Gjennomgang Idrettsservice Evaluering internkontroll og kontrollmiljø ved Idrettsservice i Bergen kommune

www.pwc.no Gjennomgang Idrettsservice Evaluering internkontroll og kontrollmiljø ved Idrettsservice i Bergen kommune Rapport overlevert Bergen kommune 23.oktober 2014

Gjennomgang Idrettsservice Bergen kommune Om denne rapport Denne rapporten er utarbeidet av PwC på oppdrag fra Bergen kommune. Oppdraget ble gitt PwC etter gjennomføring av en anbudskonkurranse. Rapporten er utarbeidet for å svare på et mandat gitt av Bergen kommune ved byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap. For å sikre uavhengighet i arbeidet og resultat, har PwC hatt en selvstendig rolle knyttet til tilnærming, datainnsamling, respondenter og metode. Bergen kommune har ikke gitt føringer til arbeidet ut over mandatet. PwCs rapport er bygget på fakta, de opplysninger som er gitt oss gjennom dokumentasjon og samtaler. Denne rapporten inneholder PwCs meninger og vurderinger basert på vår forståelse av den informasjonen vi har fått, vår kunnskap og erfaring. PwC ønsker å takke de ledere og medarbeidere i byrådsavdeling for kultur, næring, idrett og kirke, Idrettsservice og byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap som stilt opp til samtaler med oss, og fordi de velvillig har delt informasjon og opplevelser. Rapporten er utarbeidet av PwC. Ansvarlig for oppdraget har vært Frode Myrdal. Øistein Jensen har ledet gjennomføringen der Kristian Ellingsen og Julie Ekeland har vært sentrale ressurser. Bergen, 23. oktober 2014 Frode Myrdal Partner Øistein H. Jensen Direktør Ansvar Denne rapport er utarbeidet for Bergen kommunes interne bruk i samsvar med kontrakt datert 3. juli 2014. Våre vurderinger bygger på faktainformasjon som har fremkommet i intervjuer med ansatte i Bergen kommune og i dokumentasjon som Bergen kommune/bergen kommunes ansatte har gjort tilgjengelig for oss. PwC har ikke foretatt noen selvstendig verifisering av informasjonen som har fremkommet, og vi innestår ikke for at den er fullstendig, korrekt og presis. PwC har ikke utført noen form for revisjon eller kontrollhandlinger av Bergen kommunes virksomhet. Bergen kommune har rett til å benytte informasjonen i denne rapporten i sin virksomhet, i samsvar med forretningsvilkårene som avtalt i rammeavtalen med PwC. PwC påtar seg ikke noe ansvar for eventuelle tap som er eller vil bli lidt av Bergen kommune eller andre som følge av vår rapport. PwC beholder opphavsrett og alle andre immaterielle rettigheter til rapporten samt ideer, konsepter, modeller, informasjon og know-how som er utviklet i forbindelse med vårt arbeid. Enhver handling som gjennomføres på bakgrunn av vår rapport foretas på eget ansvar. PwC i

Gjennomgang Idrettsservice Bergen kommune Sammendrag En tidligere mellomleder i Bergen kommune er politianmeldt og har erkjent overfor politiet å ha begått grov økonomisk vinningskriminalitet mot Bergen kommune i perioden 2003-13. Vedkommende leder har rutet kommunale inntekter av ulik karakter til sin private bankkonto. Trolig er over 6 millioner kroner blitt unndratt, noe som gjør saken til en av de mest alvorlige i sitt slag i Bergen kommune. Bergen kommune har jobbet med å kartlegge omfanget av, og metodene for, de økonomiske mislighetene og har avsluttet dette arbeidet. Bergen kommune besluttet at det skal gjennomføres en fase 2 av arbeidet etter hendelsen. Hovedformålet i fase 2 har vært å finne ut hvordan så store økonomiske misligheter kunne foregå over en så lang tidsperiode uten at de ble avdekket av kommunens egen kontroll. PwC har gjennomført en gjennomgang etter mandat fra Bergen kommune, der fokuset har vært rettet mot internkontroll og kontrollmiljø i den aktuelle byrådsavdeling og Idrettsservice. Ettersom mislighetene i hovedsak ble gjennomført på inntektsområdet, har dette vært spesielt vektlagt i arbeidet. Mislighetene foregikk også over en lengre periode, slik at PwC har måttet gjennomgå systemer og rutiner tilbake til 2003. PwC opplever at Bergen kommune i hele perioden har hatt større oppmerksomhet rettet mot kostnader enn inntekter. PwC har gjennomgått styrende dokumentasjon for hele perioden, og spesielt økonomihåndboken. PwC erfarer at det har vært jobbet mye med økonomihåndboken i perioden. Men økonomihåndboken skal tjene mange formål fra overordnede prinsipielle forhold ned til konkrete sjekkpunkter for bruk av IT-systemer. PwC ser at økonomihåndbøkene i perioden i liten grad beskriver klare rutiner på et tilfredsstillende nivå for inntektssiden. PwC har også identifisert svakheter i etablering og praktiseringen av rutiner i Idrettsservice. Generelt syntes praktiseringen og gjennomføringen av rutinene i denne enheten i stor grad å ha vært tillitsbaserte og preget av relativt uformell internkontroll. PwC observerer at det har vært liten oversikt over inntektspotensialet, avtaler og utført arbeid i Idrettsservice. En bedre oversikt og ansvarsdeling kunne bidratt til bedre budsjettering av inntekter, bedre oversikt over arbeidsomfanget ved enheten samt å redusere muligheten for at inntektene ble rutet til en privat konto. Bergen kommune innførte Agresso fra 2004. Innføring av Agresso ga en rekke positive effekter for kommunen, men på Idrettsservice har det vært et problem at økonomimodellen som Agresso legger opp til ikke er blitt praktisert korrekt, herunder korrekt sammenstilling mellom budsjett, inntekter og kostnader. Dette har i betydelig grad vanskeliggjort oppfølging og kontroll, og har vært en medvirkende årsak til at mislighetene ikke ble avdekket tidligere. Som et ledd i implementeringen av Agresso, foretok kommunen også en konsolidering av bankkonti som tilhører Bergen kommune. En rekke enheter i Bergen kommune har innført forsystemer hvor grunnlag for fakturering registreres eller genereres basert på ulike former for innmelding fra kunder. Idrettsservice har ikke benyttet enhetlige forsystemer på inntektsområdet for innregistrering av behov / oppdrag fra kunder, generering av fakturagrunnlag og elektronisk grensesnitt mot Agresso. Bruk av slike forsystemer ville gitt bedre oversikt og kontroll. Systemet "Aktiv By" er et skritt i riktig retning, men er bare tatt i bruk på utvalgte områder, og dekker heller ikke alle behovene til Idrettsservice. Økonomi og økonomiforvaltning har tidlig i perioden hatt liten oppmerksomhet i Idrettsservice, men det har vært en gradvis positiv utvikling siden 2007-2008. PwC observerer at oppfølging og kontroll var noe som ledere og medarbeidere oppfattet ble håndtert sentralt i byrådsavdelingen. Idrettsservice er en veldig operativ enhet, og avdelingen har før 2007 heller ikke vært bemannet med dedikerte ressurser knyttet til økonomiforvaltning. Det er god internkontroll at oppfølgings- og kontrollfunksjoner gjøres langt ut i organisasjonen. Ledere med resultatansvar har ikke bare ansvar for resultat, men også å sikre tilfredsstillende risikovurderinger og etablere gode rutiner for god kontroll. Således er fortsatt et ledelsesansvar å etablere gode rutiner hvis det ikke eksisterer sentrale rutiner som reduserer risiko og som gir trygghet for god kontroll på inntekter og utgifter. PwC mener at økonomioppfølgingen fra byrådsavdeling for næring, kultur, idrett og kirke i liten grad har bidratt til god kontroll. På samme måte burde ledere i Idrettsservice i større grad satt økonomi og PwC ii

Gjennomgang Idrettsservice Bergen kommune økonomioppfølging på agendaen, og etablert nødvendige rutiner for å sikre god kontroll som en del av resultatsansvaret. Det har vært liten bevissthet knyttet til sammenhengen mellom omfanget av oppdragene som ble utført ved Idrettsservice og hva som ble fakturert. Eksempelvis har Idrettsservice levert tjenester til Sportsklubben Brann i et omfang som trolig er langt større enn det som ble fakturert. For å sikre at det budsjetteres og faktureres rett, og at det offentlige forvalter ressursene rett, anbefales det at byrådsavdelingen i langt større grad sikrer en sammenstilling av budsjett, inntekter og kostnader. Dette kan oppnås ved korrekt bruk av økonomimodellen i Agresso, samt at man eksempelvis innfører timeføring for en del aktiviteter. Det finnes allerede løsninger for timeføring i Agresso som er tatt i bruk av andre enheter i Bergen kommune. Dette vil gi betydelig bedre kontroll med ressursbruk og inntekter også i Idrettsservice. Kulturen ved Idrettsservice har vært preget av en tillitsbasert ledelse og styring, der kontroll har i liten grad vært en del av lederoppfølgingen. Ansvarsdeling er et viktig virkemiddel for god internkontroll. Ved Idrettsservice har det vært en kultur der det har blitt stilt få spørsmål til at samme person har både ansvar og oppfølging av enkeltavtaler alene. Idrettsservice har sin hovedvirksomhet i et operativt miljø, der samarbeidspartnere i mange tilfeller har vært idrettslag som også har få ressurser til økonomioppfølging og en opplevelse av svak posisjon til å stille spørsmål til kommunens leveranser og fakturaer. PwC mener mislighetene kunne oppstå og foregå over en lengere periode på grunn av et svakt kontrollmiljø. PwC iii

Gjennomgang Idrettsservice Bergen kommune Innholdsfortegnelse Om denne rapport... i Ansvar... i Sammendrag... ii 1 Bakgrunn for evaluering... 6 1.1 Situasjon... 6 1.1 Mandat... 6 1.2 Styringsmodell for evalueringen... 6 2 Metode...7 2.1 Mål...7 2.2 Tilnærming...7 2.2.1 Internkontroll og kontrollmiljø...7 2.2.2 Dobbeltkretslæring...7 2.2.3 Gjennomføring... 8 2.2.4 Dokumentasjon... 8 2.2.5 Intervjuer... 8 2.3 Forklaringsmodell og struktur... 9 2.4 Tilstøtende arbeid... 9 2.5 Avgrensning... 9 3 Organisering...10 3.1 Historikk...10 3.2 Dagens Idrettsservice...10 3.3 Organisering av idrettsområdet, med fokus på økonomifunksjonen...10 3.3.1 Økonomifunksjonen...10 3.3.2 Perioden 2004-2007... 11 3.3.3 Perioden 2008-2011... 11 3.3.4 Perioden 2011-... 11 3.4 Innføring av Agresso... 11 3.5 PwCs kommentarer til organiseringen av økonomifunksjonen siden 2004... 11 4 Styrende dokumentasjon, rutiner og praksis...12 4.1 Utvalg...12 4.2 Styring...12 4.3 Sentralt gitte rutiner på inntektsområdet relevant for Idrettsservice...12 4.3.1 Generelt om ansvarsfordeling for inntektsområdet i kommunens økonomimodell...12 PwC iv

Gjennomgang Idrettsservice Bergen kommune 4.3.2 Økonomihåndbok for Bergen kommune 2004-2011...13 4.3.3 Økonomihåndbok for Bergen kommune; foreliggende versjon (2011-)...15 4.4 Rutiner i BKNI/BKNIK for oppfølging av Idrettsservice siden 2003...17 4.4.1 Formaliserte rutiner spesifikt på inntektsområdet...17 4.4.2 PwCs vurdering...17 4.4.3 Praktiserte rutiner som vedrører oppfølging på inntektsområdet...18 4.5 Mulig svikt byrådsavdelingen... 20 4.6 Formelle rutiner for inntektsområdet i Idrettsservice...21 4.7 Praktiserte rutiner...21 4.7.1 Økonomimodell i Agresso...21 4.7.2 Fakturering av kunder... 22 4.7.3 Oppfølging av inntekter lokalt på Idrettsservice... 22 4.8 Mulig svikt Idrettsservice... 27 5 Kultur og ledelse... 28 5.1 Kontrollmiljø... 28 5.2 Kultur og ledelse... 28 6 Anbefalinger... 30 6.1 Rutiner i Idrettsservice... 30 6.2 Rutiner i byrådsavdelingen... 30 6.3 Sentrale rutiner; økonomihåndboken...31 PwC v

1 Bakgrunn for evaluering 1.1 Situasjon En tidligere mellomleder i Bergen kommune er politianmeldt og har erkjent overfor politiet å ha begått grov økonomisk vinningskriminalitet mot Bergen kommune i perioden 2003-13. Vedkommende leder har ved bruk av et privat faktureringsprogram rutet kommunale inntekter av ulik karakter til sin private bankkonto. Bergen kommune har fra oppstart av gjennomgangen etter at saken ble avdekket, planlagt at arbeidet skulle utføres i to faser. I fase 1 har en intern arbeidsgruppe i Bergen kommune jobbet med å kartlegge omfanget av, og metodene for, de økonomiske mislighetene. Bergen kommune besluttet at fase 2 skal gjennomføres av en ekstern leverandør. Hovedformålet i fase 2 har vært å finne ut hvordan så store økonomiske misligheter kunne foregå over en så lang tidsperiode uten at de ble avdekket av kommunens egenkontroll. Bergen kommune ved Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap (BFEE) ved Enhet for økonomisk internkontroll er oppdragsgiver for anskaffelsen. PwC AS ble etter en minikonkurranse under rammeavtale tildelt oppdraget med gjennomføring av fase 2. 1.1 Mandat I oppdragsavtalen datert 3.juli 2014 er det gitt følgende oppgaver: Innhente, gjennomgå og evaluere de rutiner som eksisterer og har eksistert i perioden for inntektsområdet på Idrettsservice. Evaluere de rutiner for oppfølgning av enheten som har eksistert i sentral byrådsavdeling for kultur, næring, idrett og kirke. Det forutsettes at gjennomgangen inkluderer en vurdering av kommunens overordnede regelverk og konkrete rutiner slik de ligger i Bergen kommunes økonomihåndbok. Vurdere om det var svikt i rutiner og/eller etterlevelsen av rutiner som gjorde det mulig at mislighetene kunne pågå i så lang tid. Vurdere kontrollmiljøet i Idrettsservice og sentral byrådsavdeling, og vurdere muligheter for forbedringer. Kartlegge områder for forbedring med anbefaling av tiltak for å redusere risikoen for at dette skjer igjen. PwC har hatt tett dialog med BFEE gjennom arbeidet. 1.2 Styringsmodell for evalueringen Rapporten er utarbeidet for å svare på mandat gitt i oppdragsbeskrivelsen. For å sikre uavhengighet i arbeidet og resultatet har PwC hatt en selvstendig rolle knyttet til tilnærming, datainnsamling og metode. PwC har valgt ut personer for intervjuer og samtaler. Bergen kommune har ikke gitt føringer til arbeidet ut over mandatet. PwC har gjennomført oppdraget etter modell beskrevet i kapittel 2.2.2. Det ble gjennomført oppstartsmøte med enhet for økonomiske internkontroll den 19. august 2014. PwC opplever å ha hatt en god dialog med Byrådsavdeling for kultur, næring, idrett og kirke (BKNIK) og BFEE i arbeidet. 6

2 Metode 2.1 Mål PwCs målsetting for evalueringen er å svare på de tema som er beskrevet i mandatet. Et hovedmål i arbeidet har vært å kunne identifisere hvorfor mislighetene kunne oppstå og foregå over en lengre periode. Målet har da vært å få et godt bilde av internkontrollen og kontrollmiljøet, for å kunne identifisere tiltak for å redusere sannsynlighet for at misligheter skal oppstå og for å styrke internkontroll og kontrollmiljø. 2.2 Tilnærming 2.2.1 Internkontroll og kontrollmiljø For å kunne svare på hovedspørsmålet om hvorfor mislighetene kunne oppstå og vare over i en periode over flere år, har det vært nødvendig å se på internkontroll og kontrollmiljøet i Idrettsservice og byrådsavdelingen. Internkontroll favner således bredere enn spesifikke rutiner for inntektsområdet. Internkontroll handler om alle de tiltak som kommunen kan etablere for å redusere risikoen for at uønskede hendelser oppstår, og sikrer større evne til å nå de mål kommunen har satt seg. Således dekker internkontrollen tema som etikk, kultur, styringsmodell og styrende dokumentasjon som prosedyrer og rutiner. Internkontroll forutsetter et godt kontrollmiljø. Med kontrollmiljø mener vi den kunnskap, de verdier, normer, ideer og holdninger som preger virksomhetskulturen i retning av god styring og kontroll. Kontrollmiljøet preger de valg og prioriteringer som den enkelte medarbeider foretar i arbeidet. Kontrollmiljøet handler ikke bare om kunnskap, verdier og holdninger. Kontrollmiljøet handler også om teknologi, økonomi, regelverk og andre samfunnskrav som sosialt ansvar. På bakgrunn av denne tilnærmingen har vi gått relativt bredt ut i de møter vi har hatt med ledere og medarbeider i byrådsavdelingene for også å kunne få en forståelse for eventuelle underliggende forhold samt de mer konkrete utfordringer. 2.2.2 Dobbeltkretslæring Sakene knyttet til mislighetene er fortsatt under etterforskning av politiet. Bergen kommune har i sin fase 1 gjennomgått saken, og har bygget et klart bilde av hvordan mislighetene ble gjennomført. I fase 2 vil PwC se mer på kontrollmiljøet generelt. Hensikten er blant annet å lære av hendelsene, styrke kontrollmiljøet og å treffe tiltak for å kunne redusere risiko for at misligheter kan oppstå. Ved å gjøre en vurdering av internkontroll, rutiner, rammeverk og etterlevelse, vil Bergen kommune kunne få et innblikk i de direkte årsakene, og derved lukke eventuelle gap. Men det vil også være viktig å bygge en forståelse av de mer underliggende forhold til at eksempelvis det er svikt i etterlevelse, og å rette tiltak for å forbedre dette også. Dette kaller vi dobbeltkretslæring 1, og er illustrert med modellen under. 1 Kort forklaring av begrepene: I enkeltkretslæring er det lett synlige, konkrete og relativt enkle feil som blir rettet opp, men sentrale trekk ved eksistensgrunnlaget og driftsformene til organisasjonen blir som før. Enkeltkretslæring kan ut fra sin klare handlingsorientering være viktig for enkle saksforhold, men er med på å opprettholde organisasjonen slik den er heller enn å endre grunnleggende trekk. Handlinger og strategier blir forandret innenfor en gitt ramme av normer og verdier. Når en gjennom enkeltkretslæring retter opp en handling, stiller en ikke spørsmål om hvorfor handlingen i det hele ble gjennomført. Enkeltkretslæring vil dermed ofte være utilstrekkelig, foreløpig og overflatisk. Dobbeltkretslæring omhandler endringer også av mål, normer og verdier, noe som er mer komplekse og diffuse områder i en organisasjon. Endringer forutsetter da også endringsvilje i forhold til organisasjonens grunnleggende mål og karaktertrekk. Det krever en åpen tilnærming fra deltakerne og rom for en fordomsfri prøving av motstridende interne oppfatninger, og en må kunne regne med konflikter som en del av prosessen. Debatter går ikke bare på enkle rutiner og strukturjusteringer, men også på omlegging av dypere organisasjonsstrukturer som tilsynelatende fungerer godt. Dobbeltkretslæring innebærer en normativ modell for handling (Knut Roald, HISF) 7

Figur 1: Modell for dobbeltkretslæring Hensikten med modellen er å illustrere at det også vil være viktig å vurdere de styrende faktorer eller underliggende forhold til de handlinger som medfører uønskede konsekvenser. Det vil ofte være vanskelig å finne de styrende faktorer, som kultur. Ved å inkludere en ekstra krets, kan læringen av hendelser bli mer varig. Dobbeltkretslæring stoppes ofte av forsvarsmekanismer som vi selv tar i bruk. PwC har derfor også forsøkt å identifisere underliggende forhold knyttet til blant annet kultur og ledelse, som har bidratt til de direkte utfordringer som er beskrevet i denne rapport, for å gi Bergen kommune bedre mulighet til å lære av hendelsene. 2.2.3 Gjennomføring Hovedprosessen ble planlagt gjennomført etter en hypotesebasert analysemodell. Gjennomføringen ble planlagt med å bygge opp en rekke hypoteser gjennom innledende samtaler og studier av dokumenter. Gjennom intervjuer og ytterligere gjennomgang av styrende dokumentasjon har det gitt mulighet for å bekrefte eller avkrefte hypoteser, samt at nye observasjoner kunne dokumenteres. Dette danner grunnlaget for rapporten. Parallelt har det vært viktig å holde berørte enheter orientert om arbeidet, og kommunikasjonen har blitt gjort gjennom berørt byrådsavdeling. Planlegging Hypoteser Analyse Verifikasjon Rapport Oppstartsmøte Informasjonsinnhenting Dokumentgjennomgang Kommunikasjonsplan Innledende samtaler Intervjuguide Intervjuer Dokumentanalyser Kartlegge rutiner Kartlegge etterlevelse Observere kultur Bekrefte/avkrefte hypoteser Nye observasjoner Drøfte observasjoner Avklare leveranse på mandat Utarbeide rapport Figur 2: Hovedprosess 2.2.4 Dokumentasjon PwC har mottatt dokumentasjon knyttet til den interne gjennomgangen i fase 1 samt prosedyrer, rutiner og rapporter. Dokumentasjonen har vært knyttet til inntektsområdet i Bergen kommune og idrettsservice. PwC har også fått tilgang til elektronisk økonomihåndbok. Siden mandatet har vært også å se på tidligere styrende dokumentasjon, har PwC der det har vært mulig fått tilgang til tidligere styrende dokumentasjon. Dette har vært viktig for å kunne forklare årsaker, men har mindre verdi med hensyn til anbefalinger videre. 2.2.5 Intervjuer PwC har gjennomført strukturerte samtaler med 12 personer, samt en løpende dialog med oppdragsgiver. PwC har snakket med flere personer i både BFEE og BKNIK samt i Idrettsservice. PwC mener utvalget har gitt tilstrekkelig med informasjon i denne evalueringen. Personene som har stilt til intervju ble valgt av PwC for å få informasjon fra posisjonen eller området der den enkelte var eller er ansatt. Formålet med intervjuene var å få ytterligere forklaringer og informasjon til observasjonene som var gjort i dokumentgjennomgangen, samt danne grunnlag for å forstå mer underliggende forhold ved enheten. 8

2.3 Forklaringsmodell og struktur PwC har benyttet en kausalitetsmodell for å strukturere hypoteser. Modellen viser mulige årsaker for å forklare en virkning. Utgangspunktet har vært at misligheten kunne oppstå og pågå over tid knyttet til to forhold: 1) Personen var villig til å begå misligheter 2) Et svakt kontrollmiljø gjorde det mulig å begå misligheter og unngå at det ble oppdaget PwC har i arbeidet fokusert på kontrollmiljøet. Arbeidet og intervjuer ble bygget opp etter et sett mulige årsaker som ble formulert som hypoteser innen 8 tema. De enkelte hypotesene er benyttet i arbeidet, og gjengis ikke her. Der PwC mener at hypotesene er bekreftet har de blitt tatt inn i denne rapporten. 2.4 Tilstøtende arbeid Bergen kommune har en rekke aktiviteter knyttet til risikostyring og internkontroll, og dette er et område under kontinuerlig vurdering og utvikling. Kommunens kontrollorganer gjør også jevnlige vurderinger av internkontrollen, gjennom forvaltningsrevisjonsprosjekter og andre aktiviteter. PwC har derfor i dette arbeidet lagt vekt på å vise til tilstøtende arbeid, og å være så spisset i denne konkrete saken som hensiktsmessig. Bergen kommunes revisor leverte rapporten "Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet", datert 21. januar 2014 på oppdrag fra kontrollutvalget 2.BDOs rapport gir et overordnet bilde av arbeidet med å håndtere økonomisk kriminalitet, men berører ikke vurderinger av kommunens økonomiske ramme- og regelverk. PwC gjengir ikke rapporten eller saksbehandlingen av rapporten, men har i eget arbeidet lagt vekt på å ikke vurdere samme tema som BDO har gjort, men hatt fokus på blant annet rutiner i økonomiforvaltningen med vekt på inntektsområdet. 2.5 Avgrensning PwC har vurdert internkontroll og kontrollmiljø ved Idrettsservice, og har i arbeidet også gjort vurderinger av styring og oppfølgingsarbeidet fra byrådsavdeling for kultur, næring idrett og kirke. PwC har ikke vurdert alle sider av internkontrollen, men vektlagt inntektsområdet. Dette er i tråd med PwCs mandat. PwC har ikke vurdert andre enheter under BKNIK eller andre byrådsavdelinger. I prosessen har PwC fått tilgang til dokumentasjon som er unntatt offentlighet, og tatt hensyn til dette i denne rapporten. 2 Jf Byrådssak 1093/14 9

3 Organisering 3.1 Historikk Idrettsservices organisatoriske tilknytning har endret seg flere ganger siden 2000-tallet. I perioden har også byrådsavdelingene blitt endret både med hensyn til organisasjon og ansvar. Idrettsservice har også hatt flere interne omorganiseringer og funksjons-/ansvarsendringer. Mislighetene som er avdekket har vært utført i en lengere periode fra tidlig 2000-tall. Mislighetene har skjedd gjennom fem ulike idrettsdirektørers og enhetslederes funksjonstid. I 2007 gikk Idrettsservice bort fra enhetsansvar til soneansvar. 3.2 Dagens Idrettsservice Idrettsservice er en enhet under Byrådsavdeling for kultur, næring, idrett og kirke (BKNIK). BKNIK har ansvar for kunst og kultur, næringsutvikling, idrett, kirke- og livssynssamfunn og arkiv. Avdelingen omfatter også Bergen kulturskole, byarkivet, biblioteket, Etat for landbruk, Idrettsservice, og kulturkontorene. Idrettsservice har ansvar for alle offentlige idretts- og badeanlegg i Bergen kommune. Idrettsservice har bemanning i 6 svømmehaller og 12 idrettshaller + Fysak allaktivitetshus. Administrasjonen er lokalisert utenfor rådhuset, og har tilsammen 19 ansatte i Nygårdsgaten 114. Figur 3: Organisasjonskart BKNIK (ref. Bergen kommunes hjemmeside) 3.3 Organisering av idrettsområdet, med fokus på økonomifunksjonen 3.3.1 Økonomifunksjonen Vi gir her en overordnet oversikt over organiseringen av idrettsområdet med fokus på økonomi i perioden. Hoveddelen av mislighetene på Idrettsservice var knyttet til inntektsområdet. 10

3.3.2 Perioden 2004-2007 Før etableringen av BKNI (Byrådsavdeling for kultur, næring og idrett) i 2008 (siden BKNIK) var idrettsområdet en del av Byrådsavdeling for oppvekst. Forut for 2004 var idrettsområdet en del av Byavdelingen. Ansatte forteller at økonomifunksjonen i byrådsavdelingen hadde høy arbeidsbelastning, og at de ikke opplevde å ha tilstrekkelig kapasitet til å drive med oppfølging på økonomi. I mai 2007 ble det opprettet en ny stilling som økonomirådgiver for idrett på nivå 1. Før dette hadde ikke idrettsområdet egen økonomistilling, men en av økonomirådgiverne i byrådsavdelingen jobbet etter hvert mye med idrettsområdet. Det var ingen særskilt økonomikompetanse i idrettsdirektørens stab. Begrunnelsen for å ansette egen økonomirådgiver var etter PwCs forståelse oppfølging av spillemidler, hvor det hadde dannet seg et betydelig etterslep, samt generell styrking av økonomifunksjonen på idrettsområdet. 3.3.3 Perioden 2008-2011 Høsten 2008 ble idrettsområdet lagt til BKNI. 10 % av stillingen til økonomirådgiver for idrett skulle dekke Idrettsservice, og de resterende 90 % det øvrige idrettsområdet, herunder oppfølging av spillemidler. 3.3.4 Perioden 2011- I 2011 startet en omorganisering av Idrettsservice. Det ble i den forbindelse også opprettet en stilling som økonomi- og personalkonsulent i Idrettsservice på nivå 2, noe som innebar en klar styrking av økonomikompetansen på denne enheten. Forut for dette var det ingen økonomer ansatt på Idrettsservice (nivå 2). Daværende økonomirådgiver for idrett (nivå 1) ble ansatt i stillingen. Økonomisjef i byrådsavdelingen overtok oppgavene på nivå 1. I 2011 ble Fysakenheten tatt inn som en del av Idrettsservice. 3.4 Innføring av Agresso I 2004 innførte Bergen kommune Agresso. Implementeringen krevde store ressurser fra kommunen, ikke minst knyttet til opplæring. Samtidig innebar også implementeringen en form for organisasjonsutvikling, der man blant annet: gjennomgikk økonomirutinene i kommunen og utarbeidet en ny økonomihåndbok foretok omfattende opplæring innførte ett hovedbankkontonummer for kommunen innførte en økonomimodell med bruk av ulike dimensjoner som arter, kostnadssteder og prosjekter for å bedre mulighetene for økonomistyring og oppfølging implementerte en fullmaktsstruktur i Agresso knyttet til behandling av inngående faktura 3.5 PwCs kommentarer til organiseringen av økonomifunksjonen siden 2004 Som det fremkommer i avsnitt 3.3 over, var det først i 2011 at det ble ansatt en dedikert økonom på Idrettsservice på nivå 2. Forut for dette, fantes økonomikompetansen kun på nivå 1, og økonomimedarbeider var fysisk lokalisert utenfor Idrettsservice. I perioden før 2007 syntes det ikke å ha vært tilstrekkelig med økonomiressurser på idrettsområdet, herunder Idrettsservice. Basert på PwC samtaler, syntes det klart at kvaliteten på økonomirutinene i Idrettsservice, samt kvaliteten på oppfølgingen av enheten, ble gradvis styrket fra 2007, og spesielt fra 2011 etter ansettelse av dedikert økonom på nivå 2 på Idrettsservice. Det er PwCs inntrykk at kombinasjonen av omorganisering av Idrettsservice og styrking av økonomiområdet på enheten har vært viktige faktorer for at omfanget av mislighetene på inntektsområdet på Idrettsservice etter hvert avtok, og at den siktede til slutt ble avslørt. Se også kommentarer i avsnitt 6 under. 11

4 Styrende dokumentasjon, rutiner og praksis 4.1 Utvalg Dette kapittelet vil dekke gjennomgangen av styrende dokumentasjon fra de overordnede prosesser, ned til rutinene på inntektsområdet på Idrettsservice. Med styrende dokumentasjon mener vi de regler, retningslinjer, rutiner som er etablert i Bergen kommune, for å bidra til en god kvalitet i tjenestene og god internkontroll. Som nevnt i kapittelet om avgrensning har PwC hatt fokus på økonomiforvaltningen, økonomihåndbok, kontrollfunksjoner og spesielt inntektsområdet der mislighetene pågikk. PwCs mandat har vært også å se historisk på tidligere rutiner. Dette har vært noe utfordrende på grunn av tilgang til tidligere rutiner har vært begrenset, samt at det har skjedd flere endringer knyttet til organisasjon, roller og ansvar i perioden fra 2000. 4.2 Styring Bergen kommune har over tid innført elementer fra balansert målstyring, og bruker på noen områder Corporater som IT-system for å understøtte målstyringen. Enhetene styres fra byrådsavdelingen gjennom oppdragsdokument til de enkelte resultatenheter. Oppdragsdokumentet gir økonomisk ramme og mål for driften. Oppfølgingen av enheter gjøres gjennom månedsrapporter på økonomi og ledermøter. Det har i liten grad blitt etablert indikatorer for bruk i målstyringssystemet, eller KPIer som resultatenhetene skal følge opp ut over budsjettstyringen. Bergen kommune har gjennomført internkontrollundersøkelser initiert av byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap. Denne undersøkelsen har i stor grad vært ment som hjelp til selvhjelp for avdelingene, og har i liten grad blitt aktivt brukt til oppfølging i BKNIK. Budsjettprosessen følger et planlagt årshjul i Bergen kommune. PwC opplever på Idrettsservice at disse prosessene i større grad baserer seg på tidligere års resultat og budsjett enn på en helhetlig vurdering av hvilke oppgaver som kommunen skal ha, hvilke inntekter som kan forventes eller om det er noe som skal gjøres på en annen måte. Det har vært lav oppmerksomhet på hvilke inntekter kommunen kan ha, og bør ha. Dette har fått større oppmerksomhet etter at mislighetssaken ble kjent. PwC anbefaler at det jobbes videre for å tydeliggjøre indikatorer og mål, som aktivt kan benyttes i oppfølgingen av resultatansvarlige. 4.3 Sentralt gitte rutiner på inntektsområdet relevant for Idrettsservice 4.3.1 Generelt om ansvarsfordeling for inntektsområdet i kommunens økonomimodell Kommunen har en desentralisert økonomimodell, der ansvaret for inntektsområdet i betydelig grad hviler på byrådsavdelingene og enhetene. Dette innebærer også ansvar for at alle inntekter blir fakturert og bokført. Ansvaret omfatter blant annet: 12

Fullstendig og nøyaktig (korrekt) fakturagrunnlag, og at dette registreres i Agresso (via webløsning eller forsystemer som har grensesnitt med Agresso) Alle inntekter blir bokført rettidig og korrekt i regnskapet Avstemme inntekter i regnskapet i Agresso mot grunnlag (for eksempel forsystem) Etablere gode rutiner som ivaretar dette ansvaret Lønns- og regnskapssenteret (LRS) er en kommunens serviceorganisasjon vedrørende lønn og regnskap. På inntektsområdet har i hovedsak LRS ansvar for: Produksjon av fakturafiler basert på grunnlag fra enhetene Oversendelse av fakturafiler til ekstern leverandør for utskrift på blanketter eller elektronisk fakturering Behandling og registrering av innbetalinger Betalingsoppfølging og purring Det er viktig å merke seg at LRS ikke har noe ansvar for at fakturagrunnlaget er fullstendig eller nøyaktig. 4.3.2 Økonomihåndbok for Bergen kommune 2004-2011 Bergen kommune hadde etablert en økonomihåndbok i 2004. Dette er økonomihåndboken som har eksistert i hoveddelen av perioden mislighetene på inntektsområdet i Idrettsservice foregikk. Denne versjonen av økonomihåndboken ble utviklet i perioden 2003-2004 i forbindelse med innføringen av Agresso i Bergen kommune. Det er PwCs forståelse at det ikke er foretatt vesentlige endringer i økonomihåndboken i perioden frem til 2011. 4.3.2.1 Driftsinntekter I økonomihåndboken 2004-2011 eksisterte det blant annet en prosessflyt for prosess Utgående faktura, med tilhørende rutinebeskrivelse som ga en beskrivelse av de enkelte steg i prosessflyten. Se Figur 4 og Figur 5 under. Figur 4 Utdrag fra økonomihåndbok 2004-2011: Prosessflyt utgående faktura 13

Figur 5 Utdrag fra økonomihåndbok 2004-2011: Rutinebeskrivelse Registrere ordre / fakturagrunnlag Selv om økonomihåndboken 2004-2011 og økonomihåndboken fra 2011 har forskjellig struktur, er det stor grad av samsvar i selve innholdet; herunder at det generelle fokuset er korrekt bruk av Agresso (inkludert hvordan enhetene rent teknisk skulle gå frem for å registrere grunnlag for faktura til LRS i Agresso). Også i økonomihåndboken 2004-2011 er det flere viktige delprosesser på inntektsområdet som ikke dekkes, herunder Inngåelse av avtaler; prissetting, hvordan fange opp avtaler i budsjetter, fakturering og inntektsføring Utarbeide og kontrollere periodiske fakturagrunnlag, herunder kontroll av fullstendighet i fakturagrunnlag (mot for eksempel avtaler) Oppfølging og avstemminger, herunder kontroller for å sikre fullstendighet på inntektsområdet (både enhetens egne kontroller, og byrådsavdelings kontroll av enhetene) 4.3.2.2 PwCs vurdering Rutiner for driftsinntekter og budsjett 2003-11 Det en svakhet ved økonomihåndboken 2004-2011 at delprosesser for inntekter ikke var omtalt. Som kommentert for økonomihåndboken fra 2011 i avsnitt 4.3.3.1, kunne generelle føringer for inntektsområdet vedrørende punktene i listen over dannet et utgangspunkt for rutinene til den enkelte byrådsavdeling og enhet i perioden 2004-2011. Dette kunne blant annet bidratt til å gi innspill til gode kontrollrutiner på inntektsområdet, og unngå uønsket variasjon i kvaliteten på rutinene mellom ulike byrådsavdelinger og enheter. Økonomihåndboken er også i stor grad lagt opp som en kvalitetsbeskrivelse, og inneholder få nøkkelkontroller som skal sikre at prosessen følges. Våre kommentarer er her tilsvarende som for økonomihåndboken fra 2011 og beskrevet i avsnitt 4.3.3.2 over. Heller ikke i økonomihåndboken 2004-2011 var det noen nærmere rutiner / innspill til fremgangsmåte for hvordan byrådsavdelingene og enhetene skal sikre fullstendighet i budsjetterte inntekter, utover generelle betraktninger om at man skal se hen til for eksempel fjorårets regnskap. 14

4.3.3 Økonomihåndbok for Bergen kommune; foreliggende versjon (2011-) 4.3.3.1 Driftsinntekter I den versjonen av økonomihåndbok som nå ligger ute på intranettet, er oversikt over prosessflyt og rutinebeskrivelser tatt bort i forhold til tidligere versjon (se avsnitt 4.3.2 under); disse er erstattet av kortfattede tematiske artikler. Ett av hovedområdene i økonomihåndboken er Driftsinntekter; se Figur 6 Innholdsoversikt for tema "Driftsinntekter" i økonomihåndbok fra 2011under. Generelt er fokuset i økonomihåndboken korrekt bruk av Agresso, herunder hvordan enhetene rent teknisk skal gå frem for å registrere grunnlag for faktura til LRS i Agresso. Figur 6 Innholdsoversikt for tema "Driftsinntekter" i økonomihåndbok fra 2011 Prosessflyten som eksisterte i den tidligere økonomihåndboken ga en oversikt over roller / fordeling av ansvar på inntektsområdet. Som nevnt over er prosessflyten nå fjernet, men i noen av rutinene nevnt over fremkommer likevel kommentarer om arbeidsfordelingen på inntektsområdet, se Figur 7 og Figur 8 under. Figur 7 Utdrag fra økonomihåndbok fra 2011: Kortfattet veiledning salgsordre / utgående faktura via Agresso webløsning 15

Figur 8 Utdrag fra økonomihåndbok fra 2011 vedrørende registrering av grunnlag for fakturering i forsystemer Som det fremkommer av Figur 6 over, dekker økonomihåndboken utvalgte deler av inntektsprosessen, herunder: Kortfattet beskrivelse av hva som er definert som driftsinntekter Kortfattet veiledning salgsordre / utgående faktura via Agresso webløsning Detaljer knyttet til teknisk registrering av salgsordre / internordre via Agresso webløsning (registrering av grunnlag som LRS fakturerer) Overordnet omtale av at grunnlag for fakturering også kan komme fra forsystemer Inntekter fra kontantsalg Dette innebærer at en rekke områder / delprosesser av inntektsprosessen ikke dekkes av økonomihåndboken, herunder: Inngåelse av avtaler; prissetting, hvordan fange opp avtaler i budsjetter, fakturering og inntektsføring Utarbeide og kontrollere periodiske fakturagrunnlag, herunder kontroll av fullstendighet i fakturagrunnlag (mot for eksempel avtaler) Oppfølging og avstemminger, herunder kontroller for å sikre fullstendighet på inntektsområdet (både enhetens egne kontroller, og byrådsavdelings kontroll av enhetene for eksempel ved å innhente kopier av avstemminger og dokumentasjon på utførte kontroller i enhetene) Som beskrevet i avsnitt 4.3.1 over, har kommunen en desentralisert økonomimodell, og det er dermed uansett de enkelte byrådsavdelinger og enheter som har ansvaret for at de har gode rutiner på inntektsområdet. Men når inntektsområdet ikke i særlig grad er dekket i den sentralt gitte økonomihåndboken, blir det dermed opp til de enkelte byrådsavdelinger og enheter å utvikle gode rutiner på inntektsområdet på egen hånd. 4.3.3.2 PwCs vurdering rutiner for driftsinntekter Etter PwCs vurdering burde økonomihåndboken gitt noen generelle føringer for inntektsområdet vedrørende punktene i listen over, som kunne dannet et utgangspunkt for rutinene til den enkelte byrådsavdeling og enhet. Etter vår vurdering kunne dette blant annet bidratt til: å gi innspill til gode kontrollrutiner på inntektsområdet som i mange tilfeller kan være særlig komplekst; mange enheter i kommunal sektor har langt større fokus og kompetanse på kostnader og kostnadsoppfølging enn de har på inntektsområdet, og det kan være stor forskjell på kompetanse og bakgrunn for merkantilt ansatte i de ulike enhetene. Det kan her nevnes at flere personer har i samtalene nevnt at de ikke ser hvilke konkrete handlinger de kunne ha utført for å avdekke mislighetene. Dette understreker etter vår vurdering kommunens behov for å hjelpe byrådsavdelingene og enhetene med å bygge gode rutiner rundt oppfølging og kontroll av inntektsområdet. unngå uønsket variasjon i hvordan inntekter fanges opp og følges opp mellom byrådsavdelinger og enheter 16

Det først da innkjøpsområdet (kostnadsområdet) ble rammet, at kommunens kontrollaktiviteter fanget opp uregelmessigheter relatert til denne saken. Dette er mer beskrevet i avsnitt 4.7.3. PwC mener at det er grunn til å reflektere over dette. Det er PwCs oppfatning at Bergen kommune har mye større oppmerksomhet og systematikk på formelle kontroller vedrørende anskaffelser og kostnader enn på inntektsområdet. Våren 2014 ble avholdt en konferanse for økonomer på nivå 1 i Bergen kommune der ett av temaene var inntektsområdet. Det ble i den forbindelse gjennomført et gruppearbeid der temaet var "Hvordan jobbe fra nivå 1 for å sikre fullstendighet i inntektene til resultatenhetene?". PwC har fått anledning til å gjennomgå gruppearbeidet. Svarene i gruppearbeidet viser at det er stor variasjon mellom byrådsavdelingene i hvordan oppfølging av inntektsområdet skjer og hvilke krav som stilles. Dette bidrar til et inntrykk av at rutiner på inntektsområdet (både på nivå 1 og nivå 2) generelt bør gis langt større oppmerksomhet i kommunen enn hva som har vært tilfellet til nå, og økonomihåndboken er etter vår vurdering et naturlig sted å starte forbedringsarbeidet. Vi vil presisere at det selvsagt kan være mange enheter i kommunen som har bygget opp gode rutiner og kontroller på inntektsområdet. PwC ser samtidig at det kan være et behov for å dele den kompetansen som enkelte enheter har bygget opp, slik at flere kan dra nytte av dette. PwC mener at det vil være viktig for Bergen kommune å forbedre økonomihåndboken på inntektsområdet fremover. 4.3.3.3 Budsjett, rapportering, prognose og oppfølging Økonomihåndboken dekker også budsjettprosessen, samt rapportering, prognoser og oppfølging gjennom året. Budsjettprosessen inkluderer budsjettering av inntekter. Byrådsavdelingene (ved kommunaldirektørene) har ansvar for gjennomføring av budsjettprosessen innenfor sine politikkområder. Budsjettprosessen innebærer blant annet at byrådsavdelingene får innspill fra de ulike enhetene (herunder Idrettsservice). Bystyret fastsetter budsjett for de ulike byrådsavdelingene, og kommunaldirektørene avgjør rammene for en enkelte enhet. Byrådsavdelingene har ansvaret for å følge opp status gjennom året, og for at man holder seg innenfor nettorammen tildelt av bystyret. 4.3.3.4 PwCs vurdering av budsjett, rapportering, prognose og oppfølging Så langt PwC kjenner til, finnes det ikke noen nærmere rutiner for hvordan byrådsavdelingene og enhetene skal sikre fullstendighet i budsjetterte inntekter, utover generelle betraktninger om at man skal se hen til for eksempel fjorårets regnskap. Dette har bidratt til at de feil som har skjedd som følge av mislighetssaken med manglende inntekter, ikke har blitt oppdaget, siden utgangspunktet for budsjetteringen i stor grad var basert på fjorårets resultater og budsjett. 4.4 Rutiner i BKNI/BKNIK for oppfølging av Idrettsservice siden 2003 4.4.1 Formaliserte rutiner spesifikt på inntektsområdet Basert på PwCs gjennomgang, kan ikke vi se at det eksisterer eller har eksistert noen formaliserte (beskrevne) rutiner på inntektsområdet i sentral byrådsavdeling (som siden 2003 har vært henholdsvis Byavdelingen, BOPP, BKNI og BKNIK) utover rutinene i økonomihåndboken. Dette i motsetning til andre områder, for eksempel innkjøp, hvor det har eksistert egne formaliserte rutiner i byrådsavdelingen. Dette gjelder også rutiner for oppfølging av inntekter i Idrettsservice og andre enheter. 4.4.2 PwCs vurdering PwC anser det som en svakhet at det ikke eksisterer / har eksistert noen egne formaliserte rutiner på inntektsområdet i den aktuelle byrådsavdelingen. Det er et lederansvar å sikre at det eksisterer tilstrekkelige og 17

gode rutiner. Det ligger også i resultatansvaret på forskjellige nivå også å vurdere risiko, og selv etablere tilstrekkelige rutiner for å sikre kontroll. Fraværet av sentrale rutiner i økonomihåndboken (som kommentert i avsnitt 4.3 over) betyr ikke at slike rutiner ikke kan utarbeides på det enkelte nivå hvis det anses som viktig. Når sentrale rutiner ikke er gode og eksplisitte nok, blir det tvert i mot spesielt viktig å sørge for gode nok rutiner lokalt. PwC mener at selv om det er/har vært svakheter i økonomihåndboken, burde økonomioppfølgingen på byrådsavdelingen og resultatsansvarlig på idrettsservice vurdert risiko og i større grad selv etablert rutiner som var dekkende nok for Idrettsservice sin drift og kontantstrøm. 4.4.3 Praktiserte rutiner som vedrører oppfølging på inntektsområdet I samtalene PwC har hatt, har vi diskutert hvordan byrådsavdelingen rent faktisk har fulgt opp inntektsområdet i Idrettsservice i perioden siden 2003, uavhengig av i hvilken grad rutinene har vært formaliserte (beskrevne). 4.4.3.1 Budsjett, prognoser og oppfølging I kommunal sektor er budsjett og prognoser sentrale verktøy for oppfølging. Som beskrevet i avsnitt 4.3.3.4 og 4.3.2.2 eksisterer det, og har eksistert, formelle, generelle rutiner vedrørende budsjettering og oppfølging. 4.4.3.1.1 Perioden 2004-2007 Inntektsbudsjetteringen la til grunn historikk / tidligere regnskaper (herunder informasjon i Agresso) og kjente avtaler. Avtalene var samlet i permer; dette var avtaler signert av idrettsdirektør eller leder Idrettsservice. Det forelå ikke register eller oversikt over avtaler. Det ble ikke gjort oppfølging av hvorvidt det var samsvar mellom inntekter og kostnader. Det ble avholdt møter med enhetene, men økonomifunksjonen på byrådsavdelingen opplevde ikke å ha god nok oversikt over hva de faktisk gjorde ute på nivå 2, og var etter egne utsagn "litt perifer". Etter vår vurdering var dette en av konsekvensene av organiseringen av økonomifunksjonen i denne perioden. Etter innføringen av Agresso har oppfølging av enhetene blant annet skjedd gjennom rapportering i prognosemodulen i Agresso, der resultatenhetsledere legger inn kommentarer på avvik og korrigerende tiltak samt ny prognose. Dette har også vært tilfellet for Idrettsservice. I samtalene er det blant annet erkjent at "det burde vært mer spesifikk oppfølging enn det som var tilfellet". 4.4.3.1.2 Perioden siden 2007 Som beskrevet i avsnitt 3.3 ble det i 2007 ansatt egen økonomirådgiver for idrettsområdet på nivå 1. I 2008 kom idrettsområdet inn i BKNI (senere BKNIK). Etter at økonomifunksjonen ble styrket gjennom ansettelse av egen økonomirådgiver, samt at idrettsområdet kom inn i BKNI, ble det iverksatt flere positive tiltak: I 2007-2008 ble det startet opp arbeid for å få ryddet opp i økonomimodellen til Idrettsservice. Før dette var inntektsbudsjettet gruppert på et svært overordnet nivå (de fem sonene). Faktiske inntekter og kostnader ble i noen tilfeller ført helt ned på anleggsnivå, men i andre tilfeller ikke. Billettinntekter ble i noen tilfeller ført samlet for flere dager. Disse forholdene medførte at det var svært vanskelig å følge opp inntekter og kostnader, for eksempel i forhold til budsjett. Forbedringsarbeidet tok sikte på å oppnå en konsistent sammenstilling mellom budsjett, inntekter og kostnader på ulike nivåer / anlegg i Idrettsservice. Det var helt siden Agresso ble innført i 2004 vært meningen at systemet skulle brukes på en slik måte at man oppnådde sammenstilling av budsjett, inntekter og kostnader. I følge BKNIK ble det igangsatt et arbeid for å få oversikt over avtaler og faste inntekter for å få rede på hva som skulle budsjetteres. Forut for dette var det etter vår forståelse ikke noen form for samlet oversikt over avtaler og faste inntekter. Den første oversikten vi har mottatt ble utarbeidet i 2011, og har en relativt lav detaljgrad. Oversikten viser blant annet ikke referanse til avtale i BKSAK, avtaleparter, detaljert informasjon om hva avtalen gjelder, gyldighetsperiode og informasjon om hvordan estimert inntekt er fastsatt. 18

Svakhetene som ble adressert over, var etter PwCs vurdering medvirkende faktorer til at mislighetene på inntektsområdet på Idrettsservice ikke ble avdekket tidligere. Inntektsbudsjettet ble etter hvert fordelt ut til de underliggende ansvarsstedene, herunder anlegg, og det ble jobbet med å øke bevisstheten for at inntekter og kostnader skulle føres på de aktuelle ansvarssteder (riktig nivå). Som beskrevet i avsnitt 3.3, ble økonomirådgiver for idrettsområdet på nivå 1 i 2011 ansatt som dedikert økonom på Idrettsservice på nivå 2. Vedkommende fortsatte arbeidet med å forbedre rutinene og "tette hull". Se også avsnitt 4.6 og 4.7 under for nærmere beskrivelse av rutinene på inntektsområdet i Idrettsservice. Selv om det i følge BKNIK ble igangsatt et arbeid for å få oversikt over avtaler og faste inntekter, har byrådsavdelingen etter vår forståelse i liten grad fulgt opp og kontrollert dette arbeidet. Det er ikke hentet inn oversikter fra resultatenhetene (herunder Idrettsservice) over alle avtaler / kontrakter, med referanse til avtale, detaljert angivelse av gyldighetsperiode, detaljert beskrivelse av inntekt og budsjettert inntekt måned / tertial / år samt forklaring til hvordan inntekt er budsjettert (forutsetninger) hentet inn dokumentasjon / avstemminger på periodisk basis som viser faktisk inntekt måned / tertial / år sett opp mot budsjettert inntekt, og forklaringer til avvik BKNIK opplyser om at det fra byrådsavdelingens side ikke ble foretatt noe testing av om oversikt over inntekter var fullstendig (for eksempel stikkprøvebaserte avstemminger mellom dokumentasjon i BKSAK og oversikt over inntekter). Det har heller ikke vært noen praksis for å innhente stikkprøvebaserte bekreftelser fra kunder på utestående ved periodeslutt, eller omsetning gjennom året, mot Bergen kommune. PwC har fått tilgang til eksempler på e-postkorrespondanse mellom Idrettsservice og BKNI. Korrespondansen viser at det i noen tilfeller er: bedt om nærmere kommentarer til avvik mellom faktiske tall og budsjett anmodet om at Idrettsservice kontrollerer at alle inntekter er bokført anmodet om at Idrettsservice gjennomgår og kommenterer estimat på inntekter kommende perioder Oppfølgingen syntes å være på et overordnet nivå, med lite omfang av kontroller og oppfølging. Vi tar forbehold om at det selvsagt kan være foretatt oppfølging (for eksempel per telefon) som ikke fremkommer av den dokumentasjonen vi har gjennomgått. PwCs inntrykk er at spørsmålene vedrørende inntektsområdet som ble stilt fra Idrettsservice (nivå 2) fra 2011 er noe mer konkrete og detaljerte enn det som var tilfellet for tidligere perioder (det vil si før økonomen ble ansatt på nivå 2, og dermed fikk et tettere forhold til driften i enheten). Inntektsområdet i Idrettsservice har også i en del tilfeller blitt kommentert særskilt i byrådsavdelingens rapportering til politisk nivå. Byrådsavdelingen har opplevd at de har viet inntekter på Idrettsservice større oppmerksomhet enn hva som har vært tilfelle for øvrige enheter på byrådsavdelingen. 4.4.3.2 PwCs vurdering av praktiserte rutiner for oppfølging på inntektsområdet PwCs observasjon er at kontroll og oppfølging ofte får et mer tilfeldig og usystematisk preg når kontrollrutinene ikke er formaliserte, og kontrollene / oppfølgingen heller ikke dokumenteres. Spesielt blir dette tilfellet når det ikke oppleves å ha tilstrekkelig kapasitet til å drive med oppfølging og kontroll. Dette blir da gjerne nedprioritert til fordel for "dag til dag"-oppgaver. Etter PwC vurdering er dette også symptomatisk for denne saken. PwC mener det burde vært foretatt mer konkrete handlinger fra byrådsavdelingens side for å følge opp inntektsområdet på Idrettsservice. Vi mener at ledelsen ved byrådsavdelingen og ved Idrettsservice blant annet burde tatt større initiativ til å: 19

Utarbeide oversikt over inntektsområdet i hele byrådsavdelingen, som viser typer inntekter, omfang (beløp) og vurdering av risiko for feil Utarbeide oversikt over hvem som har ansvaret for fakturering, oppfølging og kontroll, både lokalt i resultatenheter og sentralt på byrådsavdelingen Påse at resultatenhetene, herunder Idrettsservice, utarbeider detaljerte oversikter over alle avtaler / kontrakter, med detaljert angivelse av gyldighetsperiode, beskrivelse av inntekt, budsjettert inntekt måned / tertial / år, kvalitetssikret av ledere (de som inngikk avtaler) Hente inn dokumentasjon / avstemminger på periodisk basis som viser faktisk inntekt måned / tertial / år sett opp mot budsjettert inntekt Utføre egne tester / kvalitetssikring av at oversikt over inntekter var fullstendig; for eksempel ved å foreta stikkprøvebaserte avstemminger mot dokumentasjon i BKSAK Innhente stikkprøvebaserte bekreftelser fra kunder på utestående ved periodeslutt og omsetning gjennom året; dette ville avdekket tilfeller der kunden faktisk rapporterer å ha høyere utestående og omsetning mot kommunen enn det som er registrert i Agresso, noe som kunne indikert manglende fullstendighet av inntekter ført i Agresso Utfordre Idrettsservice på økonomimodellen i Agresso på et langt tidligere tidspunkt enn det som var tilfellet (Dette ble det først tatt tak i fra 2007-2008); den uryddige økonomimodellen som eksisterte tidligere gjorde i realiteten at det var vanskelig å følge opp inntekter mot budsjett, og å følge opp inntekter i forhold til kostnadsnivået (for eksempel ressursbruken på Brann stadion sett i forhold til det relativt lave nivået på inntektene) Foreta oppfølging av Idrettsservices rutiner på inntektsområdet, herunder å undersøke med enheten hvilke rutiner den egentlig hadde for å sikre at alle inntekter ble fakturert, innhente kopier av eventuelle avstemminger / dokumentasjon på kontroller, og sørge for at det ble iverksatt tiltak der rutinene ble vurdert som svake Stille konkrete spørsmål til Idrettsservice vedrørende hvorfor avtalen med SK Brann (se også avsnitt 4.7.3.2 under) i perioden 2004-2008 genererte "ad hoc" enkeltinntekter, og ikke faste, stabile inntekter. I samtalene er det ikke gitt noen spesiell forklaring på dette fra byrådsavdelingens side; det vises til at avtalen i sum genererte årlige inntekter omtrent i den størrelsesorden som var forventet. Stille mer konkrete spørsmål til Idrettsservice vedrørende hvorfor inntekter fra Helse Bergen uteble (se også avsnitt 4.7.3.3 under), selv om Idrettsservice innrapporterte (til byrådsavdelingen) forventede inntekter 3 for 2011 knyttet til parkering. PwC er blitt gjort kjent med flere indikatorer og varsler på at det har vært mulige uregelmessigheter. Disse har så langt PwC kjenner til, ikke blitt aktivt fulgt opp. Det bør jobbes aktivt med meldekultur i Idrettsservice. Konkrete, formaliserte rutiner for kontroll og oppfølging fra byrådsavdelingens side kunne etter PwCs vurdering ført til at inntektsområdet ble gitt langt større oppmerksomhet både fra byrådsavdelingens side, og dermed også fra Idrettsservice sin side. Slike rutiner kunne stilt krav til hvilke konkrete handlinger som skulle utføres, av hvem og hvor ofte. PwC observerer at inntektsområdet på Idrettsservice oppleves som noe uoversiktlig. Det er blant annet blitt vist til at det var flere ulike avtaler, at det var mye variable inntekter. Dette medfører økt risiko på inntektsområdet. Kombinert med en lav oppmerksomhet på økonomistyring, forsterker dette risikoen. PwC mener dette er indikasjoner på at risikoen på inntektsområdet burde vært vurdert høyere. PwC mener at det burde medført desto tettere oppmerksomhet og oppfølging enn hva som har vært tilfellet. 4.5 Mulig svikt byrådsavdelingen På spørsmål om det var svikt i rutiner eller etterlevelse av rutiner som gjorde det mulig at mislighetene kunne pågå i så lang tid, er svaret at det var en kombinasjon. Forholdene som relaterer seg til økonomimodellen representerer et eksempel på svikt i etterlevelse av rutiner. Forhold som gjelder svikt i rutinene, var for det første at rutiner i svært i liten grad har vært formalisert. Det har ikke eksistert konkrete, formaliserte rutiner for oppfølging og kontroll på inntektsområdet, med krav til dokumentasjon. PwC har identifisert en rekke konkrete svakheter i de praktiserte rutiner, dette fremkommer i avsnitt 4.4.3.2 over. I stor grad syntes rutinene å ha vært 3 Regneark som viser forventede inntekter Idrettsservice 2011 20