Deres ref.: Deres dato:

Transkript

1 W Samferdselsdepartementet Postboks 8010 Dep OSLO Vår ref.: Vår dato: Deres ref.: Deres dato: Saksbehandler: Kent Inge Buli Gutvik Anbefaling for forvaltningen 2,1 GHz-båndet av de ledige frekvensressurse ne i Innledning Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) viser til tidligere kontakt med Samferdselsdepartementet (SD) i forbindelse med tildelingsprosessen knyttet til 2,1 GHzbåndet 1. Herved oversendes Nkoms anbefaling hva gjelder anvendelsen av de ledige ressursene (2 x 14,8 MHz 2 ) i båndet. Bakgrunn Ved SDs vedtak av 15. juni 2015 ble Telia Norge AS (Telia) gitt en midlertidig rett til å bruke ressurser i 2,1 GHz-båndet 3, som Mobile Norway AS var tildelt ved tillatelse nr Den midlertidige retten gjaldt frem til 5. august Som kjent leverte Telia tilbake de nå ledige 2 x 14,8 MHz til staten, jf. brev fra Telia til SD datert6. juli Nkom publiserte 6. desember 2016 en kunngjøring av mottatt søknad om de ledige ressursene. Søknadsfristen var 24. januar 2017 og det ble konstatert overskuddsetterspørsel. 1 Frekvensbåndet / MHz 2 De ledige frekvensene omfatter 1964,9-1979,7 MHz og 2154,9-2169,7 MHz 3 Omfattet frekvensene 1964,9-1979,7 MHz og 2154,9-2169,7 MHz Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Besøksadresse: Nygård 1, Lillesand Postadresse: Postboks LILLESAND Tel: Fax: firmapost@nkom.no NO

2 I forbindelse med kunngjøringen mottok SD og Nkom en forespørsel fra om å avsette ressursene til fribruk for innendørs mobildekning. P bakgrunn av henvendelsen ønsket Nkom å gjøre en innledende vurdering av anvendelsen av ressursene og konfererte med SD om dette, jf. e-post 30. januar 2016 fra Nkom til SD. For å innhente beslutningsgrunnlag for vurderingen gjennomførte Nkom en offentlig høring om bruken av 2,1 GHz-båndet og løsninger for bedre innendørsdekning. Høringen ble gjennomført i perioden 6. juni til 21. juli Aktørene ble særlig bedt om å gi innspill til følgende tre alternativer: Alternativ 1: Avsette hele eller deler av de ledige frekvensressursene til fribruk for produkter og tjenester som kan gi bedre mobildekning innendørs (eventuelt med mulighet for sekundærbruk av frekvensressursene utendørs). Alternativ 2: Sette vilkår i spektrumstillatelsene om at frekvensene kan tas i bruk på sekundær basis av andre enn den som har fått tillatelsen, for å tilby mobildekning innendørs. Alternativ 3: Tildele én eller flere av de ledige frekvensblokkene som individuelle tillatelser gjeldende for innendørs bruk (eventuelt med mulighet for sekundærbruk av frekvensressursene utendørs). Nkom mottok totalt 14 høringsinnspill (vedlagt). Høringsinstansenes syn Flere av høringsinstansene er positive til, og støtter forslaget om at hele eller deler av frekvensressursene avsettes til fribruk for produkter og tjenester som kan gi bedre innendørs mobildekning (alternativ 1). Dette gjelder Forsvarsmateriell, Kongsberg Defence & Aerospace AS, Cloudberry Mobile AS, BKK Digitek AS, UNION Management AS, Techstep ASA, Phonect AS, Chili Mobil AS og Rewicom Scandinavia AS. Forsvarsmateriell, Kongsberg Defence & Aerospace, Cloudberry, Techstep, Phonect og Chili Mobile mener fribruk bør kombineres med at Forsvaret og eventuelt nødetater gis eksklusiv rett til å operere som sekundærbruker utendørs. Forsvarsmateriell viser til at frekvensbåndet er harmonisert til LTE, noe som muliggjør innkjøp av terminalutstyr beregnet for det kommersielle markedet til langt lavere priser enn tilsvarende militært utstyr. Videre vises det til at frekvensene også kan benyttes til Forsvarets taktiske radiolinjer. Rewicom støtter også at fribruk kombineres med utendørs sekundær bruk, og trekker særlig frem at industrier og jordbruk med mer kan ha stor nytte av kvalitetssikrede lokale mobilnett utendørs. 2

3 Cloudberry, UNION Management, Techstep, Phonect og Chili Mobile peker særlig på at en avsetting av ressursene til fribruk vil bidra til innovasjon og konkurranse ved at det gir tredjeparts aktører mulighet til å installere multioperatør innendørs mobildekning i forretningsbygg, offentlige bygg, bolighus m.m. Det trekkes også frem at det vil være en stor fordel å få en helhetlig innendørsløsning som dekker alle de tre operatørene. Videre vises det til at det allerede i dag eksisterer teknologi for å bygge innendørs mobildekning, som er kostnadseffektiv og hurtig å installere (småcelleteknologi). Det bemerkes også at en fribruksløsning vil gjøre det mulig for tilgangskjøpere (MVNO) og tjenestetilbydere å installere egen mobildekning innendørs hos sine kunder. Det vil også gjøre det mulig å sette opp autonome 4G og 5G nett i store bygg og installasjoner. Rewicom, som har bygget 4G nett i industrien, helseinstitusjoner m.m. på det lisensfrie 1800 MHz-båndet i Sverige, viser til at lisensfrie bånd vil gi mulighet til operatørnøytrale løsninger som alle operatører kan knytte seg til. Videre åpner det mulighet for de som bygger innendørsnett til å skreddersy løsninger for tjenester med krav til blant annet pålitelighet. Sør-Trøndelag Fylkeskommune (STFK) er positive til at Nkom vurderer å benytte kommende tildeling som middel til å forbedre innendørsdekning. STFK viser til at en lisensieringsmodell bør være åpen for at også andre enn etablerte operatører kan ta i bruk frekvensene, og mener dette vil gi bedre tjenester for kundene, mer innovasjon og økt konkurranse i markedet. Det vil også kunne gi sikkerhetsmessige fordeler ved at nettet blir mer redundant og mindre sårbart. Flere av høringsinstansene er negative til at de ledige frekvensressursene avsettes til fribruk, sekundærbruk eller individuelle tillatelser for bedring av innendørs mobildekning. Dette gjelder Telia Norge AS, Telenor Norge AS, ICE Communications AS og Altibox AS. Altibox mener det ikke er mulig å bygge mobildekning for annens mobilnett uten tett samarbeid med mobiloperatørene, og det er usikkert om en fribruksløsning vil være operatørenes foretrukne tilnærming. Videre vises det til at operatørene vil ha økende behov for frekvenser for å tilfredsstille kundebehovet i fremtiden, og Nkoms foreslåtte alternativer vil derfor antakelig ikke være en god samfunnsøkonomisk utnyttelse av ressursene. Voice over WiFi og LTE-U (LTE i lisensfrie bånd) trekkes frem som mulige alternativer for å bedre innendørsdekningen. Telia mener at forbedret innendørs mobildekning best oppnås ved at det overlates til de kommersielle aktørene å bestemme hvilke ressurser og teknologi som skal benyttes. Det vises også til at problemet erfaringsmessig løses gjennom konkurranse mobilaktørene imellom, kombinert med utvikling av ny, billigere og mer effektiv teknologi. Videre vises det til allerede eksisterende løsninger på markedet som er kommet til i det siste for å bedre 3

4 innendørsdekningen. Etter Telias syn kan ressursene bli brukt i neste generasjons mobilnett (5G), noe som vil være viktig for å realisere Stortingets målsetting om at 90 % av husstandene innen 2020 skal ha tilbud om minst 100 Mbit/s basert på kommersiell utbygging i markedet, samt at alle husstander skal ha tilbud om høyhastighetsbredbånd på lang sikt. Det påpekes også at Norge vil være nærmest alene om å operere med fribruk i 2,1 GHz-båndet, og det er da tvilsomt om utstyrs- eller tjenesteprodusenter ser kommersielt potensiale i å utvikle nye produkter og tjenester for dette båndet som avviker fra dagens standard. Videre anfører Telia at aktørene vil være motvillig til å investere når de ikke har kontroll på en så viktig innsatsfaktor som frekvenser, og det vises også til at fribruksdelen av 1800 MHz-båndet i Sverige nærmest har blitt stående ubrukt. Telia mener det vil være svært utfordrende å få til sekundærbruk av ressursene utendørs. Dette vil medføre en svært utfordrende koordineringsoppgave for Nkom. Telenor viser til at 2,1 GHz-båndet er av stor betydning for mobilkommunikasjon, og at betydningen vil øke når behovet for mobile tjenester øker og 5G tjenester innføres. Det anføres at alle tre alternativ i praksis innebærer at frekvensene kun er brukbare til innendørsløsninger. Telenor mener det ikke har noen hensikt å tilby innendørsløsninger basert på mobilteknologi uten avtale med en eller flere mobiloperatører, og slik avtale vil være utfordrende å få i stand bl.a. fordi operatøren mister kontroll med leveransekjeden og produktutviklingen. De skisserte løsningene vil derfor redusere verdien og utnyttelsen av ressursene og vil således være i strid med ekomlovgivningen om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Etter Telenors oppfatning finnes det ingen god løsning for innendørsdekning for en eller flere operatører levert av tredjepart. Selskapet trekker i stedet frem egne løsninger som bidrar til å sikre innendørs mobildekning, bl.a. CelFi repeater-løsning, Distributed Antenna System (DAS) og VoWiFi. Slik Telenor vurderer det vil det alltid være en fare for interferens mellom sendere med ulike eiere dersom ressurser avsettes til fribruk og det vil være mindre attraktivt for en mobiloperatør å inngå avtale med en aktør som ikke har kontroll med interferensen i sitt nettverk. ICE viser til at 2,1 GHz-båndet er verdifullt for kapasitetsdekning og at det er kompatibelt med eksisterende antenneinfrastruktur for 1800 MHz-båndet. Ressursene kan derfor gi en rask forbedring av kapasitet i f.eks. ICE sitt nett. Videre anføres det at betydelige samfunnsøkonomiske verdier kan gå tapt ved sub-optimal bruk av internasjonalt harmonisert mobilspektrum. ICE påpeker også at en annen bruk av frekvensene enn til mobilbruk vil kunne resultere i svekket konkurranse, da fullverdig tilgang til frekvenser i 2,1 GHz-båndet er nødvendig for å levere gode tjenester til sluttbrukerne. Dersom ressursene avsettes til fribruk vil det etter ICE sitt syn ikke være hensiktsmessig å tillate sekundærbruk av ressursene utendørs da dette vil medføre betydelig interferens. Når det gjelder de to andre alternativene (tillate sekundær bruk innendørs eller tildele ressursene som individuelle tillatelser 4

5 forbeholdt innendørs bruk), vil dette ikke være noen god løsning ettersom sameksistens mellom primærbruk/sekundærbruk inne og ute vil være vanskelig eller umulig. Nkoms vurdering og anbefaling Nkom ser at dårlig innendørsdekning er et problem i enkelte bygg, særlig energieffektive nybygg hvor dempingen av radiosignaler kan være stor. Da mye av bruken i mobilnettene skjer innendørs, er Nkom derfor av det syn at det fra ulike hold bør jobbes videre med å forbedre mobildekningen innendørs. Nkom vil likevel, etter en helhetsvurdering, anbefale at de ledige ressursene ikke avsettes til fribruk, men at de tildeles på ordinært vis som teknologi- og tjenestenøytrale spektrumstillatelser slik det fremgikk av vår opprinnelige utlysning av ressursene 6. desember Nkom vil i det følgende redegjøre nærmere for vårt standpunkt. Innovasjon og effektiv utnyttelse av ressursene Nkom ser at en avsetting av frekvensressursene til fribruk i en viss utstrekning vil kunne stimulere til innovasjon i markedet, noe som igjen kan legge til rette for bedre innendørsdekning. Eksempelvis kan det bidra til at MVNO-er får en større egenproduksjon av tjenester ved at de kan bygge ut sine egne nett innendørs. Videre kan det tilrettelegge for at tredjepartsaktører kan etablere multioperatør-løsninger for innendørs mobildekning. En slik multioperatør-løsning forutsetter imidlertid at aktuell tredjepartsaktør inngår avtale med de enkelte mobiloperatørene. Basert på tilbakemeldingene fra mobiloperatørene, antar Nkom at det vil kunne være utfordrende å få i stand slike avtaler, og det vil derfor være høyst usikkert om en avsetting til fribruk vil legge til rette for en effektiv bruk av ressursene. I tillegg må det antakelig legges til grunn at det med hensyn til interferens, vil være svært utfordrende å legge til rette for en effektiv bruk av frekvensene utendørs dersom ressursene avsettes til fribruk innendørs. Dette er også påpekt av flere av høringsinstansene. Dersom man skulle oppnådd en effektiv sekundærbruk av ressursene utendørs, ville dette etter Nkoms syn krevd kompliserte og strenge regulatoriske systemer (eks. databaser, beregningsanalyser mv.). Slik Nkom ser det, vil en ordinær tildeling i større grad bidra til å sikre ekomlovens formål om en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Det vises i den forbindelse til at 2,1 GHz-båndet i dag er i bruk av alle de tre mobiloperatørene, og Nkom legger derfor til grunn at en ordinær tildeling av ressursene vil kunne gi en ganske umiddelbar gevinst for forbrukerne i form av økt båndbredde i allerede eksisterende infrastruktur. En ordinær tildeling vil også legge til rette for at ressursene kan tas i bruk effektivt både innendørs og utendørs. Viktig kapasitetsbånd for mobiloperatørene I den samlede vurderingen er det også lagt stor vekt på at 2,1 GHz-båndet er et svært viktig og ettertraktet kapasitetsbånd for mobiloperatørene, og hvor det allerede er konstatert 5

6 overskuddsetterspørsel. At mobiloperatørene gis anledning til å sikre seg ytterligere frekvenser for å øke kapasiteten i mobilnettene er etter Nkoms syn særlig viktig når det ses hen til at det er en stadig økning i mobildatabruk hos kundene. Videre har Nkom lagt vekt på hensynet til å tilrettelegge for tre konkurransedyktige, landsdekkende mobiloperatører. En ordinær tildeling vil også sikre staten et betydelig økonomisk vederlag, noe som også bør tillegges vekt i den samlede vurderingen. Avsetting til fribruk vil ikke gi slike inntekter. Alternative løsninger for å bedre innendørsdekningen og behov for videre utredninger Mobiloperatørene har allerede egne løsninger som legger til rette for bedre innendørsdekning, bl.a. Voice over WiFi (VoWiFi), repeater-løsning, Distributed Antenna System (DAS) og driftede basestasjons-løsninger i kombinasjon med DAS. Selv om det kan rettes innvendinger mot disse løsningene, eks. at VoWiFi normalt krever pålogging og at enkelte av løsningene er relativt dyre og kompliserte å installere, må det etter Nkoms syn legges til grunn at løsningene kan være med på å løse dekningsproblemene for en stor andel av landets mobilbrukere. Nkom antar også at introduksjon av 700 MHz-båndet til mobilbruk vil kunne bidra til å bedre mobildekningen innendørs. Dette fordi båndet har gode propagasjonsegenskaper inn i bygg, noe som i fremtiden vil kunne tenkes å gi bedre dekning innendørs fra utendørssendere. Videre kan innføringen av neste generasjons mobilnett (5G) komme til å få en positiv innvirkning for innendørsdekningen. Ettersom det er svært usikkert hvilken effekt denne innføringen vil ha, mener Nkom at det er prematurt å foreta en avgjørelse om avsetting av frekvensressurser til fribruk på nåværende tidspunkt. Det vises i den forbindelse også til at ECC PT1 4 har initiert en prosess for å avklare spørsmål rundt fribruk i mobilbånd, herunder er det sendt ut et spørreskjema til de europeiske administrasjonene. Det er ventet en rapport fra dette arbeidet i løpet av Nkom antar at rapporten kan gi verdifull informasjon om hensiktsmessigheten av fribruksløsninger i mobilbånd og eventuelt hvilke bånd som kan være godt egnet. 4 CEPT ECC Project Team 1 (ECC PT1) is responsible for mobile (IMT) issues 6

7 Avslutningsvis bemerker Nkom at innendørsdekningen i nybygg antakelig kan forbedres dersom det i forbindelse prosjektering/innhenting av anbud oppstilles krav til mobildekning innendørs og at det på et tidlig stadium foretas en vurdering av byggets mobilinfrastruktur. Nkom bidrar gjerne med innspill til hvordan offentlige anbud kan utformes for å sikre dette. Alternativt vil det kunne vurderes å oppstille krav til mobildekning innendørs i byggteknisk forskrift. Nkoms anbefaling Nkom anbefaler at de ledige ressursene i 2,1 GHz-båndet anvendes til mobile tjenester og gjøres tilgjengelig for bruk i kommersielle offentlige mobilnett. Utgangspunktet for kunngjøringen 6. desember 2016 var at Nkom skulle gjennomføre en ordinær tildeling på oppdrag fra SD og Nkom anbefaler at tildelingsprosessen fortsetter slik at ressursene kan tildeles på ordinært vis. Vi ber imidlertid om at SD bekrefter dette. John-Eivind Velure avdelingsdirektør Bent André Støyva seksjonssjef Dokumentet er godkjent elektronisk og ekspedert uten underskrift 7