Høringsuttalelse NOU 2017:17 Det norske mediemangfoldet - En styrket mediepolitikk for borgerne

Høringsuttalelse NOU 2017:17 Det norske mediemangfoldet - En styrket mediepolitikk for borgerne 1. INNLEDNING Aller viser til Kulturdepartementets høringsbrev av 23 mars 2017. Frist for å inngi høringsuttalelse er satt til 23. juni 2017. Aller Media AS («Aller») er en del av Aller konsernet som er et innovativt, multimedialt mediekonsern. Gjennom en rekke mediekanaler tilbyr Aller et bredt utvalg av nyhets- og aktualitetsstoff, og har lange tradisjoner med å formidle viktige historier til sine lesere. Gjennom aviser, magasiner og ukeblader har Aller bidratt til språkopplæring, dannelse og folkeopplysning. Det norske tradisjonelle standpunktet om at det skrevne ord er i en avgiftsrettslig særstilling, har bidratt til å muliggjøre dette brede tilbudet. Utviklingen i markedet nødvendiggjør nå nye, plattformnøytrale virkemidler for å sikre den gode norske historieformidlingen av nyhets- og aktualitetsstoff. Mediemangfoldsutvalget tegner et alvorlig bilde av dagens- og fremtidens situasjon for mediemangfoldet. At samfunnsviktig journalistikk vil «forsvinne i løpet av den korte tiden som nå eksisterer, før bærekraftige forretningsmodeller eventuelt viser seg å kunne finansiere den» er en reell bekymring. 1 Aller er enige med Mediemangfoldsutvalget; det er ikke en risiko samfunnet bør ta. Over 1000 journalister har blitt borte fra NJs medlemslister siden 2008, 2 og den negative utviklingen rammer alle aktørene. For å sikre mediemangfoldet og medias samfunnsrolle må virkemidlene omfatte alle aktører, uavhengig om disse tradisjonelt er ansett som nyhetsavis, magasin eller ukeblad. Å lage godt norsk innhold som sikrer språk og kultur er også samfunnsviktig journalistikk. Mediemangfoldsutvalget tar situasjonen på alvor, og foreslår et midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift for nyhets- og aktualitetsmedier. Det er et indirekte tiltak som er lett å avgrense, det er treffsikkert, og det har en armlengdes avstand til myndighetene. Det bidrar til at samfunnsoppdraget kan oppfylles, parallelt med at mediebransjen fortsetter å arbeide hardt med innovative tiltak. Når kostnadsmassen reduseres kan aktørene lettere sette fokus på en bærekraftig forretningsmodell. Slik kan løsningen på problemets kjerne bli en realitet, og en sunn økonomi vil sikre frie og uavhengige medier også i fremtiden. Kostnadene ved den midlertidige ordningen må vurderes opp mot konsekvensene ved å la være og det har ikke norsk mediebransje råd til. Aller gir i det følgende sine innspill til utvalgets forslag. Vi har valgt å prioritere å gi kommentarer til de foreslåtte indirekte tiltakene. Etter Allers syn er dette de tiltakene som best kan- og bør sikre et norsk mediemangfold. Enkelte av de indirekte tiltakene bør gis på kort sikt, utformet på en måte som kan hjelpe mediebransjen å fornye seg selv. Slik muliggjøres et tilstedeværende mediemangfold på lang sikt. 2. KOMMENTARER TIL FORESLÅTTE INDIREKTE TILTAK Merverdiavgiftsfritak I Norge har det trykte ord stått i en avgiftsrettslig særstilling. Begrunnelsen for fritaket for merverdiavgift for aviser var ønsket om å opprettholde en differensiert dagspresse og 1 NOU 2017:17 s. 9 2 https://www.nj.no/no/om_nj/medlemsstatistikk/ 1

skape grunnlag for en "mangesidig og fri opinionsdannelse". 3 tidsskrifter sto også i en særstilling da: Bøker, ukeblader og "Regjeringen har lagt vesentlig vekt på at kulturelle hensyn vil kunne bli skadelidende ved full avgiftsbelastning på det trykte ord." 4 Fritak for merverdiavgift har vært, og er, et viktig virkemiddel for å sikre mediemangfoldet. Fra dette ble innført i en analog verden i 1970 via forskriftsbestemmelsen i 2016 har dette vært et effektivt og godt tiltak som har ført til både bredde, dybde og økt mediekonsum i tråd med viktigheten av dette i et lite språkområde. Det er like fullt slik at tempoet i utviklingen i mediebransjen er raskere enn utviklingen i regelverket. Det som var et mangfold i 1997 er ikke et mangfold i dag. Markedsposisjoner forandres, brukervaner endres og innholdsproduksjonen justeres fortløpende. Dette innebærer at de journalistiske blindsonene både kan bli flere og større og at et tiltak som traff godt i f.eks 2010 må justeres eller utvides i 2017, for at virkningen skal opprettholdes. At det "trykte ord" i dag ofte publiseres elektronisk, tilsier at både kulturhensyn og fri opinionsdannelse bør vektlegges. Dagens ordning, der ukepresse og magasiner i stor grad faller utenfor det elektroniske avgiftsfritaket mangler derfor en prinsipiell begrunnelse. Utvalget fremmer to forslag: a) En utvidelse av merverdiavgiftsfritaket slik at det gjelder alle nyhets- og aktualitetsmedier, dvs. at også medier som dekker få stoffområder, men i dybden også må omfattes. b) En utvidelse som innebærer at dersom publikasjoner som allerede dekkes av fritaket selger enkeltartikler så skal også dette salget omfattes av fritaket. De to utvidelsene støttes av Aller. Der innholdet i magasin- og ukepresse oppfyller aktualitetsbegrepet skal disse også dekkes av fritaket. Teknologi, brukeratferd og utenlandsk konkurranse krever et mer dynamisk fritak for å holde tritt med utviklingen. Dette kan gjennomføres gjennom en relativt enkel justering av merverdiavgiftsforskriftens 6-2-1 a.) idet de fleste relevante publikasjoner vil oppfylle bestemmelsens pkt. b.) d.). I en digital verden vil de fleste (alle) publikasjoner rette seg mot allmenheten og vil publisere ofte. Utvidelse av merverdiavgiftsfritaket (pkt a.): De forhold utvalget peker på er viktige forhold og Aller deler utvalgets vurderinger. Gjennom endringer i brukervanene og digitaliseringen av innholdet har det skjedd og vil fortsatt kunne skje en dreiing mot at noen viktige stoffområder ikke dekkes av publikasjoner som har bred dekning av stoffområder. Dette kan være viktige områder innen politikk, kultur, økonomi og samfunnsliv. Merkevare og avsenderidentitet vil fortsatt være viktig i mediebransjen. Men samtidig prøver de fleste mediehus seg i dag frem med personalisering. Man vil dermed få en dreining der mediene må tilpasse seg det leseren vil ha. Dette vil kunne føre til at bredden i enkeltpublikasjoner endres, mens leserne vil konsumere fra flere publikasjoner som til sammen dekker den bredden merverdiavgiftsfritaket skal ivareta. Det viktige er at fritaket sikrer bredden og dybden i den totale redaksjonelle dekningen, ikke at det sikrer bredden i den enkelte publikasjon. Om samfunnsviktig innhold trykkes i et fagblad, et ukeblad, en avis eller i et annet redaktørstyrt medium kan ikke være avgjørende, det avgjørende må derimot være at det på bred basis produseres samfunnskritiske og aktuelle artikler og nyheter som bidrar til en god mediedekning av samfunnslivet. 3 Ot.prp,nr.17 (1968-1969) s. 17 4 Ot.prp,nr.17 (1968-1969) s. 17 2

Fordi tilgjengeligheten på innhold er så stor og enkel i dag er det viktig at kravet til redaktør opprettholdes, basert på redaktørplakatens bestemmelser. Kravet til redaktør burde samtidig være det som gjør det fullt forsvarlig å utvide grunnlaget for merverdiavgiftsfritaket slik utvalget har foreslått. Dette burde sikre at de publikasjoner som omfattes er de det er riktig å treffe gjennom merverdiavgiftsfritaket. "Bred dekning" som er dagens kriterium er upresist og vil være vanskelig å styre etter for mediene. Selv om man legger en dynamisk tolkning til grunn vil forutberegneligheten i et selvdeklareringssystem være problematisk. Så lenge kravet til "nyhets- og aktualitetsstoff" opprettholdes vil det fortsatt være en begrensning som er nært knyttet til bestemmelsens formål. En endring som foreslått av utvalget vil også sikre at reglene ikke virker konkurransevridende på et vilkårlig grunnlag på både kort og lang sikt. Aller fremhevet i høringsrunden for merverdiavgiftsforskriftens 6-2-1 det som fremgår av Ot. prp. nr. 19 (2007-2008) pkt. 6.2.3: "Departementet understrekar at også dei meir spesialiserte delane av pressa fyller viktige funksjonar innanfor sine områder. Særleg legg departementet til grunn at fagpressa har ei sentral rolle når det gjeld fagleg debatt og fagleg utvikling innanfor ulike næringsgreiner, fag og organisasjonar. Sjølv meir nisjeprega publikasjonar vil innanfor sine spesialfelt kunne gi viktige innspel til den allmenne samfunnsdebatten." Dette gjelder i enda større grad i 2017. Utviklingen har fortsatt i en retning som gjør at utvalgets forslag er viktig og påkrevet å gjennomføre. Det er et forslag som er enkelt å gjennomføre og som vil stimulere til produksjon av nyhets- og aktualitetsstoff, noe merverdiavgiftsfritaket har vist seg å være et effektiv virkemiddel for å sikre. Utvalgets forslag på dette punktet vil enkelt kunne gjennomføres ved at man tar vekk "bred" fra dagens forskriftstekst. Salg av enkeltartikler (pkt b.): Avgiftsfritaket omfatter ikke i dag salg av enkeltartikler. Den digitale utviklingen innebærer at man kan presentere nyheter på langt flere måter enn før og økningen i digitale abonnement har også vist at det er betalingsvilje for digitale produkter. Det er viktig for mediene å utvikle sitt produktspekter og det er viktig for brukerne at produktspekteret utvikles. Det kan gi muligheter for å eksperimentere med et enda mer brukertilpasset marked og det kan åpne for satsing på dyptgående nisjeartikler og tilleggsprodukter for spesielt interesserte lesere. Gjennom dette vil både bredden og dybden i medienes dekning kunne bli bedre og muligheten for å dekke journalistiske blindsoner vil øke. Aller mener det viktigste er å utvide merverdiavgiftsfritakets anvendelsesområde på en plattformnøytral måte. Likevel kan det være fornuftig at avgiftsfritaket prøves ut på enkeltartikler i en periode siden det vil være forbrukervennlig, stimulere til utvikling av nye produkter og skape sunn konkurranse. Den økonomiske effekten ved å gjennomføre et slikt tiltak vil være begrenset på kort sikt. Når utvidelsen har fått virke en i en prøveperiode bør den evalueres før den gjøres varig. Midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift- et treffsikkert virkemiddel 2.2.1 Innledning Et midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift for nyhets- og aktualitetsmedier vil i likhet med den differensierte arbeidsgiveravgiften «være et virkemiddel som er direkte rettet mot det en ønsker å gjøre noe med». 5 5 Meld. St. 29 (2016-2017) Perspektivmeldingen 2017, s. 198. 3

Den grunnleggende begrunnelsen bak differensiert arbeidsgiveravgift kan forankres i samfunnets utvikling. I Perspektivmeldingen 2017 heter det "Teknologisk utvikling gir både nye muligheter og nye utfordringer for norske regioner" 6. Den teknologiske utviklingen, mediebrukernes adferd og den globale konkurransesituasjonen gir godt grunnlag for utvalgets forslag om midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift. Utviklingen gjør at det per nå ikke finnes bærekraftige forretningsmodeller for å finansiere betydelige deler av den samfunnsviktige norske journalistikken. 7 Hensyn bak differensiert arbeidsgiveravgift og medieutvalgets forslag om midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift har således klare grunnlagsmessige fellestrekk. Dersom tiltaket med midlertidig fritak blir en realitet, som et virkemiddel for å dempe den negative utviklingen, vil ytterligere ett fellestrekk til den differensierte ordningen vise seg: bruken vil i begge tilfelle kunne begrunnes i noe mer enn rene kommersielle interesser. Som utvalget understreker "Det er ( ) et offentlig ansvar å legge til rette for mangfold og kvalitet i norske medier" og dette er godt forankret i Grunnloven 100 sjette ledd. 8 Det som omtales som mediekrisen har pågått i mer enn 10 år nå. Men transformasjonen fra analoge til digitale medier har skutt fart etter finanskrisen med et sterkere fall i papiropplagene og store endringer i annonsemodellene. Antallet registrerte journalister har falt med hundrevis av årsverk. Bare i 2016 ble det kuttet eller vedtatt kutt tilsvarende 382 redaksjonelle årsverk. 9 I 2015 falt avishusenes samlede annonseinntekter med 719 millioner kroner. 10 Tallene tegner samlet et kritisk bilde for medias samfunnsrolle. Gravende og kritisk journalistikk krever ressurser i form av tid og kompetanse. Da årsakene til inntektsfallet rammer alle aktører vil ikke behovet dekkes opp gjennom mer spredte og avgrensede grave-stipender og vil heller ikke legge til rette for langsiktig kompetanseutvikling, noe som er nødvendig for å opprettholde og utvikle den samfunnsviktige journalistikken. Pressens og medias samfunnsoppdrag vil best oppfylles når journalistikken kan finansiere seg selv. Midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift kan bidra til å oppfylle dette, gjennom å lette kostnadsmassen og stimulere til innovasjon. Her vil også andre enn redaksjonelle medarbeidere bidra til utvikling av en bærekraftig forretningsmodell. Virkemiddelet må dermed omfatte flere enn journalistene på kort sikt, slik at den viktige journalistikken kan bestå i fremtiden. Fjerner man arbeidsgiveravgiften vil kostnadene ved å holde på de ansatte bli lavere. Virkemiddelet vil gi en periode med redusert kostnadsmasse og vil muliggjøre at aktørene kan finansiere andre tiltak og gjennomføre nødvendige transformasjonsprosesser. Samtidig vil det midlertidige fritaket bidra til å opprettholde den redaksjonelle aktiviteten som er der i dag, og dermed muliggjøre økt kompetansebygging. En virkning av den differensierte arbeidsgiveravgiften har også vært at arbeidskraft favoriseres fremfor eksempelvis maskiner. Selv om nye aktører utfordrer etablerte forretningsmodeller, konkurrerer arbeidsstokken i nyhets- og aktualitetsmediene foreløpig i liten grad med automatisert journalistikk. 11 I stedet vil trolig egenprodusert stoff forbedres og prioriteres, på bekostning av innkjøpt stoff. I dag velger mange redaksjoner å kjøpe stoff fra utenlandske aktører som ikke skatter til Norge. Også slik vil altså dette virkemiddelet skape positive effekter. 6 Meld st. 29, s. 193. Perspektivmeldingen 2017. 7 NOU 2017:7 s. 9 8 NOU 2017:7 s. 13. 9 http://www.klassekampen.no/article/20161206/article/161209886 10 Medietilsynet (2016) "Økonomi i norske medievirksomheter 2011-2015" s. 5. 11 NOU 2017:7 s. 64. AP gjør enkle notiser om kvartalsresultater, NTB skriver referat fra fotballkamper og VG har hatt en sak ute som går på gjeld til norske kommuner. Likevel: "som oftest står dette innholdet tilbake for innhold produsert av profesjonelle redaksjoner hva gjelder kvalitet, etikk og etterrettelighet". 4

En effekt ved differensiert arbeidsgiveravgift har i enkelte tilfeller vært at den skaper høyere lønn, fremfor å tilfalle bedriften. På mindre steder kan dette være positivt fra et distriktspolitisk ståsted, da lønnsmottager får større kjøpekraft og midlene kan allokeres i nærmiljøet. En slik effekt er lite sannsynlig ved et midlertidig fritak for mediebransjen, dersom virkemiddelet innebærer et krav om å bruke midler på innovative tiltak. Aller mener mål om fornying er en naturlig side ved virkemiddelet, ikke å velte den indirekte støtten over i høyere lønninger. Hvis lønnsøkning likevel er et realistisk og uønsket scenario, er det flere muligheter som kan motvirke slike effekter. Sikringsmekanismer mot uønskete effekter er mulig å kombinere med tiltakene som foreslås og vil være kjente for mediene fra andre områder.. 12 Et midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift vil, som differensiert arbeidsgiveravgift, være et «ubyråkratisk virkemiddel som er direkte rettet mot målet ( )». 13 For nyhets- og aktualitetsmediene er dette vesentlig for å sikre uavhengighet og distanse til staten. Virkemiddelet vil være positivt for kjernen i medias samfunnsoppdrag på to måter: tiltaket muliggjør at bransjen unngår nedskjæringer som går ut over den kritiske og gravende journalistikken, samtidig som tiltaket gis på en armlengdes avstand fra politikerne. 2.2.2 Midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift- en mulighet for innovasjon Aller understreker at virkemiddelet ikke bør være en fast ordning, men et tidsavgrenset tiltak der formålet er å skape fornying og innovasjon. Det er ikke journalistikken som svikter, det er forretningsmodellene. Utviklingen er begrunnelsen for hvorfor nyhets- og aktualitetsmediene har et sterkt behov for å redusere sine kostnader til arbeidsgiveravgift. Når mediene klarer å holde tritt med utviklingen gjennom bærekraftige forretningsmodeller bør tiltaket således opphøre. Når nyhets- og aktualitetsmediene i større grad har en bærekraftig forretningsmodell vil statens Grunnlovfestede plikt være oppfylt, da det er tilrettelagt for en «åpen og opplyst offentlig samtale». 14 Når den tid kommer må nyhetsog aktualitetsmediene i større grad stå på egne ben, på lik linje med andre sektorer. Den beste forutsetningen for en fri og uavhengig presse er en sunn økonomi, skapt av bedriften selv. Tyngdepunktet for det innovative arbeidet bør ligge et sted i skjæringspunktet mellom det redaksjonelle, teknologien og det kommersielle. Mediehusenes salgs- markeds- og utviklingsavdelinger kan bidra til at bransjen beveger seg fremover, og nærmere en bærekraftig forretningsmodell. Ved frigjøring av midler som tidligere gikk til arbeidsgiveravgiften kan bedriftens medarbeidere fokusere på fornying. Det er da fornuftig å pålegge subjektene for fritak en plikt til rapportering i rimelig utstrekning. Mediene må vise til konkrete forsøk på innovasjon og fornying, som til sist skal resultere i en bærekraftig løsning. Aller tror en samlet bransje er klar til å ta denne utfordringen. 2.2.3 Midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift- avgrensningen Det har lenge vært bred enighet om at institusjoner som tilrettelegger og arbeider for ytringsfrihetdemokrati og individets frie meningsdannelse, ikke utelukkende skal overlates til markedet. 15 Nyhets- og aktualitetsmediene befinner seg i kjernen av sannhetssøking og skal belyse kritikkverdige forhold. Aktualitetsstoff når frem til flere gjennom redaksjonelle grep som personifisering og forenkling, og gjennom denne tilgjengeliggjøringen sikres språk og kultur. Gode forutsetninger for individets frie meningsdannelse og deltakelse i demokratiet bør tilfalle alle- også de som ikke leser tunge nyhetsartikler. Det grunnlovfestede infrastrukturkravet til staten innebærer en aktiv handleplikt, dersom en 12 Se forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier, eksempelvis 6 om "Vilkår knyttet til overskudd og driftsmargin" og 7 "Vilkår knyttet til utbytte og konsernbidrag". 13 Meld. St. 20 (Perspektivmeldingen 2017) s. 198. 14 Grunnloven 100, sjette ledd. 15 NOU 1999:27 (Ytringsfrihet bør finde sted) s. 250. 5

eller flere av prosessene svikter. Etter Aller Medias syn bør dermed virkemiddelet avgrenses til å gjelde disse områdene. Avgrensningen bør skje etter det såkalte hovedsakelighetskriteriet som allerede er benyttet for avgiftsfritaket og tiltaket bør ikke gjelde for NRK. Et midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift bør derfor gjelde for medier som "i hovedsak inneholder en [bred] dekning av nyhets- og aktualitetsstoff". 16 Som det fremgår ovenfor er Aller av den oppfatning at kriteriet "bred" bør utgå. Dagens anvendelsesområde for hovedsakelighetskriteriet i merverdiavgifts-lovgivningen er ikke helt klart. Gjennom en prinsipputtalelse i 2016 sier Skattedirektoratet at avgrensningen "kan vere komplisert", at kriteriet legger opp til bruk av skjønn, og at innholdet vil bli nærmere avgrenset gjennom praksis. 17 Aller mener hovedsakelighetskriteriet er et godt utgangspunkt, men at det kan være formålstjenlig å legge mer faste kriterier inn i vurderingen. Selv om kriteriet legger opp til bruk av skjønn, bør innholdet klargjøres i størst mulig grad på forhånd. Skattedirektoratet uttaler at deler av vurderingen (eksempelvis spørsmål om produktplassering) har et behov for klarlegging gjennom praksis i samråd med bransjen. Aller mener at bransjen bør gis anledning til å uttale seg om det nærmere anvendelsesområdet for hovedsakelighetskriteriet dersom det benyttes i tilknytning til midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift. Hovedsakelighetskriteriet på avgrensningen av medier må ikke forveksles med medarbeiderne generelt. Uten regnskapsavdeling, produktutviklere, teknologer og annonseselgere kan man ikke lage et godt redaksjonelt produkt lenger. Aller stiller seg bak utvalgets presisering av forslaget «[o]rdningen skal ikke være rettet spesifikt mot redaksjonell produksjon». Bransjen er nødt til å komme opp med en bærekraftig forretningsmodell gjennom hardt arbeid med innovative tiltak, men det er helt på det rene at forskjellige typer medarbeidere vil bidra i arbeidet, ikke bare redaksjonelle. Hvordan, og hva dette innebærer er for tidlig å si. Utviklingen tilsier likevel at teknologien vil bli sentral, da brukerne i stor grad er på internett. I kampen om de digitale annonsekronene vil teknologi-kompetansen bli viktigere hos de kommersielle medieaktørene. Til illustrasjon har Aller Media satset tungt på teknologi og har i underkant av 50 ansatte som arbeider med dette. Google har 27.000. 18 Dette illustrerer at flere enn journalistene må bidra til en bærekraftig forretningsmodell og inngå i det midlertidige fritaket. 2.2.4 Midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift og EØS-avtalens statsstøtteregler Formålet om å sikre like konkurransevilkår for selskaper i EU/EØS-området innebærer at tildeling av offentlig støtte i utgangspunktet er forbudt etter EØS-avtalens artikkel 61(1). Det er likevel gode holdepunkter for at en støtteordning om midlertid fritak fra arbeidsgiveravgift for nyhets- og aktualitetsmedier vil godkjennes av EFTAs Overvåkningorgan («ESA») som forenelig med EØS-avtalen ved en notifisering. Dermed vil tiltaket også kunne iverksettes forholdsvis raskt for å sikre mediemangfoldet. En støtteordning som innebærer midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift faller ikke inn under ESAs eksisterende retningslinjer eller det alminnelige gruppeunntaket, og må derfor vurderes direkte under EØS-avtalens artikkel 61 nr. 3 bokstav c. Støtte kan godkjennes som forenelig med EØS-avtalen dersom den har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser. 16 Merverdiavgiftforskriften 6-2-1 (1) a. 17 USKD-2016-39 - UTV-2016-838, Prinsipputtalelser, Skattedirektoratets fellesskriv til skattekontorene av 26. februar 2016. 18 Ohlsson og Facht i Nordicom "Kampen om reklamen" s. 146. 6

Når ESA vurderer om støtte kan godkjennes, vil de negative effekter støtten kan ha på konkurransen avveies mot de positive sider støtten antas å gi (den såkalte balansetesten). ESA vil i denne sammenheng vurdere (i) om støtten er rettet mot et veldefinert mål av felles europeisk interesse, (ii) behovet for statlig intervensjon, (iii) om støtten er velegnet for å nå disse målene, (iv) insentiveffekt, (v) proporsjonalitet, (vi) unødige restriksjoner på konkurransen og samhandelen, og (vii) åpenhet omkring støttetiltaket. Som følge av den krevende markedssituasjonen for nyhets- og aktualitetsmedier som utvalget fremhever NOU 2017:7, behovet for og de positive virkningene av et midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift for mediemangfoldet, samt tidligere beslutninger fra ESA som får anvendelse på mediesektoren, er det sannsynlig at en støtteordning med dette innhold godkjennes av ESA som forenelig med EØS-avtalen. Midlertidig fritak fra arbeidsgiveravgift vil bidra til å fremme mediemangfoldet, noe som utvilsomt utgjør et veldefinert mål av felles interesse. Dette anerkjente ESA i vedtaket om å godkjenne produksjonsstøtte til nyhetsmedier, hvor det ble uttalt at "the promotion of media pluralism and media diversity is a well-defined objective of common interest". Det er behov for statlig intervensjon for å sikre at mediemangfoldet oppholdes. Offentlig støtte i form av midlertidig fritak fra arbeidsgiveravgift vil føre til forbedringer som markedet ikke selv kan levere. 19 Behovet for innføring av midlertidig fritak fra arbeidsgiveravgift skyldes endringer og utvikling i mediebransjen og tilhørende utfordringer for de tradisjonelle nyhets- og aktualitetsmediene. Annonse-konkurrenter som Facebook og Google har fordel av å ikke skatte til Norge, og brukervanene har endret seg. Brukerne er mindre villige til å betale for stoff som tidligere har vært gratis. 20 Både i beslutningen om å godkjenne produksjonsstøtte til nyhetsformidlere samt momsfritak til elektroniske nyhetsmedier fant ESA at annonsesvikt og endrede brukervaner fra papir til nett gjorde at offentlig støtte var nødvendig for å opprettholde mediemangfoldet. 21 Statsstøtte er i dette tilfellet også et egnet virkemiddel. Innføring av midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift for nyhets- og aktualitetssektoren innebærer at eventuell konkurransevridning begrenses til et minimum, samtidig som andre tiltak ikke vil være like egnet til å oppnå det samme formål. Markedssvikten dreier seg i først og fremst om bortfall av inntjening og dermed manglende lønnsomhet for mediehusene, som i sin tur truer mediemangfoldet. Øvrige støtteordninger som produksjonsstøtte redaksjonelle medier og momsfritak for elektroniske medier har dels et annet nedslagsfelt. Midlertidig fritak fra arbeidsgiveravgift vil dermed være et komplementært virkemiddel til eksisterende støtteordninger i en overgangsfase. For at ESA skal kunne godkjenne tiltaket under EØS-avtalen, må støtten ha insentiveffekt. I vedtaket om produksjonsstøtte ble det fremhevet at dersom virkemiddelet ikke ble iverksatt ville arbeidsplasser gå tapt og redaksjonelt innhold bli redusert. Et midlertidig fritak fra arbeidsgiveravgift kan realisere større gevinster og vil gi nyhets- og aktualitetsmediene et omstillings- og innovasjonsinsentiv. Aller mener det bør stilles krav til støttesubjektene om fornyingstiltak/forretningsplaner, noe som kan bidra til å understøtte at fritaket fra arbeidsgiveravgift vil føre til endret atferd. Midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift vil også være et proporsjonalt virkemiddel. Det bør stilles krav om dokumentasjon på at ønsket bemanningsnivå ikke kan opprettholdes uten støtten. Samtidig må ønsket bemanningsnivå ses i sammenheng med behovet for fornyelse og innovative tiltak. I produksjonsstøttesaken ble utbyttebegrensninger trukket frem relevant. Hvis midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift veltes over i høyere lønn, er det 19 Sak 023/16/COL avsnitt 74 og 126/16/COL avsnitt 33. 20 NOU 2017:7 s. 66. 21 Sak 023/16/COL, avsnitt 81 og /126/16/COL, avsnitt 42. 7

muligheter for lignende begrensninger, med utbyttereglene i produksjonsstøtte-forskriften som forbilde. Det at fritak fra arbeidsgiveravgift kun er av midlertidig art underbygger at virkemiddelet er proporsjonalt. Tidsbegrensningen ble også vektlagt som en del av begrunnelsen for at produksjonsstøtte til nyhetsmedier ble ansett forholdsmessig. 22 De negative konsekvensene for konkurransen og handelen ved et midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift er videre begrenset, og oppveies av de positive virkningene ved tiltaket. I beslutningen om å godkjenne momsfritak for elektroniske medier ble det vist til at tiltakets eventuelle innvirkning av på grenseoverskridende medietjenester var begrenset. ESA uttalte i den forbindelse at Norske medier har en svært smal leserskare i utlandet, og at internasjonale medier har et begrenset publikum i Norge. Effekten på handelen og i tilgrensende markeder (som annonser) som følge av midlertidig fritak fra arbeidsgiveravgift, må derfor anses begrenset. 23 Såfremt departementet publiserer støtteordningen i fulltekst med nødvendige opplysninger på en sentral webside, vil også vilkåret om åpenhet være oppfylt. På denne bakgrunn er Aller av den oppfatning at midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift vil være forenelig med EØS-avtalen og at støtten vil kunne godkjennes av ESA ved en eventuell notifisering. Som illustrert ovenfor, taler gode grunner for at tiltaket vil sikre mediemangfoldet for nyhets- og aktualitetsmedier i en overgangsfase og at det ikke foreligger mindre inngripende virkemidler som kan benyttes å nå dette målet. 2.2.5 Mulighet for inntjening Det er bred politisk enighet om at NRK-lisensen skal endres, uten at en endelig modell er valgt. Et alternativ er den såkalte husstandsavgiften, som innebærer lite endring for de som allerede betaler kringkastingsavgift, men flere vil bli med å betale. 24 Utvalget peker på en viktig mulig til inntjening som kan bidra til å bøte på provenytapet som midlertidig fritak for arbeidsgiveravgift vil utgjøre for staten. I dag betales det 10 prosent merverdiavgift på kringkastingsavgiften og denne beløper seg til over en halv milliard kroner. Økes satsen vil dette gi økte inntekter, og provenyet er en mulig kilde til inndekning av utvalgets foreslåtte virkemidler. 25 Dette vil også kunne gjelde der kringkastingsavgiften ikke lenger er en "NRK-lisensen" i 2019, men blir en husstandsavgift. En annen modell er den såkalte "NRK-skatten", som er en øremerket inntektsskatt. Merverdiavgift betales ikke på direkte skatter, og vil dermed falle bort med denne modellen. Staten vil få et provenytap, og NRK blir ikke lenger fradragsberettiget for inngående merverdiavgift på mange varer og tjenester. 26 Samtidig som staten taper inntekter vil den likevel få en økning i merverdiavgiftinntekter, og ut fra Meld.St.15, vil staten her gå i "null". 27 Samtidig er det grunn til å tro at flere vil være med å betale, 28 og at en inntektsøkning her vil kunne være en mulig kilde til inndekning av utvalgets foreslåtte virkemidler. Et ytterligere alternativ er å fryse eller begrense finansieringen av NRK på dagens nivå i 2-4 år. Det ville, gitt utviklingen i finansieringen de siste årene, gi en effekt på cirka 250-550 MNOK. Dette tiltaket ville, i det alt vesentlige, finansiere fritaket fra arbeidsgiveravgift i en prøveperiode. 22 Sak 126/16/COL Avsnitt 56. 23 Sak 023/16/COL avsnitt 106. 24 Meld. St. 15 "Eit moderne og framtidsretta NRK" s. 20, pnkt. 2.5.2.2 25 NOU 2017:7, s. 184. 26 Meld St. 15 "Eit moderne og framtidsretta NRK" s. 16. 27 Meld St. 15 "Eit moderne og framtidsretta NRK" s. 21. 28 I Innstilling fra familie og kulturkomiteen, uttaler Arild Grande (H) at dersom alle over 18 år skal bidra vil man gå fra 2,5 millioner husstander til 4,1 millioner mennesker. (14:56:49) 8

Etter at NOU 2017:7 ble overlevert Kulturministeren, er digitaliseringens påvirkning på annonsemarkedet i Norden utredet og diskutert på Nordiske mediedager i Bergen. Google og Facebook er viktige årsaker til at digital reklame har økt sin andel fra 16 til 41 prosent av det totale reklamemarkedet. 29 I 2016 ble cirka 3,5 milliarder annonsekroner plassert på utenlandske selskaper sine digitale reklameplattformer, ifølge Nordicom-rapporten. 30 Det fremgår "[a]tt de digitala plattformarna inte beskattas på de marknader där de är verksamma uppfattas som ett stort och allvarligt missförhållande av de inhemska aktörerna, vilket anses skada konkurrensneutraliteten på marknaden". Rapporten bør inngå som ett tungt argument for hvorfor utenlandske aktører bør skattlegges på lik linje som andre kommersielle medieaktører i Norge. Denne inntektsøkningen vil gi god inndekning for de forslag Utvalget kommer med. 3. PRODUKSJONSTILSKUDD Aller er prinsipielt av den oppfatning at direkte virkemidler, som produksjonstilskudd er et mindre egnet tiltak enn de indirekte virkemidlene. Utvalgets forslag til omlegging av produksjonstilskuddet er like fullt en forbedring av dagens ordning. Dersom man skal opprettholde en slik ordning er Aller av den oppfatning at det nå ganske foreldete kravet om at tilskudd kun kan gis til den som "selger minst halvparten av sitt godkjente netto opplag gjennom abonnement. Produktet solgt i løssalg skal være identisk med produkt solgt i abonnement." (forskriftens 3 nr. 5) må oppheves. Kravet bygger på en modell der det var to omsetningsformer; løssalg og abonnement. Dette er i dag endret gjennom digitaliseringen som gir andre modeller. Abonnementsavisene har i en årrekke ligget gratis på internett. Løssalgsavisene har begynt å selge digitale abonnement. Bestemmelsen må under enhver omstendighet moderniseres for å ta hensyn til nye forretningsmodeller slik at det ikke skjer en kunstig konkurransevridning. Alternativt bør de midler som i dag gis i produksjonsstøtte overføres til andre og mer indirekte virkemidler. Det kan være den foreslåtte tilskuddsordningen til gratismedier, støtte til innovasjonsprosjekter (gjerne med et bredt bransjefokus) eller virkemidler som bygger opp under og stimulerer til samfunnsviktig journalistikk. Slike tiltak er langt viktigere i en digitalisert mediehverdag enn direkte virkemidler som sementerer eksisterende modeller (som analogt abonnementsalg). 4. AVSLUTNING Nyhets og aktualitetsmediene tilrettelegger for borgernes deltagelse i demokratiet. De skal ikke utelukkende være overlatt til markedet, og gjennom forskjellige tiltak har staten tilrettelagt for at de kommersielle aktørene har klart å bidra til ytringsfriheten. Den siste tiden har det vært små marginer, store nedskjæringer og tapte inntekter i bransjen. Tiltakene er ikke lenger nok. Årsaken er markedet, ikke journalistikken. Et isolert pengebeløp er derfor ikke løsningen. Aktørene må fristille midler i en overgangsfase slik at de kan forstå- og overleve i markedet. Virkemiddelet vil dermed ha et annet nedslagsfelt enn de tiltak som allerede finnes i dag. Teknologien ligger i kjernen av utfordringene, men vil trolig være vesentlige for løsninger og veien videre. At plattformnøytralitet i dag bare anerkjennes for et smalt segment av mediebransjen er uheldig og hindrer vilje og evne til innovasjon og utvikling. Ved enkle 29 http://www.dn.no/etterbors/2017/05/11/0934/medier/krever-at-oljefondet-far-tallene-for-google-og-facebook-pa-bordet 30 Kampen om reklamen, s. 97. (http://nordicom.gu.se/sites/default/files/publikationer-hela-pdf/kampen_om_reklamen_rev_vers_170427.pdf) 9

grep kan dagens regelverk bedre tilpasses utviklingen, og i større grad sikre språk og kultur. Kostnadene ved de foreslåtte tiltakene må som nevnt sees opp mot konsekvensene. De alvorlige framtidsutsiktene for mediemangfoldet aktualiserer spørsmålet: har vi råd til å la være? Dette gjelder særlig fordi mediemangfoldet, slik borgerne kjenner det, er mer enn NRK og Facebook. Dersom utenlandske aktører i større grad skattlegges vil dette bidra til inndekning av provenytap og økte utgifter. Inndekning fra dagens og fremtidens NRKavgift er reelle alternativer. Familie og kulturkomiteen diskuterte de forskjellige modellene etter Meld.St. 15, om finansieringen av NRK i juni. Mot slutten av debatten ble Hege Haukeland Liadal (Ap) fristet til å sitere TV2, og uttalte "[V]i får bare "se hva som skjer". Aller mener Regjeringens videre valg av modell bør avspeile at man tar hele mediemangfoldet på alvor. Med vennlig hilsen Dag B. Sørsdahl CEO/Konsernsjef Aller Media AS 10