommunens eierinteresser i selskap og behov for forvaltningsrevisjon i selskap er omhandlet i plan for selskapskontroll. Økonomi Kommunen har hatt negativt brutto driftsresultat de siste tre årene, noe som viser at kommunen har et for høyt driftsnivå. Kommunen har høy langsiktig gjeld. Dette gjør at det er viktig med sterkt fokus på økonomistyring i driften. Finansinntekter er en viktig del av inntektene til kommunen. Endringer i finansmarkedet har betydning for kommunens inntekter, og vi mener at kommunen i større grad kan synliggjøre hvordan inntekten kan variere, f.eks. ved tydelig å vise hva som kan skje hvis aksjemarkedene faller og rentemarkedet går opp. KOSTRA 2010 Porsgrunn kommune Gruppesnitt Landsgj. snitt* Frie inntekter per innbygger 33 222 33 158 35 227 Netto lånegjeld per innbygger 48 885 37 486 39 501 Nto dr.utg. til barnehage per innbygger 1-5 år 17 390 16 374 16 898 Nto dr.utg til grunnskolesektor per innbygger 6-15 år 90 652 82 345 87 988 Nto dr.utg til kommunehelse per innbygger 1 599 1 616 1 834 Nto dr.utg til pleie og omsorg per innbygger 14 734 12 630 13 717 Nto dr.utg til sosialtjenesten per innbygger 20-66 år 2 941 2 716 2 499 Nto dr.utg til barnevern per innbygger 0-17 år 5 642 5 527 5 842 Nto dr.utg til administrasjon og styring per innbygger 2 540 2 950 3 651 SSB: Utvalgte nøkkeltall, kommuner nivå 1 og 2. Reviderte tall 23.06.2011. * Landsgjennomsnitt uten Oslo Netto driftsutgifter viser hvor mye av kommunens frie inntekter som brukes på området, dette sier noe om hvordan området er prioritert. 4 Risikoanalyse Kommuneloven 1 Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av nasjonale fellesskap med sikte på en bærekraftig utvikling. Med utgangspunkt i kommunelovens formålsparagraf mener vi at kommunens virksomhet på overordnet nivå skal rettes mot å: legge til rette for et funksjonsdyktig kommunalt folkestyre stå for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap bidra til en bærekraftig utvikling legge til rette for tillitsskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard 3
4.1 Fungerer lokaldemokratiet som forutsatt i kommuneloven? Åpenhet og innsyn er sentrale forutsetninger for et fungerende demokrati. Ny offentleglov trådte i kraft 1.7.2008. Den nye loven førte til endring i hjemlene for unntak, og kan også gi endringer i hva som regnes som interne dokument i kommunen m.m. Kommunikasjonsmåtene i forvaltningen og mellom forvaltningen og publikum har forandret seg ved at en bruker stadig flere elektroniske kommunikasjonsformer. Dette gir en generell risiko med hensyn til journalføring og offentlig innsyn. Norsk Presseforbund utarbeidet i 2011 en åpenhetsindeks hvor de har rangert kommunene ut fra 10 parametere knyttet til regler om praksis for innsyn og åpenhet i kommunene. Porsgrunn hadde sammen med Kongsvinger best resultat i denne undersøkelsen. Kommunen vektlegger å sikre tilgjengelighet. Kommunen har et rapporteringssystem i tråd med de krav som er stilt, gjennom kvartalsrapportering på økonomi og HMS. I tillegg er det hyppigere rapportering på en del prosjekter. Det rapporteres på måloppnåelse i årsmeldingen. Det er ikke systematisert rapportering på oppfølging av bystyrets vedtak. Politisk ledelse i kommunen opplever at de får den informasjonen de har behov for. Det er godt samarbeid mellom politisk og administrativt nivå, og politikerne er bevisst på at de forholder seg til rådmannen. Politisk ledelse gir uttrykk for at saksutredningen har blitt bedre og at de nå stort sett får godt utredede saker, men kvaliteten varierer. Ordfører opplever at vedtak som er fattet av folkevalgte blir fulgt opp. De folkevalgte blir orientert om forsinkelser i investeringsprosjekt. Kommunen skal innføre nytt sak- og arkivsystem. Dette er et samarbeidsprosjekt med de andre grenlandskommunene. Innføring av nytt system kan i seg selv være en risiko i en overgangsperiode. 4.2 Tjenesteyting og myndighetsutøvelse kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet Kommunene forvalter en stor del av fellesskapets midler. Det meste av disse midlene blir brukt til å produsere de tjenestene som innbyggerne trenger. Tjenestene skal ha det omfang og den kvalitet som loven krever, og myndighet skal forvaltes slik som lovverket forutsetter. Organisering Kommunen bruker en lavere andel til administrasjon enn kommuner vi sammenligner med, men bruker generelt litt mer både på barnehage, grunnskole, sosialtjeneste og pleie og omsorg. Organiseringen kommunen har valgt innebærer at mange administrative arbeidsoppgaver er lagt ut i virksomhetene. Et litt høyere kostnadsnivå for tjenesteområdene kan ha sammenheng med organiseringen. Ut fra tilbakemeldinger vi har fått, er det er usikkert hvor gode støttefunksjoner virksomhetslederne har. Vi mener at det her kan være risiko. Det kan derfor være aktuelt både å se på støttefunksjonene og hvordan organiseringen fungerer. Kan tjenestene produseres mer effektivt og rasjonelt ved å frigjøre kapasitet på virksomhetsnivå gjennom sentralisering av noen oppgaver? Tjenesteerklæringer og avviksregistrering Kommunen har tjenesteerklæringer og innførte i 2010 et nytt avviksregistreringssystem hvor en skal registrere avvik på tjenesteerklæringene i tillegg til avvik på tjenester/hms. Det er blitt registrert mange avvik, men det er forskjell på virksomheter i forhold til hvor 4
mye som registreres. Kommunen jobber med oppfølging av registrerte avvik og mener at avviksregistreringen er viktig i arbeidet med å bedre kvaliteten på tjenestene. Det er viktig at kommunen sikrer samsvar mellom tjenesteerklæringene og kommunens økonomiske rammer, slik at kommunen ikke lover et høyere tjenestenivå enn det er rammer for å gi. Avviksregistrering kan bidra til kvalitetsutvikling, men det forutsetter at det følges opp. Ressursbruk Kommunen har fokus på ressursbruk på ulike tjenesteområder. Kommunen har utfra KOSTRA-analyse identifisert noen områder hvor ressursbruken er høyere enn snittet for egen kommunegruppe. Det er nedsatt arbeidsgrupper som skal se på årsaker til forskjellene og om det er innsparingsmuligheter innenfor områdene barnehage, rusomsorg, skole, skolefritidsordning og kommunale boliger. Omsorgstjenesten er også ett av områdene hvor kommunen ligger høyere, og ressursbruk blir utredet i nettverk med et utvalg andre kommuner og KS. 4.2.1 Helse, velferd og omsorg Saksbehandling Resultater av klagesaksbehandling hos fylkesmannen for 2010 viser at for saker som gjelder sosiale tjenester i NAV ble 7 av 10 saker stadfestet, altså at kommunen hadde fattet riktig vedtak. I de resterende sakene ble vedtaket opphevet. For saker som gjaldt sosialtjenesteloven ble 4 av 10 saker stadfestet, for de resterende ble enten kommunens vedtak opphevet eller omgjort. Dette kan innebære en risiko for at saksbehandlingen ikke har tilstrekkelig kvalitet. Rus og psykiatri og sosiale tjenester (NAV) Kommunen har færre årsverk i sosialtjenesten enn dem vi sammenligner med, og bruker mindre ressurser til rådgivning, veiledning og forbyggende arbeid. Stønadsmottakerne går lengre på stønad enn dem vi sammenligner med, selv om gjennomsnittlig stønadslengde har gått ned siste år. En stor del av utbetalingene av økonomisk sosialhjelp er knyttet til rusrelaterte problem. Kommunen har høyere utgifter til rusomsorg enn kommunene vi sammenligner med i KOSTRA. Høye utgifter kombinert med at mottakere går lengre på stønad mener vi er en indikasjon på risiko for at tjenestene ikke blir produsert på en rasjonell og effektiv måte. Det kan også være risiko for svikt i det forebyggende arbeidet. NAV Porsgrunn har ansvar for veiledning, oppfølging og økonomisk sosialhjelp, flyktningarbeid og koordinering av introduksjonsprogrammet, kvalifiseringsprogrammet og gjeldsrådgivning. Gjennomføring av NAV-reformen innebærer en generell risiko. Fylkesmannen gjennomførte i 2010 tilsyn på økonomisk sosialhjelp uten avvik eller merknader. Omsorg Kommunen har dyrere pleie og omsorgstjenester pr mottaker enn dem vi sammenligner med. Det er størst kostnadsforskjell på institusjonstjenester. Kommunen gir flere tjenester til yngre enn dem vi sammenligner med. Dette kan forklare noe av kostnadsforskjellen. KOSTRA viser at kommunen har færre årsverk i brukerrettet tjeneste pr mottaker. Kommunen har en høyere andel hjemmeboende som har høyt timesats, men en lavere andel med omfattende bistandsbehov som er 67 år og eldre. Det ble gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt på hjemmetjenester i 2010, med fokus på brukertilfredshet og overholdelse av tjenesteerklæringen. 5
Institusjonstilbudet sett i forhold til andel innbyggere 80 år og over, er på nivå med kommunene vi sammenligner med i KOSTRA, men kommunen har et dårligere tilbud når en også tar med døgnbemannede omsorgsboliger. Institusjonsplassene i Porsgrunn brukes i større grad til yngre innbyggere. Kommunen har hatt en nedgang i legetimer pr beboer siste tre år, og har nå litt dårligere legedekning enn dem vi sammenligner med. God legedekning er sentralt med tanke på samhandlingsreformen. Organisering av arbeidet med vederlagsberegning for opphold i institusjon/bolig med heldøgns omsorgstjenester, medfører en noe økt risiko for feil, fordi en person alene arbeider med området. Prosjektet var foreslått i forrige plan for forvaltningsrevisjon. Telemark kommunerevisjon IKS har sett på vederlagsberegning i forbindelse med regnskapsrevisjon i kommunen og foreslått noen tiltak for å redusere risiko. I tilsyn fra Helsetilsynet i 2011 er det påpekt svakheter i samarbeidet mellom hjemmetjenesten og legetjenesten. Dette kan utgjøre en risiko for at en ikke får gitt et godt nok helsetilbud. Helsetilsynet undersøkte tjenester til eldre hjemmeboende med demensdiagnose. Kommunen bruker mindre på aktivisering og støttetjenester. Hvordan støttetjenestene er organisert har betydning for kostnadsnivået. Lavt kostnadsnivå kan innebære en risiko for at en ikke har rammer til å gi et tilstrekkelig aktiviseringstilbud, men det kan og ha sammenheng med at kommunen ikke har de samme kostnadene til støttetjenester. Analysen vi har gjort viser at det kan være risiko både knyttet til kostnadsnivå, aktivitetstilbud og samhandling/organisering av tjenestene. Samhandlingsreformen Samhandlingsreformen trer i kraft i 2012. Reformen gir kommunene større ansvar for helseog omsorgstjenestene. Reformen legger opp til mer samarbeid mellom kommunen og sykehuset, og at det skal lønne seg for kommunene å forebygge sykdom. Konkret betyr dette blant annet at kommunen må betale for utskrivningsklare pasienter og dekke 20 % av kostnaden for innbyggere som ligger på sykehus (dette gjelder ikke alle slags innleggelser). Det er fremdeles uavklarte ansvarslinjer mellom kommunen og staten, blant annet er det ikke klarlagt hva det betyr å være utskrivningsklar. Kommunen skal inngå en avtale med sykehusene om samhandlingen. Sammen med Sykehuset Telemark og Skien kommune har Porsgrunn kommune ansatt en koordinator i forbindelse med samhandlingsreformen. Det er igangsatt en rekke prosjekter og arbeid med tiltak som er beskrevet i Grenlandspakken og som innebærer samarbeid med de andre grenlandskommunene. Det vil være en generell risiko knyttet til samhandlingsreformen som omfatter et nytt regelverk og fordi det stiller store krav til samhandling innad i kommunen, på tvers av kommuner og med sykehusene. Kommunehelse Kommunen bruker mer av sine frie inntekter til forebygging, skolehelse og helsestasjon enn dem vi sammenligner med, sett i forhold til innbyggere i aldersgruppen. Totalt bruker kommunen litt mindre av de frie inntektene til kommunehelse målt per innbygger. Ifølge årsmeldingen at kommunen har press på fysio- og ergoterapitjenestene. KOSTRA viser at kommunen har en lavere fysioterapidekning enn egen kommunegruppe. Vi har sammenlignet bemanning til forebygging, helsestasjon og skolehelse med Skien, Larvik og Sandefjord. Totalt sett har kommunen en lavere bemanning til dette arbeidet enn Skien og 6
Sandefjord, sett i forhold til innbyggere 0 20 år, men bedre helsesøsterdekning enn Skien. Kommunen har en liten ressurs avsatt til jordmor. Det er også færre årsverk psykiatrisk sykepleier og en lavere andel med videreutdanning innen psykisk helsearbeid. Tilgang på spesialisert arbeidskraft kan ha betydning for innholdet i tjenestene som kommunen kan tilby. Lav dekning kan utgjøre en risiko. Porsgrunn kommune har utarbeidet en folkehelsemelding som ble behandlet av bystyret høsten 2010. Kommunen har en egen folkehelsekoordinator. Barnevern Kommunen har utfordringer i forhold til å overholde frister innen barnevernet. Kontrollert for forskjeller i gruppe 13 bruker kommunen mindre ressurser på barnevern enn dem vi sammenligner med. Det er dermed en risiko for at kommunen ikke får utført de pålagte tjenestene. Det er også påvist en risiko for manglende systematisk tverrfaglig samarbeid i forvaltningsrevisjonsprosjekt på barnevern. Dette ble gjennomført i 2011. 4.2.2 Barn og unge Fylkesmannen påpeker i sin tilsynsrapport at Telemark har særlige utfordringer i forhold til barn og unges oppvekstsvilkår, og at det er viktig med forebygging i kommunene og å sikre tverrfaglig og tverretatlige tiltak og at tiltakene sees i sammenheng. Dette er bakgrunnen for prosjektet Talenter for framtida, hvor Porsgrunn er en av samarbeidskommunene. Risikoutsatte barn har også blitt satt på dagsorden som del av samhandlingen mellom sykehuset, Skien og Porsgrunn. Kommunen har også et eget arbeid med samordning av kriminalitetsforebyggende tiltak for barn og unge. Planen Kvalitet i barnehage og skole 2008 2011 er blitt rullert i 2011 og bystyret vedtok en ny plan Klart vi kan for perioden 2011 2013, hvor målet er å øke læringsutbyttet i skole og barnehage. Det er fastlagt fire satsingsområder; Ledelse på alle nivå, læringsfremmende adferd, grunnleggende ferdigheter og vurdering for læring. Det er en omfattende plan med konkrete tiltak for skole og barnehage, spesifisert på barnehage- /skoleeier, leder og pedagog/lærer. Barnehage Kommunen har høyere kostnader til barnehage enn kommunegruppa. Brukerbetaling og statstilskudd utgjør en mindre andel av finansieringen av de kommunale plassene i Porsgrunn, enn for kommunegruppa. De kommunale barnehagene gir styrket barnehagetilbud til en høyere andel barn i barnehage og tiltakene er mer kostbare enn de er i de private. 35 prosent av barn i barnehage i Porsgrunn går i en kommunal barnehage. Kommunen har flere private barnehageplasser enn kommunale. Det statlige tilskuddet er nå en del av rammeoverføringa til kommunene. Private barnehager skal behandles likt med de kommunale når det gjelder tilskudd. Det har vært vekst i private barnehageplasser og kommunen har hatt utfordringer med ubesatte plasser. Kommunen vurderer å se på omfanget av det kommunale tilbudet for å sikre at det er tilpasset behovet. En høy andel private barnehager, utfordringer knyttet til ubesatte plasser og kostnadsnivå, ulikheter i bruk av styrket barnehagetilbud gjør barnehageområdet til et risiko-område. 7
Grunnskole KOSTRA viser at brutto driftsutgifter til skole ligger noe høyere pr innbygger i grunnskolealder enn kommunegruppa. Kostnadene er høyere både til undervisning, skyss og skolefritidsordning. Forskjellen er spesielt stor for skolefritidsordningen. Det er liten forskjell i kostnader til lokaler. Som følge av skolestrukturendringene forventer kommunen at forskjeller i driftsutgifter til grunnskole vil avta dersom driftsutgiftene i kommunegruppa er konstant, jf. Handlingsplan 2012 2015. Dette gjelder til en viss grad også for skolefritidsordningen. Kommunen har hatt dårligere resultater på nasjonale prøver enn landsgjennomsnittet og har hatt som mål å ha resultater som minst er på landsgjennomsnitt. Det var bedre resultater for skoleåret 2010/2011 enn året før, men resultatene ligger samlet sett fortsatt lavere enn landsgjennomsnittet. Kommunen har en noe høyere andel elever som får spesialundervisning sammenlignet med egen kommunegruppe, men andelen timer til spesialundervisning utgjør en lavere andel av antall læretimer total. I tillegg til spesialundervisning, har kommunen har flere elver i spesialgrupper/spesialskoler, jf. KOSTRA. Kommunen har fire spesialavdelinger hvor elever med størst behov for tilrettelegging får sitt opplæringstilbud, i tillegg til at spesialpedagogisk ressursteam opererer på ambulerende basis (Tilstandsrapport 2010). Spesialpedagogisk ressursteam er organisert under kommunalområde barn og unge, som også har ansvar for skoler og barnehager. Pedagogisk-psykologiske tjenester er organisert under kommunalområdet helse og velferd. Porsgrunn har tidlig intervenering som mål og gir mer hjelp på barnetrinnet enn de vi sammenligner med og mindre i ungdomstrinnet likevel er andelen elever med spesialundervisning høyere i ungdomstrinnet (Tilstandsrapport 2010). Både skoleledelse og lærere ved to skoler har under tilsyn fra Arbeidstilsynet i 2010 uttrykt frustrasjon over endringer i fordelingsnøkkel for barn med spesielle behov. Faktiske behov for tilrettelagte tiltak er nødvendigvis ikke jevnt fordelt i kommunen og det kan være utfordrende å sikre et best mulig budsjettfordelingssystem. Tilsyn fra fylkesmannen viste at det var skoler som ikke oppfylte kravene i opplæringsloven og forvaltningsloven om enkeltvedtak knyttet til det psykososiale miljøet. Kostnadsnivå, satsing på tidlig intervenering kombinert med dårligere skoleresultater enn målene kommunen har satt, et stort omfang av spesialundervisning, samt påviste feil i saksbehandlingen er forhold som kan indikere at skole er et risiko-området. Organisering av tjenester knyttet til spesialundervisning kan også ha betydning. Voksenopplæringa Voksenopplæringa har de senere årene drevet med overskudd. De har blant annet ansvar for norskopplæring også i introduksjonsprogrammet. De har også en egen kursvirksomhet hvor de bl.a. tilbyr kurs i engelsk til næringslivet. 4.2.3 By- og kulturutvikling Boligbistand Porsgrunn kommune har en boligsosial handlingsplan vedtatt for perioden 2008 2012. Arbeidet med rullering av planen er igangsatt og er planlagt ferdig første kvartal 2012. 8
Dette er et område som prioriteres og kommunen har bedre dekningsgrad på kommunalt disponerte boliger enn dem vi sammenligner med. Driftsutgifter pr disponerte bolig er betydelig høyere enn på landsbasis og for egen kommunegruppe. Noe av forskjellene kan skyldes ulik organisering av arbeidet, noe et forvaltningsrevisjonsprosjekt gjennomført i 2005 viste. Vi mener likevel at forskjellene er slik at de gir grunn for nærmere analyse. KOSTRA viser at Porsgrunn bruker startlån i mindre omfang enn andre kommuner i egen kommunegruppe. Det er derfor en risiko for at kommunen ikke benytter denne ordningen fullt ut. Byutvikling Kommunen har arbeidet med kommunal planstrategi 2012 2015 i tråd med krav plan og bygningsloven. Kommunen skal rullere kommuneplanen i 2012. Porsgrunn kommune har lavere inntekter på både byggesaker, plansaker og kart og oppmåling enn kommunene vi sammenligner med. Noe av årsaken kan skyldes lavere gebyrer, men det kan og være andre forhold som spiller inn. Det kan være en risiko for at kommunen ikke i god nok grad utnytter inntektspotensialet. Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker for å sikre at tiltaket gjennomføres i samsvar med de tillatelsene som er gitt. Fra 1. juli er kravene til tilsyn skjerpet. I kravene er det presisert at kommunen skal føre uavhengig kontroll på viktige og kritiske områder og oppgaver i alle byggesaker, for eksempel våtrom, konstruksjonssikkerhet, geoteknikk og brannsikkerhet. Kommunen skal ha egne planer for tilsynsvirksomheten. Det er tilsynskontoret for byggesaker i Grenland som utfører tilsyn i byggesaker i Porsgrunn. Dette er et samarbeid som har utspring i Grenlandssamarbeidet og Porsgrunn er kontorkommune. Når oppgaver flyttes ut i kommunesamarbeid oppnår en ofte en effektiviserings- og spesialiseringsgevinst, men det er også en risiko for at kommunen ikke følger opp kommunesamarbeidet på samme måte som egne enheter. Dette kombinert med at det er nye regler på området utgjør en risiko. Kommunen har kortere saksbehandlingstid i plan- og byggesaker enn dem vi sammenligner med. Oversikt over resultater av klagesaker til fylkesmannen viser at kommunens vedtak i hovedsak blir stadfestet. Eiendom Kommunen har lavere kostnader til eiendomsforvaltning og bruker mindre på vedlikehold enn dem vi sammenligner med. Det ble gjennomført et prosjekt på eiendomsforvaltning og vedlikehold i 2011. Kultur Kommunen har en rekke aktiviteter innenfor kultur, og med egne tiltak rettet mot barnehager, skoler og eldre. Kommunen bruker likevel ikke en større andel av de frie disponible inntektene på kulturtiltak. Porsgrunn tilbyr kulturskole til flere barn enn dem vi sammenligner med, relativt sett, og har lavere driftskostnader pr bruker. Kommunen bruker en like stor andel av inntektene sine til kulturskole som snittet i gruppe 13. Kommunen har igangsatt arbeidet med å bygge et nytt kulturhus, som skal stå ferdig i 2013. 9
4.3 Bidrar kommunen gjennom sin virksomhet til en bærekraftig utvikling? I årsmeldingen og arbeidet med økonomiplan er framskrivning av befolkningen lagt til grunn, slik at det er tatt hensyn til forventet vekst blant eldre innbyggere og endringer blant innbyggere i skolepliktig alder. En undersøkelse som Klima- og forurensningsdirektoratet og Direktoratet for naturforvaltning gjennomførte i 2009, viste at det er en generell risiko for at kommunene ikke tar nok ansvar som miljømyndighet. Porsgrunn kommune var ikke blant kommunene som ble undersøkt. Kommunen har en klima- og energiplan som er utarbeidet sammen med Skien kommune og de deltar også i Fremtidens byer, som er et samarbeidsprogram med de 13 største byene i statlig regi. Programperioden er 2008 2014. Programmet har følgende 4 satsningsområder: 1) Arealbruk og transport, 2) Energibruk i bygg, 3) Forbruksmønster og avfall, og 4) Tilpasning til klimaendringer. Skien og Porsgrunn har utarbeidet en felles handlingsprogram med en rekke konkrete tiltak. Tall i KOSTRA viser at Porsgrunn er dårligere på sortering av husholdningsavfall og at det er betydelig mer husholdningsavfall pr innbygger enn kommunene vi sammenligner med. Avfallsmengden er noe redusert siste tre år. Porsgrunn har høyere energikostnader til kommunal eiendomsforvaltning enn dem vi sammenligner med. Institusjonslokaler et ett område hvor forskjellen er betydelig og hvor kostnaden også har økt. Dette er to av satsningsområdene i Fremtidens byer, hvor kommunen foreløpig har dårligere resultat enn egen kommunegruppe, selv om det har vært en ønsket utvikling på avfall. Det kan være en risiko for at en i samarbeidsprogrammet ikke får ønskede resultater på satsingsområdene. Kommunen er vertskommune for Miljøretta helsevern i Grenland, som er et samarbeid mellom Porsgrunn, Skien, Bamble, Kragerø, Drangedal og Siljan. Det er også andre samarbeid på miljøområde, som er vist i del 3. Felles for disse er at det er mindre områder som har klart avgrensede ansvarsområder. Dette kan gjøre risikoen på områdene lavere. Fylkesmannen har utarbeidet en beredskapstrapp for kommunene i Telemark, hvor grunnlaget er en egenvurdering som kommunene sender Fylkesmannen. Porsgrunn er rangert på trinn B, hvor trinn A er høyeste trinn og da innebærer best resultat i forhold til beredskapsarbeid. Kommunen har vært omfattet av en nasjonal undersøkelse som så på forurenset grunn i barnehager og har i etterkant fulgt opp dette. 4.4 Har kommunen en tillitsskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard? Kommunen har opplysninger om de fleste av innbyggerne sine. Tilsyn gjennomført av Datatilsynet viser at mange kommuner mangler tilfredsstillende dokumentert system for internkontroll og informasjonssikkerhet. I tillegg er det mange kommuner som ikke har oversikt over hvilke personopplysninger som de faktisk behandler, og det er ofte mangelfulle rutiner for publisering på Internett. Det er derfor en generell risiko knyttet til informasjonssikkerhet og håndtering av personopplysninger. Porsgrunn kommune har opprettet personvernombud, som har som mål i sikre at kommunen følger reglene i personopplysningsloven. Kommunen har jobbet spesielt med 10
IT-sikkerhet og har nå startet et nytt prosjekt for å sikre at interne rutiner og system er i tråd med nye krav som stilles, som følge av samhandlingsreformen. Porsgrunn kommune vedtok reviderte etiske retningslinjer i 2009, og reglementet gjennomgås ved lederopplæring og nyansettelser. Kommunen har tatt opp temaet etiske dilemmaer for å skape økt bevissthet blant alle ansatte. Kommunen har også definert etiske krav i finansforvaltningen. Arbeidet med å sikre en høy etisk standard er omtalt i årsmeldingen, men det sies lite om planlagte nye tiltak, slik kommuneloven forutsetter. Kontrollutvalget (2007 2011) har fått henvendelser fra innbyggere som mener at kommunens saksbehandling ikke er i tråd med verdiene i handlingsprogrammet til kommunen. Bystyret har vedtatt at fellesskap, likeverd, mangfold og raushet skal synes i kommunens handlinger i møte med innbyggerne i Porsgrunn kommune. Det er kommet påstander om at kommunen forskjellsbehandler og at kommunen ikke følger forvaltningslovens veiledningsplikt. Likebehandling er et etablert forvaltningsrettslig prinsipp og er sentralt for å sikre at kommunen har en tillitsskapende forvaltning. Kontrollutvalget trekker frem noen sakstyper som de mener det er grunn til å se nærmere på, det gjelder særlig plansaker og byggesaker, men også eiendomsforvaltning (boligtildeling). Porsgrunn kommune har virksomheter som selger tjenester i konkurranse med andre tilbydere, dette gjelder blant annet voksenopplæringa. Ved slikt salg kan det være risiko for ulovlig kryss-subsidiering, ved at kommunen ikke legger til grunn alle sine faktiske kostnader ved utforming av anbud. Vi mener også at det kan være risiko for ikke å få utført kjerneaktivitetene i tilstrekkelig grad, dersom en har mange andre aktiviteter. Grenlandskommunenes innkjøpsenhet (GKI) er initiert av grenlandssamarbeidet og Skien er vertskommune. GKI bistår kommunen i å gjøre innkjøp i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser, blant annet ved å gi veiledning og ved å gjennomføre anbudskonkurranser. GKI inngår rammeavtaler på vegne av kommunen. GKI har revidert innkjøpsreglementet, og reglementet har blitt vedtatt politisk i alle kommunene, og vil tre i kraft i 2011/ 2012. Når oppgaver flyttes ut i kommunesamarbeid er det risiko for at kommunens eget ansvar blir utydelig for kommunen og ikke tilstrekkelig ivaretatt. Det kan være risiko knyttet til virksomhetenes selvstendige ansvar for å følge innkjøpsreglementet og samhandlingen mellom GKI og virksomhetene. 5 Oppsummert risiko På bakgrunn av innhentet informasjon og vurdering av risiko har vi anbefalt prosjekt i plan for forvaltningsrevisjon. Det er noen områder hvor vi ikke har anbefalt prosjekt, men hvor vi likevel vil presisere at det er risiko. Dette gjelder; Barnehage - kostnadsnivå, likeverdig behandling av kommunale og private barnehager. Det kan være aktuelt å undersøke hvordan kvalitetsplanen følges opp. Skole kostnadsnivå og kvalitet, herunder oppfølging av kvalitetsplanen. Kommunens utøvelse av myndighet på miljøområdet. Nytteverdien av det å delta i prosjekt. Omsorg - risiko for at institusjonstjenestene ikke produseres effektivt nok, risiko knyttet til vederlagsberegning, samarbeid mellom hjemmetjenesten og legetjenesten. 11
Utsatte barn og unge - når produksjon av tjenester krever samarbeid på tvers av kommunalsjefområder utgjør dette en generell risiko for at kommunen ikke får gitt et helhetlig og samordnet tilbud. Budsjettering risiko for at kommunen har en budsjettfordeling som ikke i tilstrekkelig grad ivaretar forskjeller i tjenestebehov/utgifter som er mellom bydeler og mellom ulike virksomheter. Pedagogisk psykologisk tjeneste et prosjekt hvor en kun så på tjenesten og samhandling med andre enheter. Tjenesteerklæringer og avvikssystem - risiko for at systemet etablerers og ikke følges opp i tilstrekkelig grad, eventuelt at tjenesteerklæringen ikke justeres i forhold til budsjett. NAV. 12