Høringsnotat - Overordnet regulering av auksjonen

Transkript

1 Høringsnotat - Overordnet regulering av auksjonen Auksjon av frekvensbåndene høy 6 GHz, 8 GHz, lav 10 GHz, høy 10 GHz, 13 GHz, 18 GHz, 23 GHz, 28 GHz og 38 GHz 20. februar 2018

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Bakgrunn Om høringsnotatet og høringen Overordnede målsettinger med auksjonen Spektrum som skal tildeles Oversikt over ressursene Oversikt over ressursene slik de tilbys i auksjonen Om auksjonen og auksjonsformatet Om tildeling ved auksjon En eller flere auksjoner Pakkebudgivning Generiske frekvensblokker og inndeling i kategorier Kriterier for inndeling i kategorier Forslag til kategoriinndeling Aktuelle auksjonsformater Klokkeauksjon Kombinatorisk flerrundeauksjon (CMRA) s vurdering av aktuelle auksjonsformat Plassering i frekvensbåndet - innplasseringsauksjon Minstepris Frekvenstak Frekvenstillatelse og vilkår Utkast til spektrumstillatelser Overgangsordning for tillatelser som utløper 31. desember

3 1 Innledning 1.1 Bakgrunn () påbegynte i mars 2016 arbeidet med å planlegge tildeling av frekvensressurser i frekvensbåndene lav 6 GHz, høy 6 GHz, 8 GHz, lav 10 GHz, høy 10 GHz, 13 GHz, 18 GHz, 23 GHz, 28 GHz og 38 GHz. I forbindelse med oppstart av planleggingsarbeidet ble det foretatt en kunngjøring 1 på s hjemmeside hvor alle interesserte ble gitt anledning til å gi innspill eller synspunkter til frekvensplanleggingen og en eventuell tildelingsprosess. I mars 2017 ble ledige frekvenser i lav 6 GHz, høy 6 GHz, 8 GHz, 10 GHz, 13 GHz, 18 GHz, 23 GHz, 28 GHz og 38 GHz lyst ut, med søknadsfrist i starten av mai I juni 2017 informerte om at etterspørselen oversteg tilgjengelige ledige ressurser i samtlige bånd, med unntak av frekvensbåndet lav 10 GHz. Til tross for at ikke mottok konkurrerende søknader i frekvensbåndet lav 10 GHz, vil frekvensbåndet inngå i den kommende konkurransebaserte tildelingen. For nærmere begrunnelse for denne beslutningen, se punkt 2.1 nedenfor. Videre har besluttet at frekvensbåndet lav 6 GHz ikke vil inngå i den kommende tildelingen. Frekvensbåndet lav 6 GHz ble opprinnelig lyst ut sammen med øvrige bånd, men som følge av studier internasjonalt, avventer foreløpig tildelingen av dette båndet 2. På bakgrunn av etterspørselen har besluttet at de ledige ressursene i høy 6 GHz, 8 GHz, lav 10 GHz, høy 10 GHz, 13 GHz, 18 GHz, 23 GHz, 28 GHz og 38 GHz (heretter omtalt som auksjonsbåndene) skal tildeles ved en konkurransebasert tildeling. Tildelingen vil skje ved en pengeauksjon hvor utvelgelse av hvem som skal få tildelt ressurser bestemmes ut fra interessentenes budgivning. inngikk i november 2017 samarbeid med konsulentselskapet DotEcon Ltd 3 (DotEcon) som bistår med vurderingene av overordnet regulering av auksjonen 4. 1 Se 2 Se mer informasjon her: DotEcon skal også levere auksjonsprogramvare til gjennomføring av selve auksjonen, og selskapet skal bistå med utarbeidelse av detaljerte auksjonsregler for auksjonen. 3

4 En mer detaljert oversikt over, og en foreløpig tidsplan for tildelingsprosessen, er tilgjengelig på s auksjonsside, Auksjon #27 (Tildeling av frekvensressurser som brukes til faste tjenester). 1.2 Om høringsnotatet og høringen I dette høringsnotatet legger frem forslag til overordnet regulering av tildelingen av frekvensressurser i auksjonsbåndene til offentlig høring. Forlag til detaljerte auksjonsregler vil være gjenstand for en selvstendig offentlig høring som etter planen skal gjennomføres i løpet av juli/august Alle interesserte aktører er velkomne til å gi innspill til vurderingene og forslagene som presenteres i dette dokumentet med tilhørende vedlegg. imøteser også innspill til eventuelle problemstillinger eller forhold som er relevante for de overordnede tildelingskriteriene, men som ikke er direkte omtalt i dette dokumentet. gjør særlig oppmerksom på at høringsnotatet inneholder to ulike forslag til valg av auksjonsformat. ønsker bransjens innspill til forslagene før utkast til auksjonsregler utarbeides. vil gi interessenter mulighet til å få presentert begge auksjonsformatene nærmere ved en online-presentasjon (webinar) som vil bli gjennomført onsdag 14. mars Aktører som ønsker å delta på et slikt webinar må melde sin interesse per e-post til fastetjenesterauksjon@nkom.no med kopi til kgu@nkom.no innen fredag 9. mars Innspill til spørsmål som ønskes tatt opp som en del av webinaret må også sendes inn til nevnte e-postadresser innen samme frist. Kurset vil foregå på engelsk, og vil bli gjennomført av konsulentselskapet DotEcon. Videre gjør vi særskilt oppmerksom på at utkast til frekvenstillatelser for hvert av auksjonsbåndene følger vedlagt, og ber også om innspill til tillatelsesutkastene. Høringsinnspill sendes på e-post til fastetjenesterauksjon@nkom.no med kopi til kgu@nkom.no innen høringsfristen torsdag 5. april vil offentliggjøre høringsuttalelsene så snart som mulig etter høringsfristens utløp. Vi ber derfor høringsinstansene om å utforme svarene slik at de kan offentliggjøres. Dersom høringssvarene inneholder sensitive opplysninger, for eksempel forretningshemmeligheter, vil hele eller deler av dokumentet kunne unntas offentlighet, jf. offentlighetsloven og forvaltningsloven. I den grad et høringssvar skulle inneholde opplysninger som høringsinstansen ønsker unntatt offentlighet, ber om at dette fremgår klart og tydelig. 4

5 1.3 Overordnede målsettinger med auksjonen I overenstemmelse med ekomloven 6-2 er de overordnede målsettingene ved gjennomføring av denne tildelingen å oppnå en effektiv fordeling av frekvensressursene hvor det tas hensyn til at det oppnås et rimelig proveny som gjenspeiler ressursenes markedsverdi. mener at målsettingene for tildelingen best kan oppnås ved å tildele ressursene ved en pengeauksjon. Grunnprinsippet er at de aktørene som har størst betalingsvilje også er de som vil utnytte ressursene best og dermed tilføre samfunnet størst verdi ved bruk av frekvensene. I tillegg vil tilstrebe at tildelingen er så transparent og enkel som mulig. Det er også en målsetting å få gjennomført auksjonen innen utgangen av Spektrum som skal tildeles 2.1 Oversikt over ressursene Båndene med oversikt over de ledige frekvensressursene, herunder kanaloppdeling og båndbredder, er presentert i eget vedlegg. Som nevnt i punkt 1.1 ovenfor har besluttet at frekvensbåndet lav 10 GHz vil inngå i den kommende konkurransebaserte tildelingen til tross for at det ikke ble mottatt konkurrerende søknader innen søknadsfristens utløp. Det forhold at det ikke ble konstatert overskuddsetterspørsel i lav 10 GHz ved utlysning av auksjonsbåndene gjenspeiler ikke nødvendigvis den reelle etterspørselen etter frekvensressurser i båndet. Etter s syn er det en reell mulighet for at aktører som har søkt om ressurser i de øvrige auksjonsbåndene (hvor det er konstatert overskuddsetterspørsel) kan etterspørre ressurser i lav 10 GHz i en auksjon. På denne bakgrunn har funnet det mest hensiktsmessig å inkludere båndet i den kommende auksjonen. 2.2 Oversikt over ressursene slik de tilbys i auksjonen Frekvensene som er gjenstand for tildeling i auksjonsbåndene utgjør til sammen en båndbredde på 4931,25 MHz. Frekvensressursene vil i auksjonen bli inndelt i totalt 71 frekvensblokker hvor blokkstørrelsen og antall blokker er fordelt slik: Frekvensbånd Høy 6 GHz 8 GHz Frekvensblokker som inngår i auksjonen 8 blokker à 2x40 MHz 10 blokker à 2x28 MHz 5

6 Lav 10 GHz 5 blokker à 2x28 1 uparet blokk à MHz 28 MHz Høy 10 GHz 6 blokker à 2x28 1 blokk à 2x4 MHz MHz 13 GHz 4 blokker à 2x28 1 blokk à 2x14 MHz MHz 18 GHz 10 blokker à 1 blokk à 2x55 MHz 2x6,875 MHz 23 GHz 7 blokker à 2x28 3 blokker à 2x7 MHz MHz 28 GHz 2 blokker à 2x56 MHz 38 GHz 9 blokker à 2x56 MHz Tabell 1: Oversikt over frekvensblokker som inngår i auksjonen 1 blokk à 2x6 MHz 1 blokk à 2x13,75 MHz 1 blokk à 2x4 MHz 3 Om auksjonen og auksjonsformatet 3.1 Om tildeling ved auksjon Etter ekomloven 6-2 skal tildeling av frekvenser skje gjennom åpne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige prosedyrer. Ved tildelingen skal det tas hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom bærekraftig konkurranse, fri bevegelighet for tjenester, teknologi- og tjenestenøytralitet og harmonisert bruk av frekvenser. Ekomloven 6-4 angir nærmere prosedyrer for tildelingen dersom det er konkurranse om ressursene. I en konkurranse må myndigheten sette kriterier for utvelgelse av den eller de som skal få ressursene. Disse kriteriene skal være objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige og en pengeauksjon anses å oppfylle disse kriteriene 5. Bruk av pengeauksjon for å avgjøre utvelgelse av hvem som skal få frekvenstillatelser i auksjonsbåndene anses derfor å tilfredsstille lovens krav. 3.2 En eller flere auksjoner Etter s syn vil det være mest hensiktsmessig at alle auksjonsbåndene tildeles samlet i én og samme auksjon (multibåndauksjon). Frekvensressursene i samtlige av auksjonsbåndene 5 I forarbeidene til ekomloven 6-4 er det uttalt at "avgjørelse gjennom en auksjon hvor det betales med penger er objektiv, transparent, ikke-diskriminerende og forholdsmessig.". 6

7 kan benyttes for både punkt-til-punkt og punkt-til-multipunkt, og båndene er i større eller mindre grad substituerbare i en auksjon. Det er sannsynlig at enkelte aktører vil ønske å endre etterspørsel fra ett bånd til et annet bånd underveis i auksjonen. Som eksempel kan tenkes en aktør som starter med å by på én 55 MHz-blokk i 18 GHz-båndet. Dersom prisen for blokken i dette båndet stiger til et visst nivå, kan det tenkes at aktøren i stedet ønsker å by på to 28 MHz-blokker i 23 GHz-båndet eller én 56 MHz-blokk i 28 GHz-båndet dersom prisen for disse blokkene er lavere. En slik flytting av bud vil ikke være mulig dersom frekvensbåndene auksjoneres hver for seg i separate auksjoner. Et alternativ til en samlet auksjon for alle auksjonsbåndene er å gjennomføre flere auksjoner av bånd som anses for å være nære substitutter. I et slikt tilfelle må auksjonsbåndene deles inn i kategorier, eksempelvis slik: 1) Kategori 1 Høy 6 GHz og 8 GHz 2) Kategori 2 Lav 10 GHz, høy 10 GHz, 13 GHz og 18 GHz 3) Kategori 3 23 GHz, 28 GHz og 38 GHz anser imidlertid ikke dette for å være et godt alternativ. Årsaken er dels at ulike aktører kan ha ulike oppfatninger av hvilke bånd som er tilstrekkelig substituerbare. Videre kan det godt tenkes at en budgiver i utgangspunktet ikke anser noen av kategoriene som substituerbare. Det kan likevel tenkes at denne budgiveren i en auksjon ville ønske å flytte budet fra kategori 1 til kategori 2 dersom prisen for kategori 2 er lavere. Dette kan igjen få den konsekvens at en annen budgiver som i utgangspunktet er interessert i et kategori 2 på tilsvarende vis ville ønske å flytte sitt bud over til kategori 3. Auksjonsbåndene blir på denne måten en sammenhengende kjede av substituerbare bånd. mener det er viktig å legge til rette for at aktører som ønsker det, har mulighet til å flytte bud mellom ulike frekvensbånd underveis i auksjonen etter hvert som prisene i de forskjellige båndene stiger. mener at denne muligheten ivaretas best ved at samtlige auksjonsbånd tildeles samlet i én og samme auksjon. 3.3 Pakkebudgivning I noen typer auksjoner bys det på enkeltblokker, i andre auksjoner bys det på pakker av frekvensblokker. Dersom budgiveren for eksempel verdsetter to frekvensblokker samlet høyere enn summen av de to blokkene enkeltvis (komplementære verdier) kan det legges til rette for dette i auksjonen ved å tillate pakkebudgivning. Det vil si at budgiveren vinner hele pakken av frekvensblokker budgiver byr på eller ingenting. Ved pakkebudgivning vil ikke budgiveren risikere kun å vinne deler av sitt bud (såkalt «aggregation risk»). 7

8 anser det som sannsynlig at en eller flere aktører ønsker å sikre seg et visst antall sammenhengende frekvensblokker i denne auksjonen fordi større sammenhengende båndbredde gir en mer effektiv bruk av spektrumet. For noen aktører kan det også være avgjørende å vinne eksempelvis to sammenhengende blokker fordi to separate blokker eller én enkelt blokk har mye lavere verdi. Etter s syn bør det derfor legges til rette for at budgiverne kan gi uttrykk for komplementære verdier ved at det gis mulighet til å by på pakker av frekvensblokker. 3.4 Generiske frekvensblokker og inndeling i kategorier Det store antallet frekvensblokker som er gjenstand for tildeling (totalt 71 blokker) er en kompliserende faktor som kan medføre at auksjonen blir utfordrende både for budgivere og for. For å redusere denne kompleksiteten vil tilby frekvensblokkene som generiske varer. Det innebærer at budgivere kun byr på antall generiske blokker, men ikke på bestemt innplassering i båndet. Videre vil dele frekvensblokkene inn i ulike kategorier med garanti om at blokker som vinnes innenfor én og samme kategori vil bli tildelt sammenhengende. På denne måten vil den enkelte budgiver kun behøve å ta stilling til hvor mange blokker budgiveren ønsker å by på innenfor hver kategori. Dette vil forenkle auksjonsprosessen betydelig. En nærmere beskrivelse av hvilke kriterier har lagt til grunn for inndelingen i kategorier og konkret forslag til kategoriinndeling fremgår i det følgende Kriterier for inndeling i kategorier Slik ser det er det ulike forhold som kan tilsi at det er grunn til å dele inn frekvensblokker i ulike kategorier. For det første bør blokker med ulik båndbredde deles inn i ulike kategorier. Videre kan verdivurderingen av blokker variere mellom de ulike auksjonsbåndene, blant annet fordi båndenes egenskap med tanke på rekkevidde og regndemping vil være forskjellig. mener derfor at blokker som ligger i ulike bånd bør inngå i forskjellige kategorier. Ulik varighet på frekvenstillatelse gjør også at enkelte blokker bør deles inn i ulike kategorier. Hvorvidt den enkelte blokk følger en harmonisert kanalplan eller ikke, vil også kunne påvirke verdien av blokken og bør få betydning for kategoriinndelingen. 8

9 3.4.2 Forslag til kategoriinndeling Høy 6 GHz Lower duplex range A1 A2 A3 A4 A5 A6 A A Upper duplex range A1 A2 A3 A4 A5 A6 A A Samtlige blokker har en båndbredde på 2x40 MHz og er ledige fra 1. januar foreslår derfor følgende kategori i båndet: - Kategori H6, for blokk A1-A8 (åtte blokker à 2x40 MHz) Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regel: - Budgiver som vinner to eller flere blokker i båndet skal være garantert å få disse tildelt som sammenhengende blokker. Eventuelle usolgte blokker skal også være sammenhengende. 8 GHz Lower duplex range B1 B2 B3 B4 B5 B6 B7 B8 B9 B Upper duplex range B1 B2 B3 B4 B5 B6 B7 B8 B9 B Varighet fra 1. januar 2019 forutsetter at eksisterende innehaver ikke har krav på overgangsperiode som beskrevet i punkt

10 Samtlige blokker har en båndbredde på 2x28 MHz og er ledige fra 1. januar foreslår følgende kategori i båndet: - Kategori 8, for blokk B1-B10 (ti blokker à 2x28 MHz) Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regel: - Budgiver som vinner to eller flere blokker i båndet skal være garantert å få disse tildelt som sammenhengende blokker. Eventuelle usolgte blokker skal også være sammenhengende. Lav 10 GHz Lower duplex range C1 C2 C3 C4 C5 C6 C7 Ceragon Upper duplex range C8 C1 (unpaired) C2 C3 C4 C5 C6 C7 Ceragon Ceragon Blokkene som inngår i båndet er av ulik båndbredde og én av blokkene (C8) er uparet. For øvrig har tillatelsene for samtlige blokker varighet fra 1. januar foreslår derfor følgende kategorier i båndet: - Kategori L10-1, for blokk C1 (én blokk à 2x4 MHz) - Kategori L10-2, for blokk C2-C6 (fem blokker à 2x28 MHz) - Kategori L10-3, for blokk C7 (én blokk à 2x6 MHz) - Kategori L10-4, for blokk C8 (én uparet blokk à 28 MHz) Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regler: - Alle blokker som tildeles vinnere av blokker i L10-2 skal være sammenhengende. Eventuelle usolgte blokker i L10-2 skal være sammenhengende. - Dersom en budgiver vinner blokker både i L10-1 og L10-2, men ikke i L10-3, skal budgiveren få tildelt sine blokker i L10-2 sammenhengende med blokken i L

11 - Dersom en budgiver vinner blokker i både L10-2 og L10-3, men ikke i L10-1, skal budgiveren få tildelt sine blokker i L10-2 sammenhengende med blokken i L Dersom en budgiver vinner blokker i både L10-1, L10-2 og L10-3, vil det kun bli vurdert tildelingsalternativer hvor budgiveren sikres å få tildelt sine blokker i L10-2 sammenhengende med L10-1 og/eller med L10-3. Høy 10 GHz Lower duplex range D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 Ceragon Broadnet Upper duplex range D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 Ceragon Broadnet Blokk D1 har en båndbredde på 2x4 MHz, mens resten av blokkene (D2-D7) har en båndbredde på 2x28 MHz. D1 bør derfor inngå i en separat kategori. Videre er det slik at D6 og D7 først er tilgjengelige fra 1. januar 2021, mens resten av blokkene er ledige fra 1. januar Blokk D7 er heller ikke en del av den harmoniserte kanalplanen. antar at dette er forhold som kan påvirke verdivurderingen av blokkene, noe som tilsier at D6 og D7 skilles ut i to separate kategorier. På bakgrunn av ovennevnte foreslår følgende kategorier i båndet: - Kategori U10-1, for blokk D1 (én blokk à 2x4 MHz) - Kategori U10-2, for blokk D2-D5 (fire blokker à 2x28 MHz) - Kategori U10-3, for blokk D6 (én blokk à 2x28 MHz) - Kategori U10-4, for blokk D7 (én blokk à 2x28 MHz) Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regler: 7 Varighet fra 1. januar 2019 forutsetter at eksisterende innehaver ikke har krav på overgangsperiode som beskrevet i punkt

12 - Alle blokker som tildeles vinnere av blokker i U10-2 skal være sammenhengende. Eventuelle usolgte blokker i U10-2 skal være sammenhengende. - Dersom en budgiver vinner blokker både i U10-1 og U10-2, men ikke i U10-3, skal budgiveren få tildelt sine blokker i U10-2 sammenhengende med blokken i U Dersom en budgiver vinner blokker i både U10-2 og U10-3, men ikke i U10-1, skal budgiveren få tildelt sine blokker i U10-2 sammenhengende med blokken i U Dersom en budgiver vinner blokker i både U10-1, U10-2 og U10-3, vil det kun bli vurdert tildelingsalternativer hvor budgiveren sikres å få tildelt sine blokker i U10-2 sammenhengende med U10-1 og/eller med U GHz Lower duplex range E1 E2 DSB E3 E4 E5 DSB Upper duplex range E1 E2 DSB E3 E4 E5 DSB Blokk E2 har en båndbredde på 2x14 MHz, mens resten av blokkene (E1 og E3-E5) har en båndbredde på 2x28 MHz. E2 bør derfor inngå i en separat kategori. Videre er frekvensblokkene fragmentert i to deler en nedre del med E1 og E2 og en øvre del med E3-E5. Hensynet til at budgivere skal være sikret sammenhengende spektrum innenfor én og samme kategori tilsier derfor at E1 inngår i en separat kategori atskilt fra E3-E5. For øvrig har tillatelsene for samtlige blokker varighet fra 1. januar På bakgrunn av ovennevnte foreslår følgende kategorier i båndet: - Kategori 13-1, for blokk E1 (én blokk à 2x28 MHz) - Kategori 13-2, for blokk E2 (én blokk à 2x14 MHz) - Kategori 13-3, for blokk E3-E5 (tre blokker à 2x28 MHz) 8 Varighet fra 1. januar 2019 forutsetter at eksisterende innehaver ikke har krav på overgangsperiode som beskrevet i punkt

13 Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regel: - Budgiver som vinner blokker i kategori 13-3 skal være garantert å få disse tildelt som sammenhengende blokker. Eventuelle usolgte blokker i kategori 13-3 skal også være sammenhengende. 18 GHz Lower duplex range F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 F9 F10 F12 Bane F11 NOR Ceragon Telia Bane NOR Upper duplex range F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 F9 F10 F12 Bane F11 NOR Bane Ceragon Telia NOR Blokk F1 og F2 har en båndbredde på henholdsvis 2x6,88 MHz og 2x13,75 MHz mens resten av blokkene (F3-F12) har en båndbredde på 2x55 MHz. F1 og F2 bør derfor inngå i to separate kategorier. For øvrig har tillatelsene for samtlige blokker varighet fra 1. januar På bakgrunn av ovennevnte foreslår følgende kategorier i båndet: - Kategori 18-1, for blokk F1 (én blokk à 2x6,88 MHz) - Kategori 18-2, for blokk F2 (én blokk à 2x13,75 MHz) - Kategori 18-3, for blokk F3-E12 (ti blokker à 2x55 MHz) Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regler: - Budgiver som vinner blokker i kategori 18-3 skal være garantert å få disse tildelt som sammenhengende blokker. Eventuelle usolgte blokker i kategori 18-3 skal også være sammenhengende. - Dersom en budgiver vinner blokker både i 18-2 og 18-3, skal budgiveren få tildelt sine blokker i 18-3 sammenhengende med blokken i Varighet fra 1. januar 2019 forutsetter at eksisterende innehaver ikke har krav på overgangsperiode som beskrevet i punkt

14 23 GHz DSB Bane NOR ICE G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9 Telia G10 DSB ICE Upgrade Statnett SF Telia DSB Bane NOR ICE G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9 Telia G10 DSB ICE Upgrade Statnett SF Telia Blokk G7-G9 har en båndbredde på 2x7 MHz, mens resten av blokkene (G1-G6 og G10) har en båndbredde på 2x28 MHz. G7-G9 bør derfor inngå i en separat kategori. Videre er blokkene G1-G6 og blokken G10 fragmentert i to deler. Hensynet til at budgivere skal være sikret sammenhengende spektrum innenfor én og samme kategori tilsier derfor at G1-G6 inngår i en separat kategori atskilt fra G10. For øvrig har tillatelsene for samtlige blokker varighet fra 1. januar På bakgrunn av ovennevnte foreslår følgende kategorier i båndet: - Kategori 23-1, for blokk G1-G6 (seks blokker à 2x28 MHz) - Kategori 23-2, for blokk G7-G9 (tre blokker à 2x7 MHz) - Kategori 23-3, for blokk G10 (én blokk à 2x28 MHz) Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regel: - Budgiver som vinner blokker skal for hver av kategoriene være garantert å få blokkene tildelt som sammenhengende blokker. Eventuelle usolgte blokker innenfor hver av kategoriene skal også være sammenhengende. 10 Varighet fra 1. januar 2019 forutsetter at eksisterende innehaver ikke har krav på overgangsperiode som beskrevet i punkt

15 28 GHz Lower duplex range Telia Telia H1 H Upper duplex range Telia Telia H1 H Begge blokkene har en båndbredde på 2x56 MHz og er ledige fra 1. januar foreslår derfor følgende kategori i båndet: - Kategori 28, for blokk H1-H2 (to blokker à 2x56 MHz) 38 GHz Lower duplex range I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 Broadnet Telia ICE Broadnet Telia TDC Jerban everket Broadnet Broadnet Telia Upper duplex range I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 Telia Broadnet TDC Jerban everket Broadnet Broadnet ICE Broadnet Telia Telia Samtlige blokker har en båndbredde på 2x56 MHz, men frekvensblokkene er fragmentert i tre deler, hvorav den første består av I1-I2, den andre av I3-I7 og den tredje av I8-I9. Hensynet til at budgivere skal være sikret sammenhengende spektrum innenfor én og samme kategori tilsier derfor at I1-I2, I3-I7 og I8-I9 deles inn i tre separate kategorier. Videre er det slik at tillatelsene for blokkene I8-I9 har varighet fra 1. januar 2021, mens resten av blokkene har varighet fra 1. januar På bakgrunn av ovennevnte foreslår følgende kategorier i båndet: - Kategori 38-1, for blokk I1-I2 (to blokker à 2x56 MHz) - Kategori 38-2, for blokk I3-I7 (fem blokker à 2x56 MHz) - Kategori 38-3, for blokk I8-I9 (to blokker à 2x56 MHz) Ved tildeling av blokker til auksjonsvinnere i båndet, foreslår følgende regel: 15

16 - Budgiver som vinner blokker i kategori 38-2 skal være garantert å få blokkene tildelt som sammenhengende blokker. Eventuelle usolgte blokker innenfor kategori 38-2 skal også være sammenhengende. Oppsummering av kategorier ønsker høringsinstansenes syn på forslag til kategoriinndeling. 3.5 Aktuelle auksjonsformater Klokkeauksjon En klokkeauksjon er en stigende auksjon som foregår over flere runder, og kan i mange tilfeller sammenlignes med vanlig nettauksjon. Auksjonsformatet er godt egnet til å selge flere ulike frekvensblokker (varer) samtidig fordi prisene økes i takt med etterspørselen på de ulike 16

17 varene som skal selges. En viktig fordel med klokkeauksjonen er at den legger til rette for at budgiver kan flytte bud mellom ulike kategorier innenfor samme frekvensbånd eller til andre frekvensbånd. En annen viktig fordel er at budgiverne ved en klokkeauksjonen ikke utsettes for såkalt «aggregation risk» fordi formatet legger til rette for pakkebudgivning, se punkt 3.3 ovenfor. I en klokkeauksjon vil prisene på varene øke så fremt etterspørselen overstiger tilbudet, og prisene vil fortsette å øke helt til det ikke lenger er overskuddsetterspørsel. I utgangspunktet vil enhver vare ha sin egen pris, og budgiver angir etterspørselen for varene i alle auksjonsrundene. Ettersom prisene vil kunne variere på ulike varer underveis i auksjonen, kan prisøkningen på én vare stoppe underveis i auksjonen fordi etterspørselen (midlertidig) er lavere enn tilbudet, for eksempel fordi budgivere flytter bud fra en vare til en annen på grunn av prisforskjellen mellom varene. Auksjonen avsluttes når etterspørselen er lik eller mindre enn antall varer som er til salgs. Vinnende bud vil være budene som ble lagt inn for de ulike varene til den gitte rundeprisen i den siste budrunden. Klokkeauksjoner er veldig effektive auksjoner når en skal selge grupper av «identiske» varer, som generiske frekvensblokker i dette tilfellet. Frekvensblokkene grupperes i kategorier og som nevnt ovenfor settes det en rundepris for denne kategorien. Budgiver angir antall varer man ønsker til den oppgitte rundeprisen. Om det er større etterspørsel enn tilbud i en eller flere av kategoriene fortsetter auksjonen, men med en høyere pris for denne eller disse kategoriene. Om det ikke er overskuddsetterspørsel i noen kategorier avsluttes auksjonen. For nærmere informasjon om auksjonsformatet, se eget vedlegg Kombinatorisk flerrundeauksjon (CMRA) En kombinatorisk flerrundeauksjon er sammenlignbar med en klokkeauksjon, og budgivere kan by som i en klokkeauksjon ved å kun legge inn ett hovedbud (headline bid) i hver runde. Fordelen med en kombinatorisk flerrundeauksjon er at budgiver blir gitt en fleksibilitet til å legge inn tilleggsbud (alternative bid) i tillegg til hovedbudet i samme runde. Tilleggsbud kan enten være til gjeldende rundepris eller til en lavere pris. Om budgiverne velger å benytte muligheten til å legge inn tilleggsbud, vil auksjonen kunne avsluttes raskere fordi man kan finne en kombinasjon av vinnende bud raskere enn ved en ren klokkeauksjon. Budgiverne vil også kunne vinne blokkene til en lavere pris enn ved en klokkeauksjon. For nærmere informasjon om auksjonsformatet, se eget vedlegg Utkast til auksjonsreglene som fremgår av vedlegget vil kunne endres. Det vil bli foretatt en særskilt høring av auksjonsreglene etter at de overordnede rammene (herunder auksjonsformat) er endelig fastsatt. 17

18 3.5.3 s vurdering av aktuelle auksjonsformat vurderer at en kombinatorisk flerrundeauksjon som nevnt i avsnitt gir størst fleksibilitet og er best egnet ved denne tildelingen. En auksjon av denne typen har den fordelen at den gir budgiver fleksibilitet til å legge inn flere bud i tillegg til hovedbudet. Auksjonen vil derfor kunne avsluttes raskere og budgiverne vil også kunne vinne blokkene til en noe lavere pris. En kombinatorisk flerrundeauksjon kan imidlertid oppfattes som komplisert av budgiver, men mener likevel at det er en fordel med fleksibilitet i auksjonen og at dette oppveier kompleksiteten. bemerker at muligheten til å legge inn tilleggsbud er frivillig og budgiver kan velge å by som i en klokkeauksjon ved ikke å legge inn tilleggsbud. Ved en kombinatorisk flerrundeauksjon kan det oppstå tilfeller hvor budgivere vinner omtrent samme spektrumsbeholdninger til relativt forskjellig pris (asymmetriske priser). Årsaken til dette er at budgiverne som ønsker å legge inn tilleggsbud, og som i utgangspunktet fastsetter prisen på tilleggsbudet selv, kan legge inn dette til priser under gjeldende rundepris (se punkt ovenfor). Stor asymmetri i prisene kan være uheldig, særlig i tilfeller hvor aktører som vinner mye spektrum materielt sett ender opp med å betale mindre enn aktører som vinner mindre spektrum. For å unngå muligheten for en relativt stor asymmetri i prisene, foreslår en regel om at tilleggsbud som legges inn må i utgangspunktet utgjøre minst 90 % av gjeldende rundepris (for nærmere informasjon, se Annex B som ligger vedlagt). Den største utfordringen med å benytte en klokkeauksjon i denne tildelingen er at det kan ta lengre tid å finne en kombinasjon av vinnende bud som avslutter auksjonen, blant annet fordi det ikke kan legges inn tilleggsbud og fordi det kan oppstå koordineringsutfordringer. Koordineringsutfordringer vil for eksempel kunne oppstå dersom man har to budgivere som begge ønsker to frekvensblokker enten i frekvensbånd A eller frekvensbånd B. Budgiverne har imidlertid ikke noen sterk preferanse om hvilket av båndene de får blokker i. Dersom begge starter å by på blokker i bånd A vil det kunne oppstå overskuddsetterspørsel i dette båndet men ikke i bånd B. Ved neste runde vil prisene for bånd A øke. Dette kan medføre at begge budgiverne flytter sine bud over i bånd B. På denne måten vil man kunne få vekselsvis overskuddsetterspørsel i bånd A og B selv om etterspørselen kunne vært løst tidligere. ønsker høringsinstansenes syn på anbefalt auksjonsformat (kombinatorisk flerrundeauksjon) og hvordan målsettingene for auksjonen best kan oppnås. 4 Plassering i frekvensbåndet - innplasseringsauksjon Som det fremgår av punkt 3.4 ovenfor, foreslår at det legges opp til en auksjon hvor budgiverne kun byr på et antall generiske blokker innenfor hver kategori (og altså ikke på 18

19 plassering/konkrete blokker innenfor hver kategori). Videre legges det opp til at vinnere av to eller flere frekvensblokker innenfor samme kategori skal være sikret å få tildelt disse som sammenhengende frekvensblokker. Når auksjonen er ferdig og det er klart hvor mange (sammenhengende) frekvensblokker den enkelte budgiver har vunnet innenfor hver kategori, må det avgjøres hvilke konkrete frekvensblokker auksjonsvinnerne skal bli tildelt. I foreliggende auksjon må det antas at flere potensielle budgivere vil kunne ha preferanser for hvor de ønsker å bli plassert i båndet dersom de vinner frekvensblokker i auksjonen (blant annet for å unngå flyttekostander). foreslår derfor at det legges opp til en innplasseringsauksjon hvor budgivere som har vunnet blokker innenfor en kategori gis anledning til å by på ulike innplasseringsmuligheter. Etter s syn vil dette sikre en mest mulig effektiv tildelingsmekanisme. foreslår at innplasseringsauksjonen gjennomføres som en lukket kombinatorisk andrepris-auksjon. For nærmere informasjon om gjennomføring av innplasseringsauksjon, se eget vedlegg 13. ber om høringsinstansenes syn på forslaget. 5 Minstepris Etter ekomloven 12-2 kan ekommyndigheten kreve betaling for en motytelse som består i at det gis tilgang til begrensede ressurser. Vederlaget kreves for å fremme effektiv bruk av frekvensressursene. Ved pengeauksjoner setter ekommyndigheten normalt en minstepris for ressursene, for å sikre en minste rimelig gjenytelse eller minimum grunnrente til staten for ressursene. Fastsettelse av minstepris kan også redusere tiden det tar å gjennomføre auksjonen. Minsteprisen for auksjonsbåndene er ikke ment å gi uttrykk for s syn på spektrumets markedsverdi. Konkurransen og budgivningen i auksjonen vil bestemme hva som er endelig markedsverdi. Når myndigheten skal sette en minstepris tar man utgangspunkt i datagrunnlag fra tidligere tildelinger, men minsteprisen fastsettes konkret og individuelt for hver tildeling. Det er flere hensyn som skal balanseres når minsteprisen skal fastsettes. På den ene siden skal ikke minsteprisen være en barriere for interessenter i markedet. Ideelt sett skal minsteprisen derfor fastsettes til et nivå som ikke forhindrer reelle interessenter fra å 13 Utkast til prosess for gjennomføring av innplasseringsauksjon som fremgår av vedlegget vil kunne endres. Det vil bli foretatt en særskilt høring av auksjonsreglene etter at de overordnede rammene (herunder auksjonsformat) er endelig fastsatt. 19

20 delta i auksjonen. For høy minstepris kan også påvirke etterspørselen slik at det oppstår risiko for usolgte blokker i auksjonen. På den annen side bør ikke minsteprisen settes så lavt at budgiverne gis insitament til strategisk budgivning eller prissamarbeid. Videre bør ikke minsteprisen settes på et nivå som gjør ressursene attraktive for useriøse budgivere. Minsteprisen må heller ikke settes på et så lavt nivå at budgivningen i auksjonen vil pågå uforholdsmessig lenge slik at det også tar uforholdsmessig lang tid å oppnå markedsverdi for ressursene. Fastsettelsen av minsteprisen er gjort på bakgrunn av blant annet en grundig analyse foretatt av DotEcon. Analysen bruker benchmarking som metode, hvor man bruker utfallet av auksjoner av sammenlignbare frekvensbånd til å estimere en potensiell verdi for de aktuelle ressursene man skal tildele. Analysen tar utgangspunkt i informasjon om oppnådde priser i relevante frekvensauksjoner. 42 ulike tildelinger, hvorav 24 auksjoner, er brukt som grunnlag. Samtidig har DotEcon også vurdert et mindre utvalg for sammenlikning, som begrenses til europeiske tildelinger ved auksjoner gjennomført i senere tid. Det vil være stor grad av regulatorisk konsistens i europeiske land, noe som kan resultere i sammenliknbare markedsmessige forhold. Tildelinger ved auksjoner med overskuddsetterspørsel vil øke sannsynligheten for at vederlaget vil gjenspeile markedsverdien av ressursene. Et utvalg som begrenses til nyere tid vil gjøre at tildelingene har funnet sted under liknende teknologiske forutsetninger. For å danne et grunnlag for beregning av minstepriser for den kommende tildelingen, er det også justert for kjøpekraftsparitet, nåverdi, inflasjon, samt tatt høyde for markedenes størrelse. Det er også tatt hensyn til varigheten på tillatelsene. Minsteprisene er fastsatt med utgangspunkt i at en del av spektrumets verdi betales i form av årlige avgifter. støtter DotEcons anbefaling om at minsteprisene i denne tildelingen settes med henblikk på estimert pris som kan oppnås ved auksjon. har imidlertid ikke tidligere tildelt tilsvarende mengde ressurser som auksjonsbåndene omfatter i én og samme tildeling. Det er også begrenset antall sammenlignbare tidligere tildelinger av auksjonsbåndene i Norge å se hen til. Ressurser i noen av auksjonsbåndene har også tidligere blitt tildelt uten at det har blitt satt en minstepris. har ved fastsettelsen av minsteprisene tatt hensyn til dette. Det er også tatt hensyn til usikkerhet ved henholdsvis beregninger og estimater, variasjoner i datagrunnlag og øvrig regulering i auksjonen. Minsteprisene er fastsatt til det nivået som mener balanserer de ulike relevante hensynene og samtidig sikrer myndigheten en minste rimelig inntekt for ressursene. Med bakgrunn i ovennevnte vurderinger har kommet frem til følgende minstepriser for blokkene i de ulike kategoriene: 20

21 ber om høringsinstansenes syn på de foreslåtte minsteprisene. 6 Frekvenstak Ved tildeling av frekvensressurser skal det tas hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom bærekraftig konkurranse, jf. ekomloven 6-2 første ledd. Dersom det er konkurranse om ressursene angir ekomloven 6-4 krav om prosedyrer for gjennomføringen av tildeling og krav til hvilke kriterier som kan oppstilles for å velge ut hvem som skal få tildelt de aktuelle ressursene. En pengeauksjon anses å oppfylle lovens krav for utvelgelse ved konkurranse. Ved en fri konkurranse hvor penger avgjør hvem som får tildelt ressursene, vil markedskreftene være fullt ut bestemmende for utvelgelsen. Ressursene vil da bli tildelt den aktøren som verdsetter ressursene høyest og dermed betaler mest. Den aktøren vil normalt også være den som vil utnytte ressursene best, og til størst samfunnsnytte. Fri konkurranse 21

22 ved en tildeling vil dermed som utgangspunkt legge til rette for at ressursene blir brukt samfunnsøkonomisk mest effektivt, jf. ekomloven 6-2. Selv om åpner for at fordelingen av ressursene bestemmes ved pengeauksjon, kan det likevel være nødvendig å begrense konkurransen i auksjonen av hensyn til den underliggende konkurransesituasjonen mellom interessentene. Ekomloven 6-2 og 6-4 gir rettslig grunnlag for å begrense én eller flere aktørers tilgang til frekvensressurser. En slik regulering innebærer at setter en øvre grense for hvor stor mengde frekvensressurser én tilbyder kan få konkurrere om å få tildelt, såkalte frekvenstak. En slik begrensning kan imidlertid være inngripende og det er derfor en forutsetning at den er nødvendig for å legge til rette for bærekraftig konkurranse. Myndighetene har fastsatt frekvenstak ved en rekke tildelinger tidligere. Det kan imidlertid være utfordrende å fastsette det rette frekvenstaket. Det finnes ikke nødvendigvis et entydig svar på hvilken betydning tilgang til de aktuelle frekvensressursene har for konkurransesituasjonen, hvilken fordeling som best vil legge til rette for bærekraftig konkurranse eller hvilke og hvor store mengder ressurser de enkelte interessentene trenger for å kunne tilby konkurransedyktige tjenester. setter derfor begrensninger for hvor store mengder ressurser én aktør kan erverve basert på en samlet vurdering hvor blant annet effektiv bruk av frekvensene, reelle frekvensbehov, tilgang til sammenlignbart spektrum og markedssituasjonen tillegges vekt. Ved tildelingen av auksjonsbåndene har vurdert konkurransesituasjonen og tildelingens betydning for denne. Utgangspunktet er at auksjonsbåndene er begrensede og verdifulle ressurser. Videre utgjør auksjonsbåndene en betydelig andel av frekvensressursene som normalt benyttes til radiolinje, og det er en betydelig mengde ressurser som nå gjøres tilgjengelig samtidig. Ledig spektrum i auksjonsbåndene utgjør ca. 75 prosent av den totale spektrumsmengden som er avsatt til spektrumstillatelser i auksjonsbåndene. Det foreligger relativt stor konkurrerende etterspørsel, men det er likevel grunn til å tro at ikke markedet alene vil sørge for en fordeling av ressursene. Etter en samlet vurdering har kommet frem til at hensynet til bærekraftig konkurranse tilsier at det er nødvendig å sette frekvenstak slik at ikke alt tilgjengelig spektrum i auksjonsbåndene tilfaller kun én aktør. Det vil følgelig gjelde frekvenstak i auksjonen slik at én aktør ikke kan kjøpe en større andel enn 2/3 av den tilgjengelige spektrumsmengden som nå skal tildeles i auksjonsbåndene. Frekvenstaket vil gjelde samlet for alle auksjonsbåndene, og det vil altså ikke gjelde et særskilt frekvenstak for det enkelte auksjonsbånd. anerkjenner at effektiv bruk av auksjonsbåndene i mange tilfeller forutsetter tilgang til betydelig båndbredde og dette behovet er også vektlagt i vurderingen. Spektrumsbehov kan 22

23 imidlertid, hvert fall i en viss utstrekning, dekkes ved tilgang til andre frekvensbånd til radiolinje enn auksjonsbåndene. Spektrumsbehov kan også til en viss grad møtes ved tilgang til spektrum i auksjonsbåndene som er avsatt til individuelle sendertillatelser. ber om høringsinstansenes syn på det foreslåtte frekvenstaket. 7 Frekvenstillatelse og vilkår 7.1 Utkast til spektrumstillatelser har tidligere fremlagt utkast til spektrumstillatelser for auksjonsbåndene, men ønsker likevel å legge disse frem som en del av høringen av de overordnede rammene. Vilkårene i tillatelsesutkastene vil kunne variere noe fra bånd til bånd, og understreker derfor viktigheten av at den enkelte aktør setter seg grundig inn i vilkårene som gjelder for spektrumstillatelse i samtlige bånd det er aktuelt å inngi bud på. For ordens skyld gjøres det også oppmerksom på at utkastene til spektrumstillatelser som i første omgang ble lagt ut på auksjonens nettside, har fått noe endrede vilkår blant annet hva gjelder spektrumsmaske. Videre gjøres det oppmerksom på at utkast til spektrumstillatelse for 10 GHz-båndet gjelder for både lav 10 GHz og høy 10 GHz. ønsker innspill på vilkårene i tillatelsesutkastene. 7.2 Overgangsordning for tillatelser som utløper 31. desember 2018 En del eksisterende tillatelser i auksjonsbåndene høy 6 GHz, høy 10 GHz, 13 GHz, 18 GHz, 23 GHz og 28 GHz har varighet til 31. desember Tillatelsene utløper følgelig kort tid etter at auksjonen er planlagt gjennomført. Innehavere av disse tillatelsene som eventuelt ikke får videreført sin tillatelse eller som får endret spektral innplassering etter auksjonen, vil bli gitt en overgangsperiode for å ha tid til å avvikle bruken av frekvensene de disponerer etter tillatelsen som utløper. har også ved tidligere tildelinger fastsatt overgangsperioder eller "utflyttingsperioder" for aktører som må avvikle bruk av ressurser. En overgangsperiode gir aktører tid til å gjøre nødvendige endringer i nettene og/eller avvikle bruken. Samtidig innebærer en overgangsperiode at ny innehaver ikke får tilgang til å bruke spektrum ervervet i auksjonen før utløp av overgangsperioden. Ved fastsettelsen av varigheten av en slik overgangsperiode ved denne tildelingen må det settes en periode som tar hensyn til både eksiterende og ny innehaver. har lagt vekt på at en mulig avvikling eller endring potensielt kan gjelde et stort antall linker, det kan være behov for utskiftning av utstyr og det kan være ulike utfordringer ved å få gjennomført 23

24 endringer eller avvikling, for eksempel dersom dette forutsetter fysisk tilgang på stasjonspunkter som er vanskelig tilgjengelig geografisk. Etter en samlet vurdering foreslår at det skal gjelde en overgangsperiode på ett år fra utløpsdato 31. desember 2018 for innehavere som eventuelt ikke får videreført dagens tillatelse eller som får endret spektral innplassering etter auksjonen. Endringer må være gjennomført senest innen 31. desember 2019 slik at ny innehaver kan ta spektrum i bruk fra 1. januar Eksisterende og ny innehaver står fritt til å avtale en kortere overgangsperiode. ønsker innspill til varigheten av en overgangsperiode. 24