Drammensregionens Brannvesen IKS Gjennomgang av fordelingsnøkkel for driftstilskudd

Drammensregionens Brannvesen IKS Gjennomgang av fordelingsnøkkel for driftstilskudd

Sammendrag DRBV har på vegne av eierkommunene fått i oppdrag å evaluere nøkkelen som benyttes for å fordele brannvesenets driftstilskudd. Prosjektet har vært utført av en gruppe bestående av tre eierkommunerepresentanter og tre eksterne konsulenter fra EY. Prosjektgruppen har fått faglig bistand fra brannsjef Torgeir E. Andersen. Representanter fra de øvrige eierkommunene har i tillegg deltatt aktivt under prosjektmøtene. Fordelingsnøkkelen har historisk vært fastsatt ved at man har beregnet eierkommunenes anslåtte andel av de totale kostnadene i DRBV. Ved inntak av nye kommuner har tilsvarende beregning blitt gjort. Det har ikke vært foretatt noen revurdering av de innbyrdes fordelingene i etterkant. Det vurderes svært sannsynlig at det underliggende ressursforbruket har endret seg siden eierkommunene gikk inn i DRBV og derfor er det nå hensiktsmessig å foreta en ny evaluering av fordelingsnøkkelen. Et godt eksempel på dette er befolkningsutviklingen. Det er også en viss risiko for at de benyttede kostnadsanslagene ikke har evnet å fange opp en tilstrekkelig bredde i de underliggende ressursdriverne for den enkelte eierkommune. Kravene til dimensjonering av et brannvesen er klart knyttet opp til innbyggertallet i regionen og dens tettsteder. Det er imidlertid ikke gitt at en rent innbyggertallsbasert fordeling vil være egnet til å hensynta den enkelte kommunes behov for beredskapsressurser. Kostnader knyttet til eksempelvis ledelse, forebyggende avdeling og overhead (FDV, merkantil, annet) vil naturlig kunne fordeles etter innbyggertall. Beredskapsbehovet vil derimot kunne beregnes etter de krav til vaktordning og antall vaktlag som ville vært gjeldende dersom man ikke samarbeidet gjennom DRBV. En mulighet vil derfor være å beregne en vektet fordelingsnøkkel basert på kommunenes innbyggertall og beredskapsbehov. En alternativ tilnærming er en modell med et fast grunnbeløp hvor det overskytende tilskuddet fordeles etter innbyggertall. Dette vil også være egnet til å hensynta betydningen av den enkelte eierkommunes innbyggertall og beredskapsbehov. Løsningen vil legge til rette for en kostnadsfordeling som reflekterer at det selv for de minste kommunene vil være en minimumskostnad knyttet til brannvesenet som vil gi en høyere kostnad pr innbygger. Denne løsningen er heller ikke uvanlig sammenlignet med kostnadsfordelingen i andre typer interkommunale samarbeid. En slik modell vurderes å være lettere å forstå og enklere å vedlikeholde enn en vektet nøkkel basert på innbyggertall og beredskapsbehov. Modellen er også nært beslektet med fordelingsprinsippene som benyttes i de sammenlignbare brannvesenene Sør-Rogaland Brannvesen IKS, Vestfold Interkommunale Brannvesen og Salten Brann IKS. Alle tre baserer kostnadsfordelingen helt eller delvis på innbyggertall. En samlet prosjektgruppe fremmer forslag om en fordelingsnøkkel hvor hver enkelt kommune betaler et fast årlig tilskudd på kr 750 000, mens det overskytende tilskuddet fordeles etter innbyggertall (se tabellen nedenfor). Løsningsforslaget har også tilslutning fra de øvrige eierkommunerepresentantene. Fordelingsnøkkelen foreslås oppdatert årlig, basert på utviklingen i kommunenes innbyggertall og indeksregulering av grunnbeløpet. Da det vil kunne forekomme forhold over tid som kan tilsi at grunnbeløpet bør endres, enten for en enkelt eierkommune eller samtlige, foreslås nøkkelen fortsatt tatt opp til vurdering hvert fjerde år. I den grad man står ovenfor inntak av eierkommuner som ville komme ut med et samlet driftstilskudd som ikke kan antas å være kostnadsdekkende, må det være anledning til å fastsette et avvikende grunnbeløp for å sikre kostnadsdekning. Av praktiske årsaker anbefales man å tillate mindre avvik mellom kostnadsfordeling og eierandel, slik at man slipper å endre selskapsavtalen årlig. Side 1

Tall i 1 000 kr Totalt Drammen Nedre Eiker Lier Øvre Eiker Sande Svelvik Sigdal Krødsherad Fast grunnbeløp 6 000 750 750 750 750 750 750 750 750 Variabelt tilskudd basert på innbyggertall 82 300 35 266 12 733 13 338 9 562 4 759 3 539 1 906 1 197 Samlet driftstilskudd 88 300 36 016 13 483 14 088 10 312 5 509 4 289 2 656 1 947 Driftstilskudd pr. innbygger 578 550 570 569 581 624 653 751 876 Fordelingsnøkkel 100,0 % 40,8 % 15,3 % 15,9 % 11,7 % 6,2 % 4,9 % 3,0 % 2,2 % Endring ift. dagens fordelingsnøkkel 0-3 807 1 210 1 726 3 336-319 -1 539-435 -172 Tabellen baserer seg på budsjettet for og kommunenes innbyggertall pr. 1. januar 2013. For Drammen blir det en betydelig reduksjon i tilskuddet. Dette må ses i sammenheng med at man historisk har båret en relativt stor andel av regionens fellesfunksjoner og -ressurser. Kommunens fordelingsnøkkel er relativt høy sammenlignet med andelen av dagens innbyggertall i regionen. Det er også rimelig å anta at Drammen er den kommunen som i størst grad bidrar til stordriftsfordelene i DRBV. Reduksjonen i Drammen veltes i stor grad over på Nedre Eiker, Lier og Øvre Eiker som på tross av sine høye innbyggertall har gått inn i DRBV med en relativt lav fordelingsnøkkel. Økningen i Lier og Øvre Eiker må også ses i sammenheng med at disse kommunene vurderes å ha en beredskapsdimensjonering som måtte ha vært mer omfattende hvis de stod utenfor DRBV. Sande og Svelvik har i dag en fordelingsnøkkel som ligger høyere enn deres andel av regionens innbyggere. Dette gjelder spesielt Svelvik som vil få en betydelig reduksjon i sin fordelingsnøkkel etter det nye forslaget. For Sande blir reduksjonen mindre fordi man vil måtte trappe opp beredskapen i kommunen som følge av krav til innsatstider og forventet befolkningsutvikling. Sigdal og Krødsherad har historisk hatt en fordelingsnøkkel som overstiger deres andel av innbyggerne i regionen. På tross av en viss reduksjon som følge av bortfall av kompensasjon for «goodwill» og realiserte effektiviseringsgevinster, er det naturlig at de minste kommunene fortsatt får de høyeste utgiftene pr. innbygger. Når det gjelder brannstasjonsstrukturen i Eikerkommunene, har tidligere utredninger konkludert med at en felles stasjon på kommunedelet vil være å foretrekke både fra et brannfaglig og et bedriftsøkonomisk ståsted. I den grad Nedre Eiker vil vedta å beholde dagens stasjonsstruktur med en brannstasjon i Hokksund og en brannstasjon i Mjøndalen, bør også Nedre Eiker bære merkostnadene ved å drifte disse. Dette prinsippet er hjemlet i selskapsavtalen. Dersom dagens stasjonsstruktur videreføres, foreslås følgende løsning: Fra det tidspunkt hvor en felles stasjon ville kunne være i drift, reduseres det totale driftstilskuddet med årlig særkompensasjon fra Nedre Eiker til DRBV. Det resterende tilskuddet fordeles på samtlige eierkommuner etter det ovenfor beskrevne løsningsforslaget. Størrelsen på betalingen settes lik alternativkostnaden ved å videreføre dagens stasjonsstruktur anslagsvis MNOK 2,8. Beløpet indeksreguleres årlig. Drammen, 27. februar Inge Eriksen Einar Olsen Anja Lande Johnsen Statsautorisert revisor Siviløkonom Statsautorisert revisor Side 2

Leserveiledning Rapportens første kapittel består av bakgrunnsstoff som beskriver selve prosjektgjennomføringen, dagens kostnadsnivå og -fordeling, erfaringer fra sammenlignbare brannvesen og betydningen av forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen. Rapportens andre kapittel redegjør for de prinsipielle vurderinger som vil kunne være aktuelle når det kommer til fordelingen av kostnader i et interkommunalt brannvesen. De prinsipielle betraktningene knyttet til innbyggertall, beredskapsdimensjonering og grunnbeløp + variabelt tilskudd, danner utgangspunktet for det videre analysearbeidet. Rapportens tredje kapittel presenterer fordelingsnøkkelen slik den ville ha sett ut dersom man hadde gått for en av følgende modeller: - Fordeling basert på innbyggertall - Fordeling basert på beredskapsdimensjonering - Fordeling basert på vekting av innbyggertall og beredskapsdimensjonering - Fordeling basert på grunnbeløp + variabelt tilskudd Rapportens fjerde kapittel tar for seg de økonomiske effektene knyttet til brannstasjonsstrukturen i Eikerkommunene og hvordan merkostnadene ved avvik fra normalløsningen bør håndteres. Rapportens femte kapittel presenterer et endelig forslag til oppdatert fordelingsnøkkel. Løsningsforslaget bygger på de prinsipielle betraktningene og det analysearbeidet som gjennomgås i rapportens tredje og fjerde kapittel. Side 3

Innholdsfortegnelse Sammendrag... 1 Leserveiledning... 3 Innholdsfortegnelse... 4 1. Innledning... 5 1.0 Mandat, prosjektgruppe og metodikk... 5 1.1 Dagens kostnadsfordeling... 5 1.2 Historisk benyttet prinsipp for fastsettelse av fordelingsnøkkel... 7 1.3 Erfaringer fra sammenlignbare brannvesen... 9 1.4 Kort om betydningen av det regulatoriske rammeverket... 9 2. Prinsipielle betraktninger...11 2.0 Innbyggertall...11 2.1 Beredskapsdimensjonering...11 2.2 Andre potensielle indikatorer på underliggende ressursforbruk...12 2.3 Oppsummering av prinsipielle betraktninger...13 3. Analyse...16 3.0 Fordeling basert på innbyggertall...16 3.1 Fordeling basert på beredskapsdimensjonering...16 3.2 Vektet kombinasjon av fordeling basert på innbyggertall og beredskapsdimensjonering...18 3.3 Goodwill...19 3.4 Grunnbeløp + variabelt tilskudd...20 3.5 Betydningen av skjønnsmessige vurderinger...21 3.6. Analysesammendrag og konklusjon...21 4. Brannstasjonsstrukturen i Eikerkommunene...22 4.0 Aktuelle alternativer...22 4.1 Hvorfor en felles brannstasjon på kommunedelet vurderes mest hensiktsmessig...22 4.2 Analyse av økonomiske konsekvenser ved overgang til felles brannstasjon...22 4.3 Prinsipper for kompensasjon ved videreføring av dagens brannstasjonsstruktur...23 5. Løsningsforslag...25 5.0 Oppdatert beregning av fordelingsnøkkel for dagens eierkommuner...25 5.1 Kommentarer til den foreslåtte fordelingsnøkkelen...25 5.2 Eventuelle inntak av nye brannvesen i fremtiden...26 5.3 Kostnadsfordeling vs. eierfordeling...26 6. Vedlegg...28 6.0 Vedlegg A Anslått alternativkostnad ved å videreføre dagens brannstasjonsstruktur i Eikerkommunene...28 6.1 Vedlegg B Effekt av særkompensasjon for brannstasjonsstruktur i Eikerkommunene...29 6.2 Vedlegg C Inntak av nye eierkommuner...30 Side 4

1. Innledning 1.0 Mandat, prosjektgruppe og metodikk Drammensregionens Brannvesen IKS (DRBV) fikk på vegne av eierkommunene i oppdrag å engasjere en uavhengig konsulent til å evaluere kostnadsfordelingsnøkkelen som regulerer eier- og kostnadsfordelingen mellom eierkommunene. Historisk har eier- og kostnadsandelen for den enkelte kommune vært identiske og denne har vært hjemlet i DRBVs selskapsavtale. Siden dimensjonering av brannvesen i stor grad er regulert av lov- og forskriftsverk, ble det satt som en forutsetning at lovverket må utgjøre en viktig premiss for evalueringen. Prosjektet har bestått i å samle relevante fakta og foreslå ny fordelingsnøkkel for eier- og kostnadsfordeling. Ny fordelingsnøkkel vil bli behandlet av DRBVs styre og representantskap, samt eierkommunenes by- og kommunestyrer. Prosjektgruppen har bestått av følgende personer: - Einar Heitmann (eierkommunerepresentant Lier) - Kari Lien (eierkommunerepresentant Drammen) - Svein Vidar Thorgersen (eierkommunerepresentant Svelvik) - Inge Eriksen (ekstern konsulent EY) - Einar Olsen (ekstern konsulent EY) - Anja Lande Johnsen (ekstern konsulent EY) Brannsjef Torgeir E. Andersen har bistått prosjektgruppen og EY med fakta om DRBV. I tillegg har representanter fra samtlige eierkommuner deltatt aktivt i prosjektmøtene og i kvalitetssikringen av utkastet til denne rapporten. Prosjektgjennomføringen har hovedsakelig basert seg på fire workshops der alle eierkommunerepresentantene har fått anledning til å delta. Prinsipielle betraktninger 16.01 12:00-15:00 Gjennomgang av analysearbeid 23.01 13:30-15:30 Brannstasjonsstrukturen i Eikerkommunene 29.01 13:30-15:30 Gjennomgang av foreløpig rapportutkast 13.02 12:00-15:00 EY har forberedt og fasilitert møtene og gjennomført alle analyser, mens DRBV har bistått med input i form av finansiell informasjon og brannfaglige innspill. Einar Heitmann, Kari Lien og Svein Vidar Thorgersen har hatt et utvidet ansvar i forhold til resten av eierkommunerepresentantene ved deltakelse i oppstartsmøte, kvalitetssikring av agendaer og gjennomgang av første rapportutkast. 1.1 Dagens kostnadsfordeling En gjennomgang av kostnadsnivået i DRBV er i utgangspunktet ikke en del av fokusområdet for dette prosjektet, men representerer allikevel relevant bakgrunnsinformasjon for eierkommunene spesielt for de som vil ende opp med en økning i sin relative andel av driftstilskuddet. Side 5

Selve grunnforutsetningen for de fleste interkommunale selskaper vil være å oppnå stordriftsfordeler (flere deltakere til å dekke faste kostnader). Det er imidlertid ikke gitt at disse stordriftsfordelene vil gi seg utslag i lavere eller høyere driftsutgifter pr. innbygger enn for eiernes sammenlignbare kommuner (det kan være forskjeller i kvalitet og andre kan også ha organisert seg som interkommunale selskaper). MNOK 100,0 98,0 96,0 94,0 92,0 90,0 88,0 86,0 84,0 82,0 573 621 87,5 94,9 Faktisk sum eierkommuner DRBV Implisitt sum KOSTRA grupper 650 630 610 590 570 550 530 510 490 470 450 kr Netto driftsutgifter (KOSTRA) Pr. innbygger faktisk DRBV Pr. innbygger implisitt KOSTRA grupper Kolonnen til venstre i figuren viser summen av innrapporterte driftsutgifter til forebygging av branner og andre ulykker (funksjon 338) og beredskap mot branner og andre ulykker (funksjon 339) for eierkommunene i DRBV i 2012. Dette gir en totalsum på MNOK 87,5 og kr 573 pr. innbygger. Kolonnen til høyre i figuren viser hvordan totalbeløpet ville ha ligget en god del høyere nærmere bestemt på MNOK 94,9 totalt og kr 621 pr. innbygger dersom alle eierkommunene i DRBV hadde hatt en driftsutgift pr. innbygger som tilsvarte den enkelte kommunes KOSTRA gruppe. Basert på kostnadsnivået i 2012 fremstår DRBV som konkurransedyktige. Brannvesenet vurderer selv dette å være en konsekvens av en relativ lav vekst i driftstilskuddene de senere år, som har gjort at man har vært nødt til å kostnadseffektivisere driften. Det skal dog nevnes at driftstilskuddene i vil ligge en del høyere enn i perioden 2012-2013. Økningen kan i store trekk tilskrives at man legger opp til å lukke gapet mot lovkravene i forebyggende avdeling, generell lønns- og prisvekst, innføring av pensjonspremie for deltidsmannskap, nytt digitalt nødnett og utvidelse av kvelds- og nattillegg. For dette året er det imidlertid ikke mulig å fremskaffe data fra de sammenlignbare kommunene. Netto driftsutgifter til brannvern (KOSTRA) for DRBV utgjorde i 2012 MNOK 87,5. Av dette utgjorde de faktiske driftstilskuddene MNOK 78,6, tilsvarende kr 515 pr. innbygger. Differansen skyldes blant annet at KOSTRA tallene også inneholder husleie fra Drammen kommune (refunderes), kostnader til 110-sentralen, sivilforsvaret, Interkommunalt Utvalg mot Akuttforurensning m.m. Fordi ulike kommuner rapporterer KOSTRA på forskjellige måter og har organisert brannvesenene sine på forskjellige måter, får man en bedre pekepinn på kostnadsnivået dersom man måler DRBV opp mot sammenlignbare interkommunale brannvesen. I henhold til årsregnskapet til Sør-Rogaland Brannvesen IKS mottok man i 2012 offentlige tilskudd på MNOK 168,6. Regionen hadde pr. 31. desember 2012 et innbyggertall på 286 063. Dette gir en beregnet driftsutgift pr. innbygger på kr 589. Side 6

Selv om DRBV tilsynelatende fremstår som et kostnadseffektivt selskap, er det allikevel ikke åpenbart at driftsutgiftene i DRBV er vesentlig høyere eller lavere enn for sammenlignbare kommuner. Dette innebærer at det er vel så interessant å se på hvordan avvikene mot KOSTRA gruppene fordeler seg innad i DRBV som å se på de absolutte avvikene. 1 400 1 200 1 000 800 kr 600 400 200 - -200-400 Avvik fra KOSTRA gruppe KOSTRA pr. innbygger De gule kolonnene viser den enkelte eierkommunes innrapporterte driftsutgifter pr. innbygger for funksjon 338 og 339 i 2012. De grå kolonnene viser avviket fra den enkelte eierkommunes KOSTRA gruppe. Et generelt trekk i DRBV er at de største kommunene har de laveste utgiftene pr. innbygger også sammenlignet med referansekommunene. En mulig forklaring på dette vil kunne være at de største kommunene i større grad bidrar til kostnadseffektivitet i form av stordriftsfordeler. Denne observasjonen er for øvrig i tråd med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sin brannstudie for 2013, hvor det fremkommer at kommuner med mindre enn 3 000 innbyggere har klart høyere netto driftsutgifter pr. innbygger. Drammen er den største kommunen i DRBV, men ligger med høyere driftsutgifter pr. innbygger enn de nest største kommunene. Dersom Drammen har båret en relativt større andel av regionens felleskostnader vil dette kunne være med på å forklare disse forskjellene. Øvre Eiker ligger med markant lavere utgifter pr. innbygger enn de andre større kommunene i DRBV, også sammenlignet med sin KOSTRA gruppe. I den andre enden av skalaen kan man se at Krødsherad ligger med markant høyere utgifter pr. innbygger enn de andre mindre kommunene i DRBV, også sammenlignet med sin KOSTRA gruppe. 1.2 Historisk benyttet prinsipp for fastsettelse av fordelingsnøkkel Drammen og Lier Brann- og Feiervesen slo seg i 2002 sammen med Sande brannvesen og Svelvik brannvesen. Fordelingsnøkkelen ble i den forbindelse fastsatt med utgangspunkt i de anslåtte totalkostnadene ved den enkelte kommunes brannvesen. De resterende av dagens eierkommuner i DRBV har blitt tatt inn etter tilsvarende prinsipp. Når nye kommuner har kommet inn har de eksisterende eierkommunene fått utvannet sin andel forholdsmessig. Fordelingsnøkkelen for dagens åtte eierkommuner fremkommer som følger: Side 7

Svelvik; 6,6 % Sigdal; 3,5 % Øvre Eiker; 7,9 % Sande; 6,6 % Nedre Eiker; 13,9 % Drammen; 45,1 % Lier; 14,0 % Krødsherad; 2,4 % Det har ikke vært foretatt noen revurdering av de innbyrdes fordelingene i etterkant. En klar fordel med denne løsningen er at den tar direkte hensyn til det anslåtte kostnadsbidraget for de brannvesen som har gått inn i DRBV. Metoden har også vært relativt enkel å vedlikeholde og kommunisere ved innlemmelse av nye eierkommuner. Det er imidlertid en overhengende risiko for at det underliggende ressursforbruket kan ha endret seg siden den gang de ulike eierkommunene gikk inn i DRBV. Befolkningsutviklingen i tabellen nedenfor gir en indikasjon på dette. Det er også en risiko for at de anslåtte kostnadene for hvert enkelt brannvesen ikke har evnet å fange opp tilstrekkelig bredde i de underliggende ressursdriverne for den enkelte eierkommune. Dette vil eksempelvis kunne dreie seg om dimensjoneringskrav, innbyggertall, risikovurderinger, bidrag til stordriftsfordeler, skjulte kostnader etc. 3,0 % 2,0 % 1,0 % 0,0 % -1,0 % -2,0 % -3,0 % Befolkningsvekst 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Drammen Krødsherad Lier Nedre Eiker Sande Sigdal Svelvik Øvre Eiker Snitt Sammenstilt med den overordnede analysen under pkt. 1.1, tilsier dette at det nå er fornuftig å foreta en oppdatert evaluering av fordelingsnøkkelen. Side 8

1.3 Erfaringer fra sammenlignbare brannvesen Sør-Rogaland Brannvesen IKS har i dag en fordelingsnøkkel basert på den enkelte kommunes budsjett på oppstartstidspunktet. De har foretatt en gjennomgang av fordelingsnøkkelen og foreslår i stedet å fordele driftstilskuddet etter den enkelte eierkommunes innbyggerantall. Denne løsningen er foreslått i ny selskapsavtale som er innstilt fra en felles rådmannsgruppe, men er ikke besluttet politisk ennå. Man drøftet i tillegg om det ville være fornuftig å fordele driftstilskuddet med utgangspunkt i beredskapskravene i de forskjellige eierkommunene. Man opplevde imidlertid at dimensjoneringsforskriften eksempelvis ikke reflekterer behovet for antall brannstasjoner i den enkelte kommune. Det ble også vurdert å knytte fordelingsnøkkelen opp mot særskilte brannobjekter, men man konkluderte med at en slik tilnærming ville bli uhensiktsmessig kompliserende. Valget av en rent innbyggerbasert fordelingsnøkkel skyldes i stor grad ønsket om en enkel og lett forståelig modell. Vestfold Interkommunale Brannvesen har siden etableringen benyttet en fordelingsnøkkel basert på den enkelte eierkommunes innbyggerandel. Fordelingsnøkkelen justeres årlig. Inntil for to år siden var eierandelen lik den enkelte eierkommunes kapitalinnskudd. Etter hvert konkluderte man imidlertid med at dette ikke lenger var en relevant eierfordeling på grunn av utskifting av brannvesenets opprinnelige innskutte driftsmidler. Man har vurdert om fordelingen av driftstilskuddet også burde hensynta forskjeller mellom by og land, eksempelvis hva gjelder bruk av høydeutstyr, men har konkludert med at antatt bruk av spesialutstyr m.m. samsvarer godt med innbyggerandel. I motsetning til DRBV er det verdt å merke seg at man i Vestfold kun har kasernerte brannstasjoner. Salten Brann IKS har en kombinert løsning der deler av driftstilskuddet blir fordelt etter antall innbyggere. Husleie, drift og vedlikehold av brannstasjonene dekkes av den enkelte kommune. Hver enkelt kommune fastsetter sin ønskede vaktordning og betaler for denne gjennom driftstilskuddet. Ingen av kommunene har anledning til å beslutte at beredskapen skal være lavere enn det som følger av dimensjoneringsforskriften og gjeldende risiko- og sårbarhetsanalyser. Øvrige kostnader som for eksempel administrasjon og forebyggende arbeid fordeles basert på innbyggertall. Eierandelen i selskapsavtalen justeres etter behov. Felles for alle de ovenfor omtalte interkommunale brannvesenene, er at de oppfatter sine fordelingsmodeller som fornuftige og at de i liten grad opplever uenigheter rundt fordelingen av driftstilskuddene. 1.4 Kort om betydningen av det regulatoriske rammeverket Dimensjoneringen av et brannvesen er i stor grad regulert gjennom lov- og forskriftsverk. I tillegg til at det oppstilles krav om risikovurderinger og særskilte krav til maksimal innsatstid ved uttrykning til ulike typer bebyggelser, følger en rekke kvantitative minstekrav av forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften). Ledelse. I brannvernregioner med mer enn 20 000 innbyggere skal brannvesenet ledes av en kvalifisert person i hel stilling og hver avdeling skal ledes av en person i hel stilling. Forebyggende arbeid. Det skal utføres minst ett årsverk med brannforebyggende arbeid pr. 10 000 innbyggere i brannvernregionen. Side 9

Type vaktordning. Beredskapen kan i tettsteder 1 med inntil 3 000 innbyggere organiseres med deltidspersonell uten fast vaktordning. I tettsteder med mellom 3 000 og 8 000 innbyggere kan beredskapen organiseres med deltidspersonell på dreiende vakt. I tettsteder med mellom 8 000 og 20 000 innbyggere kan beredskapen organiseres med heltidspersonell på kasernert vakt innenfor alminnelig arbeidstid. Har tettstedet over 20 000 innbyggere skal beredskapen organiseres med heltidspersonell på døgnkasernert vakt. Antall vaktlag. For tettsteder med mellom 3 000 og 50 000 innbyggere gjelder det krav om minst ett vaktlag, mens det for tettsteder med mellom 50 000 og 100 000 innbyggere gjelder krav om minst to vaktlag. I tettsteder med over 100 000 innbyggere skal det være minst tre vaktlag. Deretter øker kravet med ett vaktlag pr. 70 000 innbyggere. Reglene ovenfor følger av dimensjoneringsforskriften kapittel 3 og 5. 1 Med et tettsted menes i denne sammenheng et «tettbebygget område med minst 200 bosatte, der avstanden mellom husene normalt ikke overstiger 50 meter. Tettsted avgrenses uavhengig av administrative grenser. Statistisk sentralbyrå utgir oversikt over tettsteders størrelse». Tettstedet Drammen går eksempelvis over flere kommunegrenser og inkluderer blant annet Mjøndalen, Hokksund og Lierstranda. Side 10

2. Prinsipielle betraktninger En grunnleggende forutsetning for å kunne fordele brannvesenets kostnader basert på en fordelingsnøkkel, er at fordelingsnøkkelen gir et godt bilde av det underliggende ressursforbruket i den enkelte eierkommune. Fordelingsnøkkelen må således basere seg på indikatorer som er å anse som både relevante og målbare. Fordi disse to egenskapene i enkelte sammenhenger vil være motstridende, er det ikke gitt at man vil få hensyntatt alle forhold som er av betydning for det underliggende ressursforbruket. 2.0 Innbyggertall Dimensjoneringen av et brannvesen er som vist under pkt. 1.4 klart knyttet opp mot innbyggertallet i regionen og dens tettsteder. Dersom man hadde benyttet den enkelte kommunes andel av regionens samlede innbyggertall som fordelingsnøkkel, ville dette ha resultert i en vesentlig lavere variasjon i netto driftsutgifter pr. innbygger sammenlignet med KOSTRA gruppene: 600 500 400 kr 300 200 100 - -100-200 -300 Avvik fra KOSTRA gruppe faktisk Avvik fra KOSTRA gruppe ved ren innbyggerfordeling En fordelingsnøkkel som utelukkende baserer seg på hver kommunes samlede innbyggertall ville dessuten være enkel å vedlikeholde og lett kommuniserbar. Dette er også en viktig del av forklaringen på hvorfor samtlige av de sammenlignbare brannvesenene under pkt. 1.3 har valgt å benytte seg av en helt eller delvis innbyggertallsbasert fordelingsnøkkel. Det er imidlertid ikke gitt at en innbyggertallsbasert fordelingsnøkkel vil være tilstrekkelig egnet til å hensynta den enkelte kommunes behov for beredskapsressurser. Det er eksempelvis ikke noen direkte kobling mellom innbyggertall, lokal risiko og sårbarhet, type bebyggelse og uttrykningsfrekvens. 2.1 Beredskapsdimensjonering Basert på størrelsen av det største tettstedet i den enkelte kommune er det mulig å identifisere den minimale beredskapsløsning som måtte ha vært benyttet for hver eierkommune dersom man ikke samarbeidet gjennom DRBV. Dimensjoneringsforskriften skiller mellom følgende vaktordninger: Døgnkasernert vakt Dagkasernert vakt Side 11

Dreiende vakt Uten fast vakt Ved å estimere en personalkostnad for hver enkelt vaktordning, ville dette kunne benyttes som en indikator på fordelingen av beredskapskostnadene i DRBV. Summen av de teoretiske lønnskostnadene ville da ha blitt vesentlig høyere enn de faktiske beredskapskostnadene i DRBV. Dette skyldes at de tilliggende kommunene i stor grad nyter godt av beredskapen i Drammen og Nedre Eiker og at det er tatt ut vesentlige stordriftsfordeler. En slik analyse bør i tillegg ta hensyn til de individuelle tilpasninger som ville blitt gjort dersom hver enkelt kommune stod utenfor samarbeidet. Dette diskuteres nærmere under pkt. 3.1. Beredskapsbudsjettet i DRBV vil også inneholde andre driftskostnader enn rene personalkostnader. Disse vil naturlig kunne fordeles etter samme nøkkel som den teoretiske lønnskostnaden, gitt at det bør være en viss sammenheng mellom bruk av personalressurser og beredskapsutstyr. En klar fordel med dette ville være at det blir mindre interessant hvor hovedtyngden av beredskapsutstyret i regionen er plassert det er bruken av utstyret som bør fanges opp i fordelingsnøkkelen. På samme måte som en innbyggerbasert fordelingsnøkkel trolig ikke vil være optimal med tanke på å representere beredskapsbehovet i den enkelte eierkommune, vil en beredskapsbasert fordelingsnøkkel i mindre grad være egnet til å fordele kostnader hvor det kan antas å være en mer lineær sammenheng mot kommunenes innbyggertall. 2.2 Andre potensielle indikatorer på underliggende ressursforbruk Avdelingsregnskap. I prinsippet ville et fullstendig avdelingsregnskap (det vil si et kommunefordelt regnskap) kunne gi et godt utgangspunkt for kostnadsfordelingen i DRBV. En stor utfordring med en slik løsning er imidlertid at den ville kreve at samtlige kommuner hadde hver sin avdeling i regnskapssystemet og at man internfakturerte alle ressursoverføringer kommunene i mellom. Man har i dag ikke praksis for å internfakturere mellom eierkommunene og det benyttes heller ikke egne avdelinger i regnskapssystemet for hver enkelt eierkommune. En overgang til et fullstendig avdelingsregnskap vurderes som meget ressurskrevende og derfor lite aktuelt i denne sammenheng. Ytterligere ville en slik løsning uansett ha krevet at man foretok en mer sjablonmessig fordeling av felleskostnader. Utrykningsstatistikk. For hver uttrykning som foretas i løpet av et år, registreres det hvilken kommune som har generert uttrykningen. Dette vil kunne være egnet til å gi et inntrykk av hvor mye av beredskapsressursene som tilføres den enkelte kommune. Tabellen nedenfor viser den gjennomsnittlige andelen av utrykninger pr. eierkommune i perioden 2012-2013: Side 12

49,9 % 16,8 % 14,2 % 8,9 % 4,2 % 3,0 % 1,4 % 1,6 % Drammen Nedre Eiker Lier Øvre Eiker Sande Svelvik Sigdal Krødsherad En svakhet med denne statistikken er at den ikke nødvendigvis sier noe om forbruket av andre ressurser som for eksempel ledelse og forebyggende arbeid. Ytterligere mangler statistikken sentral informasjon som varighet, reisetid og antall personer pr. uttrykning hver uttrykning fremstår med andre ord som like ressurskrevende. Bidrag til stordriftsfordeler. Det er formodentlig slik at de største kommunene i større grad enn de minste bidrar til stordriftsfordeler i et felles brannvesen. Dette understøttes for øvrig av referansen til DSBs brannstudie under pkt. 1.1. Man vil imidlertid stå ovenfor åpenbare måleutfordringer dersom man skulle forsøke å kvantifisere ulikheter i den enkeltes kommunes bidrag til denne kostnadseffektiviseringen. Det går for øvrig an å argumentere for at det tillegget Krødsherad og Sigdal i dag betaler for «goodwill» er egnet til å fange opp nettopp denne effekten. Dette tillegget drøftes nærmere under pkt. 3.3. Grunnbeløp + variabelt tilskudd. Diskusjonene i prosjektgruppen har sannsynliggjort at man ved å introdusere en fordelingsnøkkel bestående av et fast grunnbeløp og et variabelt tilskudd basert på innbyggerantall, vil kunne oppnå de samme effektene som om man opererer med to ulike fordelingsnøkler for beredskapsrelaterte kostnader og øvrige kostnader. Denne tilnærmingen beskrives nærmere under pkt. 3.4. Den prinsipielle styrken med en slik modell er at den synliggjør at det selv for de de minste kommunene vil være en minimumskostnad knyttet til brannvesenet som vil gi seg utslag i et høyere driftstilskudd pr. innbygger. Denne typen løsning er heller ikke uvanlig i andre typer interkommunale samarbeid. 2.3 Oppsummering av prinsipielle betraktninger Man kan i utgangspunktet kategorisere brannvesenets tilskuddsberettigede kostnader som følger: Ledelseskostnader Driftskostnader forebyggende avdeling Driftskostnader beredskap Overhead (FDV, merkantil, annet) Avskrivninger Side 13

Rentekostnader Det er ikke gitt at samtlige av disse kostnadsartene bør fordeles etter samme indikator. En mulig løsning vil derfor være å fordele kostnadene basert på ulike indikatorer. Dette vil kunne gjøre det mulig å reflektere en større andel av variasjonen i ressursforbruket mellom de ulike eierkommunene, selv om en slik løsning også vil bidra til å komplisere beregningene noe. Ledelseskostnader. Dimensjoneringsforskriften 2-5 (1) sier at «i kommuner eller brannvernregioner med mer enn 20 000 innbyggere skal brannvesenet ledes av en kvalifisert person i hel stilling». Bestemmelsens andre ledd understreker at det da også gjelder krav om at beredskapsavdelingen og forebyggende avdeling skal ledes av personer i hel stilling. Det er altså en klar kobling mellom kravene til organiseringen av brannvesenet ledelse og innbyggertall. På tross av at flere av eierkommunene har så lave innbyggertall at de alene ikke ville ha utløst disse kravene, fremstår det overveiende sannsynlig at man får reduserte kostnader til ledelse når man inngår i et samarbeid med totalt åtte eierkommuner. Kostnader til brannvesenets ledelse vil kunne fordeles etter innbyggertallet i den enkelte eierkommune. Driftskostnader forebyggende avdeling. Også for forebyggende aktiviteter er det en nær og nokså lineær kobling mellom dimensjoneringskravene og innbyggertall. Av dimensjoneringsforskriften 3-2 (2) følger det at «det skal utføres minst ett årsverk brannforebyggende arbeid etter forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn pr. 10 000 innbyggere i kommunen eller brannvernregionen». Kostnader til brannvesenets forebyggende avdeling vil kunne fordeles etter innbyggertallet i den enkelte eierkommune. Driftskostnader beredskap. Kostnader til brannvesenets beredskap vil kunne fordeles med utgangspunkt i den enkelte eierkommunes teoretiske lønnskostnad som om man stod utenfor samarbeidsordningen, jfr. nærmere beskrivelse under pkt. 2.1. Kostnader til støttestyrker antas å ha en bruk som er tilnærmet lik fordelingen etter antall innbyggere. Det vil derfor være naturlig å fordele dette etter antall innbyggere og holde dette utenfor en rent beredskapsbasert nøkkel. Kostnadene til høydeberedskap vil i så fall dekkes med en relativt større andel av de mest tettbebygde eierkommunene. Overhead (FDV, merkantil, annet). Det er spesielt vanskelig å definere en god driver for denne typen ressursforbruk. Dimensjoneringsforskriften har heller ingen klare kvantitative krav til denne typen aktiviteter. For de fleste virksomheter er det over tid rimelig å anta at det vil være en viss sammenheng mellom størrelse og faste kostnader vi snakker gjerne om sprangvise faste kostnader. Det er imidlertid ikke gitt at dette forholdet er lineært, jfr. drøftelsen av de ulike kommunenes bidrag til stordriftsfordeler og tilleggsbetaling for «goodwill» under pkt. 2.2 og pkt.3.3. Kostnader til overhead (FDV, merkantil, annet) vil kunne fordeles etter innbyggertallet i den enkelte eierkommune. Avskrivninger og rentekostnader (kapitalkostnader). Avskrivninger og rentekostnader representerer kapitalkostnader som naturlig vil kunne fordeles med utgangspunkt i hvilke aktiviteter de tilknyttede driftsmidlene benyttes i. Side 14

Avskrivninger og rentekostnader på investeringer i beredskapsmateriell vil kunne fordeles etter samme prinsipp som øvrige driftskostnader i beredskapsavdelingen, mens avskrivninger og rentekostnader på investeringer i andre driftsmidler vil kunne fordeles etter innbyggertallet i den enkelte eierkommune. Side 15

3. Analyse 3.0 Fordeling basert på innbyggertall Svelvik; 4,3 % Sigdal; 2,3 % Sande; 5,8 % Øvre Eiker; 11,6 % Drammen; 42,9 % Nedre Eiker; 15,5 % Lier; 16,2 % Krødsherad; 1,5 % Diagrammet viser den enkelte kommunes fordelingsnøkkel dersom man utelukkende hadde lagt innbyggertallene pr. 1. januar 2013 til grunn. 3.1 Fordeling basert på beredskapsdimensjonering Kravene til beredskapen i den enkelte kommune danner grunnlag for analysen av fordeling av beredskapsrelaterte kostnader. Beregningene baseres på lønnskostnadene knyttet til hver enkelt beredskapsordning. Lønnskostnadene anses for å gi et godt bilde på totalkostnaden knyttet til hver enkelt beredskapsordning. Tabellen nedenfor plasserer hver av eierkommunene i sin minimumsordning som om de stod utenfor DRBV, basert på kravene til vaktordning og antall vaktlag i dimensjoneringsforskriften, jfr. pkt. 1.4. Det er den enkelte kommunes største tettsted som er avgjørende for den minimumsordning som følger av dimensjoneringsforskriften: Minimumsberedskap dersom man stod utenfor DRBV Kasernert to lag Kasernert et lag Dagkasernert Deltid dreiende vakt Deltid uten vakt Kommune Drammen Nedre Eiker Ingen Lier, Øvre Eiker, Svelvik Sande, Sigdal, Krødsherad Etter dimensjoneringsforskriften gjelder i utgangspunktet kun krav om deltidsmannskap på dreiende vakt for Lier kommune. Lier har imidlertid tre tettsteder med over 3 000 innbyggere som til sammen utgjør ca. 16 000 innbyggere og et betydelig samlet innbyggertall på over 25 000. Dimensjoneringsforskriften tar ikke hensyn til dette. Dersom for mange utrykninger foretas av deltidspersonell er det grunn til å tro at dette ville bli en uforholdsmessig stor Side 16

belastning for hovedarbeidsgiver. Dersom Lier ikke hadde vært en del av DRBV og ikke kunne ha basert seg på assistanse fra hovedstasjonen i Drammen, ville en risiko- og sårbarhetsanalyse for Lier kommune mest sannsynlig ha påkrevet en døgnkasernert brannstasjon med ett vaktlag, i likhet med Nedre Eiker. Sigdal har i utgangspunktet kun ett mindre tettsted, men er allikevel utstyrt med to brannstasjoner i henholdsvis Prestfoss og Eggedal. Dette har sammenheng med at Sigdal er en langstrakt kommune og at dette er nødvendig for å kunne overholde kravene til innsatstid på maksimalt 10 minutter for sykehjem m.m. Dette ville ikke la seg gjøre med én brannstasjon i en kommune som ligger såpass langt fra hovedstasjonen i Drammen. Løsningen med to brannstasjoner er også egnet til å hensynta kommunens høye hytteantall som ikke inngår i innbyggerantall eller tettstedbegrepet. Befolkningsutviklingen rundt Selvik tilsier at det største tettstedet i Sande vil overstige 3 000 innbyggere i løpet av noen år. I henhold til dimensjoneringsforskriften ville dette innebære et krav om deltidsmannskap på dreiende vakt. Denne nært forestående befolkningsendringen bør hensyntas i analysen. I Øvre Eiker gjør tilsvarende moment seg gjeldende for kommunens andel av tettstedet Drammen (Hokksund) som ligger tett opp under terskelnivået på 8 000 innbyggere. Det er derfor naturlig å legge til grunn at Øvre Eiker ville hatt en dagkasernert brannstasjon dersom de stod utenfor DRBV. Basert på de reelle hensyn som introduseres ovenfor, fremstår dermed følgende beredskapsordninger som mer realistiske dersom eierkommunene ikke samarbeidet gjennom DRBV: Trolig beredskap dersom man stod utenfor DRBV Kommune Anslått personalkostnad pr kommune (MNOK) Kasernert to lag Drammen 26 Kasernert ett lag Nedre Eiker, Lier 13 Dagkasernert Øvre Eiker 7 Deltid dreiende vakt Sande, Svelvik 5 Deltid uten vakt to brannstasjoner Sigdal 3 Deltid uten vakt Krødsherad 2 Den teoretiske personalkostnaden til hver ordning inneholder lønn, pensjon, feriepenger og arbeidsgiveravgift. Summen av den teoretiske lønnskostnaden for alle eierkommunene blir MNOK 74. Det er verdt å merke seg at denne analysen bekrefter at det må antas å være knyttet betydelige økonomiske gevinster til å samarbeide gjennom DRBV i stedet for om man hadde operert med individuelle, kommunale brannvesen. Det totale driftstilskuddet til DRBV var i 2012 på MNOK 78,6, men dette inneholder i tillegg kostnader knyttet til administrasjon, ledelse, forebyggende aktiviteter og andre driftskostnader fra beredskapsavdelingen. Side 17

Svelvik; 6,8 % Øvre Eiker; 9,5 % Sigdal; 4,1 % Sande; 6,8 % Drammen; 35,1 % Nedre Eiker; 17,6 % Lier; 17,6 % Krødsherad; 2,7 % Diagrammet viser den enkelte kommunens fordelingsnøkkel dersom man utelukkende hadde lagt den teoretiske beredskapsdimensjoneringen til grunn. Andelen til den enkelte kommune er beregnet på følgende måte: Drammen 26/74 = 35,1 %. 3.2 Vektet kombinasjon av fordeling basert på innbyggertall og beredskapsdimensjonering Den beredskapsbaserte fordelingsnøkkelen under pkt. 3.1 vil kunne benyttes på kostnader knyttet til brannvesenets beredskapsaktiviterer. Øvrige kostnader vil kunne fordeles etter den enkelte eierkommunes innbyggertall, jfr. pkt. 3.0. I mangel av en klar oppfatning av hvor stor andel av brannvesenets kostnader som kan tilskrives beredskapsaktiviteter og tilknyttede kapitalkostnader, ville man kunne se for seg en løsning der man vekter de to nøklene 50/50. En styrke med en slik løsning er at den ikke vil tillegge stor overvekt på den ene nøkkelen og dermed marginalisere den andre. Selve grunnideen med å benytte to forskjellige fordelingsnøkler er å fange opp mer av variasjonen i eierkommunenes underliggende ressursforbruk. Basert på en gjennomgang av brannvesenets regnskaper og budsjetter for perioden 2012- kan det imidlertid se ut som om fordelingen ligger noe nærmere 66/33 på henholdsvis beredskap og øvrige kostnader. Det er ikke gitt at denne perioden representerer noen fasit for hvordan dette forholdet vil utvikle seg over tid og kostnadsallokeringen er åpenbart sensitiv for fordelingen av enkelte indirekte kostnadsarter. Et annet moment som tilsier at man vil kunne vekte seg noe lavere på beredskap, er at det ikke er naturlig å forutsette at behovet for beredskapsressurser er fullstendig frikoblet fra innbyggertall innenfor de ulike terskelnivåene i dimensjoneringsforskriften, jfr. pkt. 1.4. Et godt eksempel på dette er støttestyrker som stige- og tankbilberedskap hvis faktiske bruk må antas å fordele seg på samtlige kommuner i regionen. Det virker derfor rimelig å vekte beredskapsnøkkelen noe lavere enn 66/33. Side 18

Salten Brann IKS anslår skjønnsmessig en fordeling på 60/40, men det presiseres at dette er et overordnet estimat som man skal være forsiktig med å tillegge for mye vekt. Det er som nevnt et poeng at modellen vil være mer robust om man ikke marginaliserer den innbyggerbaserte beredskapsnøkkelen. Det er også verdt å huske på at samtlige av de sammenlignbare brannvesenene under pkt. 1.3 helt eller delvis fordeler sine driftstilskudd etter innbyggertall. Svelvik; 5,5 % Sigdal; 3,2 % Øvre Eiker; 10,5 % Sande; 6,3 % Drammen; 39,0 % Nedre Eiker; 16,5 % Lier; 16,9 % Krødsherad; 2,1 % Basert på et faglig skjønn anslås en fornuftig vekting å kunne ligge rundt 50/50 på henholdsvis beredskapsnøkkelen og den innbyggertallsbaserte fordelingsnøkkelen. Modellen ville ha gitt en vektet fordelingsnøkkel som illustrert i diagrammet. 3.3 Goodwill I forbindelse med inntaket av Krødsherad og Sigdal ble det fastslått at deres kostnadsandel skulle fastsettes med et kostnadstillegg på 5 % for «goodwill». Med «goodwill» menes i denne sammenheng verdien av å tre inn i et etablert og velfungerende brannvesen. Ellers i næringslivet er det ikke uvanlig at man må betale et slikt tillegg for å kjøpe seg inn i en etablert virksomhet. Et sentralt poeng er imidlertid at man ikke uten videre kan legge til grunn at denne verdien vil være evigvarende. Verdien skapes primært av kompetansen og erfaringen hos brannvesenets ansatte og eiere og vil måtte gjenskapes løpende for at den ikke skal forvitre. Et supplerende argument som kan rettferdiggjøre dette tillegget er imidlertid at både Krødsherad og Sigdal representerer små kommuner som i mindre grad enn de øvrige eierkommunene bidrar til stordriftsfordeler i DRBV - for eksempel i form av faste kostnader pr. innbygger, dyre støtteutrykninger fra de andre eierkommunene og effekter av overgang til ny pensjonsordning for deltidspersonell. På den annen side fremstår det også relevant at den kostnadsøkning DRBV nå står ovenfor som følge av krav til et tredje vaktlag i tettstedet Drammen, i mindre grad vil komme Krødsherad og Sigdal til gode på grunn av deres geografiske beliggenhet i regionen. I sum vurderes det ikke lenger hensiktsmessig å beregne et særskilt tillegg for «goodwill» for Krødsherad og Sigdal når det nå skal foretas en ny beregning av fordelingsnøkkelen i DRBV. Ved eventuell inntreden av nye eierkommuner vurderes det fortsatt relevant å kunne ilegge Side 19

disse en tilleggsbetaling for «goodwill» over en viss tidsperiode, men dette kan like gjerne håndteres som en særbetaling utover det driftstilskuddet man yter i kraft av fordelingsnøkkelen. 3.4 Grunnbeløp + variabelt tilskudd Som et alternativ til den vektede modellen under pkt. 3.2 ville man kunne tenke seg en forenklet modell som også ville kunne være egnet til å gi en fordeling som hensyntar at deler av brannvesenets kostnader mest naturlig kan fordeles etter innbyggertall, men at beredskapsbehovet ikke nødvendigvis kan fordeles etter samme prinsipp. I den anledning er det interessant å se nærmere på en modell der hver enkelt eierkommune betaler et fast årlig grunnbeløp, mens det overskytende driftstilskuddet fordeles etter innbyggertall. Den prinsipielle styrken med en slik modell er som nevnt under pkt. 2.2 at den synliggjør at det selv for de de minste kommunene vil være en minimumskostnad uavhengig av innbyggertall og at man dermed får hensyntatt bidraget til stordriftsfordeler gjennom et høyere driftstilskudd pr. innbygger. En sentral problemstilling blir imidlertid å fastsette størrelsen på det faste grunnbeløpet. For mindre kommuner, enten de i dag inngår i DRBV eller vurderes inntatt på et senere tidspunkt, kan grunnbeløpet vanskelig settes høyere enn kr 1 000 000. Brannstudien til DSB sannsynliggjør at små kommuner typisk ligger rundt kr 1 000 i netto driftsutgifter pr. innbygger. For en kommune med eksempelvis 1 000 innbyggere skulle det tilsi kr 1 000 000 totalt. I så fall kan ikke grunnbeløpet være like høyt om man også skal få et variabelt tilskudd basert på innbyggertall. Blir grunnbeløpet satt for lavt, kunne man like gjerne ha valgt en fordeling utelukkende basert på innbyggertall. Diagrammet nedenfor viser hvordan fordelingsnøkkelen ville ha sett ut dersom man basert på en økonomisk rimelighetsvurdering hadde lagt til grunn et grunnbeløp på kr 750 000: Svelvik; 4,9 % Sigdal; 3,0 % Øvre Eiker; 11,7 % Sande; 6,2 % Drammen; 40,8 % Nedre Eiker; 15,3 % Lier; 16,0 % Krødsherad; 2,2 % En åpenbar fordel med denne modellen er for øvrig at den vil være svært enkel å kommunisere og vedlikeholde. Side 20

3.5 Betydningen av skjønnsmessige vurderinger En prinsipiell innvending ved å koble fordelingsnøkkelen under pkt. 3.4 så tett opp mot innbyggertall ville kunne være at det ikke er sikkert at det vil være noen stor forskjell i beredskapsbudsjettet mellom eksempelvis et tettsted på 51 000 innbyggere (krav til 2 døgnkasernerte lag) og et tettsted på 99 000 innbyggere (fortsatt bare krav til 2 døgnkasernerte lag). Dette problemet fremstår allikevel ikke like utfordrende når det viser seg at en modell med et grunnbeløp på kr 750 000 og resten fordelt etter innbyggertall, gir tilnærmet samme fordeling som den tidligere presenterte vektede modellen med 50/50. Det er utvilsomt slik at begge modellene vil måtte bygge på skjønnsmessige vurderinger. For den vektede modellen er det i første omgang en skjønnsmessig øvelse å anslå den enkelte eierkommunes andel av beredskapsbudsjettet. For det andre vil vektingen av beredskapsog innbyggernøkkelen måtte begrunnes skjønnsmessig. I den alternative modellen krever fastsettelsen av grunnbeløpet at det utvises skjønn i form av en økonomisk rimelighetsvurdering. Drøftelsen under pkt. 3.4 synliggjør imidlertid at det mulige intervallet for grunnbeløpet er nokså snevert. 3.6. Analysesammendrag og konklusjon Tabellene nedenfor viser en sammenstilling av de ulike fordelingsnøklene ved dagens modell, en rent innbyggerbasert fordeling, en rent beredskapsbasert fordeling, en vektet kombinasjonsmodell og en modell med grunnbeløp + variabelt tilskudd. Nedre Eiker Øvre Eiker Sande Svelvik Sigdal Krødsherad Eierkommune Drammen Lier Dagens nøkkel, jfr. pkt. 1.2 45,1 % 13,9 % 14,0 % 7,9 % 6,6 % 6,6 % 3,5 % 2,4 % Innbyggerbasert, jfr. pkt. 3.0 42,9 % 15,5 % 16,2 % 11,6 % 5,8 % 4,3 % 2,3 % 1,5 % Beredskapsbasert, jfr. pkt. 3.1 35,1 % 17,6 % 17,6 % 9,5 % 6,8 % 6,8 % 4,1 % 2,7 % Vektet modell 50/50, jfr. pkt. 3.2 39,0 % 16,5 % 16,9 % 10,5 % 6,3 % 5,5 % 3,2 % 2,1 % Grunnbeløp + variabelt tilskudd, jfr. pkt. 3.4 40,8 % 15,3 % 15,9 % 11,7 % 6,2 % 4,9 % 3,0 % 2,2 % Den modellen som vurderes å være enklest både å forstå og samtidig ivaretar de underliggende forskjellene i eierkommunene med hensyn på innbyggertall og beredskapsdimensjonering, er modellen med grunnbeløp + variabelt tilskudd. Side 21

4. Brannstasjonsstrukturen i Eikerkommunene 4.0 Aktuelle alternativer Øvre Eiker kommune har vedtatt at de ønsker en videre utredning om felles brannstasjon, mens man i Nedre Eiker ennå ikke har tatt endelig stilling til hvor vidt man ønsker å opprettholde dagens løsning med en stasjon i Mjøndalen og en i Hokksund eller i stedet gå for en felles stasjon på kommunedelet. Kommunestyret i Nedre Eiker vedtok den 23. oktober 2013 å «slutte seg til videre utredning av ny felles brannstasjon for Øvre og Nedre Eiker i Mjøndalen». Dette fremstår allikevel ikke som noe reelt alternativt fordi det vurderes å gå utover normalløsningen og dermed ikke har støtte i Øvre Eiker. 4.1 Hvorfor en felles brannstasjon på kommunedelet vurderes mest hensiktsmessig Tidligere utredninger har konkludert med at det rent brannfaglig vurderes mest hensiktsmessig med en felles stasjon på kommunedelet. Dette må blant annet ses i sammenheng med at man i fremtiden lettere vil kunne innfri kravene til innsatstid i hele Øvre Eiker dersom man opererer med et døgnkasernert mannskap fra en felles stasjon. En felles stasjon vil også være gunstig med tanke på å etablere høydeberedskap i Eikerkommunene. Etableringen vil kunne tas innenfor dagens kostnadsrammer. Det er i denne anledning viktig å være bevisst på at grunnideen bak et interkommunalt selskap er å legge til rette for de løsninger som best ivaretar hele regionens interesser, ikke nødvendigvis den enkelte eierkommunes. I sin rapport om brannstasjonsstrukturen i DRBV fra 2012, fremhever for øvrig Deloitte at en felles brannstasjon vil legge bedre til rette for en felles bedriftskultur og at en slik løsning må antas å gi grunnlag for flere økonomiske besparelser, blant annet i form av mulighetene for å samlokalisere med feierseksjonen og øvrige etater. De økonomiske aspektene ved en eventuell endring av brannstasjonsstrukturen belyses nærmere under pkt. 4.2. Til syvende og sist vil valget av stasjonsstruktur måtte bero på et politisk vedtak i Nedre Eiker kommune. Man må veie kommunens opplevde nytteverdi ved å beholde brannstasjonen i Mjøndalen opp mot mulighetene til å frigjøre de tilknyttede merkostnadene til andre kommunale oppgaver. Det ligger utenfor denne rapportens mandat å gi kommunen noen nærmere anbefaling. 4.2 Analyse av økonomiske konsekvenser ved overgang til felles brannstasjon Tabellen nedenfor illustrerer en anslått alternativkostnad ved å videreføre dagens brannstasjonsstruktur kontra å bygge en felles brannstasjon for Eikerkommunene på kommunedelet: Endring i markedsleie -600 000 Endring i FDV - Samordningsgevinster feierseksjonen 1 800 000 Stordriftsfordeler drift og vaktordninger 1 600 000 Sum besparelse (avrundet) 2 800 000 Side 22