Innholdsfortegnelse 1 SAMMENDRAG...2 1.1 MÅLSETTING FOR PROSJEKTET... 2 1.2 OMFANG OG BEGRENSNINGER... 2 1.3 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 2 1.4 REVISORS ANBEFALINGER... 2 2 INNLEDNING...3 2.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET... 3 2.2 HJEMMEL OG FORMÅL... 3 2.3 BESKRIVELSE AV KRAFTFONDET... 3 2.4 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET... 3 2.5 HØRING... 3 3 MÅLSETTING...4 4 FAKTADEL...4 4.1 DEFINISJON... 4 4.2 FORMÅLET MED KRAFTFONDET... 4 4.3 ORGANISATORISK PLASSERING I KOMMUNEN... 4 4.4 ORGANISATORISK PLASSERING I STAT OG FYLKE... 4 4.5 RAPPORTERING... 5 4.6 LOV OG REGELVERK PÅ OMRÅDET... 5 4.7 ØKONOMISKE RAMMER... 5 5 REVISORS VURDERING...6 5.1 BAKGRUNN... 6 5.2 KILDER... 6 5.3 REVISORS ARBEIDSMETODE... 6 5.4 REVISORS BESKRIVELSE AV FORETRUKKET PRAKSIS... 6 5.5 REVISORS VURDERING... 6 6 REVISORS KONKLUSJONER...8 7 REVISORS ANBEFALINGER...9 Orkanger, 14.06.99 Inge Storås revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 1 av 9
1 Sammendrag 1.1 MÅLSETTING FOR PROSJEKTET Målsettingen for prosjektet er å påse at midlene i kraftfondet blir brukt i samsvar med fastsatte retningslinjer og vedtak. 1.2 OMFANG OG BEGRENSNINGER Prosjektet omfatter kun kommunalt kraftfond. 1.3 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER De feil og mangler som vi avdekket i bruken av næringsfondet gjelder tilsvarende ved bruken kraftfond. Nedenfor følger en kort oppsummering av de brudd på lover og vedtekter som er avdekket i bruken av begge fondene Det er avdekket et vedtak som ligger utenfor regelverket. Vi har også funnet et tilfelle der utbetaling av tilskudd har skjedd på grunnlag av et regnskap som ikke tilsvarer det budsjettet som ble sendt sammen med søknaden. Når fondet ikke brukes i samsvar med fastsatte retningslinjer og vedtekter, oppfylles ikke intensjonene med kraftfondet. Forvaltningsloven er ikke fulgt på viktige punkter for de administrativt behandlede sakene. Det er ikke fattet formelle vedtak, det er ikke utarbeidet saksutredninger, det er ikke vist til regler avgjørelsen bygger på og ikke alle søkere er informert om klageretten. Administrasjonen har gått ut over sin vedtaksmyndighet i enkelte saker. Vedtektene behandlet i kommunestyrets sak nr. 21/95 ble ikke behandlet av fylkesmannen før den 02.03.99. Vedtektene ble godkjent med forbehold. Justering av vedtektene i henhold til nytt rundskriv er imidlertid utarbeidet og klart for behandling i kommunestyret. Ofte er det en treghet i oppdateringen av budsjett etter politiske vedtak om bruk av kraftfond. Dette gjør det vanskelig å holde oversikt over de tilskudd som er gitt, og hva som er tilbake av årets tilskuddsramme. 1.4 REVISORS ANBEFALINGER For de administrativt behandlede sakene må det utarbeides skriftlige saksutredninger og fattes vedtak i samsvar med forvaltningsloven. Ved å legge inn standardarket med orientering om klageadgang som fast side to i malen til tilsagnsbrevet, slipper man at dette blir avglemt. Vi anbefaler at det føres en fullstendig protokoll over vedtakene, og at saksmappene gjøres fullstendige. Hvis søknaden avslås eller det innvilges mindre enn søknadsbeløp eller maksimal støtte, skal dette grunngis. Grunngiving kan unnlates i enkelte tilfeller, jfr. forvaltningslovens 24. Det bør vises til regelverk vedtaket er fattet på grunnlag av. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 2 av 9
I vedtakene bør det innarbeides at rådmann/kommunens revisor har rett til å kontrollere at midlene brukes etter forutsetningene. Når det er krevd dokumentasjon for kostnader før utbetaling kan finne sted, bør det kreves at kostnaden er betalt. Kopi av dokumentasjonen bør legges i saksmappa. Vi vil også anbefale at de nye vedtektene blir behandlet på den måten næringskonsulenten har forespeilet det, slik at vi kan få en uforbeholden godkjennelse fra fylkesmannen så snart som mulig. I tillegg anbefaler vi at budsjettet oppdateres så raskt som mulig etter at et politisk vedtak om bruk av kraftfondet er fattet. 2 Innledning 2.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET Kontrollutvalget behandlet i sak nr. 12/98 vårt prosjekt vedrørende næringsfondet. Som et resultat av dette prosjektet har kontrollutvalget gitt oss i oppgave å utrede en ny rapport som skal omhandle bruken av kraftfondet. Rapporten skal forelegges kontrollutvalget. 2.2 HJEMMEL OG FORMÅL Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. 2.3 BESKRIVELSE AV KRAFTFONDET Kommunens kraftfond består av de årlige beløp kraftverkene må betale i konsesjonsavgift til den tilhørende kommune. Bruken av kraftfondet skal begrense seg til kommunale tiltaks- og næringsprosjekt, stedsutvikling i kommunal regi eller brukes til å fremme næringsvirksomheten i kommunen. 2.4 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET Prosjektet omfatter kun kommunalt kraftfond som er oppbygd av konsesjonsavgift fra tilhørende kraftverk. Prosjektet omfatter saker behandlet i 1998. 2.5 HØRING Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 3 av 9
3 Målsetting Målsettingen for prosjektet har vært å påse at kraftfondet blir brukt i samsvar med fastsatte retningslinjer og vedtak. Vårt utgangspunkt har vært å bekrefte eller avkrefte vår mistanke om at den praksis som ble avdekket ved bruken av næringsfondet også vil gjelde ved bruken av kraftfondet. 4 Faktadel 4.1 DEFINISJON Kraftfondet er avsatte midler overført fra kommunens kraftverk i form av konsesjonsavgift. Midlene inntas i kommuneregnskapet og skal behandles som et bundet driftsfond. 4.2 FORMÅLET MED KRAFTFONDET Kraftfondet består av en årlig avgift betalt av regulantene for Kraftverkene i Orkla (KVO). Kraftfondet skal fortrinnsvis benyttes til utbygging av næringslivet i distriktene. Kommunene skal forvalte midlene i samsvar med gitte retningslinjer. 4.3 ORGANISATORISK PLASSERING I KOMMUNEN Det er kommunestyret som har forvaltningsmyndighet for kraftfondet. I kommunestyrets sak 113/95 ble hovedutvalg for kultur og næring opprettet. Utvalget ble blant annet gitt ansvaret for kommunens nærings- og tiltaksarbeid og for sysselsettingsarbeidet i kommunen. Kommunestyret har foretatt en generell delegasjon til formannskapet, som har delegert myndigheten videre til hovedutvalget. Hovedutvalg for kultur og næring er dermed gjennom en generell delegasjon delegert myndighet til å treffe avgjørelser i saker som gjelder utvalgets ansvarsområde og som det etter kommunelov og særlov er adgang til å delegere til utvalg og lignende. Hovedutvalg for kultur og næring fungerer dermed som kommunens fondsstyre. I kommunestyrets sak 31/94 og 21/95 ble administrasjonen delegert vedtaksmyndighet i enkeltsaker, begrenset oppad til en samlet støtte på kr. 30.000 per tiltak. Av 8 kontrollerte saker er 6 behandlet administrativt. Det er næringskonsulent Knut Wold som er saksbehandler for kraftfondet og som dermed har attestasjonsmyndighet. Anvisningsmyndighet innehas av Rudolf Larsen som er fagsjef for kultur og næring. Alle beslutninger skal fattes av de to i fellesskap. 4.4 ORGANISATORISK PLASSERING I STAT OG FYLKE I staten er det kommunal og regionaldepartementet som har ansvaret for kommunale kraftfond. De utgir retningslinjer som regulerer fondet. Kommunens vedtekter om bruken av kraftfond skal godkjennes av Fylkesmannen. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 4 av 9
4.5 RAPPORTERING Hvert år skal det legges frem en årsmelding over kraftfondet til godkjenning i kommunestyret. Rundskrivet anbefaler at Fonda benyttes til utarbeidelse av årsmeldingen, slik at også dette fondet blir med i rapporteringen til fylket. Fylkeskommunen utarbeider på grunnlag av Fonda-rapportene en samlet vurdering til departementet over bruken av fondene. Orkdal kommune har for 1998 fulgt opp forskriftenes krav og ønsker til årsmelding og rapportering. I Fonda legger saksbehandler inn opplysninger om de enkelte sakene, for eksempel navn på søker, kategori tiltaket går inn under og søknadsbeløp. Programmet utarbeider rapporter på grunnlag av innlagte data, for eksempel søknadsliste og status for årets tilsagn. Fonda er ikke en del av kommunens felles saksbehandlingsverktøy, da det kun er lagt inn på saksbehandler sin PC. 4.6 LOV OG REGELVERK PÅ OMRÅDET Kommunal- og arbeidsdepartementet har i rundskriv H-3/94 gitt retningslinjer for bruk og forvaltning av kommunale kraftfond. Denne er erstattet av rundskriv H-17/98. Retningslinjene fra departementet angir ytre ramme for bruken av kraftfond. Kommunen kan utarbeide mer detaljerte retningslinjer selv. Orkdal kommune har i kommunestyrets sak nr. 21/95 vedtatt egne vedtekter for kraftfondet. Nye vedtekter er til behandling av kommunestyret, slik at de holdes innenfor rammene gitt av den nye forskriften. Bruken av kraftfond må holdes innenfor de rammene som EØS-reglene for statsstøtte setter. I tillegg gjelder det vanlige kommunale regelverk som kommunelov, forvaltningslov og budsjett- og regnskapsforskrifter. 4.7 ØKONOMISKE RAMMER I 1998 mottok Orkdal kommune kr 547.000 i påfyll til kraftfond. Kraftfondet i Orkdal kommune var i utgangen av 1998 på kr 3,76 mill. Forskriftene påpeker at rammen for bruken av kraftfondet er tilsvarende den faktiske tildeling inkl. renter i foregående år. Rammen disponeres i h.h.t. delegasjonsvedtak av Hovedutvalg for kultur og næring. Bruk av fondsmidlene utover denne ramme skal be- handles av kommunestyret. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 5 av 9
5 Revisors vurdering 5.1 BAKGRUNN VRD har i kontrollutvalgets sak nr. 12/98 gitt i oppgave å utrede bruken av kraftfondet. 5.2 KILDER Revisor har benyttet følgende kilder: SENTRALE BESTEMMELSER Rundskriv H-3/94 fra kommunal- og arbeidsdepartementet, kommunale kraftfond Rundskriv H-17/98 fra kommunal- og arbeidsdepartementet, kommunale kraftfond LOKALE BESTEMMELSER / DOKUMENTER Vedtekter for kommunale kraftfond i Orkdal kommune Delegasjonsbestemmelser som er aktuelle Strategisk næringsplan for Orkdal kommune 1996-1999 Årsrapport 1998 Protokoller fra fondsstyret Utskrift fra rapporteringssystemet Fonda for de administrativt behandlede sakene Saksmapper LOVER OG FORSKRIFTER Kommuneloven Forvaltningsloven Budsjett- og regnskapsforskriften INTERVJU/SAMTALER Opplysingene er i hovedsak innhentet ved samtaler med næringskonsulent Knut Wold. 5.3 REVISORS ARBEIDSMETODE Revisor har kartlagt og vurdert rutinene. Det er foretatt dokumentanalyse. Vi har vurdert avgjørelsene i forhold til målsettingen for vårt prosjekt. 5.4 REVISORS BESKRIVELSE AV FORETRUKKET PRAKSIS Det er få områder i kommuneforvaltningen at det foreligger så klare retningslinjer som ved forvaltningen av kraftfondet. God praksis er selvfølgelig å følge de retningslinjene som departementet har gitt. God praksis er i tillegg at forvaltningen skjer i samsvar med kommuneloven, budsjett- og regnskapsforskriftene og forvaltningsloven. 5.5 REVISORS VURDERING Målsettingen for prosjektet har vært å påse at kraftfondet blir brukt i samsvar med fastsatte retningslinjer og vedtak. Vi har ved våre handlinger skaffet oss tilstrekkelig bevis for å bekrefte at praksis ved bruken av kraftfond i det vesentligste samsvarer med bruken av næringsfondet. Vi vil derfor i stor grad kunne trekke våre konklusjoner på bakgrunn av dette. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 6 av 9
Nedenfor følger en oppsummering over de brudd på lover og vedtekter som er avdekket ved bruken av begge fondene: Støtte til ordinær drift Det skal i følge vedtektene ikke gies støtte til ordinære investeringer eller til ordinær drift. Det er avdekket ett tilfelle der støtte er gitt til å dekke en del av bedriftens ordinære kostnader. Vedtak foretatt av feil organ Administrasjonen er delegert myndighet til å gi inntil kr. 30.000 per tiltak i støtte. Dette betyr at søknader med et kapitalbehov opp til kr. 60.000 (40.000 hvis kvinnerettet), kan behandles administrativt. Hvis søknader med et høyere kapitalbehov skal kunne behandles administrativt, må søker ha begrenset sitt søknadsbeløp i søknaden. Dette er ikke gjennomført i Orkdal kommune, da saksbehandler i noen tilfeller har påført et mindre søknadsbeløp i Fonda enn maksimal støtte uten at dette er oppgitt i søknaden. Når det fastsettes et søknadsbeløp under maksimal støtte, mister søkerne muligheten til å få støtte ut over kr. 30.000. Påførte søknadsbeløp er innenfor administrativ delegasjon, og administrasjonen gir ikke mer i tilsagn enn det de er delegert myndighet til. Av 6 kontrollerte tilsagn er 4 på grunn av ovennevnte behandlet av feil organ. De fire administrativt behandlede sakene med mulighet for tilskudd over grensen for administrativ delegasjon, burde vært behandlet i fondsstyret. Ved rapportering fra kraftfondet legges det frem tall som kun er hentet fra Fonda. Dette gjør at fondsstyret ikke ser at det er de som egentlig burde ha behandlet søknadene. Det kan ikke forventes at fondsstyret går inn i søknader som er behandlet administrativt for å se etter om beløpene er ført riktig inn i Fonda. Administrative vedtak skal fattes av næringskonsulent og fagsjef i fellesskap. Det er ting som tyder på at dette ikke bestandig blir gjort. Konklusjonen er at administrasjonen har gått ut over sin vedtaksmyndighet i enkelte saker. Brudd på forvaltningsloven Forvaltningsloven gir alminnelige regler om ugildhet, saksbehandling, saksforberedelse ved enkeltvedtak, krav til selve vedtaket, om klage og omgjøring, om forskrifter og om virkningen av feil. Vedtak om støtte fra kraftfondet som gjøres på grunnlag av søknad fra en eller flere bestemte personer, er enkeltvedtak i følge forvaltningslovens 2 b. Forvaltningsloven er ikke fulgt på viktige punkter for de administrativt behandlede sakene. Det er ikke fattet formelle vedtak og det er ikke utarbeidet saksutredninger. Det eneste som foreligger er stort sett det saksbehandler har skrevet inn i rapportsystemet Fonda. Saksbehandler oppgir at det med tilsagnsbrevet skal sendes et standard ark med orientering om klageadgang, men at dette ofte blir avglemt. Kopi er ikke lagt i saksmappene, slik at vi ikke har kontrollert hvor ofte informasjon om klageadgang er medsendt. Det er ikke mottatt klager på avgjørelsene som er gjennomgått i prosjektet. Forvaltningslovens 24 krever at enkeltvedtak skal grunngis med mindre det innvilges en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Dette er ikke gjort i de tilfellene søknadsbeløp ikke er oppgitt i søknad, og tilsagnet er Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 7 av 9
mindre enn maksimal støtte. En søker med spesifisert søknadsbeløp som fikk innvilget mindre enn søknadsbeløpet, fikk heller ingen begrunnelse for innskrenkningen. Grunngiving kan unnlates i enkelte tilfeller. I følge forvaltningsloven skal det vises til regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Det er ikke gjort, og søkerne gis dermed ikke mulighet til å kontrollere vedtaket mot reglene. Habiliteten til saksbehandler og anvisende myndighet er ikke kontrollert, da dette er meget vanskelig. Konklusjonen er at forvaltningsloven ikke er fulgt på viktige punkter for de administrativt behandlede sakene. Påse at utbetalingene har hjemmel i vedtak og at eventuelle vilkår er oppfylt. Vi har sett på utbetalingene for å kontrollere at det foreligger tilfredsstillende dokumentasjon av kostnadene. Vi kontrollerer også at kostnadene stemmer overens med det budsjettet søknaden var basert på. Som kommentert tidligere er det ikke fattet formelle vedtak i de administrativt behandlede sakene. Det mangler også tilsagnsbrev for to av de sakene som er kontrollert. For å bevise at kriteriene som er gitt gjennom tilsagnet er oppfylt, må det takes kopi av fremviste bilag som legges i saksmappa, eller at originalbilag betales direkte. Det mangler bevis for at kriteriene er oppfylt for en av de fire kontrollerte sakene. Det ble også oppdaget ett tilfelle der de dokumenterte utgiftene ikke stemte overens med det budsjett som ble vedlagt søknaden om tilskudd. Store deler av tilskuddet ble brukt til ordinære innsatsmidler i stedet for bedriftsutvikling i henhold til søknaden. Attestering og anvisning av bilag I de fire sakene vi undersøkte der utbetalinger har vært foretatt er det avdekket ett tilfelle der samme person har både attestert og anvist et bilag. Vi vil i tillegg kommentere to forhold som gjelder spesielt for bruken av kraftfond. Vedtektene behandlet i kommunestyrets sak nr. 21/95 ble ikke behandlet av fylkesmannen før den 02.03.99. Grunnet nye regler som følge av tilpasninger til EØS-avtalen har Fylkesmannen gitt et forbehold for godkjennelse av reglene. Nytt forslag til vedtekter utarbeidet i april 1999 er tilpasset den nye forskriften gitt av kommunal og regionaldepartementet. Vedtektene skal i følge Wold behandles ved neste kommunestyremøte. Regnskapsavdelingen kommenterer at det er en manglende oppdatering av budsjettet ved politiske vedtak om bruken av kraftfond. Dette er med på å svekke den økonomiske oppfølgingen av bruken av fondet. dette er et tankekors når man tenker på at bokføring ikke blir foretatt før ved utbetaling av midlene. 6 Revisors konklusjoner De feil og mangler som vi avdekket i bruken av næringsfondet gjelder tilsvarende ved bruken kraftfond: Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 8 av 9
Det er avdekket brudd på retningslinjer og vedtak. Det er også avdekket et tilfelle der utbetalingen av tilskudd er foretatt med bakgrunn i et regnskap som ikke er i tråd med det budsjett som var vedlagt søknaden. Forvaltningsloven er ikke fulgt på viktige punkter for de administrativt behandlede sakene. Det er ikke fattet formelle vedtak, det er ikke utarbeidet saksutredninger, det er ikke vist til regler avgjørelsen bygger på og ikke alle søkere er informert om klageretten. Administrasjonen har gått ut over sin vedtaksmyndighet i enkelte saker. I tillegg er det avdekket to forhold som gjelder kun for kraftfond: Vedtektene behandlet i kommunestyrets sak nr. 21/95 ble ikke behandlet av fylkesmannen før den 02.03.99. Vedtektene ble godkjent med forbehold. Justering av vedtektene i henhold til nytt rundskriv er imidlertid utarbeidet og klart for behandling i kommunestyret. Ofte er det en treghet i oppdateringen av budsjett etter politiske vedtak om bruk av kraftfond. Dette gjør det vanskelig å holde oversikt over de tilskudd som er gitt, og hva som er tilbake av årets tilskuddsramme. 7 Revisors anbefalinger For de administrativt behandlede sakene må det utarbeides skriftlige saksutredninger og fattes vedtak i samsvar med forvaltningsloven. Ved å legge inn standardarket med orientering om klageadgang som fast side to i malen til tilsagnsbrevet, slipper man at dette blir avglemt. Vi anbefaler at det føres en fullstendig protokoll over vedtakene, og at saksmappene gjøres fullstendige. Hvis søknaden avslås eller det innvilges mindre enn søknadsbeløp eller maksimal støtte, skal dette grunngis. Grunngiving kan unnlates i enkelte tilfeller, jfr. forvaltningslovens 24. Det bør vises til regelverk vedtaket er fattet på grunnlag av. I vedtakene bør det innarbeides at rådmann/kommunens revisor har rett til å kontrollere at midlene brukes etter forutsetningene. Når det er krevd dokumentasjon for kostnader før utbetaling kan finne sted, bør det kreves at kostnaden er betalt. Kopi av dokumentasjonen bør legges i saksmappa. Vi vil også anbefale at de nye vedtektene blir behandlet på den måten næringskonsulenten har forespeilet det, slik at vi kan få en uforbeholden godkjennelse fra fylkesmannen så snart som mulig. I tillegg anbefaler vi at budsjettet oppdateres så raskt som mulig etter at politiske vedtak om bruk av kraftfondet er fattet. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag side 9 av 9