REFERANSAR TIL ETABLERING AV KVALITETSSIKRINGSORDNINGA I STATSBUDSJETTET Tekst direkte frå Stortingsproposisjonar St.prp. nr. 1 (1998-1999): Gul bok Den kongelige proposisjon om statsbudsjettet medregnet folketrygden for budsjetterminen 1. januar - 31. desember 1999 (Gul bok) 7.4 Styring av statlige investeringsprosjekter Det gjennomføres løpende en rekke store investerings- og utbyggingsprosjekter i statlig regi. Hovedtyngden av disse prosjektene sorterer under Samferdselsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Forsvarsdepartementet. I flere av de større prosjektene som har vært gjennomført de seneste årene, har deler av forutsetningene som har ligget til grunn for vedtakene om igangsetting, ikke blitt oppfylt. Dette gjelder særlig store kostnadsoverskridelser, men også andre forhold som for eksempel overvurderinger av nyttesiden i prosjektene og endringer av prosjektenes omfang mv underveis i prosjektgjennomføringen. På denne bakgrunn tok regjeringen høsten 1997 initiativ til et prosjekt for å gjennomgå og vurdere dagens systemer for å planlegge, gjennomføre og følge opp større investeringsprosjekter under de tre nevnte departementene, og foreslå forbedringer. Gjennomgangen må også ses i sammenheng med 20 i økonomireglementet for staten, som fastslår departementenes ansvar for å kontrollere at underliggende virksomheter utøver sine oppgaver i overensstemmelse med vedtatte mål og retningslinjer. Finansdepartementet leder gjennomgangen. Prosjektets første fase er avsluttet. I denne fasen har en kartlagt eksisterende systemer og rutiner for å planlegge og gjennomføre større investeringer. En har dessuten gjennomgått noen prosjekter under hvert departement. I prosjektets andre fase, som ble påbegynt i august, sammenlignes og evalueres det som er kartlagt i første fase. Prosjektets styringsgruppe vil på grunnlag av resultatene som fremkommer i andre fase, utarbeide en sammenfattende rapport med forslag til retningslinjer for styring av statlige investeringsprosjekter. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake med en oppfølging av gjennomgangen i forbindelse med fremlegget av forslag til statsbudsjett for 2000. 1
St.prp. nr. 1 (1999-2000) : Gul bok Den kongelige proposisjon om statsbudsjettet medregnet folketrygden for budsjetterminen 1. januar - 31. desember 2000. 7.4 Styring av statlige investeringer I Gul bok for 1999, kap. 7.4, ble det gitt en foreløpig orientering om det prosjekt for styring av statlige investeringer som regjeringen igangsatte høsten 1997. Prosjektets første fase var på det tidspunkt avsluttet. I denne fasen hadde en kartlagt de eksisterende systemer og rutiner for å planlegge og gjennomføre større investeringsprosjekter under de mest berørte departementsområder (Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet). I tillegg var 11 konkrete prosjekter under disse departementer gjennomgått. I annen og siste fase av prosjektet skulle det på grunnlag av resultatene fra første fase utarbeides en sammenfattende sluttrapport med forslag til retningslinjer for styring av statlige investeringsprosjekter. Regjeringen bebudet at den ville komme tilbake med en oppfølging av gjennomgangen i forbindelse med fremleggelsen av forslag til statsbudsjett for 2000. Prosjektets styringsgruppe avga sin sluttrapport i februar 1999. Gjennomgangen av de 11 konkrete prosjektene påviste at utilfredsstillende prosjektresultater svært ofte skyldtes at det var lagt for lite arbeid i de tidlige faser av prosjektene. Styringsgruppen var samstemt i at det er behov for bedre kostnadsstyring i statlige investeringsprosjekter. I den forbindelse var styringsgruppen i prinsippet enig om at det bør foretas usikkerhetsanalyser i henhold til alminnelig anerkjente prinsipper. Videre tilrådde gruppen at det bør stilles krav om konsekvent inndeling i prosjektfaser, at en ikke skal be om bevilgning fra Stortinget før fullført forprosjekt, at investeringene i større grad må forankres i overordnede målsettinger og at det må legges mer vekt på vurderingen av behov og alternativer. Det var også uenighet i styringsgruppen på flere punkter, særlig i tilknytning til håndteringen av usikkerhet. Flertallet, bestående av medlemmene fra Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet, mente at hvert departement må ha frihet til selv å vurdere hvordan kostnadsstyringen skal forbedres. Flertallet anførte at departementene har ulike hensyn å ivareta, og at det vil være uheldig om det sentralt fastsettes ensartede, kategoriske bestemmelser om mer detaljerte praktiske spørsmål som for eksempel avsetninger til usikkerhet og budsjettmessig håndtering. Disse medlemmer advarte mot at spesifiserte budsjettavsetninger til usikkerhet kan svekke insentivene til å holde kostnadsrammene. Mindretallet i styringsgruppen, medlemmene fra Finansdepartementet, tilrådde at det bør være felles retningslinjer for håndtering av usikkerhet, slik det er for utarbeidelse av statsbudsjettet generelt. Mindretallet gikk inn for at det for hvert prosjekt stilles krav om at kostnadsrammen skal inneholde en avsetning til usikkerhet, og at avsetningen skal fastsettes slik at kostnadsrammen med 85 pst. sannsynlighet vil holde. Usikkerhetsavsetningen bør ifølge mindretallet inngå i bevilgningen, noe som vil være i samsvar med prinsippet om realistisk budsjettering. For å forhindre sløsing i prosjektene, foreslo mindretallet at det aller meste av usikkerhetsavsetningen skal disponeres av overordnet departement/direktorat. Styringsgruppen delte seg langs den samme linjen i spørsmålet om det overordnede departements oppfølging av arbeidet med større investeringer. Flertallet anså at dette bør overlates til hvert enkelt departement å bestemme. Mindretallet 2
mente på sin side at det er en vesentlig forutsetning for å kunne utøve reell systemkontroll at alle departementer med store investeringsprosjekter har en egen controllerfunksjon. Både sluttrapporten og underrapportene fra prosjektets første fase har vært på bred høring. I de spørsmål hvor styringsgruppen delte seg, støttet 6 departementer helt eller delvis flertallets syn. Mindretallet fikk støtte fra 3 departementer. De øvrige departementer uttalte seg enten ikke, eller hadde ikke merknader. Mindretallet fikk dessuten støtte fra høringsinstansene innenfor forsknings- og utdanningssektoren og privat næringsliv. Også Riksrevisjonen støttet mindretallet. Etter regjeringens oppfatning viser gjennomgangen at det er et udiskutabelt behov for å forbedre styringen med statlige investeringer. Statens apparat for prosjektstyring må profesjonaliseres. Dette innebærer organisatoriske tilpasninger, kompetanseoppbygging og regelendringer. Det vil nødvendigvis ta tid å få de nødvendige endringer på plass. Det synes hensiktsmessig å begynne med å innføre strengere krav til styringen av de aller største prosjektene. For alle investeringer over 500 mill. kr. i samlet kostnadsoverslag vil regjeringen med virkning fra 1.1.2000 stille krav om ekstern kvalitetssikring før prosjektet fremmes for Stortinget. Til orientering kan opplyses at det i statens samlede prosjektportefølje er i overkant av 50 prosjekter som ligger over denne grensen. En ser da bort fra investeringer i regi av SDØE, som ikke forutsettes omfattet av det nye styringsregimet. Antallet nye prosjekter i det enkelte budsjettår er lavere. Et viktig element i kvalitetssikringen vil bli å gjennomgå kostnadsestimatene ut fra budsjettsystemets alminnelige krav til realistisk budsjettering. Kostnadsrammene må få en mer forpliktende status enn de har i dag. Det vil bli stilt krav om at det for alle prosjekter utarbeides en liste som spesifiserer hvordan en kan redusere kostnadene dersom det skulle vise seg at den fastsatte kostnadsrammen ikke er tilstrekkelig. I tillegg må kostnadsrammen inneholde en avsetning som skal kunne dekke uforutsette kostnader. Avsetningen må dimensjoneres slik at den, sammenholdt med listen over mulige kostnadsreduserende tiltak, skal være tilstrekkelig til at prosjektbudsjettet kan utgjøre et reelt styringsinstrument. Det understrekes at usikkerhetsavsetningen ikke skal brukes til programutvidelser. I den grad en ønsker å ta høyde for mulige programutvidelser som det ikke er mulig å spesifisere i forprosjektet, må det innarbeides en særskilt avsetning til dette. Kvalitetssikringsrapportene vil også måtte gå inn på andre viktige forutsetninger for å sikre god gjennomføring og oppfølging av det enkelte prosjekt. Et av temaene vil være hvor en organisatorisk skal forankre myndigheten til å trekke på usikkerhetsavsetningen. Det forutsettes at myndigheten i det alt vesentlige må legges utenfor prosjektorganisasjonen. Det tas sikte på at Finansdepartementet inngår rammeavtale med et begrenset antall kvalifiserte, eksterne kvalitetssikrere høsten 1999. For prosjekter med kostnadsoverslag under 500 mill. kr. vil Finansdepartementet utarbeide et gjennomgående standardisert kontoplanoppsett. Dette vil lette kontrollgrunnlaget både for departementene og for Riksrevisjonen. Utkast vil bli sendt på høring før iverksettelse, og det vil bli vurdert å sette en nedre beløpsmessig grense for når kontoplanen skal være obligatorisk. Det tas sikte på å gjøre denne endringen gjeldende fra 1.7.2000. Regjeringen legger til grunn at Finansdepartementet skal arbeide videre med ytterligere tiltak for å styrke styringen med statlige investeringer, herunder oppfølging av modell for faseinndeling i prosjektstyringen, behovs- og alternativvurderinger og forankring i overordnede målsettinger. Det vil dessuten bli foretatt en tett oppfølging av erfaringene med de styringsmodeller det er redegjort for ovenfor. 3
De endringer regjeringen har vedtatt innebærer en økt vektlegging av prosjektenes tidlige faser. Dette vil kunne medføre noe større utgifter til planlegging. Disse merutgiftene må imidlertid forventes å bli mer enn oppveid av besparelser i prosjektenes senere faser, slik at endringene totalt sett vil gi betydelig bedre prosjektgjennomføring i staten. I tillegg må det forventes at økt vekt på planlegging vil medføre økt nytte av investeringene når de står ferdige. 4
St.prp. nr. 1 (2004-2005) : Gul bok Den kongelige proposisjon om statsbudsjettet medregnet folketrygden for budsjetterminen 1. januar - 31. desember 2005 10.2 Styring av statlige investeringer Regjeringen Bondevik I igangsatte høsten 1997 et prosjekt for å gjennomgå og vurdere systemene for å planlegge, gjennomføre og følge opp store investeringsprosjekter og foreslå forbedringer. Prosjektets sluttrapport ble avlevert i februar 1999. Regjeringen Bondevik I fulgte opp med sin vurdering av anbefalingene i Gul bok for 2000. Det ble her bl.a. uttalt at det etter regjeringens oppfatning var et udiskutabelt behov for å forbedre styringen med statlige investeringer. Statens apparat for prosjektstyring måtte profesjonaliseres. Det ble erkjent at det ville bli påkrevet med et langsiktig utviklingsarbeid som ville innebære både organisatoriske tilpasninger, kompetanseoppbygging og regelendringer. Som et første tiltak ble det lagt opp til å innføre en ordning med obligatorisk ekstern kvalitetssikring av alle statlige investeringsprosjekter med en antatt kostnad over 500 mill. kroner. SDØE ble ikke omfattet av ordningen. Finansdepartementet fikk ansvaret for å inngå rammeavtale med et begrenset antall kvalifiserte, eksterne kvalitetssikrere. Etter forutgående anbudskonkurranse inngikk Finansdepartementet rammeavtale med fire firmaer 22. juni 2000. Rammeavtalen spesifiserte en rekke punkter av kvalitativ karakter som skulle gjennomgås, samt krav til en kvantitativ usikkerhetsanalyse. Kvalitetssikringen skulle munne ut i en sluttrapport med tilråding om kostnadsramme, herunder avsetning for usikkerhet, samt en anbefaling om organisering og styring av vedkommende prosjekt. Kvalitetssikringen ble satt inn forut for at prosjektet ble fremmet for Stortinget for prinsippgodkjennelse og første bevilgning til prosjektet skal vedtas. Dette falt normalt sammen med avslutning av forprosjektfasen, men i detaljprosjekteringsfasen for prosjekter som krevde vedtatt reguleringsplan (i praksis prosjekter innenfor samferdselssektoren). Rammeavtalen utløp 31. desember 2003. Forut for dette ble det gjort avrop for alle prosjekter som var planlagt fremmet for Stortinget i vårsesjonen 2004. Prosjekter som fremmes i statsbudsjettforslaget for 2005, kvalitetssikres etter separat anbudskonkurranse for det enkelte prosjekt. I alt er det i den foregående kontraktsperiode gjort 52 avrop på rammeavtalen. Pr. 1. august 2004 var kvalitetssikringen fullført for 46 prosjekter med en samlet anbefalt kostnadsramme på 68 mrd. kroner. På grunn av prosjektenes størrelse er gjennomføringstiden normalt lang, og svært få kvalitetssikrede prosjekter er kommet til fullførelse. En full evaluering av ordningen har det derfor ikke vært mulig å foreta. På grunnlag av det foreliggende erfaringsmateriale bedømmes ordningen likevel å ha fungert godt så langt som den rekker. Den har imidlertid vist seg å være utilstrekkelig når det gjelder å sikre at selve prosjektkonseptet er relevant i forhold til de aktuelle samfunnsmessige behov, og at det utgjør det beste alternativet for å dekke disse behovene. Dette har sammenheng med når under prosjektets framdrift kvalitetssikringen settes inn. Når det ferdige forprosjektet foreligger er konseptvalget for lengst gjort, og det er i praksis vanskelig å gjøre dette om. 5
Konseptvalget er den viktigste beslutningen for prosjektet og for staten som prosjekteier. Det er av begrenset verdi å sikre realistiske rammer og et godt styringsunderlag for et prosjektalternativ som i utgangspunktet ikke skulle ha vært realisert. I forbindelse med at det skal inngås ny rammeavtale for kvalitetssikring av store prosjekter, har det derfor vært vurdert å foreta en utvidelse av ordningen. Regjeringen vil innføre et nytt kvalitetssikringspunkt knyttet til konseptvalget, i tillegg til at den hittil gjeldende kvalitetssikringsordningen videreføres med enkelte justeringer. Finansdepartementet har i tråd med dette utlyst anbudskonkurranse om: Kvalitetssikring av konseptvalg (heretter kalt KS 1). Kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag, herunder usikkerhetsanalyse for det valgte prosjektalternativ (heretter kalt KS 2). Anbudsfrist var 29. september 2004. Utgangspunktet for KS 1 er å sikre at konseptvalget undergis reell politisk styring. Som underlag for den politiske behandlingen av konseptvalget, vil det bli utarbeidet fire dokumenter for alle prosjekter med antatt kostnad over 500 mill. kroner: En behovsanalyse som har kartlagt interessenter/aktører og vurdert tiltakets relevans i forhold til samfunnsmessige behov. Et overordnet strategidokument som på grunnlag av behovsanalysen har definert samfunnsmål og effektmål. Et overordnet kravdokument som sammenfatter betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen. En alternativanalyse som skal inneholde nullalternativet og minst to andre hovedalternativer med angivelse av resultatmål (innhold, herunder ytelse, samt kostnad og tid), usikkerhet og finansieringsplan, herunder rammemessig innpassing. Alternativene skal bearbeides i en samfunnsøkonomisk analyse. KS 1 går ut på å kvalitetssikre disse dokumentene. Det skal gis tilråding om en bør utsette konseptvalget, eller gå videre med ett, to eller flere alternativer inn i forprosjektfasen. Det skal også gis tilråding om gjennomføringsstrategi og føringer for forprosjektfasen. Med grunnlag i de kvalitetssikrede dokumentene og de aktuelle departementers etterfølgende saksbehandling, vil det bli tatt en politisk avgjørelse om hvorvidt, og eventuelt etter hvilke(t) alternativ det skal utarbeides et forprosjekt. Når forprosjekteringen er avsluttet, settes KS 2 inn etter i hovedsak samme mønster som i forrige kontraktsperiode. Ordningen vil bli obligatorisk for alle statssektorer utenom SDØE og inntil videre helseforetakene. Hvorvidt det senere kan bli aktuelt å inkludere helseforetakene vil bli vurdert etter evalueringen av helsereformen. 6