PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT - 2012-2015 - - 2012
Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 3 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon... 3 Om planlegging av forvaltningsrevisjon... 3 Overordne analyse... 3 Hvordan den overordende analysen er gjennomført - datainnsamling... 4 Vurdering av risiko og vesentlighet... 5 2 Resultater fra overordnet analyse: Utviklingstrekk og identifisering av risikofaktorer... 5 Generelt 5 Administrasjon og personal 6 Økonomi 6 IKT 7 Oppvekst 7 Helse og omsorg 7 Tekniske tjenester og FDV 8 Planlegging og miljø... 8 Midt-Skandinavisk Regionprosjekt 9 Referanser 10 3 Revisors forslag til tema for forvaltningsrevisjon 2012-2015 uprioritert liste... 11 2
1 Innledning Dette dokumentet viser hovedresultater fra en overordnet analyse av Lierne kommune, og som danner grunnlag for plan for forvaltningsrevisjon for 2012-2015. Kapittel 3 inneholder revisors forslag til plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015 med prosjekter i uprioritert rekkefølge. Kontrollutvalget skal gjøre en prioritering av forvaltningsrevisjonsprosjekter før saken legges fram for kommunestyret for endelig behandling. Listen over forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter inneholder flere prosjekter enn hva som normalt vil kunne gjennomføres i løpet av 4-årsperioden. I forrige periode ble det gjennomført ett forvaltningsrevisjonsprosjekt: Følger kommunen ansettelsesrutinene? (2010) Etikk og etiske retningslinjer(april 2012) Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et viktig verktøy for å føre tilsyn og kontroll med kommuners og fylkeskommuners forvaltning og de resultater som oppnås. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon blir satt i gang for å redusere risiko for avvik, peke på utfordringer og eventuelt gi forslag til forbedringer. Om planlegging av forvaltningsrevisjon Ifølge forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10, skal det minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Plan for forvaltningsrevisjon skal vedtas av kommunestyret. Ifølge forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble begrepet minimumsrevisjon utredet. Dette innebærer at det ble laget et anslag på antall timer revisjon, inkl. forvaltningsrevisjon, per kommune per år. For Lierne kommunes vedkommende er det lagt opp til et estimat på 135 timer til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll per år. Avhengig av omfanget på prosjektene, innebærer dette normalt ca. 3 prosjekter i planperioden. Forvaltningsrevisjonsprosjekt i selskaper hvor kommunen har eierinteresser blir ikke omtalt her, men omtales i en egen plan for selskapskontroll. Overordne analyse Plan for forvaltningsrevisjon bygger på en overordnet analyse av kommunens virksomhet. Den overordnede analysen skal gi svar på hvilke områder det er knyttet stor risiko til, og hvilke områder det er mest vesentlig for kontrollutvalget å undersøke nærmere. Eksempler på risiko kan være: Risiko for at kvaliteten på en tjeneste ikke er god nok 3
Risiko for at kommunen på et område ikke tilfredsstiller lovpålagte krav Risiko for at ressursene ikke utnyttes godt Risiko for at kommunen ikke oppfyller mål fastsatt av kommunestyret/fylkestinget Risiko for at økonomistyringen ikke er tilfredsstillende Risiko for at kommunens eierinteresser ikke forvaltes på en god måte (denne type risiko kan også gi grunnlag til forslag til selskapskontroller) Hvordan den overordende analysen er gjennomført - datainnsamling Revisor har i lagt vekt på å sikre bred involvering i innhenting av informasjon for å gjennomføre en overordnet analyse. Hovedkilder for informasjon som har blitt benyttet for å kartlegge og identifisere risiko har vært følgende: Sentrale dokumenter for Lierne kommune og eller dokumenter som omhandler kommunen er gjennomgått, se referanselista på side 10. Revisor har analysert Lierne kommunes nøkkeltall i KOSTRA-databasen. Vi har sett på utviklingen over tid og sammenliknet opp mot fylkesgjennomsnitt, landsgjennomsnitt, og kommunegruppen som Lierne tilhører. Vesenlige avvik i forhold til sammenliknbare kommuner eller store svingninger over tid, er faktorer vi har tatt hensyn i arbeidet med å identifisere risikoområder i kommunen. Vi har gjennomført samtale med rådmann om hvilke utfordringer og mulige risiko kommunen står overfor. Erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon ligger også til grunn for vurderinger for risikofaktorer. Oppdragansvarlig revisor har i samarbeid med et revisjonsteam gjennomgått et spørreskjema som omhandler mulige risikofaktorer for Lierne kommune. *I desember 2011 ble det sendt ut en nettbasert spørreundersøkelse til alle kommunestyrepolitikere i KomRev Trøndelags eierkommuner. Spørreundersøkelsen besto av en kombinasjon av standardiserte spørsmål og åpne spørsmål, hvor representantene har kunnet komme med egne vurderinger av risikoområder og innpill til hvor de mener det vil være behov for forvaltningsrevisjon. Vi har hatt problemer med den tekniske gjennomføringen av undersøkelsen, og for Lierne kommune er svarprosenten for lav til at vi kan trekke generelle slutninger om hvilke tema/områder kommunestyret samlet sett mener det er størst behov for forvaltningsrevisjon. Vi har likevel tatt hensyn til de åpne kommentarene som har blitt gitt. Kontrollutvalget har underveis i arbeidet med overordnet analyse gitt vurderinger av mulige risikoområder i kommunen og kommet med forslag til tema/områder som bør undersøkes nærmere. I kontrollutvalgets møte den 09.02.12 fikk kontrollutvalget framlagt et diskusjonsgrunnlag hvor revisor presenterte foreløpige resultater fra analysearbeidet. På bakgrunn av dette notatet, ga de enkelte kontrollutvalgsmedlemmene sin vurdering av hva de mener er mest relevante prosjekter denne planperioden. 4
Vurdering av risiko og vesentlighet Data som er samlet inn blir systematisk vurdert i forhold til risiko. Risikovurdering er sammensatt av både vurdering av konsekvens dersom risikofaktoren inntreffer og sannsynligheten for at den inntreffer. I vurderingen av risiko må det tas hensyn til eventuelle risikoreduserende tiltak, som eksempelvis kommunen selv har satt i verk for å redusere avvik. For å kunne prioritere mellom områder i kommunen hvor det identifiseres risiko for avvik, må kontrollutvalget vurdere hvilke områder som er vesentlige. Vesentlighet, det vil si hva som har størst (negativ) betydning kan vurderes ut fra ulike perspektiver, eksempelvis: brukerperspektiv politisk perspektiv samfunnsperspektiv økonomisk perspektiv medarbeidernes perspektiv omdømmeperspektiv miljømessig perspektiv Ifølge Kontrollutvalgsboken, utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i 2011, vil vesentlighet innenfor regnskapsrevisjon være knyttet til konkrete beløpsstørrelser, mens vurdering av vesentlighet innen forvaltningsrevisjon i mindre grad kan fastsettes etter objektive kriterier. Ofte vil vurdering av vesentlighet være en skjønnsmessig vurdering hvor man må vurdere ulike forhold opp mot hverandre. Det er kontrollutvalget som gjør den endelige prioritering av prosjekter som bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i 2012-1015, før saken legges fram for kommunestyret. 2 Resultater fra overordnet analyse: Utviklingstrekk og identifisering av risikofaktorer Kapittelet beskriver sentrale utfordringer, utviklingstrekk og mulige risikoområder innen de ulike tjenesteområdene og forhold som går på tvers av tjenesteområdene. Forslag til aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter er beskrevet i teksten og samlet i egen tabell til slutt i planutkastet. Generelt Figuren under viser netto driftsutgifter 2011 fordelt i % på ulike områder. Tallene er basert på kommunens regnskap for 2011. Som det fremgår av figuren er det oppvekst og helse og sosial som står for de desidert største tjenesteområdene i kommunene, med henholdsvis 39% og 32% av nettoutgiftene. 5
35 % av kommunens nettoutgifter går til pleie- og omsorg, mens grunnskole og barnehage tar 28 %. Administrasjonens andel utgjør 15%. Kommunehelse, barnevern og sosial tar 7%. Teknisk, plan og samferdsel sin andel utgjør 6% av totale nettoutgifter. Et særtrekk er at bolig og næring bidrar netto med -6% av nettoutgiftene, dvs. inntekt. Kostratallene viser at kommunen bruker likt og mer på dette feltet når måler mot hhv. sammenlignbare kommuner og snittet for fylket og landet. Kommunen har en større avdragsog rentebelastning sett opp mot de tilsvarende sammenstillinger som nevnt foran. Administrasjon og personal Administrasjonssjefen i kommunen (rådmannen) har ansvar for at kommunens virksomhet drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser. I tillegg har administrasjonssjefen ansvar for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Sentral bestemmelser her er Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), Lov om arkiv (arkivlova), samt kommunens delegasjonsreglement og finansreglement. Saksbehandlingen i ansettelser var gjenstand for forvaltningsrevisjon i 2010 og implementering etiske retningslinjer har nylig vært gjenstand for det samme. Kommunen er en stor arbeidsgiver med ca. 250 ansatte fordelt ca. 179 årsverk. Sykefravær på helse- og omsorg er som i mange kommuner fra tid til annen en utfordring. Ellers anføres ikke sykefravær som noe vesentlig utfordring. Kommunen satser på etter- og videreutdanning av ansatte for å sikre kompetansen. Helse, miljø og sikkerhet(hms) er en viktig del i kommunens personalpolitikk. Hvordan dette er systematisert og implementert har fremkommet som aktuelt område for forvaltningsrevisjon. Økonomi Gjeldsbelastningen var ved utgangen av 2010 noe mindre snittet for både sammenlignbare kommuner, fylket og landet. Imidlertid opplyser rådmannen at dette vil utliknes fordi det ligger investeringer for ca. 90 mil. Kr. de eneste årene. 6
Et klart positivt trekk er pensjonsutgiftene som utliknes for hvert år i stedet for 15 år som mange andre kommuner har gjort. Kommunen har ikke eget innkjøpsreglement, men enkelte bestemmelser inntatt i økonomireglementet. Lierne baserer seg på at det nå utarbeides et felles reglement for kommunene i Indre Namdal og at implementering av dette skal gi økt kompetanse og enda bedre etterlevelse på området. Området er i stadig endring og komplekst og stiller små kommuner på konstant utfordring. Lierne har hjemfallsinntekter fra kraftprodukjon som settes i et eget kraftfond. Disponeringen av dette har vært, og er, jevnlig gjenstand for debatt. Staten har gitt standardvedtekter for anvendelsen av slike fond. Kommunens disponering og anvendelse av kraftfondet bør kunne være gjenstand for forvaltningsrevisjon. Et slikt prosjekt kan være aktuelt for flere kommuner med slikt fond. IKT Lierne kommune løser i all vesentlighet sine IKT-tjenester gjennom samarbeidet i Indre Namdal Ressurs IKS. Det kom frem under arbeidet med overordnet analyse at IKTkostnadene oppfattes som betydelige og nødvendige. Tjenester og kostnader innen IKT. kan således være gjenstand for forvaltningsrevisjon. Oppvekst Befolkningsframskrivninger fra SSB viser at elevtallet vil synke merkbart fra 2015. Det fremkommer i overordnet analyse at det er god kompetanse blant ansatte i skole og barnehager. Små stillinger har vært imidlertid en utfordring. I 2011 gjennomførte fylkesmannen tilsyn med elevenes psykososiale arbeidsmiljø. Her fremkom det 1 avvik som nå er meldt lukket. Kostratallene viser at Lierne ligger litt over snittet, 21 mot 17%, når det gjelder spesialundervisning, men spesielt høyt på ungdomstrinnet med 21 mot 11%. Spesialundervisning kan således være et aktuelt tema for forvaltningsrevisjon. Kommunen løser sine behov for pedagogisk-psykologiske tjenester(ppt) på interkommunalt avtalebasis med vertskap i Grong kommune. Det samme gjelder innen barnevernet. Det kommer frem at behovet for tjenestene øker og dermed også ressursbruken. Tjenestene kan ut fra dette være aktuelle for forvaltningsrevisjonsprosjekter. Evt. forvaltningsrevisjon av disse må, jfr. avtalen, bestilles formelt av KU i Grong etter anmodning av KU i Lierne. Helse og omsorg 41% av kommunens nettoutgifter går med til pleie- og omsorg, samt ytterligere 7% til helsearbeid. Dette er over snittet for de som det sammenlignes med. Rådmannen opplyser at store avstander og desentralisert struktur gjør den åpne pleie/omsorgtjenesten enhetskostnader høye. Tjenesten i institusjon har dekning over snittet og i hele PO-tjenesten har det hittil vært greit å få tak i fagutdannet personell. 7
Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, samt ny folkehelselov, trådte i kraft fra 1.1.12. Denne erstatter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Kommunens ansvar og oppgaver videreføres, noe som blant annet betyr en plikt til å tilby kommunens innbyggere og personer som oppholder seg i kommunen tilfredsstillende helse- og sosialtjenester. Samhandlingsreformen iverksettes delvis også fra samme tidspunkt. Reformen stiller kommunen overfor utfordringer når det gjelder å ta imot ferdigbehandlede pasienter fra sykehuset og å gi tilbud om videre behandling. Det opplyses fra administrasjonen at kommunen i utgangspunktet ikke har problemer med reformen, men at det generelt for kommunene på sikt er knyttet spenning og usikkerhet til samhandlingsreformen, som skal være fullt implementert fra 1.1.2016. Samlet gir dette kommunen fremover ulike typer utfordringer og krav til løsninger, som må løses underveis frem mot 2016, og som nødvendigvis ikke er kjent pr. 2012. Generelt vil styringsinformasjon, etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, økonomisk ressursbruk, organisering av tjenestene i Lierne kommune og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling mot slutten av planperioden sikkert kunne være gjenstand for forvaltningsrevisjon Tekniske tjenester og FDV(Forvaltning, drift og vedlikehold) Revidert orginasjonsplan for tjenesten ble vedtatt av kommunestyret i desember 2011. Kommunen har hatt, og har, en utfordring med å sikre ingeniørkompetanse i kommunen. Saksbehandlingstiden har dermed vært noe lengre enn ønskelig. Det har også vært en utfordring med å rekruttere til renholdsstillinger. Innen selvkosttjenestene utnyttes i vesentlig grad mulighetene, men demografien setter noen utfordringer på 100%-dekning. Det er et større etterslep på vedlikehold av kommunale bygninger og i administrasjonen gis det uttrykk for at kommunen mer bygningsmasse enn de trenger. Kommunen har prøvd å selge unna eiendomsmasse de ikke selv har trengt. Under arbeidet med overordnet analyse fremkommer det at kommunens eiendomsforvaltning kan være gjenstand for forvaltningsrevisjon Unnasalg av eiendom har også omfattet boliger. På en annen side kan det være en plutselig utfordring å skaffe bolig i forbindelse med nyrekruttering til stillinger. Fra sentrale myndigheter er det også økt søkelys på kommunene og boligsituasjonen. Således kan, i sammenheng med et forvaltningsrevisjonsprosjekt på eiendomsforvaltning(jfr. foran), eller for seg selv, boligforvaltning og bruk av virkemidler, være gjenstand for forvaltningsrevisjon. Planlegging og miljø Miljøutfordringene i kommunene er på overordnet nivå knyttet til naturforvaltning, kulturminneforvaltning, utvikling av gode nærmiljøer, kommunal avfallshåndtering og vannforsyning, forurensning fra transport, energipolitikk og beredskap mot olje- og kjemikalieforurensning m.v. 8
Lierne omfatter vesentlige arealer som er gjort gjenstand for nasjonale vernevedtak. Dette stiller kommunen på utfordringer når det gjelder utarbeidelsen av egne planer. Utover dette har kommunen generelt fått et bredere og større ansvar innen miljø og naturvern. Stadig hyppigere endringer i vær- og klima, samt følger av dette, vil gi kommunene større utfordringer, noe som stiller økt krav til risiko når planer og tiltak skal iverksettes. Etablering av kompetanse, kartlegging og etablering av rutiner er viktig. Lierne har hatt utfordringer på teknisk sektor å sikre kompetanse og bemanning, noe som også kan være tilfelle på plan og miljø. Kommunens arealplan fra 2003 ble først godkjent av Miljøverndepartementet i 2011. Motorferdsel i utmark og økt fritidsbebyggelse gir både miljømessige utfordringer og muligheter. Arealforvaltning, milø og planlegging kan være et aktuelt tema for forvaltningsrevisjon. Midt-Skandinavisk Regionprosjekt(MSR) Lierne er, sammen med Røyrvik kommune, Trøndelagsfylkene, samt hoveddelen i Krokom kommunne og Frostviksdelen i Strömsund kommune på svensk side, med i MSR-prosjektet som har pågått i perioden 2009-2011. I årene 2012-14 er det et nytt prosjekt som på mange måter viderefører MSR. Prosjektets hjemmeside(http://www.gransprojekt.eu/)sier følgende om hovedmål og delprosjekter: Projektet er ett Interreg-projekt där samt Lierne och Røyrvik samarbetar för att stabilisera och öka invånarantalet i en glesbefolkad gränsregion. Vi strävar efter att skapa en attraktiv och modern landsbygd. Projektets huvudmål: Mitt-Skandinaviskt Regionprojekt är ett EU-finansierat Interreg-projekt som omfattar Frostviken i Strömsunds kommun, Hotagen i Krokoms kommun i Jämtlands län samt kommunerna Lierne och Røyrvik i Nord-Trøndelag, Norge. Projektet arbetar med näringsutveckling, samarbete kring och utveckling av offentlig tjänsteproduktion samt avveckling av gränshinder. Projektets huvudmålsättning är att vända den negativa befolkningsutvecklingen i regionen. Delprojekt: Hälsa- och sjukvård Information Kultur Kyrka Natur- och miljö Natur-rum och nationalpark Näringsliv Samiskt Skola Turism Ungdom Lierne kommune har i perioden 2009 2011 hatt vesentlige nettoutgifter på MSRprosjektet. Lierne sin andel av prosjektet kan være et aktuelt tema for forvaltningsrevisjon. Mulige infallsvinkler for den del som gjelder Lierne kommune kan være ressursbruk og måloppnåelse, prosjekttsyring m.v. 9
Referanser Budsjett 2012 og Økonomiplan 2012-2015 Regnskap 2011 Årsberetning 2010 Intervju med rådmannen i Lierne kommune Intervju med oppdragsansvarlig revisor og revisjonsteamet KOSTRA 2007-2010, SSB Tilsynsrapporter fra fylkesmannen Folkehelseprofil 2011 Http://www.gransprojekt.eu/ st - og kultursjef Rektor Sørli skole Rektor Stortangen skole Rektor/styrer Tunnsjø oppvekstsenter Styrer Sandvika barnehage Styrer Sørli barnehage Kulturleder Musikk- og kulturskoleleder Pedagogisk konsulent (stedfortreder) Enhetsled 10
3 Revisors forslag til tema for forvaltningsrevisjon 2012-2015 uprioritert liste Prosjekttema Helse, miljø og Sikkerhet(HMS) Kraftfond og næringsarbeid Samhandlingsreformen Eiendoms-/Boligforvaltning Miljø-/Arealforvaltning Midt-Skandinavisk Regionprosjekt(MSR) Aktuelle problemstillinger/innfallsvinkler - Hvordan er tjenestene implementert i organisasjonen? - Følger kommunene egne reglement og retningslinjer? - Rapportering og avvik - Følger kommunen statlige retningslinjer? - Anvendes midlene i tråd med egne retningslinjer? - Bidrar midlenes anvendelse til næringsutvikling? - Etterleves inngåtte avtaler? - Ansvars- og oppgavefordeling, hensiktsmessighet - Ressursbruk - Er forvaltningen fastsatt i overordnede mål/vedtak? - Økonomi - Boligforvaltning og eksterne virkemidler(f. eks. Husbank) - Samsvar mellom mål og resultater - Miljøvinkling i saksbehandling - Arealforvaltning - Lierne kommune sin organisering av prosjektdel - Ressursinnsats og resultatoppnåelse for Lierne - Budsjett- og rapporteringsrutiner i prosjektet 11