VPS ASA Postboks 4 0051 Oslo Deres ref. Deres brev Vår ref. Dato 11.11.2009 Spbf: 200900030 02.12.2009 FNH: 09-8468 Høringssvar Endringer i regelverket for VPO NOK Vi viser til Deres brev av 11.11.09 med forslag til endringer i regelverket for det norske systemet for verdipapiroppgjør (VPO), knyttet til innføring av sentral motpart, bruttooppgjør mv. Sparebankforeningen og FNH avgir med dette felles høringssvar. 1. Innledning Innledningsvis må vi gi uttrykk for at vi finner det utilfredsstillende at VPS nok en gang sender forslag til sentrale endringer i VPO med svært kort høringsfrist. Som også pekt på i vårt svar på VPS sin høring i februar i år gir slike korte svarfrister ikke rom for en forsvarlig organisasjonsmessig behandling. Vårt inntrykk etter innspill fra våre medlemmer er dessuten at forslagene burde vært bedre forankret hos VPS sine ulike brukergrupper, selv om VPS i brev av 13.10.09 om det pågående arbeidet viste til at det var etablert en egen referansegruppe. Vi vil derfor trekke frem vår anbefaling om at VPS bør etablere en organisasjonsmessig struktur som sikrer brukerinnflytelse og nøytralitet med VPS sine infrastrukturløsninger, jf. våre kommentarer til rapporten om mulige forbedringer i VPO. Våre hovedsynspunkter til VPS sine forslag er som følger: - Vi kan slutte oss til hovedlinjene når det gjelder de tilpasninger som er nødvendige for å få satt i drift en sentral motpart. Vi har imidlertid enkelte kommentarer, jf. pkt. 2. - Vi er sterkt uenig i at en nå kan konkludere når det gjelder reguleringen av oppgjørsagentens ansvar for levering av verdipapirer. VPS er kjent med at forslaget til regulering fremstår som endring i forhold til det en rekke aktører oppfatter som gjeldende rett og som i tillegg er særdeles kontroversiell og uakseptabel for sentrale aktører. Med dagens infrastruktur vil forslaget innebære at agentbanker i realiteten blir oppgjørssentraler (CCP er). Dette har bankene verken system for eller kapital til å være. Spørsmålet er dessuten til vurdering i Kredittilsynet. Vårt syn utdypes i pkt. 3. - Når det gjelder bruttooppgjør synes forslaget å ha behov for noe videre bearbeidelse på sentrale områder. Dette kan bety at implementeringen av forslagene bør utsettes, jf. pkt. 4. Postboks 2473 Solli Postboks 6772 St. Olavs plass 0202 Oslo 0130 Oslo Tlf. 23 28 42 00 Tlf. 22 11 00 75 Fax. 23 28 42 01 Fax. 22 36 25 33 Finansnæringens Hovedorganisasjon: NO 981 423 682 Sparebankforeningen i Norge: NO 971 531 045 Finansnæringens Servicekontor: NO 969 000 938 Sparebankforeningens Servicekontor: NO 971 526 610
- Forslagene om å fjerne kravet til 4 dagers bankgaranti og endringer i prioritetsregler tiltres, sistnevnte under forutsetning av at deloppgjør innføres. Jf. pkt. 5 og 6. - Reglene knyttet til endringer i regelverket for VPO bør strammes noe opp, jf. pkt. 7. Enkelte andre kommentarer er gitt i pkt. 8. 2. Tilpasning til regelverk for sentral motpart (CCP) Det fremkommer av utkastet til VPO Regelverkets Definisjoner (pkt. 3) at oppgjørssentral innføres som egen deltakergruppe i VPO, men etter hva vi forstår på samme vilkår som øvrige deltakere. De nærmere reglene for hvordan oppgjørssentralen skal delta i VPO er imidlertid i liten grad omtalt. Vi vil i denne sammenheng vise til vårt høringssvar av 30.09.09 til Oslo Clearing om forslag til regler til clearing av egenkapitalinstrumenter, der vi blant annet uttrykte følgende: "Ifølge oversendelsesbrevet (pkt. 3c) skal Oslo Clearing inngå avtale med VPS om å være deltaker i VPO, og det vises til at VPO-regelverket er under revisjon for å bli bedre tilpasset en situasjon hvor CCP-er tas opp som deltakere i systemet. Hverken brevet eller oppgjørsreglene i vedlegg 7, beskriver imidlertid i tilstrekkelig detalj hvordan pengeoppgjøret er tenkt innrettet, herunder om CCP-en skal ha egen oppgjørskonto i Norges Bank noe som også krever samtykke og regelendring fra Norges Banks side - eller om pengeoppgjøret skal skje ved bruk av Likviditetsbank i VPO. Beskrivelse mangler også når det gjelder pengedelen av oppgjør i utenlandsk valuta. Vi legger til grunn at Oslo Clearing senere vil legge frem et mer detaljert forslag til hvordan pengeoppgjørene skal innrettes. Likevel vil vi allerede nå gi noen kommentarer til at det i høringsbrevet antydes at det ikke vil bli stilt krav fra VPS om garantier knyttet til Oslo Clearings deltakelse i VPO/VPS. Dette er sentralt forhold, som det må redegjøres nærmere for. I dagens VPO fungerer erklæringen fra likviditetsbank om å stille likviditet tilgjengelig som grensen for den enkelte deltakers største netto debetposisjon i pengedelen av oppgjøret. Vi antar at det må stilles en grense også for CCP-ers maksimale pengeeksponering i oppgjøret, og legger til grunn at eventuelle særskilte regler for CCP-er vil bli gjort til gjenstand for en senere høringsrunde i regi av VPS. Vi vil i denne sammenheng også anføre at en nødvendig forutsetning for at det skal innføres en CCP i det norske verdipapiroppgjøret, er at Oslo Clearing sin tjeneste tilpasses nåværende oppgjørsmodell for VPO i NBO. Den avtale som Oslo Clearing inngår med VPS om en CCP kan videre ikke legge føringer for den utredning som pågår om en fremtidig og langsiktig modell for VPO." Også Norges Fondsmeglerforbunds etterlyste i denne høringsrunden en nærmere beskrivelse av vilkårene for Oslo Clearing's deltakelse i VPO. Utkastet til VPO Regelverk pkt. 3 inneholder også en definisjon av Oppgjørsfullmakt. Vi savner en avklaring på hvordan en tenkt kansellering vil forholde seg legalt i forhold til konkurs for deltager i en avregning gjennomført etter Finalitetsdirektivet, og om en har tatt høyde for muligheten en Oppgjørssentral vil kunne ha til å drive "cherry picking" ved en 2/7
default-situasjon. Det bør innlemmes i regelverket når fullmakten kan, eventuelt ikke kan benyttes. I VPO Regelverk pkt. 5.4 om autorisasjon av Oppgjørssentraler, bør det fremkomme hvilke krav som avtalen til Oppgjørssentralen må/skal inneholde, hvilken godkjennelsesprosess som foreligger, samt en særskilt henvisning til pkt. 12 om Taushetsplikt, for å forsikre om at informasjonen som gis ikke kan overleveres til andre oppgjørssentraler. Etter vår oppfatning fremstår øvrige forslag til endringer som har sammenheng med tilpasning til CCP'en som sådan som akseptable. 3. Forslag til endringer i oppgjørsagentens ansvar Det fremkommer av utkastet til VPO Regelverk pkt. 8.5 og 13 at det foreslås endringer i gjeldende VPO NOK regelverk som vedrører deltakernes forpliktelser til å stille tilgjengelig finansielle instrumenter. I høringsbrevet viser VPS i denne sammenheng til brev fra Kredittilsynet der det bes om forslag til endringer i regelverket for å klargjøre deltakernes forpliktelser til å levere verdipapirer og penger, samt regler for tilbakekall av godkjennelse av deltakere ved vesentlig mislighold av slike forpliktelser. Utkastet til VPO Regelverk pkt. 8.5 og pkt. 13 er i samsvar med VPS sin tolkning av gjeldende ansvarsregler, men fremstår som en endring fra det som oppfattes som gjeldende rett og praksis mellom deltakerne i VPO. Vi ble gjort kjent med innholdet av ovennevnte brev fra Kredittilsynet, og sendte derfor 28.08.09 et brev til Tilsynet for å informere om saken også sett fra oppgjørsagentenes side. VPS fikk kopi av dette brevet. Deretter ble det den 25.09.09 avholdt et møte Tilsynet, der også representanter for oppgjørsagentene deltok. VPS er blitt orientert også om dette møtet. VPS sin fremstilling i høringsbrevet fremstår på denne bakgrunn som ufullstendig. I ovennevnte møte med Kredittilsynet var det enighet om at samtlige deltakere skulle sende over kopi av standard forvaltningsavtaler til Kredittilsynet, og at Kredittilsynet deretter skulle komme med en nærmere tilbakemelding eller initiativ i saken. Saken er fremdeles til vurdering i Kredittilsynet. Det fremstår da som altfor tidlig å utarbeide regler på dette punkt. Utkastet til VPO Regelverk pkt. 8.5 og 13 må etter vår oppfatning derfor nå tas ut. Reguleringen av oppgjørsagentenes ansvar må sees i sammenheng med det arbeidet som pågår knyttet til reguleringen av fjernmedlemmers handler på Oslo Børs og Oslo Axess, der siktemålet er at fjernmedlemmenes ansvarsmessig skal reguleres i oppgjøret på samme måte som øvrige børsmedlemmer. Gjenværende "problemstilling" er da knyttet til oppgjøret av handler utenfor Oslo Børs og Oslo Axess, såkalt "over the counter" (OTC). Ved OTCtransaksjoner vil oppgjørsagenten ofte ikke ha kontroll over leveringene, for eksempel dersom det er "Free of payment" leveringer. Det er videre partene selv som velger kontraktsmotpart og således er nærmest til å bære en eventuell motpartsrisiko. Innenfor dagens tekniske løsninger vil en forpliktelse for oppgjørsagenten til å levere verdipapirer selv når oppgjørsagenten ikke får levering, påføre oppgjørsagenten en betydelig og ukontrollerbar risiko. Enkelte OTC-transaksjoner, herunder all obligasjonshandel, omfatter så betydelige verdier at oppgjørsagenter ikke vil kunne innfri den forpliktelse VPS legger opp til. Problemstillingen har derfor relevans også i forhold til finansiell stabilitet. 3/7
Arbeidet i VPO NOK utvalget har vist at dette er komplekse problemstillinger. Det samarbeid som ble etablert etter Lehman-saken i fjor høst, med sikte på å komme frem til en omforent løsning, ikke har latt seg prioritere. Slik vi ser det, skyldes dette hovedsakelig at VPS har måttet legge mye ressurser i å gjøre endringer i VPO-regelverket som følge av betingelsene knyttet til nytt oppgjørssystem i Norges Bank ble endret på et svært sent tidspunkt. Utviklingsressurser i VPS synes nå å være rettet inn mot etablering av en CCP. Vi vil derfor anta at det foreligger begrensede muligheter til på kort sikt å få tilrettelagt systemer i VPS som kan gjøre det mulig for oppgjørsagentene å kunne kontrollere og begrense den risiko som disse vil påføres med det ansvar som VPS legger opp til. Den løsning som velges må ivareta flere hensyn. Hensynet til et effektivt og sikkert verdipapiroppgjørssystem i Norge må stå sentralt. Dette krever at deltakerne skal kunne kjenne og håndtere sin risiko. Videre bør løsningen bidra til at markedsplassen totalt sett er konkurransedyktig, både når det gjelder tekniske løsninger og kostnader. Etter vår oppfatning finnes det løsninger som gjør det mulig å begrense oppgjørsagentenes risiko som ivaretar alle disse hensyn. Løsningene krever imidlertid ikke bare en presisering av oppgjørsagentenes ansvar, men også teknisk tilrettelegging og klargjøring av de alternative former for tilknytning til det norske verdipapirmarkedet og oppgjøret. Kredittilsynet har uttalt at de vil komme med en tilbakemelding i saken. Det er viktig at VPS avventer denne før endring eventuell endring i VPO regelverket finner sted. I denne sammenheng håper vi at det lar seg gjøre å fullføre det samarbeid som er etablert mellom VPS og representanter for ulike aktører i VPO med sikte på å komme frem til en god innretning av oppgjørsagentenes roller og ansvar. 4. Innføring av løsning for realtids bruttooppgjør (RTGS) Forutsatt at VPS sitt forslag om innføringen av funksjonalitet for realtids bruttooppgjør er forankret i en kartlegging av brukernes reelle behov og betalingsvillighet, tiltrer vi i utgangspunktet innføring av slik funksjonalitet. Vi forstår utkastet til regelverk slik at løsningen er en ren realtidsfunksjon, uten mulighet for verken å legge transaksjoner i et forfallregister eller å la transaksjonene bli liggende en viss tid i kø i påvente av innkommende pengedekning. Vi gjør oppmerksom på at Norges Banks oppgjørssystem har slik funksjonalitet tilgjengelig på de såkalte LOM-kontoer, som både VPO-oppgjørskonti (VPO- LOM) og de alminnelige oppgjørskontoene (NBO-LOM) er basert på. Vi savner imidlertid beskrivelse av en de mest sentrale forhold knyttet hvordan pengesiden av RTGS-funksjonaliteten skal fungere, herunder: - Skal pengeoppgjøret skje over bankenes særskilte oppgjørskontoer for VPO i Norges Bank eller over bankenes alminnelige oppgjørskontoer? - Hvordan skal RTGS-løpet gjennom dagen fungere i forhold til (netto)oppgjørene av avregningene fra VPS? - Hvordan skal RTGS-løpet forholde seg til andre oppgjør som daglig gjennomføres i Norges Bank? Vi vil anta at det blant annet må utarbeides et "driftsmønster" for RTGS-transaksjonene. Flere av disse forhold bør være regulert i VPO Regelverket. 4/7
I tillegg til at VPS synes å trenge mer tid til å beskrive RTGS-funksjonen er det også viktig at markedsaktørene får tilstrekkelig med tid til å tilpasse egne og eksterne systemer før funksjonen eventuelt innarbeides i VPO NOK. Etter vår oppfatning bør således implementeringen av RTGS-funksjonalitet og omtalen av RTGS i utkastet til VPO Regelverket fortsatt avvente noe. 5. Endringer i dagens garantiordning i VPO Vi støtter i utgangspunktet forslaget om at det generelle kravet om fire dagers garanti fra Likviditetsbank tas ut av VPO-regelverket. Det er imidlertid fortsatt ikke er avklart hvordan oppgjørssentraler skal knyttes til pengesiden av verdipapiroppgjøret, herunder hvorvidt Norges Bank vil stille krav til bankgaranti for CCP-ens deltakelse, eller om det blir krav til deponering av verdipapirer som sikkerhet for intradag lån i NBO. En må i denne sammenheng ta høyde for at det vil kunne vise seg nødvendig med særskilt utforming av de krav, herunder eventuelt krav om likviditetsgarantier, som skal stilles overfor oppgjørssentraler. 6. Prioriteringsregler Ved manglende dekning av verdipapirer prioriteres i dag leveringer som maksimerer oppgjørets totale verdi og deretter etter innmeldingstidspunkt. VPS foreslår, jf. utkastet til VPO Regelverk pkt. 8.4, at oppdrag som er forskjøvet fra tidligere oppgjør skal gis forrang i prioritet ved oppgjør. Dagens praksis har etter hva vi erfarer fungert godt, men vi forstår det slik at markedsaktørene likevel ønsker en endring på dette punkt. Årsaken til ønsket om endring er knyttet til innføring av automatisk deloppgjør, som innebærer at det ved manglende levering vil bli levert det man har dekning for, mens restlevering flyttes til neste oppgjør. Dersom man skulle fortsette med en maksimeringsregel, kan man da oppleve at små restleveringer blir forskjøvet over en lengre periode. Ønsket om endrede prioriteringsregler er således betinget av at dellevering innføres, ikke bare for CCP-er, men for alle handler. Vi forutsetter derfor også at VPS arbeider videre med sikte på at deloppgjør også innføres for flere typer oppgjør innen rimelig tid, etter konsultasjon med markedet. For øvrig vil vi peke på at det i utkastet til VPO Regelverk pkt. 8.7 synes å være lagt opp til en annen prioriteringsrekkefølgen enn angitt i punkt 8.4, ved at Tilgjengelig Likviditet etter pkt. 8.7 fordeles slik at det fortsatt gis forrang til de Oppdragene som vil medføre at en størst mulig samlet verdi kan gjøres opp i det aktuelle oppgjøret. Dersom dette faktisk er tilsiktet savner vi en begrunnelse. 5/7
7. Reglene for endring av VPO regelverket Det foreslås i utkastet til VPO Regelverk (pkt 4.2) at endringer i regelverket skal "sendes på høring" til interesseorganisasjoner, til erstatning for dagens krav om "konsultasjon". Vi forutsetter at dette ikke betyr en lemping på kravene til forutgående drøftelser og dialog, men ville helst sett at dagens formulering blir stående. Vi finner det videre noe for upresist hvilke instanser som blir involvert. Prinsipielt er det uheldig at det forutsettes at deltakerne til en hver tid skal måtte sjekke VPS sine hjemmesider på Internett for å få informasjon om, og til hvem, det er sendt ut høringsforslag om endringer. Vi vil anta at det ikke kan være problematisk for VPS å informere på en noe mer aktiv måte at det er sendt ut høringsforslag. Vedrørende VPS sin adgang til å beslutte endringer dersom "det ikke oppnås enighet innen tre uker", bør det etter vår oppfatning presiseres noe nærmere i hvilke tilfeller denne regel kan /ikke kan anvendes, og forutsetningsvis bare gjelde endringer som ikke medfører manglende funksjonalitet eller økt operasjonell risiko hos Deltakerne. 8. Øvrige kommentarer Utkastet til VPO Regelverk, pkt. 11, om omhandler blant annet driftsproblemer i VPS. Det bør klargjøres at VPS ikke bare har et ansvar for å informere Deltagerne og Likviditetsbankene. Etter 9-1 i Verdipapirregisterloven er Verdipapirregisteret også ansvarlig for økonomisk tap noen påføres som følge av feil som er oppstått i tilknytning til registreringsvirksomheten. Utkastet til VPO Regelverk, pkt. 12.1, omhandler sanksjoner. Vi legger vekt på at gebyrsatser og -prinsipper fastsettes under hensyntaken til alvorlighetsgrad og "skyldspørsmål". Utkastet til VPO Regelverk, pkt.13.1, gir VPS en ensidig rett til å trekke tilbake godkjennelse som Deltager eller Likviditetsbank. Det vil være svært alvorlig for en bank eller et verdipapirforetak dersom adgangen til å delta i VPO skulle bli fjernet. Etter vår vurdering bør en slik beslutning ikke kunne fattes administrativt i VPS, men kreve styrebehandling. Det må være en forutsetning at også den som risikerer å få sin godkjennelse trukket tilbake, får avgi sin skriftlige vurdering. I hastesaker må Kredittilsynet få anledning til å uttale seg før endelig beslutning fattes. I utkastet til VPO Regelverk, pkt 14, registrerer vi at VPS foreslår å ta ut henvisningene til VPS sitt lovfestende ansvar etter Verdipapirregisterloven, med henvisning til at loven bare knytter seg til VPS sin registervirksomhet. Vi er usikker på om skillelinjene, teknisk og formelt, mot VPS sin oppgjørsvirksomhet er så skarpe at denne loven overhodet ikke er relevant. Vi vil i denne sammenheng også vise til at VPS Regelverket har regulert ansvaret både utad og innad mellom aktørene, herunder regressansvar. En bør vurdere relevansen av slike bestemmelser også i VPO Regelverket. Utkastet til VPO Regelverk, pkt. 16, gir VPS anledning til å ensidig si opp oppgjørsavtalen. Vi forutsetter at slik oppsigelse må behandles og vedtas av styret i VPS. Dette punktet bør 6/7
forøvrig tilpasses bestemmelsene i punkt 13.1, fordi tilbakekalling av godkjennelse og oppsigelse av avtalen for Deltager og Likviditetsbank har samme virkning. 9. Avslutning Sparebankforeningen og FNH har i dette brevet pekt på en del forhold som tilsier justeringer i det forslag VPS har sendt på høring, men også en del forhold som tilsier at VPS utsetter gjennomføringen av endringsforslag. Vi er av den oppfatning at det behov vi ser for utsettelser kunne vært unngått dersom VPS i større grad hadde involvert brukerne i det arbeidet som ledet frem til forslagene. At VPS det senest året har vært, og fortsatt er, inne i flere større prosjekter gjør det forståelig at ressurskrevende forankring har vært vanskelig å få til. VPS burde imidlertid, etter vår oppfatning, da isteden planlagt med en noe mindre rask implementering av endringer som det strengt tatt ikke er tidskritisk å få på plass. Med vennlig hilsen for Finansnæringens Hovedorganisasjon for Sparebankforeningen i Norge Tor Johan Bjerkedal Per Erik Stokstad Kopi: Kredittilsynet 7/7