Høring av rammer for 1800 MHzauksjonen 3. april 2014
1 Innledning Samferdselsdepartementet (SD) har besluttet at frekvensene 1710-1725 MHz / 1805-1820 (2 x 15 MHz) skal tildeles gjennom en åpen konkurranse i form av auksjon. SD har delegert oppdraget med gjennomføring av auksjonen til Post- og teletilsynet (PT) jf. brev fra SD datert 28. mars 2014. I brevet har SD blant annet uttalt følgende: "Utgangspunktet for auksjonen bør være at den gjennomføres slik at den kan gi en effektiv fordeling av ressursene samtidig som staten kan oppnå et auksjonsproveny som reflekterer frekvensressursenes markedsverdi. Auksjonsformatet kan ikke vurderes isolert, men bør ses i sammenheng med øvrige auksjonsregler, herunder frekvenstaksregler, minstepriser mv. En ny auksjon forholdsvis kort tid etter en auksjon der frekvenser i samme bånd ble fordelt, bør som tidligere påpekt, ikke foretas på gunstigere vilkår enn ved forrige tildeling. Et lukket auksjonsformat er derfor aktuelt. Det er imidlertid konstatert overskuddsetterspørsel, og det legges ikke opp til å anvende frekvenstak ved ny tildelingsrunde. Dette kan skjerpe konkurransen om ressursene samtidig som forutsetningene for tildelingen blir noe annerledes enn hva de var under fjorårets auksjon. PT kan derfor vurdere nærmere om det bør benyttes et åpent auksjonsformat for disse ressursene. PT har foreslått at spørsmålet om auksjonsformat bør gjøres til gjenstand for høring. Dette begrunnes også ut fra at bransjen var sterkt kritisk til at auksjonsformatet ikke var gjenstand for høring, da øvrige auksjonsregler ble hørt i fjor høst i forkant av flerbåndsauksjonen. SD er enig med PT i at det er hensiktsmessig å vurdere synspunkter fra markedet før auksjonsformatet fastlegges. PT fastsetter endelig auksjonsformat etter en helhetsvurdering der hensynet til effektiv resursfordeling og et proveny som reflekterer ressursenes markedsverdi ivaretas." Når det gjelder innplassering i båndet har SD uttalt at: "spørsmålet om hvordan ervervede blokker plasseres i båndet bør være gjenstand for høring og at PT avgjør hvilken metode som foretrekkes etter å ha vurdert innspill." SD uttaler videre at: "Reglene for innplasseringen skal være avklart før auksjonen gjennomføres." 1.1 Om høringen I dette dokumentet beskriver PT overordnede rammer for auksjonen. PT gjør særlig oppmerksom på at dokumentet inneholder flere ulike forslag til valg av auksjonsformat og regler for plassering i 1800 MHz-båndet. PT ønsker bransjens innspill på forslagene før utkast til auksjonsregler utarbeides. Et samlet utkast til auksjonsregler og utkast til frekvenstillatelser vil bli sendt på høring på et senere tidspunkt. PT gjør oppmerksom på at det i forbindelse med 2
høring av auksjonsreglene ikke vil være mulig å gi innspill på valg av selve auksjonsformatet igjen. I forbindelse med høring av auksjonsreglene mv. vil PT også legge frem en overordnet tidsplan for tildelingen. Høringsinnspill sendes på e-post til firmapost@npt.no med kopi til rwh@npt.no innen høringsfristen fredag 2. mai 2014. PT vil offentliggjøre høringsuttalelsene så snart som mulig etter høringsfristens utløp. Vi ber derfor høringsinstansene om å utforme svarene slik at de kan offentliggjøres. Dersom høringssvar inneholder sensitive opplysninger, for eksempel forretningshemmeligheter, vil hele eller deler av dokumentet kunne unntas offentlighet, jf. offentlighetsloven og forvaltningsloven. I den grad et høringssvar skulle inneholde opplysninger som høringsinstansen ønsker unntatt offentlighet, ber PT om at dette fremgår klart og tydelig. 2 Om 1800 MHz-båndet Frekvensbåndet 1710-1785 MHz / 1805-1880 MHz (1800 MHz-båndet) er i norsk frekvensplan allokert til blant annet mobile tjenester. Hele 1800 MHz-båndet utgjør til sammen 2 x 75 MHz. Ved 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-auksjonen i desember 2013 ble i alt 2 x 60 MHz i 1800 MHz-båndet tildelt henholdsvis Telco Data, TeliaSonera og Telenor. 1 De resterende 2 x 15 MHz inngikk også i auksjonen, men ble ikke solgt. Disse frekvensene er derfor ledige. Fordelingen i 1800 MHz-båndet i dag er illustrert i Figur 1. Figur 1 Den nåværende fordeling i 1800 MHz-båndet 2.1 Frekvensblokkene som skal tildeles i auksjonen I auksjonen blir de ledige frekvensene delt opp i tre frekvensblokker, hver på 2 x 5 MHz. Figur 2 viser blokkene som er inkludert i tildelingen. Frekvensene vil bli tildelt som abstrakte blokker. 1 http://www.npt.no/teknisk/frekvensauksjoner/avsluttede/avsluttede/auksjon-14-790-862-mhz 3
Figur 2 Frekvensblokkene som skal tildeles i auksjonen 2.2 Frekvenstillatelsene Frekvenstillatelsene vil være teknologi- og tjenestenøytrale. Tillatelsene vil ikke inneholde utbyggings- eller dekningskrav. Vilkårene i tillatelsene vil bli identiske med tillatelsene utstedt for 1800 MHz-båndet i desember 2013 i forbindelse med 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-auksjonen. Tillatelsene gis varighet til 31. desember 2033. 2.2.1 Gebyr og avgift Innehaver av spektrumstillatelse skal betale årlig gebyr til PT etter ekomloven 12-1 og forskrift om gebyr til PT2. Gebyrfastsettelsen for spektrumstillatelser i 1800 MHz-båndet følger bestemmelsen i forskrift om gebyr til PT 12. Gebyr for året 2014 er cirka 240 000 NOK for én sammenhengende 5 MHz-dupleksblokk i 1800 MHz-båndet. Innehaver av spektrumstillatelse i 1800 MHz-båndet skal betale årlig frekvensavgift til SD. Frekvensavgiften fastsettes hvert år av Stortinget. For 2014 er frekvensavgiften for en 5 MHz dupleksblokk i 1800 MHz-båndet 6 750 000 NOK. 3 Auksjonen 3.1 Deltakelse i auksjonen Enhver fysisk eller juridisk person, dvs. aksjeselskap, ansvarlig selskap, enkeltpersonforetak eller lignende, hjemmehørende i EØS-området eller Sveits kan inngi bud i auksjonen. Alle budgivere vil være anonymiserte. 2 Forskrift 21. februar 2005 nr. 168 om gebyr til Post- og teletilsynet. Forskriften er for tiden under revisjon. Den reviderte forskriften er ventet å gjelde fra 1. januar 2015. Det estimerte gebyret vil kunne endres som følge av forskriftsrevisjonen eller som følge av endringer i PTs gebyrmål som fremkommer av Stortingets årlige budsjettvedtak. 4
Etter auksjonen vil følgende informasjon bli offentligjort: Antall deltakere i auksjonen Vinnende budgivere Pris hver vinnende budgiver skal betale Hvilke frekvenser som tildeles hver vinnende budgiver 3.2 Frekvenstak I 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-auksjonen i desember 2013 ble det ut fra konkurransemessige vurderinger fastsatt frekvenstak for å motvirke at for store frekvensressurser kunne havne hos én eller to tilbydere. Taket på 2 x 20 MHz for én enkelt tilbyder i 1800 MHz-båndet ble fastsatt i forbindelse med denne konkrete auksjonen og har ikke automatisk effekt i forbindelse med en ny tildeling av ressurser i samme bånd, jf. brev fra SD datert 28. mars 2014. Fastsettelse av frekvenstak er et inngripende regulatorisk virkemiddel, som bare bør anvendes av myndighetene når det foreligger særlig grunn for det. Med utgangspunkt i resultatet fra flerbåndsauksjonen der tre tilbydere ervervet omfattende frekvenspakker med ressurser fra 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-båndene, er det etter myndighetenes vurdering vanskelig å se at det foreligger særlig grunn til å gjøre bruk av et frekvenstak ved tildeling av de resterende 2 x 15 MHz i 1800 MHz-båndet. Myndighetene mener derfor at ressursene bør auksjoneres uten takbegrensning, og alle aktører som ønsker det, bør ha anledning til å delta i auksjonen. Dette vil trolig også bidra til god konkurranse om ressursene, hvilket isolert sett bidrar til at det oppnås et effektivt auksjonsresultat og et proveny som i rimelig grad avspeiler ressursenes verdi i tråd med målsettingene for auksjonen. Det er følgelig ikke fastsatt et frekvenstak i auksjonen. 3.3 Minstepris Minsteprisen for blokkene vil bli vurdert i sammenheng med auksjonsformatet og offentliggjort som en del av auksjonsreglene. Som tidligere nevnt vil det gjennomføres en egen høring av auksjonsreglene. Minsteprisen vil imidlertid ikke fastsettes lavere enn NOK 5 millioner per dupleksblokk på 2 x 5 MHz, jf. brev fra SD datert 28. mars 2014. 5
3.4 Auksjonsformat I tråd med overordnede målsettinger for denne auksjonen og 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-auksjonen i desember 2013 skal auksjonsformatet ivareta hensynet til en effektiv ressursfordeling og et proveny som reflekterer ressursenes markedsverdi. En samfunnsøkonomisk effektiv ressursfordeling ble ved auksjonen i desember vurdert til å være en balansert fordeling av ressursene som la til rette for minst tre bærekraftige mobilnett. Med utgangspunkt i dette hensynet ble det før auksjonen sikret mot stor konsentrasjon av frekvensressursene hos enkelte tilbydere ved å fastsette frekvenstakene slik at det ble lagt til rette for auksjonsresultater med minst tre vinnere. Målsettingene for auksjonen sett i sammenheng med det norske markedet og overordnede rammer for auksjonen særlig frekvenstakene gjorde at myndighetene anvendte et lukket auksjonsformat (lukket kombinatorisk førstepris). Dette formatet ble også vurdert til å styrke konkurransen i markedet på lang sikt ved å gi nye og mindre aktører insentiver til å delta i auksjonen. Videre vurderte myndighetene det slik at formatet på best mulig måte la til rette for at myndighetene kunne oppnå et vederlag som i rimelig grad avspeilet ressursenes verdi. Myndighetene mener som utgangspunkt at når tildelingene er så nær i tid, bør de foregå på samme vilkår slik at ikke enkelte budgivere får mer gunstige vilkår ved denne tildelingen. På bakgrunn av dette bør også auksjonsformatet som utgangspunkt være det samme som ved auksjonen i desember. Auksjonsformatet kan imidlertid ikke vurderes isolert, men bør ses i sammenheng med øvrige auksjonsregler, herunder frekvenstaksregler, minstepriser mv. Rammene for denne tildelingen er ikke identiske med rammene for auksjonen i desember 2013. Det er for eksempel ikke fastsatt noe frekvenstak ved denne tildelingen. Det er derfor ikke den samme begrensning på mengden frekvenser den enkelte budgiver kan etterspørre i auksjonen, noe som sannsynligvis vil gi sterkere konkurranse om frekvensene. Et alternativ til det lukkede auksjonsformatet er å anvende en åpen auksjon, for eksempel det formatet som ble anvendt ved 2 GHz-auksjonen i november 2012 (åpen "klokkeauksjon"). I noen tilfeller kan det argumenteres for at en åpen auksjonsprosess, der selskapene observerer hverandres bud og dermed får informative signaler om andre selskapers verdsetting, har verdi for selskapene. Usikkerheten for det enkelte selskap begrenses og selskapet har mulighet for å oppdatere egen verdsetting ut fra informasjon om konkurrentenes verdsetting. PT ser at en åpen auksjonsprosess kan generere nyttig informasjon for budgiverne om ressursenes verdi og dermed legge til rette for en effektiv tildeling hvor ressursene tildeles den budgiver som verdsetter dem høyest og hvor myndigheten samtidig oppnår et proveny som avspeiler ressursenes verdi. 6
PT ser imidlertid også at et åpent auksjonsformat i noen tilfeller kan ha den ulempen at etablerte aktører kan ha mulighet for å by strategisk og utelukke mindre/nye aktører fra å vinne frem. PT ønsker bransjens vurdering av hvilket auksjonsformat som best mulig legger til rette for en tildeling som ivaretar hensynet til en effektiv ressursfordeling og et proveny som reflekterer ressursenes markedsverdi. 3.5 Plassering i frekvensbåndet Myndighetens utgangspunkt for frekvenstildelinger har alltid vært å legge til rette for mest mulig effektiv frekvensbruk. Tildeling av sammenhengende spektrum for alle tillatelsesinnehavere har vært ett av virkemidlene for å oppnå dette. Senest i 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-auksjonen ble det benyttet en regel om at tildelingene skulle resultere i sammenhengende spektrum for hver vinnende budgiver. Samtidig ble det gjort klart i auksjonsreglene at spektrum som eventuelt ikke ble solgt i auksjonen skulle plasseres nederst i båndet. I tillegg opplyste PT i forkant av auksjonen at plassering som er gitt ut fra auksjonen i desember 2013 som utgangspunkt vil være gjeldende i tillatelsenes gyldighetsperiode. Etter auksjonen i desember innehar Telenor, TeliaSonera og Telco Data 2 x 20 MHz hver i 1800 MHz-båndet. Hvis én eller flere av disse aktørene vinner ytterligere frekvensblokker i auksjonen finnes det etter PTs mening flere ulike muligheter for plassering av blokkene. Én mulighet er å plassere alle nye tillatelser samlet nederst i båndet. Det vil medføre at ikke alle eksisterende tillatelsesinnehavere kan få sammenhengende spektrum i båndet, men innehaverne kan avtale spektral flytting seg i mellom i etterkant av auksjonen. Denne metoden er i tråd med det som var utgangspunktet før auksjonen i desember, som nevnt ovenfor. En annen mulighet er å plassere eventuelt "tilleggsspektrum" ved siden av innehavers eksisterende tillatelse slik at tillatelsesinnehavere får sammenhengende frekvensblokker. En slik løsning vil medføre en mindre justering av plasseringen av eksisterende innehavere for å gjøre plass til plasseringen av "tilleggsspektrum". 3 Dersom en annen aktør enn de tre eksisterende tillatelsesinnehaverne vinner frekvensblokker i auksjonen vurderer PT at det er hensiktsmessig å plassere disse blokkene samlet nederst i båndet. 3 Det var ved 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-auksjonen i fjor et vilkår for plassering av blokker at Telenors og TeliaSoneras tillatelser med 15 års varighet ble plassert ved siden av hverandre. Ved en eventuell justering, som følge av at én eller begge av disse aktørene vinner ytterligere frekvensblokker, vil dette vilkåret bli tatt hensyn til. 7
I en situasjon hvor både eksisterende innehavere og nye aktører vinner frekvensblokker må en kombinasjon av ovennevnte muligheter overveies. For å belyse de ulike mulighetene for plassering av tildelte frekvensblokker i båndet bedre, ønsker PT bransjens innspill på følgende problemstillinger: 1. Er det tekniske begrensninger i nettverksutstyret som gjør det særlig ugunstig for eksisterende innehavere at alle nye tillatelser plasseres samlet nederst i båndet? PT tenker her spesielt på eksisterende utstyrs mulige begrensinger i "tuning range". 2. Per i dag benyttes maksimalt 20 MHz båndbredde i LTE. Dette forventes å ville endre seg innen få år. Samtidig kommer det mulighet for å legge sammen spektrum fra ulike deler av et frekvensbånd og fra forskjellige frekvensbånd (carrier aggregation) til større sammenhengende blokker. Hvordan vurderer bransjen at denne utviklingen legger til rette for at frekvenser som ikke er sammenhengende kan utnyttes effektivt? 3. PT ser som utgangspunkt at en eventuell justering av plassering av eksisterende innehavere ikke er en omfattende og kostbar prosess, og mener at den kan forsvares for å oppnå en mest mulig effektiv frekvensbruk. Vi ber om kommentarer på denne vurderingen. 8