Org.nr: 977 188 326 Bodø, 22. april 2016 Til Nordland fylkeskommune Kontrollutvalget Kopi: Fylkesrådet Nummerert brev nr. 3 Fylkesrevisjonen i Nordland har gjennomført revisjonen for regnskapsåret 2015 for Nordland fylkeskommune. Vår oppgave er å uttale oss om årsregnskapet, opplysningene i årsberetningen om årsregnskapet, om disponeringene er i henhold til budsjettvedtak og om budsjettbeløpene stemmer med regulert budsjett. I tillegg er det vår oppgave innenfor god kommunal revisjonsskikk å gjennomgå fylkeskommunens formuesforvaltning og regnskaps- og interne kontrollsystemer. Vi har gjennom vår regnskapsrevisjon hatt spesiell oppmerksomhet rettet mot områder hvor det kan være økt risiko for feil i årsregnskapet. Det må understrekes at svakheter i regnskapssystemet og den interne kontroll kan medføre misligheter som våre normale tester ikke nødvendigvis vil avdekke. Fylkesrevisjonen har i samsvar med tidligere praksis sørget for at fylkesrevisjonens regnskap er gjenstand for uavhengig revisjon. Fylkesrevisjonens regnskap er revidert av Revisjon Midt- Norge IKS. Revisjonsberetningen, datert 8. april 2016, er oversendt til fylkestinget. Formålet med vårt brev er å hjelpe fylkeskommunens ledelse til å identifisere områder som bør prioriteres i det løpende arbeidet med å sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 1. Revisjonsberetningen Vi har utført handlinger for å innhente revisjonsbevis for beløpene og opplysningene i årsregnskapet. Vår revisjon omfatter også en vurdering av om de anvendte regnskapsprinsippene er hensiktsmessige, om regnskapsestimatene utarbeidet av ledelsen er rimelige, samt om den samlede presentasjonen av årsregnskapet gir et rettvisende bilde. Vi har i tillegg utført handlinger for å kunne uttale oss i revisjonsberetningen om budsjett, årsberetning, og ledelsens plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Fylkesrevisjonen Fylkeshuset 8048 Bodø Postmottak Fylkeshuset 8048 Bodø Dir: 75 65 07 52 Tlf: 75 65 00 00 Faks: 75 65 07 51 Brynjar Gilberg www.nfk.no revisjon@nfk.no Side 1 av 5
1.1 Årsregnskap Statens vegvesen ivaretar administrasjon, forvaltning og saksbehandling innen fylkesvegområdet, herunder drift, vedlikehold og investeringer på fylkesvegnettet på vegne av fylkeskommunen. Fylkesrevisjonen har i nummerert brev nr. 2 redegjort for revisjonen av fylkesvegregnskapet, herunder vår dialog med Riksrevisjonen, som er revisor for Statens vegvesen. Når det gjelder vår konklusjon om årsregnskapet, har vi som for regnskapsåret 2014 tatt forbehold knyttet til bokførte drifts-, vedlikeholds- og investeringsutgifter til fylkesveg. Bakgrunnen er begrensninger i revisjonens utførelse som skyldes at fylkeskommunen fortsatt har mangelfulle rutiner for å sikre registrering og dokumentasjon av disse utgiftene i samsvar med god kommunal regnskapsskikk. Fylkeskommunen har ingen egne ansatte med et særlig ansvar og nødvendig kompetanse for løpende å følge opp kontrakter og fremdrift for pågående vegprosjekter. Fylkeskommunen har derfor ikke den nødvendige kapasitet og kompetanse til å kvalitetssikre Statens vegvesens regnskapsmessige behandling av fylkesvegutgiftene, særlig når det gjelder skillet mellom vedlikehold og investering. Fylkeskommunen har ikke utarbeidet en oppdatert oversikt over tilstanden på fylkesvegene. Det foreligger derfor heller ingen beregning av hvor store de årlige utgiftene til løpende vedlikehold vil måtte være for å opprettholde den vegstandard fylkesvegene skal ha. Det kan uansett legges til grunn at de årlige regnskapsførte vedlikeholdsutgiftene på drøyt kr 150 mill. (2013 2015) på langt nær er nok til å opprettholde den nødvendige vegstandarden. Dette manglende årlige vedlikeholdet er en indikasjon på at vedlikeholdsetterslepet fortsetter å øke. I note 17 til årsregnskapet er det opplyst at vedlikeholdsetterslepet er kr 8,3 mrd. Dette er basert på en beregning fra 2012. Statens vegvesen følger statlige regnskapsregler hvor kun løpende vedlikehold behandles som en driftsutgift. Etter statlige regnskapsregler vil omfattende tiltak/vegprosjekter som skyldes forsømt vedlikehold (vedlikeholdsetterslep) regnes som investering. Utgifter til vegprosjekter for å utbedre vedlikeholdsetterslepet vil altså hovedsakelig skyldes at vedlikeholdsutgifter har vært utsatt («spart») over mange år. Som en direkte følge av at Statens vegvesen budsjetterer og rapporterer slike vegprosjekter som investeringer, er utgiftene også behandlet som investeringsutgifter i fylkeskommunens regnskap. Etter god kommunal regnskapsskikk, skal utgifter til utbedring av forfall (vedlikeholdsetterslep) i utgangspunktet regnes som ordinære vedlikeholdsutgifter og utgiftsføres i driftsregnskapet. Bare utgifter som er direkte knyttet til arbeid med å endre vegstrekningens funksjon i vesentlig grad, vil kunne behandles som investeringsutgifter. Kravet er da at den regnskapsmessige påkostningen (investeringen) øker anleggsmidlets «relative standard». At vegen får en teknisk høyere kvalitet som følge av kvalitetsutvikling over tid, medfører ikke en økning av vegens «relative standard». Utgifter til slik utbedring kan derfor ikke regnskapsføres som en investering. Frem til og med regnskapsåret 2015 har Statens vegvesen i budsjett og regnskapsrapportering behandlet tilskudd til kommunene og utgifter til reguleringsplanlegging som investeringsutgifter. Etter god kommunal regnskapsskikk representerer dette driftsutgifter. Fra og med 2015 er tilskudd til kommunene behandlet som driftsutgift i fylkeskommunens regnskap. Fra 2016 vil også reguleringsplanlegging bli regnskapsført som driftsutgift i fylkeskommunens regnskap, i samsvar med god kommunal regnskapsskikk. Side 2 av 5
Som redegjort for foran, er det i praksis statlige regnskapsregler som er lagt til grunn for det regnskapsmessige skillet mellom vedlikehold og investering i fylkeskommunens regnskap. Dette medfører at en vesentlig del av fylkeskommunens investeringsutgifter til fylkesveg i realiteten skulle vært behandlet som vedlikeholdsutgifter og ført i driftsregnskapet. Dette betyr at aktiverte utgifter til fylkesveg på til sammen drøyt kr 5,6 mrd. ved utgangen av regnskapsåret 2015, og tilhørende avskrivninger skulle vært vesentlig lavere. Det at en vesentlig del av fylkeskommunens investeringsutgifter til fylkesveg er lånefinansiert er problematisk, fordi dette på sikt kan innebære at fylkeskommunen risikerer å lånefinansiere det som i realiteten er driftsutgifter, noe som er i strid med kommuneloven. Statens vegvesen legger til grunn en levetid på veiene på 20 år. Dette gjelder både for nye veier og for utbedringer som skyldes forsømt vedlikehold. Fylkeskommunen avskriver imidlertid sine veginvesteringer over 40 år. Etter fylkesrevisjonens syn, må det vurderes hvorvidt utbedringer som skyldes forsømt vedlikehold enten skal behandles som vedlikehold, som bidrar til at vegene likevel får en levetid på minst 40 år, eller om utbedringene skal føres som investering som avskrives over 20 år. Kortere avskrivningstid vil medføre høyere årlige avskrivninger, noe som vil øke beregnet minimumsavdrag på lån. Nordland fylkeskommune bruker 15 års avdragstid på lånegjelden. Med en avskrivningstid på 20 år, vil avdragstiden på lån fortsatt være innenfor kommunelovens krav. Som nevnt i nummerert brev nr. 2, er det fortsatt enkelte uklare bestemmelser i de kommunale regnskapsreglene når det gjelder skillet mellom vedlikehold og investering. Vi er i dialog med standardsettingsorganet for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) som utgir standarder i samsvar med økonomireglene i kommuneloven. Tilbakemeldingen vi har fått er at de problemstillinger vi har tatt opp er viktige momenter som vil bli fulgt opp i forbindelse med GKRS sitt pågående arbeid med den kommunale regnskapsstandarden KRS 4 Avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet. På bakgrunn av disse forholdene har vi tatt inn følgende forbehold i revisjonsberetningens konklusjon om årsregnskapet: «Statens vegvesen utfører på vegne av fylkeskommunen alle oppgaver knyttet til fylkesveg, herunder den løpende budsjetteringen, regnskapsføringen og rapporteringen av utgifter til drift, vedlikehold og investeringer. Statens vegvesens løpende regnskapsføring skjer i samsvar med statlige regnskapsregler, ikke god kommunal regnskapsskikk. Fylkeskommunen har ikke hatt tilfredsstillende rutiner for å sikre at registrering og dokumentasjon av utgifter til fylkesveg skjer i samsvar med god kommunal regnskapsskikk, når det gjelder skillet mellom vedlikehold og investeringer. På grunn av svakheter i den interne kontrollen, kan vi ikke bekrefte bokførte drifts-, vedlikeholds- og investeringsutgifter knyttet til fylkesveg. Forholdet er nærmere omtalt i nummerert brev til kontrollutvalget med kopi til fylkesrådet.» 1.2 Registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger Kompetansen i fylkeskommunens økonomiavdeling er det siste året styrket betydelig, og oppfølging av fylkesvegregnskapet er blitt vesentlig bedre. Det er likevel fortsatt noen utfordringer når det gjelder å kvalitetssikre Statens vegvesens regnskapsmessige behandling av utgiftene til fylkesveg, særlig når det gjelder skillet mellom vedlikehold og investering. På bakgrunn av dette har vi tatt inn følgende forbehold i revisjonsberetningens konklusjon om ledelsens plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av fylkeskommunens regnskapsopplysninger i samsvar med lov og god bokføringsskikk i Norge: «Fylkeskommunen har ikke hatt tilfredsstillende rutiner for å sikre at registrering og Side 3 av 5
dokumentasjon av utgifter knyttet til fylkesveg skjer i samsvar med god kommunal regnskapsskikk.» 2. Organiseringen av den økonomiske internkontrollen Det følger av kommuneloven 20 annet ledd at «( ) fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Fylkesrevisjonen har også i forbindelse med regnskapsrevisjonen for 2015 avdekket enkelte svakheter i fylkeskommunens økonomiske internkontroll. Som tidligere, anbefaler vi at de forhold som er omtalt i dette brevet blir vurdert i forbindelse med den løpende oppdateringen av økonomihåndboken. 2.1 Økonomistyring og budsjettoppfølging Fylkeskommunens budsjettoppfølging skjer sektorvis. Etatsjefene har budsjettansvar for sine avdelinger. Vår revisjon avdekket flere svakheter ved budsjettoppfølgingen. Som for 2014, gjelder dette utdanningssektoren med 16 videregående skoler og tannhelsetjenesten med tre tannhelsedistrikt og til sammen rundt 60 tannklinikker, jf. omtale i nummerert brev nr. 2. Utdanningssektoren meldte i tertialrapport II om et forventet merforbruk på kr 10 mill. Denne prognosen var fortsatt lagt til grunn i økonomirapporteringene for oktober og november, som begge ble behandlet av fylkesrådet 17. desember 2015. Årsresultatet viste imidlertid et mindreforbruk på drøyt kr 18 mill. Som redegjort for i nummerert brev nr. 2, skyldes svakheter ved utdanningssektorens budsjettoppfølging flere forhold. Det ble i juni 2015 utarbeidet et rundskriv for å rette opp i flere av de omtalte forholdene. Vår revisjon avdekket imidlertid at budsjettrapporteringen fra de enkelte skolene fortsatt ikke blir fulgt opp sentralt. Avviket (kr 28 mill.) mellom årsresultatet og prognose basert på tall så sent som for november, er betydelig. Også for 2014 var det et stort avvik mellom tertialrapport II og årsresultat. I årsberetningen for 2015 er det opplyst at avviket blant annet skyldes at bevilgninger fra sentrale poster i stor grad fordeles på slutten av året, noe som viser at det er mangelfull informasjonsflyt mellom sentral administrasjon og de videregående skolene. Kultur-, miljø- og folkehelseavdelingen meldte i tertialrapport II om et forventet mindreforbruk på kr 7 mill. Denne prognosen var også lagt til grunn i økonomirapporteringen for oktober, som ble behandlet av fylkesrådet 17. desember 2015. Årsresultatet viste et mindreforbruk på kr 35 mill., som er kr 28 mill. bedre enn prognosen basert på tallene for oktober. Avviket er hovedsakelig knyttet til bundne midler, som ikke kan disponeres fritt av fylkeskommunen. Imidlertid er så mye som kr 11 mill. av avviket knyttet til tannhelsetjenesten. Konsekvensen har blant annet vært at tannklinikkene har utsatt nødvendige investeringer i nytt utstyr. Også for 2014 var det et stort avvik mellom tertialrapport II og årsresultat. Avdekte svakheter ved den løpende budsjettoppfølgingen skyldes også her en mangelfull informasjonsflyt mellom sentral administrasjon og tannhelsetjenesten. Etter fylkesrevisjonens syn et det problematisk at tannhelsetjenesten mangler egen stab sentralt, og at fylkeskommunen dermed mangler forsvarlig ledelseskapasitet til å forvalte den lovpålagte og omfangsrike tannhelsetjenesten i Nordland. For øvrig har det de siste årene vært store avvik mellom årsprognosene Statens vegvesen har fremlagt for fylkesrådet, og det faktiske regnskapsresultatet. Statens vegvesen har oppgitt at de ser behov for å styrke interne rapporteringsrutiner og kvalitetskontroll av prognosearbeidet Side 4 av 5
for å avdekke slike avvik tidligere på året. Nordland fylkeskommune har ingen egne rutiner for oppfølging av økonomirapporteringen fra Statens vegvesen, utover at økonomiavdelingen gjør en vurdering av alle prognosene med hensyn til om de virker realistiske. Vi anbefaler at det gjennomføres ytterligere tiltak for å forbedre fylkeskommunens rutiner for økonomistyring og budsjettoppfølging for å sikre en rasjonell, effektiv og bærekraftig forvaltning. 2.2 Registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger Som nevnt foran, har ikke fylkeskommunen hatt tilfredsstillende rutiner for registrering og dokumentasjon av utgifter knyttet til fylkesveg. Generelt ser vi imidlertid færre avvik ved fylkeskommunens registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger enn tidligere. De avdekkede mangler/feil vil, etter vår vurdering, blant annet kunne reduseres ytterligere gjennom en bedre budsjettoppfølging, som nevnt foran. 3. Oppsummering Vi ber om at de forhold vi har omtalt i vårt brev følges opp av kontrollutvalget og fylkesrådet og minner om at nummererte brev fra revisor skal oppbevares ordnet og betryggende i fem år. Side 5 av 5