Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Eva Bueie Nygård Arkiv: 17/9527-1 Dato: 15.09.2017 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORTEN "INTERNKONTROLL I BYGGESAKSBEHANDLINGEN" Vedlegg: Forvaltningsrevisjonsrapporten "intern kontroll i byggesaksbehandlingen" utarbeidet av innlandet revisjon iks, rapport 10-2017. Bakgrunn I fellesmøte med de øvrige kontrollutvalgene i regionen den 14.3.2016 ble det bestilt en foranalyse om internkontroll i byggesaksbehandlingen. Foranalyse med prosjektplan ble behandlet av kontrollutvalget den 6.6.2016 i sak 15/16, hvor kontrollutvalget vedtok å bestille en forvaltningsrevisjon basert på foranalysen. Kontrollutvalget har i etterkant også bedt revisjonen om å spesielt se på en bestemt sak, nemlig byggingen av Solhøgda etter en del medieoppslag om denne saken. Innlandet revisjon IKS (heretter kalt revisjonen) har levert forvaltningsrevisjonsrapporten som er vedlagt saken. Revisor vil delta i møtet for å presentere rapporten og svare på spørsmål. Fakta Formålet med forvaltningsrevisjonen har vært å undersøke om byggesaksbehandlingen er underlagt tilfredsstillende internkontroll. Revisjonen har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1. Har Lillehammer kommune dokumenterte systemer og rutiner for internkontroll som sikrer betryggende kontroll med at byggesaksbehandlingen foregår i samsvar med kommunale mål og verdier og gjeldende regelverk? 2. Er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres? 3. Har kommunen rutiner og praksis for å vurdere krav til habilitet? 4. Er saksbehandlingen kvalitetssikret på en forsvarlig måte i praksis? Det gjøres oppmerksom på at revisjonen i denne undersøkelsen ikke har etterprøvd kommunens faglige vurderinger i enkeltsaker. Revisjonsrapporten innleder med informasjon om byggesaksbehandlingen i Lillehammer kommune. I eget kapittel viser revisjonen til lover, regler og vedtak som gir kriteriene for saksbehandlingen. Revisjonskriterier for hver problemstilling er omtalt under den aktuelle
problemstilling. Metodisk har prosjektet i hovedsak blitt gjennomført ved dokumentanalyser i tillegg til noen intervjuer. Det er gjennomført stikkprøver på byggesaker som er kommet såpass langt at det er gitt byggetillatelser. Kontrollutvalget har i prosessen signalisert hvilke typer saker de ville at skulle bli sett på. Følgende saker er valgt ut: - Solhøgda - Skjønnsmessig utvalg av kommunens egne byggesaker - Dispensasjonssøknader Tabell 2.1 i rapporten viser utvalgte saker (26) sammenlignet med den totalt oversikten fra ESA. Problemstilling en vurderer om Lillehammer kommune har dokumenterte systemer og rutiner for internkontroll i byggesaksbehandlingen. Forvaltningsrevisjonen viser at ledelse, organisering og bemanning synes å være tilfredsstillende i forhold til de daglige oppgavene. Byggesaker ser ut til å bli behandlet innenfor lovens frister. Kapasiteten kan for øvrig se ut til å være noe presset og kan ut fra revisor vurderinger "representere en risiko i forhold til arbeid med tilsyn og ulovlighetsoppfølging og opprydding i gamle uavslutta byggesaker". I kommunen finnes det et sett med rutinebeskrivelser, omfattende maler og standardtekster samt fullelektronisk saksbehandlersystem. Dette viser at det legges til rette for systematisert og dokumenterbar saksbehandling. Videre skriver revisor "Det som mangler når det gjelder systematikk og formalisering er risikovurderinger (ROS-analyse) som grunnlag for å etablere eventuelle kontrollaktiviteter utover daglig leders daglige oppfølging. Videre ser vi at rutiner for avviksregistrering og - håndtering ikke er aktive i avdelingen". I problemstilling to ser man på om ansvar og oppgaver er organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres. Revisor konkluderer med følgende "Etter revisjonens vurderinger er ansvar og oppgaver organisert slik at tilstrekkelig arbeidsdeling sikres i behandling av byggesaker. Det er minst to personer involvert; en person som saksbehandler og en leder som kvalitetssikrer og kontrollerer saksbehandlers arbeid. Det er bare helt unntaksvis at TOleder er saksbehandler. Det er dermed liten risiko for at en og samme person har hånd om hele byggesaksprosessen alene". Problemstilling tre ser på rutiner og praksis for å vurdere krav til habilitet. Revisor vurderer at praksisen er i tråd med kommunens etiske retningslinjer. Disse sier at ansatte skal melde fra dersom de har personlige interesser som kan påvirke en sak. Videre sier revisor at "Siden behandling av byggesaker medfører utstrakt kontakt med private utbyggere er det viktig at det er sikkerhet for at saksbehandlere og ledere i byggesaksavdelingen ikke har personlige interesser i de sakene de er med på å behandle. Revisjonen mener derfor at det bør vurderes egne rutiner i byggesaksavdelingen for håndtering og eventuelt dokumentasjon av habilitetsvurderinger". I den fjerde og siste problemstillingen blir det vurdert om saksbehandlingen er kvalitetssikret på en forsvarlig måte i praksis. Revisjonen har her påpekt en del forhold som kan forbedres. Det anbefales særlig å sørge for at referater for forhåndskonferanser følger saken og at man sikrer at innkreving av gebyrer skjer i samsvar med vedtak og forutsetninger i byggesakene. Videre skriver revisor at "det ligger en risiko for dårlig oppfølging av vedtatte byggesaker. Et søk i ESA ga over 1000 uavslutta byggesaker fra årene 2003-2014. Kommunen har
tidligere hatt et prosjekt for å rydde opp i gamle uavslutta byggesaker, men dette prosjektet ble avsluttet i 2014 på grunn av manglende ressurser. Revisjonen antar at det blant de gamle byggesakene finnes en del saker som skulle vært avsluttet med ferdigattest. Dette er tiltakshavers eller ansvarlig søkers ansvar. Revisjonen mener likevel det burde vært en gjennomgang og opprydding i disse sakene slik at man kunne fått avdekket saker med behov for videre oppfølging. Det er risiko for at tiltak er oppført og tatt i bruk ulovlig. Manglende ferdigattester kan også ha konsekvenser for gebyrene. Revisjonen mener også at kommunen burde ha oppdaterte rutiner for å følge opp vedtak i byggesaker når de nærmer seg fristen for utløp og det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse". I den siste problemstillingen ble Solhøgda spesielt vurdert av revisor, da dette var en av sakene kontrollutvalget var spesielt interessert i. Denne saken mener revisor er gjennomført i samsvar med rutiner og maler, og skiller seg ikke fra de andre sakene revisjonen har vurdert. Her er det den vedtatte reguleringsplanen som ligger til grunn, og i denne følger det bestemmelser som går på hensynssoner og bevaring av vegetasjon. Det har for øvrig vist seg at vegetasjon her er fjernet i strid med bestemmelsene i reguleringsplanen. Per i dag skal dette utbedres ved at utbygger skal utarbeide en plan for hvordan vegetasjonen skal gjenopprettes. Denne planen skal godkjennes av kommunen. Revisjonen oppsummerer med at administrasjonen bør vurdere følgende anbefalinger i revisjonsrapporten: Gjennomføre en ROS-analyse for å avdekke eventuelle områder der en ut fra en risikovurdering bør styrke kvalitetssikring og kontroll. Gå gjennom og vurdere hvordan rutinen for avviksregistrering og håndtering skal praktiseres på en hensiktsmessig måte i avdelingen. Utarbeide rutiner for håndtering og eventuell dokumentasjon av habilitet i byggesaksbehandlingen. Gå gjennom og rydde opp i eldre uavslutta saker i ESA og sørge for at disse avsluttes og følges opp på riktig måte. Utarbeide rutiner for oppfølging av saker som nærmer seg fristen for ugyldighet der det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Sørge for sikrere og mer hensiktsmessige rutiner for informasjon om vedtak i byggesaker til de som skal fakturere og oppfølging av at fakturering skjer. Sørge for at referater fra forhåndskonferanser følger byggesaken. Rådmannen har svart på høringsutkastet til revisjonsrapport, og brevet er vedlagt bakerst i revisjonsrapporten. Vurderinger Det er viktig for kontrollutvalget at undersøkelser som bestilles har nytteverdi for så vel administrasjonen som kommunestyret. Sekretariatet viser derfor til at rådmannen i vedlagte svar skriver at rapporten gir en god beskrivelse og sammenfattelse av temaet. Kontrollutvalget har tidligere fått orientering om kommunens internkontroll og deriblant om den etablerte internrevisjonen i kommunen. Denne forvaltningsrevisjonen har vist at byggesaksavdelingen ikke har vært gjenstand for internrevisjon. Temaet byggesaksbehandling
er et område som opptar mange og som både kommunens egne innbyggere og andre er brukere av i ett eller flere tilfeller. Lillehammer kommune behandler mange byggesaker årlig. Det er derfor viktig at den interne kontrollen er så god som mulig. Sekretariatet mener revisjonen har gjort en god undersøkelse som er i tråd med kontrollutvalgets bestilling. Kontrollutvalget kom med en tilleggsbestilling etter oppstart av prosjektet angående Solhøgda, og dette er svart opp i rapporten. Revisjonsrapporten gir en god beskrivelse av situasjonen i Lillehammer kommune, noe som bekreftes i høringssvaret fra rådmannen. Utgangspunktet for bestilling av forvaltningsrevisjonen, var en mye omtalt korrupsjonssak i Drammen. Forvaltningsrevisjonen i Lillehammer viser at rutiner og praksis i selve saksbehandlingen ser ut til å være tilfredsstillende. Vurdering av habilitet ser for øvrig ut til å være opp til den enkelte saksbehandler, og dermed kan det være tilfeller hvor saksbehandler burde meldt seg inhabil som ikke er kjent. Slik det er i dag, ser dette ut til å være basert på tillitt og avvik vil kunne komme fram dersom noen utenfra hadde påpekt mulige interessekonflikter og utfordringer i forhold til habilitet. En forvaltningsrevisjon vil sjeldent kunne oppdage korrupsjon, da måten korrupsjon utføres på vanskelig er gjenfinnbart i dokumentasjonen. Når man sjekker internkontrollen og sørger for bedring av denne, vil for øvrig dette minke sannsynligheten for korrupsjon. Bare det å rette søkelys på temaet, kan virke forebyggende. Revisor anbefaler at det utarbeides rutiner for håndtering og eventuelt dokumentasjon av habilitet i byggesaksbehandlingen. Kontrollutvalget var spesielt interessert i byggingen av Solhøgda. Det var en del medieomtale av prosjektet da byggingen endte med at den skogkledte horisonten i Lillehammer ble brutt av de nye bygningene. Undersøkelsen til revisor viser at reguleringsplanen er godkjent av Lillehammer kommune, men at det er gjort feil av utbygger som har fjernet vegetasjon som ikke skulle fjernes ut fra bestemmelsene i reguleringsplanen. Her er det en prosess pågang hvor utbygger skal lage en plan for hvordan vegetasjonen kan gjenopprettes. Oppsummert anbefaler sekretariatet å oversende forvaltningsrevisjonsrapporten til kommunestyret for behandling der. I forslaget til vedtak gjentas revisjonens anbefalinger. Sekretariatet mener det er verdt å merke seg spesielt kulepunktene om opprydding av eldre saker, manglende rutiner for oppfølging av saker som nærmer seg fristen for ugyldighet og mer hensiktsmessige rutiner rettet mot fakturering. Det forventes at det gis tilbakemelding på oppfølging av anbefalingene til kontrollutvalget, og sekretariatet foreslår at fristen settes til 1.2.2018. Konklusjon: Sekretariatets forslag til VEDTAK Kontrollutvalget tar revisjonsrapporten "Intern kontroll i byggesaksbehandlingen" til etterretning og legger saken fram for kommunestyret med følgende INNSTILLING 1. Kommunestyret tar revisjonsrapporten "Intern kontroll i byggesaksbehandlingen" til etterretning og forventer at revisjonens anbefalinger blir fulgt opp av rådmannen:
Gjennomføre en ROS-analyse for å avdekke eventuelle områder der en ut fra en risikovurdering bør styrke kvalitetssikring og kontroll. Gå gjennom og vurdere hvordan rutinen for avviksregistrering og håndtering skal praktiseres på en hensiktsmessig måte i avdelingen. Utarbeide rutiner for håndtering og eventuell dokumentasjon av habilitet i byggesaksbehandlingen. Gå gjennom og rydde opp i eldre uavslutta saker i ESA og sørge for at disse avsluttes og følges opp på riktig måte. Utarbeide rutiner for oppfølging av saker som nærmer seg fristen for ugyldighet der det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Sørge for sikrere og mer hensiktsmessige rutiner for informasjon om vedtak i byggesaker til de som skal fakturere og oppfølging av at fakturering skjer. Sørge for at referater fra forhåndskonferanser følger byggesaken. 2. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget en tilbakemelding på oppfølgingen innen 1.2.2018. Øivind Nyhus Sekretariatsleder Kontrollutvalgets innstiller til V E D T A K : Kontrollutvalget Lillehammer har behandlet saken i møte 04.09.2017 sak 14/17 Protokoll Innlandet Revisjon IKS presenterte revisjonsrapporten og svarte på spørsmål. Planavdelingen har ikke vært gjenstand for undersøkelse i dette prosjektet, og det er ikke sett grundig på tilsyn og ulovlighetsoppfølging. Votering I samsvar med sekretariatets forslag fattet kontrollutvalget følgende enstemmige Vedtak Kontrollutvalget tar revisjonsrapporten "Intern kontroll i byggesaksbehandlingen" til etterretning og legger saken fram for kommunestyret med følgende INNSTILLING 1. Kommunestyret tar revisjonsrapporten "Intern kontroll i byggesaksbehandlingen" til etterretning og forventer at revisjonens anbefalinger blir fulgt opp av rådmannen: Gjennomføre en ROS-analyse for å avdekke eventuelle områder der en ut fra en risikovurdering bør styrke kvalitetssikring og kontroll.
Gå gjennom og vurdere hvordan rutinen for avviksregistrering og håndtering skal praktiseres på en hensiktsmessig måte i avdelingen. Utarbeide rutiner for håndtering og eventuell dokumentasjon av habilitet i byggesaksbehandlingen. Gå gjennom og rydde opp i eldre uavslutta saker i ESA og sørge for at disse avsluttes og følges opp på riktig måte. Utarbeide rutiner for oppfølging av saker som nærmer seg fristen for ugyldighet der det ikke er søkt om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Sørge for sikrere og mer hensiktsmessige rutiner for informasjon om vedtak i byggesaker til de som skal fakturere og oppfølging av at fakturering skjer. Sørge for at referater fra forhåndskonferanser følger byggesaken. 2. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget en tilbakemelding på oppfølgingen innen 1.2.2018.