P r o f e s s o r d r. j u r i s A L F P E T T E R H Ø G B E R G I n s t i t u t t f o r O f f e n t l i g r e t t U n i v e r s i t e t e t i O s l o Kontor: Karl Johans gt. 47, 0162 Oslo Pb. 6706, St. Olavspl., 0130 Oslo Tlf. 22 85 94 87 Fax. 22 85 94 20 E-mail: a.p.hogberg@jus.uio.no 08.03.13 NHO reiseliv Middelthuns gate 27 0305 Oslo Betenkning om diverse rettsspørsmål knyttet til alkohollovens regler om skjenkebevilling 1. Oppdraget Den 31. januar 2013 ble undertegnede kontaktet av NHO Reiseliv med tanke på et mulig betenkningsoppdrag. Etter møte den 4. februar, ble følgende mandat oversendt den 5. februar: «Oppdraget er å skrive en betenkning der paragrafene 1-6, 1-7, 1-7 b, 1-7 c og 1-8 i alkoholloven vurderes i lys av prinsippene om hensiktsmessighet, likebehandling, og proporsjonalitet. I tillegg og som del av dette omhandler også oppdraget en vurdering av om bestemmelsene bryter med eller er egnet til å bli praktisert på en måte som bryter med prinsippet om gjentatt straffeforfølging og EMK. I den grad juridisk konsulent for å løse oppdraget på best mulig måte ønsker å innta andre paragrafer eller utenforliggende lovgivning i vurderingen, står det ham fritt.» 2. Konklusjoner - Det frie skjønn knyttet til tildeling og inndragning av skjenkebevilling reiser vesentlige rettssikkerhetsutfordringer (punkt 4) - Vandelskravene har til dels et annet formål enn alkoholloven, og den delen av disse kravene som relaterer seg til skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen har ingen effekt på forbruket av alkoholholdige drikkevarer (punkt 5) - Alkohollovens vandelskrav og tidsmessige begrensning av skjenkebevillingsperioden reiser vesentlige likebehandlingsutfordringer (punkt 6)
- Bestemmelsene om inndragning av skjenkerett som følge av brudd på andre lover innebærer brudd på grunnleggende proporsjonalitetsprinsipper (punkt 7) - Bestemmelsene om inndragning av skjenkerett som følge av brudd på andre lover kan komme i konflikt med forbudet mot dobbeltstraff (punkt 8) 3. Oversikt over regelverket og de underliggende realiteter 3.1 Regelverket Den rettslige regulering av alkoholomsetningen skjer gjennom alkoholloven av 2. mai 1989 nr. 27. Formålet ved reguleringen er å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære ( 1-1, første punktum). Loven tar i bruk en rekke virkemidler for å nå dette målet, herunder regulering av tilvirkning, innførsel, utførsel, salg og skjenking. En særlig regulering av alkoholomsetningen skjer gjennom reglene om bevillingsplikt. Salg, skjenking og tilvirking av alkoholholdig drikk forutsetter at innehaver av virksomheten har særskilt bevilling til dette (alkoholloven 1-4a og 1-4b). Bevilling gis for en periode på inntil 4 år ( 1-6). Bevilling for salg og skjenking gis i alminnelighet av kommunen ( 1-7a). Ved vurdering av om bevilling bør gis, angir lovens 1-7 at kommunen blant annet kan legge vekt på antallet salgs- og skjenkesteder, stedets karakter, beliggenhet, målgruppe, trafikk- og ordensmessige forhold, næringspolitiske hensyn og hensynet til lokalmiljøet for øvrig. Det kan også legges vekt på om bevillingssøker og personer som nevnt i 1-7b første ledd er egnet til å ha bevilling. De nærmere kravene til vandel fremkommer av lovens 1-7 og bestemmer at bevillingshaver ikke bare må ha "utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen og bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, men også i relasjon til skatte- og avgifts- og regnskapslovgivningen. Vandelskravet ble tilføyd ved lovendring av 16. mai 1997 nr. 28. Forut for dette stilte loven krav om at bevillingshaver var over 20 år og ikke måtte antas å misbruke salgseller skjenkeretten. Det var antatt at man under tidligere regelverk ikke kunne hensynta unndragelse av skatter og avgifter ved tildeling av skjenkebevilling, og det var usikkert i hvilken utstrekning det kunne hensyntas overtredelser som ikke direkte knyttet seg til alkoholloven. Under forberedelsen til lovendringen ble det å komme useriøse aktører til livs, skapelse av rettferdige konkurranseforhold i 2
bransjen og bekjempe ulike former for økonomisk kriminalitet trukket frem som viktige hensyn, jf. Ot.prp. nr. 7 (1996-97) pkt. 4.3.1.2. I 2005 ble kretsen det skulle stilles vandelskrav til utvidet, slik at enhver som har «vesentlig innflytelse» på virksomheten skal være gjenstand for vandelsvurdering, jf. 1-7 b, første ledd. Dette innebærer at kommunen må foreta en skjønnsmessig helhetsvurdering for å avgjøre hvem som har tilstrekkelig innflytelse til å omfattes av vandelsreglene. For å lette helhetsvurderingen har man i 1-7b annet ledd beholdt opplistingen av grupper som alltid skal antas å ha vesentlig innflytelse. Det dreier seg om personer som har vesentlige eierinteresser, oppebærer vesentlig avkastning eller har vesentlig innflytelse i kraft av lederskap. I tillegg ham man i 1-7c tredje ledd utvidet vandelskravet til også å komme til anvendelse på nærstående personer. Etter alkoholloven 1-8 kan kommunestyret inndra skjenkebevillinger bl.a. dersom kravene til vandel ikke oppfylles. Andre forhold som kan begrunne inndragelse etter bestemmelsen er at bevillingshaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter alkoholloven eller andre lover når disse har sammenheng med alkohollovens formål, med narkotikaomsetning på stedet eller ved diskriminering. Gjennom henvisningen til vandelsreglene kan skjenkebevillingen inndras ved overtredelse av skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. Det er i bestemmelsens annet ledd gitt visse retningslinjer for skjønnsutøvelsen. Det kan blant annet legges vekt på type overtredelse, overtredelsens grovhet, om bevillingshaveren kan klandres for overtredelsen og hva som er gjort for å rette opp forholdet. Den reelle normstyringen vil like fullt være begrenset og så lenge grunnvilkårene er oppfylt, gir bestemmelsen kommunestyret fritt skjønn mht. hvorvidt inndragning skal skje. 3.2 Betydningen av skjenkebevilling Det å inneha skjenkebevilling er svært viktig for å overleve økonomisk ved drift av hoteller, pensjonater, moteller, restauranter, puber og kafeer. Pr. 2010 var det totalt 7509 bedrifter innenfor dette segmentet av overnattings- og serveringssteder. Av disse hadde 7376 skjenkebevilling, altså 98,2 % (Kilde: SSB). Det er opp mot 35 rusfrie hoteller i Norge, og for 20 av disse er det varslet at det blir vanskelig å fortsette driften etter bortfall av tilskudd fra Helsedirektoratet. Etterspørselen etter såkalte rusfrie hoteller er synkende, noe som medfører at stadig flere av de tradisjonelt rusfrie hoteller starter opp med servering av øl og vin for å overleve i markedet, herunder hoteller som Hotell Norge i Kristiansand, Hordaheimen og Terminus i Bergen, Stefan i Oslo og Comfort Saga Hotell i Tromsø. Antallet rusfrie misjonshoteller er som følge av disse forhold halvert etter 1945. 3
Det er bare i meget beskjeden grad mulig å drive et serverings- eller overnattingssted i Norge uten skjenkebevilling, slik at eksistensen av denne bevillingen i praksis innebærer et spørsmål om å være eller ikke være for bedriften. Dette innebærer at nektelse eller inndragning av skjenkebevilling er nært forbundet med tap, konkurs og nedleggelse. Ved å nekte eller tilbakekalle et serverings- eller overnattingssteds skjenkebevilling vil således i praksis ramme en helt sentral betingelse for bedriftens eksistens. Det nevnte taler for at tildeling, nektelse og tilbakekalling av bevilling må underlegges en prosess som ivaretar bedriftenes rettssikkerhet på en betryggende måte. Materielle rettssikkerhetsverdier som bør søkes realisert ved utarbeidelse denne typer prosesser er - Sikkerhet mot vilkårlighet - Sikkerhet mot overgrep fra myndighetene - Muligheten til å forsvare sine rettslige interesser - Forutberegnelighet - Likhet for loven - Rettferdighet (fordelingsrettferdighet) - Rett til domstolsprøving I det følgende vil vi se hen til i hvilken grad reglene som skissert ovenfor under punkt 3.1 er egnet til å ivareta de ulike rettssikkerhetselementer. 4. Innledende om rettssikkerhet og skjønnsutøvelse knyttet til tildeling og inndragning av skjenkebevilling Bestemmelsene om tildeling og inndragning av skjenkebevilling gir kommunestyret et såkalt fritt skjønn, så lenge grunnvilkårene for skjønnsutøvelsen er oppfylt. Denne friheten innebærer at avgjørelsen uansett innhold er lovlig så lenge grunnvilkårene er oppfylt. Ved såkalt fritt skjønn foreligger også frihet fra domstolskontroll, i den forstand at domstolene kun har kompetanse til å overprøve hvorvidt grunnvilkårene er til stede, samt prøve om avgjørelsen er uttrykk for myndighetsmisbruk, for eksempel at det tas utenforliggende hensyn. Det skal i denne forbindelse nevnes at det er sjelden domstolene korrigerer forvaltningens utøvelse av det frie skjønn. Forvaltningens frie skjønn vil typisk være resultat av en hensiktsmessighetsbetraktning innenfor lovens grense, og norske domstoler overprøver som utgangspunkt lovmessighet og ikke hensiktsmessighet. Fordelen med å gi forvaltningen fritt skjønn i et legislativt perspektiv, er at man oppnår en relativt fleksibel styring der for eksempel lokale hensyn og særegenheter 4
kan tas i betraktning. Ulempen er at det frie skjønn vil svekke borgernes rettssikkerhet ettersom rettsstatlige grunnverdier som forutberegnelighet, likhet, rettferdighet, sikkerhet mot vilkårlighet og rett til domstolsprøving svekkes. I tilfeller der avgjørelsens innhold er av vesentlig betydning for de borgere som berøres, skal det gode grunner til for å operere med fritt skjønn som ikke er begrenset av lovbundne og relativt strenge grunnvilkår. Når det gjelder reglene for tildeling og inndragning av skjenkebevilling, er det gjennom vandelsreglene satt en svært lav terskel for når kommunestyret kan intervenere i forhold til en søker eller bevillingshaver. Særlig henvisningen til bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål og skatte- og avgifts- og regnskapslovgivningen er problematiske. Når det gjelder til bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, er det høyst uklart hva det siktes til, og det er heller ikke presisert hva slags overtredelse som kan gi grunn for reaksjon i form av inndragning eller nektelse av bevilling. Når det gjelder henvisningen til skatte- og avgifts- og regnskapslovgivningen dreier det som om å la overtredelse av et helt annet regelsett med et annet formål få konsekvenser ved utøvelse av kompetanse etter alkoholloven. I utgangspunktet er dette å trekke inn et utenforliggende hensyn som er en type myndighetsmisbruk som ikke aksepteres. Det mest kjente eksempelet i denne sammenheng er Rt. 1933 s. 548 (Rådhushospitsdommen), der formannskapet nektet et hospits skjenkerett, til dels under henvisning til at hospitset nektet sine ansatte tariffavtale. Høyesterett la til grunn at vektlegging av denne type hensyn ved tildeling av skjenkerett var uttrykk for en type myndighetsmisbruk og ga hospitset erstatning. Når det kommer til vektlegging av overtredelse av skatte- og avgifts- og regnskapslovgivningen ved tildeling av skjenkebevilling etter alkoholloven, la Justisdepartementets lovavdeling i 1996 til grunn av man ikke kunne ta denne typen hensyn uten særskilt hjemmel i lov (Ot.prp. nr. 7 (1996-97) pkt. 4.3.1.1). Den påfølgende lovendring (altså den nåværende ordning) innebærer derved en type lovfesting av adgangen til å ta hensyn som ellers ville vært å anse som utenforliggende. Det at man får lovfestet en slik adgang, innebærer på ingen måte at ordningen er betryggende i et rettssikkerhetsperspektiv. I denne sammenheng skal det nevnes skatte- og avgifts- og regnskapslovgivningen representerer et meget omfattende og komplisert regelsett. Det foreligger en rekke eksempler på objektiv overtredelse av dette regelverket, uten at man kan rette noen reell klander mot overtrederen. Når det av loven ikke fremgår noen form for terskel eller krav til overtredelsens art, fremstår regelverket etter sin ordlyd som sterkt urimelig ved at forhold det kan være vanskelig å gardere seg mot kan få fatale konsekvenser for den enkelte. Selv om denne siden av regelverket er søkt korrigert gjennom anvisninger på skjønnsutøvelsens innhold i forarbeidene til alkohollovens 5
1-7b og 1-8 annet ledd, er dette på ingen måte noen garanti mot sterkt urimelige resultater. Årsaken til dette er at man har en lovtekst som gir anvisning på å ta hensyn som uten lovfestingen ville vært å anse som utenforliggende, samt at lovverket ikke angir noen nedre terskel for overtredelsens art før denne blir relevant. 5. Vandelskravenes formål og hensiktsmessighet Vandelskravene har ulike formål. Når det gjelder krav om etterlevelse av alkohollovens egne regler, vil disse bidra til etterlevelse av loven og derigjennom styrking av lovens formål. Når det gjelder krav til etterlevelse av skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, står disse regelverkene ikke i saklig sammenheng med alkohollovens formål. Det kan derfor ikke hevdes at vandelskravene på dette punkt direkte tar sikte på styrking av lovens formål. Ser en hen til forarbeidene, dreier det seg langt på vei om et ønske om å komme den økonomiske kriminaliteten i bransjen til livs. Bestemmelsene har således et kriminalitetsbekjempende og preventivt formål, og har ingen direkte effekt på de samfunnsmessige og individuelle skadene som alkoholbruk kan innebære. Isolert sett har de heller ingen effekt på forbruket av alkoholholdige drikkevarer. Problemet med bestemmelsene er at de ikke bare virker på den grove, planmessige økonomiske kriminalitet som måtte forekomme, men hele bransjen. Relativt uskyldige overtredelser av omfattende og kompliserte regelverk kan få fatale konsekvenser for den enkelte bedrift. For eksempel vil en forsinket MVA-oppgave kunne medføre bortfall av skjenkebevilling, i tillegg til bøter eller annen straffereaksjon hjemlet i annet relevant lovverk. Ved at konsekvensen av eventuelle overtredelser er overlatt til en skjønnsmessig prosess hos kommunestyret, svekkes bransjedeltakernes forutberegnelighet og rettssikkerhet ytterligere. 6. Vurdering av likebehandlingsaspektet 6.1 Innledning Likebehandling er en viktig del av vårt materielle rettssikkerhetsideal, og på mange måter er lovfesting den beste garanti mot forskjellsbehandling. I relasjon til alkohollovens regler om skjenkerett, er det imidlertid to grunner til bekymring vedr. opprettholdelse av likebehandlingsaspektet. Den ene form for problematikk har å gjøre med likebehandling internt i overnattings- og serveringsbransjen, og oppstår som en konsekvens av det skjønn loven gir forvaltningen (pkt. 6.2). Den annen form for problematikk har å gjøre med lovens ordning som sådan, nærmere bestemt at brudd på ett regelsett gis en helt spesiell effekt for en bestemt bransje (pkt 6.3). 6
Den særlige tidsmessige begrensningen på kommunale skjenkebevillinger reiser særskilte likebehandlingsutfordringer som blir tema nedenfor i punkt 6.4. 6.2 Likebehandlingsproblematikk internt i overnattings- og serveringsbransjen Både ved tildeling og inndragning av skjenkebevillinger har kommunestyret fritt skjønn. Ettersom serveringsbransjen favner alt fra store hotellkjeder til små puber vil konsekvensen av å nekte eller tilbakekalle en bevilling få høyst forskjellige næringsmessige konsekvenser for den enkelte kommune. Rent faktisk vil det foreligge et økonomisk og sysselsettingspolitisk incentiv til å skjerme virksomheter med stor næringsmessig betydning for lokalsamfunnet, gjerne på bekostning av mindre virksomheter. Nektelse og inndragning av skjenkebevilling vil ofte være synonymt med nedleggelse, noe man vil være ekstremt tilbakeholden med hva gjelder de større aktører. Det er også umulig for den lille bedriften å komme eventuell forskjellsbehandling til livs ettersom manglende reaksjon i forhold til en annen aktør som utgangspunkt ikke kan påberopes ved inndragelse, på samme måte som manglende tiltale i relasjon til en lovbryter i en straffesak som utgangspunkt ikke kan påberopes av en annen lovbryter. Som utgangspunkt er det avgjørende for den enkelte om lovens vilkår er oppfylt i forhold til vedkommende selv, ikke reaksjonen i andre forhold. Hever man blikket til et lovgivningspolitisk nivå, er det opplagt at denne type forskjellsbehandling bør motvirkes. En måte å gjøre dette på, er å innskrenke området for forvaltningens frie skjønn. 6.3 Likebehandlingsproblematikk mht. ulike bransjer I utgangspunktet skal loven praktiseres likt for borgerne, noe som selvsagt også gjelder ved praktisering av skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. Gjennom vandelskravene i alkoholloven er det imidlertid knyttet en konsekvens til overtredelse av disse regelsettene som i utgangspunktet ikke gjelder for andre bransjer, og som heller ikke står i saklig sammenheng med skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. I forarbeidene skrives det at det ikke er uvanlig at det stilles krav til vandel for å utøve visse typer næringsvirksomhet (Ot.prp. nr. 7 (1996-97) punkt 4.3.1.2), og det vises i denne forbindelse til lover om eiendomsmekling og revisorer, samt forskrift om adgang til å drive transportvirksomhet. Det kan imidlertid ikke stikkes under en stol at særskilte krav til vandel for utøvelse av næringsvirksomhet tilhører sjeldenhetene, og i den grad særskilte krav stilles, er det en saklig sammenheng mellom de kravene som stilles og innholdet av den aktuelle virksomhet. Når det stilles krav til hederlighet for eksempel til advokater og eiendomsmeklere, er dette fordi disse yrkesgruppene i det daglige nyter stor tillit blant sine klienter. Når det gjelder koblingen mellom vandelskravene i alkoholloven 7
og skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, foreligger det ingen slik saklig sammenheng mellom vandelskravets art og virksomhetens innhold. 6.4 Særlig om likebehandlingsutfordringer knyttet til den tidsmessige grense i alkohollovens 1-6 Kommunale skjenkebevillinger gis for inntil fire år av gangen, dog slik at bevillingen bortfaller senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer. Innenfor svært mange virksomheter er man avhengig av konsesjoner og bevillinger. Det at bevillingen bortfaller hvert fjerde år, gjør serveringsbransjen mer utsatt enn andre bransjer. Ofte er det gjort vesentlige investeringer og mange ansatte har innrettet seg på arbeidet på hotellet eller serveringsstedet. Dersom skjenkebevillingen inndras, er nedleggelse av driften med oppsigelse av de ansatte en meget nærliggende konsekvens, jf. punkt 3.2 ovenfor. Hensett til reguleringen av andre bransjer som også er gjenstand for kontroll, fremstår den særskilte tidsmessige regulering med periodisk opphør som en levning fra en annen tid. For å unngå dette, hadde det vært en fordel om den kommunale skjenkebevilling i likhet med den statlige ble gitt inntil videre. 7. Vurdering av proporsjonalitetsaspektet Det er et alminnelig prinsipp at en rettslig reaksjon eller konsekvens skal stå i et proporsjonalt forhold til den omstendighet som fremkalte reaksjonen eller konsekvensen. Dette prinsippet har satt sitt preg på de fleste delene av rettsystemet. Ikke bare strafferetten og forvaltningsretten er preget av proporsjonalitetstankegang, men også privatrettslige disipliner som kjøpsrett og kontraktsrett. I tilfeller der man står ovenfor en vidtrekkende rettsfølge, må beskrivelsen av den terskel som utløser rettsfølgen gjøres tilsvarende snever. Dette gjøres for eksempel ved å sette inn kriterier som «vesentlig», «sterkt», «åpenbart» og lignende. Ved lovgivning og rettsanvendelse på strafferettens område, vil det således legges ned vesentlig innsats for å sørge for korrekt strafferamme og korrekt straffutmåling innenfor strafferammens grense. På forvaltningsrettens område taler man om at inngrep kun skal gjøres der det er nødvendig, og bare i tilfeller der de samlede fordeler overskrider de samlede ulemper. På forvaltningsrettens område retter kravet til forholdsmessighet seg primært til lovgiver og forvaltning, og domstolene vil som utgangspunkt ikke overprøve forvaltningens vurdering av forholdsmessighet. I utgangspunktet tar de direkte sanksjonsbestemmelsene knyttet til skatte-, avgiftsog regnskapsregelverket sikte på å angi en sanksjon som står i et proporsjonalt forhold til overtredelsen, noe som kommer til uttrykk bl.a. gjennom reglene om tilleggsskatt og tilleggsavgift. I den grad det blir straffesak på bakgrunn av 8
overtredelse av disse reglene, vil prinsipper knyttet til utmåling av botens størrelse også ta sikte på proporsjonalitet mellom overtredelse og sanksjon. Når man i tillegg til disse sanksjonsbestemmelsene risikerer å få skjenkebevillingen tilbakekalt, brytes denne proporsjonalitetstankegang ettersom lovbryteren i tillegg til den proporsjonalt utmålte sanksjon må tåle en konsekvens som ofte vil være fatal for bedriften det gjelder. I mange tilfeller vil således bortfallet av skjenkebevilling utgjøre den vesentligste konsekvens av et lovbrudd med lovhjemmel for sanksjonen i annet regelsett. Ser en på ordlyden i alkohollovens vandelsregler, herunder disses henvisning til overtredelse av andre lover, stilles det ingen ytterligere krav til overtredelsens omfang eller art. At tilbakekallet i noen grad skal stå i et rimelig forholdsmessighetsforhold til overtredelsen, følger forutsetningsvis både av forarbeidene og rettspraksis. I Rt. 1995 s. 109 var spørsmålet om skjenkebevilling kunne tilbakekalles etter den tidligere alkohollovens 83 når skjenkebevillingen ikke ble utøvd i samsvar med gjeldende serveringsregelverk, slik at bl.a. mindreårige og overstadig berusede personer hadde fått servert alkohol. Det ble i dommen lagt til grunn at det gjelder et forholdsmessighetsprinsipp og at overskridelse av dette vil kunne medføre at vedtaket fremstår som klart urimelig og derved tilsidesettes. Problemet med denne typen grenser, er at de sjelden kommer til anvendelse i praksis. Eventuelle utglidninger i praksis vil således sjelden eller aldri fanges opp av domstolene. 8. Forholdet mellom reglene og reguleringen av dobbeltstraff Den europeiske menneskerettskonvensjons tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (heretter P7-4) setter forbud mot dobbeltstraff. Når det skal avgjøres hvorvidt en reaksjon er straff eller ei i bestemmelsens forstand, tas det gjerne utgangspunkt i følgende tre kriterier 1) Den nasjonale klassifikasjon 2) Lovbestemmelsens formål og karakter 3) Sanksjonens innhold og alvor Når det kommer til den nasjonale klassifikasjon, er denne såkalt «enveis-autonom» i den forstand at den nasjonale klassifikasjon kun vil bli tillagt avgjørende betydning i tilfeller der sanksjonen etter nasjonal rett er klassifisert som straff. I tilfeller der sanksjonen ikke er kalt straff, er dette ikke avgjørende i forhold til EMKs bestemmelse om dobbeltstraff. I alkoholloven brukes ikke straff som karakteristikk på reaksjonen, men dette er uansett ikke avgjørende. 9
Dersom den aktuelle lovbestemmelsen har et pønalt formål, vil dette være vesentlig ved bedømmelsen av om man står ovenfor en straffereaksjon i relasjon til forbudet mot dobbeltstraff. At formålet ikke er pønalt, vil på sin side ikke være avgjørende. I det foreliggende tilfellet er formålet med tapet av skjenkerett delt. For overtredelse av alkoholloven selv og lover som har samme formål som denne, gir det mening å si at formålet med tapet av skjenkerett er etterlevelse av alkoholloven og realisasjon av dens formål, altså «å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære» (alkoholloven 1-1). Når det kommer til tap av skjenkerett etter alkoholloven som følge av overtredelse av lovbestemmelser som ikke har sammenheng med alkohollovens formål, fremstår dette som tvilsomt. Ifølge forarbeidene skal vandelskravene ivareta flere formål. Det hevdes at restaurantbransjen er preget av tiltagende økonomisk kriminalitet, og at de særskilte vandalskravene bl.a. vil bidra til å forebygge og begrense den uheldige utviklingen i bransjen (Ot.prp. nr. 7 (1996-97) punkt 4.3.2.1). Om funksjonen til inndragelsesbestemmelsen i 1-8 sier forarbeidene følgende: «Departementet ser at det kan være ønskelig å bruke inndragning av skjenkebevilling som et virkemiddel ved ulovligheter i restaurantbransjen. Det kan knytte seg store betenkeligheter til at en virksomhet som driver klart ulovlig innehar en offentlig tillatelse til å drive videre. Inndragning av bevilling er i tillegg en effektiv reaksjon, og vil kunne bidra til at grunnlaget for en eventuell ulovlig virksomhet tas bort. Reaksjonen kan ramme virksomheten hardt, og må derfor antas å ha en preventiv effekt» (Ot.prp. nr. 7 (1996-97) s. 66). I likhet mer en ordinær straffebestemmelse har altså alkohollovens inndragelsesbestemmelser et preventivt formål. Når det preventive aspekt ikke knyttes til et særskilt formål i loven, men til det å motvirke «ulovligheter» og økonomisk kriminalitet i alminnelighet, får den sanksjonsmulighet alkoholloven gir et vesentlig straffemessig/pønalt preg. Dette innebærer at kriterium 2 listet ovenfor (lovbestemmelsen formål og karakter) trekker i retning av at vi står ovenfor en straffereaksjon i relasjon til forbudet mot dobbeltstraff. Når det gjelder sanksjonens innhold og alvor, kan vi knytte an til det som fremkom ovenfor under punkt 3.2. Retten til å servere alkohol vil for de aller fleste serveringsog overnattingssteder være synonymt med det å eksistere i markedet. Tar man bort et serverings- eller overnattingssteds skjenkebevilling, tar man også bort livsgrunnlaget for bedriften. For eierne innebærer dette nedleggelse og for arbeidstakerne i bedriften innebærer det oppsigelse. Sanksjonen har således en inngripende karakter og fremtrer som svært alvorlig for den som rammes. En reaksjonsform som det kan være nærliggende å sammenlikne med, er tap av retten å føre motorkjøretøy som følge av overtredelse av veitrafikkloven. I Rt. 2002 s. 1216 la Høyesterett til grunn at tap av førerkort etter veitrafikkloven 33 nr. 2 (etterfølgende alkoholberuselse) var å anse som straff i relasjon til EMD. I saker der tap av skjenkerett blir konsekvens av regelverk som ikke har saklig sammenheng med 10
alkohollovens formål (f.eks. ved å sikre egnethet el.l.), må dette gjelde i desto høyere grad. Tap av skjenkerett fremstår i dette lys som en inngripende og alvorlig reaksjonsform med bl.a. et preventivt/pønalt formål. Selv om reaksjonen formelt sett ikke kalles straff, gjør mange av de hensyn som tilsier å behandle reaksjonen som straff seg gjeldende. Dette innebærer at inndragelse av skjenkerett kan komme i konflikt med forbudet mot dobbeltstraff i P7-4. Med vennlig hilsen Alf Petter Høgberg 11