Bodø, 28. april Kopi: Fylkesrådet. Nordland fylkeskommune Kontrollutvalget. Nummerert brev nr. 4

Transkript

1 Org.nr: Bodø, 28. april 2017 Til Nordland fylkeskommune Kontrollutvalget Kopi: Fylkesrådet Nummerert brev nr. 4 Fylkesrevisjonen i Nordland har gjennomført revisjonen for regnskapsåret 2016 for Nordland fylkeskommune. Vår oppgave er å uttale oss om årsregnskapet, opplysningene i årsberetningen om årsregnskapet, om disponeringene er i henhold til budsjettvedtak og om budsjettbeløpene stemmer med regulert budsjett. I tillegg er det vår oppgave innenfor god kommunal revisjonsskikk å gjennomgå fylkeskommunens formuesforvaltning og regnskaps- og interne kontrollsystemer. Vi har gjennom vår regnskapsrevisjon hatt spesiell oppmerksomhet rettet mot områder hvor det kan være økt risiko for feil i årsregnskapet. Det må understrekes at svakheter i regnskapssystemet og den interne kontroll kan medføre misligheter som våre normale tester ikke nødvendigvis vil avdekke. Fylkesrevisjonen har i samsvar med tidligere praksis sørget for at fylkesrevisjonens regnskap er gjenstand for uavhengig revisjon. Fylkesrevisjonens regnskap er revidert av Revisjon Midt- Norge IKS. Revisjonsberetningen, datert 7. april 2016, er oversendt til fylkestinget. Formålet med vårt brev er å hjelpe fylkeskommunens ledelse til å identifisere områder som bør prioriteres i det løpende arbeidet med å sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 1. Revisjonsberetningen For regnskap med balansedato etter 15. desember 2016, dvs. fra og med årsregnskapet for 2016 skal det avgis revisjonsberetning etter nye revisjonsstandarder. Det er foretatt en vesentlig omstrukturering av innholdet i beretningen. Revisors konklusjon kommer nå innledningsvis og det er benyttet et språk som skal gjøre det lettere for leseren å forstå grunnlaget for revisors konklusjon. Vi har utført handlinger for å innhente revisjonsbevis for beløpene og opplysningene i årsregnskapet. Vår revisjon omfatter også en vurdering av om de anvendte regnskapsprinsippene er hensiktsmessige, om regnskapsestimatene utarbeidet av ledelsen er Fylkesrevisjonen Fylkeshuset 8048 Bodø Postmottak Fylkeshuset 8048 Bodø Dir: Tlf: Faks: Brynjar Gilberg revisjon@nfk.no Side 1 av 7

2 rimelige, samt om den samlede presentasjonen av årsregnskapet gir en dekkende fremstilling av fylkeskommunens finansielle stilling og av resultatet for regnskapsåret. Vi har i tillegg utført handlinger for å kunne uttale oss i revisjonsberetningen om budsjett, årsberetning, og ledelsens plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. I tillegg til lovbestemt årsberetning og årsregnskap inneholder fylkeskommunens årsrapport sektorvise kommentarer. Disse presenteres nå for seg selv, slik at det framgår tydelig hva som er årsberetningen med pliktig informasjon etter lov og forskrift og hva som er «øvrig informasjon» som vi som revisor ikke attesterer på. 1.1 Konklusjon om årsregnskap Statens vegvesen ivaretar administrasjon, forvaltning og saksbehandling innen fylkesvegområdet, herunder drift, vedlikehold og investeringer på fylkesvegnettet på vegne av fylkeskommunen. Fylkesrevisjonen har i tidligere nummererte brev redegjort for revisjonen av fylkesvegregnskapet, herunder vår dialog med Riksrevisjonen, som er revisor for Statens vegvesen. Fylkeskommunen har, som nevnt i nummerert brev nr. 3, ingen egne ansatte med et særlig ansvar og nødvendig kompetanse for løpende å følge opp kontrakter og fremdrift for pågående vegprosjekter. Fylkeskommunen har derfor heller ikke den nødvendige kapasitet og kompetanse til å kvalitetssikre Statens vegvesens oppfølging, regnskapsmessige behandling og rapportering av utgifter og inntekter knyttet til veg. Vår revisjon har avdekket at fylkeskommunen har mangelfulle rutiner for registrering og dokumentasjon av investeringsutgifter og -inntekter knyttet til veg. Dette medfører en begrensning i vår revisjonsutførelse. På bakgrunn av det forannevnte, har vi tatt inn følgende forbehold i revisjonsberetningens konklusjon om årsregnskapet: «Statens vegvesen utfører på vegne av fylkeskommunen alle oppgaver knyttet til fylkesveg, herunder grunnlag for budsjettering, regnskapsføring og rapportering. Statens vegvesen følger kontantprinsippet i samsvar med statlige regnskapsregler. Fylkeskommunen har ikke hatt tilfredsstillende rutiner for å sikre at pågående investeringsprosjekter, og tilhørende kontrakter med eksterne parter, regnskapsføres i samsvar med anordningsprinsippet. Investeringsutgifter til veg utgjør kr 430 mill. i regnskapet. På grunn av de nevnte svakheter i den interne kontrollen, kan vi ikke bekrefte at investeringsutgifter og -inntekter knyttet til veg er ført i samsvar med god kommunal regnskapsskikk. Forholdet er omtalt i nummerert brev til kontrollutvalget med kopi til fylkesrådet.» Revisjonen av årsregnskapet for 2016 avdekket feil i fylkeskommunens regnskapsføring av investeringsutgifter og -inntekter knyttet til veg. Feilene er knyttet til transaksjoner hvor fylkeskommunen yter midlertid finansiering i forbindelse med egne vegprosjekter, og har sammenheng med at Statens vegvesen regnskapsfører alle transaksjoner i samsvar med kontantprinsippet. I ett tilfelle har fylkeskommunen gitt mellomfinansiering til et bompengeselskap. Økonomiavdelingen drøftet den regnskapsmessige behandlingen med fylkesrevisjonen i forkant av avleggelsen av årsregnskapet for Vi var enige i at transaksjonen ikke skulle behandles som utlån, men ser at vi ikke har vært tydelige på når refusjonsinntektene fra bompengeselskapet skal inntektsføres. Etter anordningsprinsippet skal inntektsføring i investeringsregnskapet skje når utgiftene som bompengeselskapet skal være med å finansiere er påløpt. Transaksjonen er imidlertid ikke regnskapsført som en inntekt i investeringsregnskapet og en fordring i balansen (kr 76 mill. pr ), jf. note 17 til Side 2 av 7

3 årsregnskapet. I et annet tilfelle har fylkeskommunen gitt forskudd til en entreprenør. Beløpet er ført som en utgift i investeringsregnskapet, ikke som et forskudd i balansen (kr 30 mill. pr ). I begge tilfeller har fylkeskommunen regnskapsført transaksjonene etter kontantprinsippet slik de var regnskapsført av Statens vegvesen, og ikke etter anordningsprinsippet slik god kommunal regnskapsskikk krever. 1.2 Konklusjon om budsjett GKRS legger i notatet «Kommuneregnskapet Rammeverk og grunnleggende prinsipper» til grunn at informasjon til regnskapsbrukerne om bevilgningskontroll er et viktig formål med kommuneregnskapet. Fylkeskommunens årsregnskap for 2016 viser store avvik mellom budsjetterte og regnskapsførte investeringsutgifter, særlig knyttet til veg og bygg (utdanning). Regulert budsjett for investeringer i veg er kr 337 mill. (78 %) høyere enn regnskapsførte investeringsutgifter, mens regulert budsjett for investeringer i bygg er kr 109 mill. (58 %) høyere enn regnskapsførte investeringsutgifter. Det er i årsberetningen opplyst at hovedforklaringen på mindreforbruket er forsinkelser i framdriften på flere prosjekter. Se nærmere omtale i punkt 2.3 i det etterfølgende. På bakgrunn av det forannevnte, har vi tatt inn følgende forbehold i revisjonsberetningens konklusjon om budsjettet: «Investeringer i veg har hatt et betydelig mindreforbruk i forhold til regulert budsjett på kr 767 mill. Investeringer i utdanningssektoren (skolebygg) har hatt et betydelig mindreforbruk i forhold til regulert budsjett på kr 299 mill. Vi viser til redegjørelsen i kapittel 4 i fylkesrådets årsberetning.» 1.3 Konklusjon om årsberetningen Etter fylkesrevisjonens vurdering er det ingen formelle feil knyttet til fylkesrådets årsberetning. Vi har derfor konkludert med at «opplysningene i årsberetningen om årsregnskapet er konsistente med årsregnskapet og er i samsvar med lov og forskrifter.» De siste årene har økonomiavdelingen gjort et viktig arbeid for å gi en mer ryddig fremstilling av opplysningene som i henhold til formelle krav skal inn i årsberetningen, jf. kommuneloven 48, forskrift om årsregnskap og årsberetning 10 og kommunal regnskapsstandard nr. 6 punkt 3.2. Annen informasjon som fylkeskommunen ikke plikter å ha med i årsberetningen, er fra 2016 presentert under «øvrig informasjon» i fylkeskommunens årsrapport, i samsvar med KRS nr. 6 punkt 3.2 nr. 1 siste punktum. Kommuneloven 48 nr. 5 krever at det i årsberetningen skal «gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme kommunens eller fylkeskommunens økonomiske stilling og resultatet av virksomheten, som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold av vesentlig betydning for kommunen eller fylkeskommunen.» Etter vår vurdering er det gitt opplysninger om viktige forhold. Vi anbefaler likevel at årsberetningen for senere år i større grad forklarer/analyserer de viktige forhold det opplyses om, og at informasjon som fremgår av årsregnskap og noter i mindre grad gjentas i årsberetningen, jf. KRS nr. 6 punkt 3.2 nr. 1 annet punktum og nr. 3 siste punktum. 1.4 Konklusjon om registrering og dokumentasjon Kompetansen i fylkeskommunens økonomiavdeling er styrket de siste årene, og oppfølgingen av fylkesvegregnskapet er blitt bedre. Som det fremgår av punkt 1.1 foran, er det fortsatt mangler ved kvalitetssikringen av den regnskapsmessige behandlingen av investeringsutgifter og -inntekter knyttet til fylkesveg, særlig med hensyn til forskjellen mellom det statlige Side 3 av 7

4 kontantprinsippet og det kommunale anordningsprinsippet. I tillegg har vi gjennom revisjonen avdekket enkelte mangler ved dokumentasjonen av bokførte utgifter og inntekter knyttet til veg. På bakgrunn av de nevnte svakheter i internkontrollen, har vi tatt inn følgende forbehold i revisjonsberetningens konklusjon om ledelsens plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av fylkeskommunens regnskapsopplysninger i samsvar med lov og god bokføringsskikk i Norge: «Fylkeskommunen har ikke hatt tilfredsstillende rutiner for å sikre at registrering og dokumentasjon av investeringsutgifter og -inntekter knyttet til veg skjer i samsvar med god kommunal regnskapsskikk.» 2. Organiseringen av den økonomiske internkontrollen Det følger av kommuneloven 20 annet ledd at «( ) fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Fylkesrevisjonen har også i forbindelse med regnskapsrevisjonen for 2016 avdekket enkelte svakheter i fylkeskommunens økonomiske internkontroll. Som tidligere, anbefaler vi at de forhold som omtales i dette brevet blir vurdert i forbindelse med den løpende oppdateringen av økonomihåndboken. 2.1 Fylkesveg styringssystem Som nevnt i forvaltningsrevisjonsrapporten om fylkesveg (mars 2016), anbefalte vi Nordland fylkeskommune «å utrede og etablere et helhetlig styringssystem på fylkesvegområdet slik at fylkestinget og fylkesrådet kan bli en mer aktiv vegeier med bedre styring og kontroll.» Dette gjenspeiler også fylkestingets uttrykte ønske i FT-sak 26/2009 om å reelt «ha hånden på rattet», og at fylkeskommunen som et minimum måtte få «styrket sin administrasjon med ressurser knyttet til bestillerfunksjon, strategisk/overordnet planlegging, utbyggingspakker, klagesaks-/juridisk behandling, budsjetter og fergedrift.» KS sendte i november 2016 et brev til Nordland fylkeskommune om fylkeskommunen som tydelig vegeier. Innholdet i brevet samsvarer med fylkesrevisjonens anbefaling. Vedlagt fulgte rapporten "Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunene", utarbeidet på oppdrag for Samferdselssjefskollegiets kontaktutvalg. Rapporten legger til grunn at «Fylkeskommunen er etter vegloven ansvarlig myndighet for fylkesveger i Norge. Som vegmyndighet og vegeier har fylkeskommunen et ansvar for et kvalitativt godt og effektivt styringssystem for oppgaver knyttet til fylkesveger. Innunder dette følger et ansvar for utvelgelse, initiering og overordnet oppfølging av vegprosjekter i fylkeskommunen.» Fylkeskommunen har ikke egne ansatte med et særlig ansvar og nødvendig kompetanse for utvelgelse, initiering og overordnet oppfølging av vegprosjekter, jf. punkt 1.1 foran. Det foreligger ikke en oppdatert oversikt over tilstanden på fylkesvegene med en beregning av årlige utgifter for å opprettholde den vegstandard fylkesvegene skal ha. Forsømt vedlikehold er anslått til å utgjøre kr 8,3 mrd., jf. note 17 til årsregnskapet (2014 tall), og er antatt å være økende. Dersom i tillegg regnskapsførte investeringsutgifter til veg fortsetter å være vesentlig lavere enn budsjetterte utgifter, vil vedlikeholdsetterslepet øke ytterligere. Siden forvaltningsreformen i 2010 er fylkeskommunens gjeldsgrad fordoblet fra ca. 25 % til nærmere 50 %. Dette skyldes blant annet at utgiftene til veg var fire ganger så høye i de fem årene etter forvaltningsreformen som i de fem årene før, og at veginvesteringene i stor grad er Side 4 av 7

5 finansiert ved opptak av lån. Konsekvensen er økende driftsutgifter i form av avdrag på lån. Dette vil ha vesentlig betydning for fylkeskommunens fremtidige økonomiske handlingsrom, herunder muligheten til å opprettholde et forsvarlig investeringsnivå for fylkesveg. Det forhold at vedlikeholdsetterslepet for veg i tillegg er betydelig og økende, gjør det særlig utfordrende for fylkeskommunen å ivareta en bærekraftig forvaltning av fylkesvegene. I FT-sak 015/2017, i februar 2017, vedtok fylkestinget å be «fylkesrådet om en egen sak vedrørende et helhetlig styringssystem for fylkesvegområdet i etterkant av at regionreformen er fremlagt. Saken bør bygge på KS prosjekt om fylkeskommunene som veieier.» Fylkesrevisjonen anbefaler at fylkeskommunen vurderer de forhold som er omtalt foran i arbeidet med å utrede og etablere et helhetlig styringssystem på fylkesvegområdet. 2.2 Fylkesveg formelle forhold Som nevnt foran i punkt 1.1, er det tilfeller der Statens vegvesen på vegne av fylkeskommunen innvilger forskudd til entreprenør mot bankgaranti. I henhold til standard kontraktsvilkår, kan forskuddet være på inntil 10 % av kontraktssummen. Forskuddet avregnes mot etterfølgende fakturaer fra entreprenøren. For enkelte vegprosjekter vil denne likviditetsoverføringen kunne utgjøre et betydelig beløp. Vi anbefaler at Statens vegvesens myndighet til å gi slike forskudd reguleres i fylkeskommunens delegasjonsreglement. Videre, kan det som nevnt foran i punkt 1.1 være tilfeller der et bompengeselskap, som skal bidra med finansiering av vegprosjektet, ikke har midler til å finansiere sin andel av en kostnadsøkning på et prosjekt. Dersom bompengeselskapet må ta opp lån for å betale i henhold til plan, må fylkeskommunen gi lånegaranti. I det forannevnte tilfellet har fylkeskommunen i stedet valgt å bidra med en mellomfinansiering som i bompengeselskapet er oppført som langsiktig gjeld til fylkeskommunen. Vi anbefaler at fylkeskommunen vurderer om adgangen til å gi slik mellomfinansiering også bør reguleres i delegasjonsreglementet. 2.3 Fylkesveg budsjettering av investeringsutgifter Som nevnt foran i punkt 1.2, var det i 2016 vesentlige avvik mellom budsjetterte og regnskapsførte investeringsutgifter til veg og bygg. Det følger av forskrift om årsregnskap og årsberetning 10 at «fylkesrådet skal vurdere tiltak for å bedre den økonomiske oppfølgingen gjennom året dersom det oppstår vesentlige avvik fra regulert budsjett», jf. også forskrift om årsbudsjett 10. Forskrift om årsregnskap og årsberetning 3 fastsetter at driftsregnskapet og investeringsregnskapet skal «vise regnskapstall på samme detaljeringsnivå som ( ) fylkestinget har brukt i årsbudsjettet.» Fylkeskommunen har vedtatt sitt investeringsbudsjett på sektornivå. Dette fremgår av budsjettskjema 2 B, jf. forskrift om årsbudsjett 6. Fylkesrevisjonen anbefaler at fylkestinget vurderer å vedta årsbudsjettet på prosjektnivå for de største investeringene i veg og bygg. Dette vil kunne bidra til å sikre en tettere budsjettoppfølging av utgifter til investeringer i varige driftsmidler. 2.4 Utdanning budsjettoppfølgingsrapportering Fylkeskommunens budsjettoppfølging skjer sektorvis. Etatsjefene har budsjettansvar for sine avdelinger. Vår revisjon har også for 2016 avdekket flere svakheter ved budsjettoppfølgingen, jf. omtale i nummerert brev nr. 2 og 3. De største svakhetene, som omtales i det etterfølgende, gjelder utdanningsavdelingens budsjettoppfølgingsrapportering. Side 5 av 7

6 Formålet med fylkeskommunens krav om månedlige rapportering fra skolene til utdanningsavdelingen er i praksis uklart, fordi det er uklart i hvilken grad skolenes rapportering blir benyttet i den samlede budsjettoppfølgingen. Vi har sett at ikke alle skolene er tatt med i økonomirapporteringen til fylkesrådet, samt at ikke alle skolene har sendt inn månedsrapport. Det er de to siste årene sendt ut to rundskriv (juni 2015, mars 2016) om budsjettoppfølging og økonomirapportering. Vår revisjon viser at skoleledelsen ikke oppfatter at rundskrivene er tilstrekkelig klare med hensyn til nivå og detaljgrad for rapporteringen. Skolene bruker mye tid/ressurser på rapporteringen til utdanningsavdelingen uten selv å ha vesentlig nytte av dette arbeidet. For å ivareta den lokale økonomistyringen ved skolen, har mange skoler i tillegg utviklet egne regneark. I samsvar med budsjettrundskrivet rapporterer rektorene også en årlig egenvurdering av aktivitet og økonomisk situasjon. Skolenes rapportering blir ikke fulgt opp/kvalitetssikret av utdanningsavdelingen, og heller ikke rektorenes årlige egenvurdering har blitt fulgt opp. Også ansvaret for kvalitetssikring av skolenes månedsrapportering er i praksis fortsatt uklart. Utdanningsavdelingens manglende kvalitetssikring og økonomiavdelingens mangelfulle kvalitetssikring bekrefter dette. Med hensyn til riktigheten av regnskaps- og budsjettall, kontrolleres det ikke at alle skolene har rapportert, eller at rapporterte tall er fullstendige og riktige. Med hensyn til detaljeringsgrad for verbale forklaringer av aktivitet og avvik m.m. angir rundskrivet fra mars 2016 kun at «kommentarene skal være så korte og konkrete som mulig». Med hensyn til behovet for tiltak og skolens rapporterte tiltak, vurderes det ikke hvorvidt det er behov for tiltak utover de rapporterte tiltak, eller hvorvidt de rapporterte tiltak er hensiktsmessige. Det er også uklart hvorvidt kostnadsutviklingen for hver skole, studieretning e.l. blir vurdert ved budsjetteringen av påfølgende år. Hvorvidt rapporteringsprosessen er hensiktsmessig er også uklart. Dette gjelder hyppighet og tidspunkt for skolenes rapportering av historiske tall vs. prognoser, herunder når realistiske prognoser tidligst kan foreligge. Andre problemstillinger er forsinkede budsjettreguleringer og budsjett for kalenderår vs. skoleår. Vi anbefaler at fylkeskommunen fastsetter hvordan oppfølgingen av skolenes rapportering skal organiseres, herunder med hensyn til hvem som skal ha myndighet, kompetanse og kapasitet til å kvalitetssikre rapportene. 2.5 Økonomistyring på alle nivå i fylkeskommunen Budsjettoppfølgingsrapporteringen skal bidra til god informasjonsflyt gjennom hele organisasjonen, fra ytre enheter til sentraladministrasjon, fylkesråd og fylkesting. Verdien av denne rapporteringen avhenger av en rettidig behandling i fylkesrådet og i fylkestinget. I samsvar med rundskriv og FR-sak 24/2016 skal fylkesrådets behandling av den månedlige rapporteringen skje i etterfølgende måned. Vi har sett at dette kun skjer unntaksvis. Eksempelvis ble tallene for september 2016 først behandlet i desember Fylkestingets mulighet til å vedta budsjettreguleringer avhenger i sin tur av en rettidig rapportering fra fylkesrådet til fylkestinget. En god budsjettoppfølgingsrapportering er en forutsetning for god økonomistyring. Dette omfatter også store investeringsprosjekter med hensyn til fremdrift, overholdelse av budsjett mv. Gode rapporteringsrutiner vil sikre rettidig gjennomføring av hensiktsmessige tiltak, og rettidige budsjettreguleringer. Fylkeskommunen vil da også bedre kunne sikre gode prognoser og unngå store budsjettavvik. Vi anbefaler at det gjennomføres ytterligere tiltak for å forbedre fylkeskommunens rutiner for økonomistyring og budsjettoppfølging for å sikre en rasjonell, effektiv og bærekraftig forvaltning. Side 6 av 7

7 3. Oppsummering Vi ber om at de forhold vi har omtalt i vårt brev følges opp av kontrollutvalget og fylkesrådet og minner om at nummererte brev fra revisor skal oppbevares ordnet og betryggende i fem år. Side 7 av 7