Saksframlegg Arkivsak-dok. 17/9070-1 Saksbehandler Bernt Skutlaberg Utvalg Møtedato Hovedsamarbeidsutvalget 28.08.2017 Administrasjonsutvalget 29.08.2017 Utdanningskomitéen 29.08.2017 Fylkestinget 05.09.2017 Høring av forslag om å innføre forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i barnehager og utdanningsinstitusjoner. 1. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesrådmannen fremmer slikt forslag til vedtak: 1. Fylkestinget går imot å innføre et nasjonalt forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i barnehager og utdanningsinstitusjoner. En vil beholde dagens regelverk med mulighet for lokale retningslinjer gjennom ordensreglementet. I de tilfellene der det ikke er hjemmel for å innføre lokale reguleringer bør dette skaffes til veie. 2. Fylkestinget vil anmode om at det utarbeides en nasjonal veileder som kan bistå lokale barnehage- og skoleeiere og ledere/rådgivere i slike saker. 3. Dersom departementets forslag om lovforbud likevel vedtas, forslår en at lovforbudet ikke gjøres gjeldende for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater. Disse gruppene er å regne som arbeidstakere og bør dermed omfattes av de regler som gjelder for øvrige ansatte i bedriften. En støtter også at sanksjoner mot elever/studenter/deltakere som bryter forbudet, må være de samme som ellers gjelder for ordensregelbrudd i utdanningsinstitusjoner. Dokumentnr.: 17/9070-1 side 1 av 8
2. SAMMENDRAG Fylkesrådmannen foreslår å ikke tilrå de foreslåtte lovendringene med nasjonalt forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i barnehager og utdanningsinstitusjoner. En ønsker å beholde dagens regelverk med mulighet for lokale retningslinjer gjennom ordensreglementet. I de tilfellene der det ikke er hjemmel for å innføre lokale reguleringer bør dette skaffes til veie. Videre foreslås det å anmode Kunnskapsdepartementet om å utarbeide en nasjonal veileder som kan bistå lokale barnehage- og skoleeiere og ledere/rådgivere i slike saker. 3. BAKGRUNN FOR SAKEN Kunnskapsdepartementet foreslår lovendringer (i barnehageloven, opplæringsloven, friskoleloven, folkehøgskoleloven, voksenopplæringsloven universitets- og høgskoleloven, fagskoleloven om introduksjonsloven) som innfører forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet. Forbudet skal gjelde i barnehager og utdanningsinstitusjoner. Begrunnelsen er at barnehager og undervisningsinstitusjoner er arenaer for læring, integrering og kommunikasjon. Dersom ansatte, barn, elever eller studenter bruker plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, kan det hindre god samhandling og kommunikasjon. Dette er avgjørende for et godt læringsutbytte og for at barn og unge skal føle seg trygge. Hensyn til sikkerhet, identifikasjon og hygiene nødvendiggjør også at ansiktet fullt ut er synlig i slike institusjoner. Et nasjonalt forbud vil ramme religiøse plagg som nikab og burka, men også finlandshetter, buff eller skjerf som er trukket opp over nesen. Hijab, som kun dekker håret og halsen, er ikke omfattet. Forbudet vil ikke ramme plagg som bæres for å beskytte mot kulde eller sterk sol eller verneutstyr som brukes av hensyn til helse og sikkerhet (munnbind, hjelm eller visir). I følge Statistisk Sentralbyrå (SSB) er det 148 000 muslimer i Norge som er medlemmer av et islamsk samfunn (per. 1. januar 2016). SSB kjenner ikke til hvor mange som bruker nikab eller burka, men tenketanken Minotenk anslår antallet til å være under 100 kvinner. Islamsk Råd Norge peker på at det er lite trolig at det finnes kvinner i Norge som bruker burka. Høringsfristen er satt til 20. september 2017. 4. GJENNOMGANG AV NOEN AV HOVEDPUNKTENE I HØRINGSNOTATET I det følgende gis det en gjennomgang av hovedelementene i høringsnotatet med vekt på relevansen for videregående opplæring. Hele høringsnotatet ligger ved saken. 4.1 Gjeldende rett Hverken barnehageloven, voksenopplæringsloven eller introduksjonsloven har per i dag bestemmelser som gir hjemmel til å innføre lokale forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet. Dokumentnr.: 17/9070-1 side 2 av 8
Bruk av ansiktsdekkende plagg i grunnskolen og videregående skole er heller ikke regulert i opplæringsloven, men skoleeier (kommuner og fylkeskommuner) gis kompetanse og plikt til å fastsette ordensreglement med regler og reaksjoner som skal gjelde for elevene innenfor rammene av opplæringsloven og annen generell lovgivning. Ansiktsdekkende plagg kan være til hinder for god kommunikasjon, noe som er avgjørende for at elever skal kunne lære og trives. Læring og trivsel ligger innenfor rammene av opplæringsloven og er sentrale elementer i den virksomheten skoleeier kan fastsette regler for. Dermed åpnes det for at ordensreglementet kan inneholde forbud mot plagg som helt eller delvis dekker ansiktet. Vilkåret er at forbudet er nøytralt utformet, er begrunnet i et saklig formål, er nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende. Følgende kommuner har innført lokale forbud: Trysil, Folldal, Namsos, Verran, Ås, Enebakk, Frogn, Ski, Oslo og Førde, samt fylkeskommunene Akershus, Østfold, Møre og Romsdal og Buskerud. Ved de videregående skolene i Aust-Agder har spørsmålet om forbud mot ansiktsdekkende plagg aldri vært aktuelt. Derfor har det heller ikke vært vurdert tatt inn i ordensreglement. Universiteter, høgskoler og fagskoler kan fastsette forbud mot ansiktsdekkende plagg dersom institusjonene mener det er nødvendig av faglige hensyn. Forbudet må være nøytralt og ikke-diskriminerende. 4.2 Situasjonen i andre europeiske land Det er ingen konsensus i Europa om hvordan dette problemområdet bør håndteres. Ingen av de nordiske landa har innført nasjonale regler om bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i barnehager og skoler. I Danmark er det opp til ledelsen ved utdanningsinstitusjonene å avgjøre hvordan elever og ansatte skal være kledt, og forbudet er tatt inn i ordensreglene ved flere institusjoner. I desember i fjor behandlet Folketinget et lovforslag om forbud mot tildekking i det offentlige rom. Forslaget ble forkastet. I Sverige har Skoleverket (tilsvarer den norske Utdanningsdirektoratet) utarbeidet nasjonale retningslinjer som slår fast at i skolen kan alle kle seg som de vil. Den svenske diskrimineringsloven er til hinder for å nekte elever og ansatte å gå med plagg som dekker ansiktet. Retningslinjene åpner likevel for at læreren, med støtte fra rektor, i gitt situasjoner kan be om at plagget tas av. Storbritannia har ikke nasjonale restriksjoner mot heldekkende hodeplagg. Statsministeren gikk i 2016 offentlig ut og avviste innføring av forbud. Skoler og universiteter kan bestemme egen kleskode. Frankrike var det første europeiske landet som innførte et generelt forbud mot bruk av plagg som dekker ansiktet i det offentlige rom (april 2011). Belgia kom etter samme år. Tyskland har ikke et generelt forbud. Den føderale konstitusjonelle domstolen har slått fast at det strider mot landets sekulære konstitusjon. Likevel åpner forbundskansleren for å vurdere et forbud der det er juridisk grunnlag for det. 16 delstater har lover som forbyr lærere å bruke synlige religiøse klær og symboler i offentlige skoler, inkludert ansiktsdekkende plagg. Flere av forbudene gjelder også elever. I Nederland vedtok underhuset at det skal være forbudt å dekke til ansiktet i utdannings- og helseinstitusjoner. Loven må behandles av overhuset før den kan tre i kraft. Dokumentnr.: 17/9070-1 side 3 av 8
Menneskerettighetsdomstolen fastslo i 2014 at forbudet i Frankrike ikke er i strid med menneskerettighetene. 4.3 Arbeidsgivers styringsrett Arbeidsgivers rett til å regulere ansattes adferd på arbeidsplassen følger av styringsretten, som er retten arbeidsgiver har til å organisere, lede, fordele og kontrollere arbeidet samt retten til å treffe bestemmelser som angår arbeidsforholdene og virksomheten. Styringsretten må begrunnes i saklige hensyn og kan ikke være basert på kjønn, religion eller etnisk bakgrunn. I høringsnotatet legger Kunnskapsdepartementet til grunn at plagg som helt eller delvis dekker ansiktet kan være til hinder for god kommunikasjon, læring og trivsel. Læring og trivsel er viktige elementer i skole og barnehage. Dermed kan et forbud mot ansiktsdekkende plagg ha en saklig begrunnelse og være innenfor grensene for arbeidsgivers styringsrett. 4.4 Forholdet til religionsfriheten etter Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har vurdert innføringen av forbud mot ansiktsdekkende plagg i barnehager og utdanningsinstitusjoner opp mot de menneskerettslige og konstitusjonelle rammene som følger av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. Under følger en sammenfatning av de viktigste vurderingene og konklusjonene: - Den europeiske menneskerettsdomstolen mener at et forbud i offentlige barnehager og utdanningsinstitusjoner ikke er i strid med den Europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 9 om religionsfrihet dersom forbudet er begrunnet i hensynet til å sikre sosial integrasjon, læring om kommunikasjon. Et forbud i private institusjoner vil trolig heller ikke være i strid med samme artikkel 9. - Et forbud vil trolig ikke være i strid med Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18 og barnekonvensjonens artikkel 14 om religionsfrihet. Utfallet av en eventuell klagesak for FNs menneskerettighetskomité vil imidlertid være usikker. - Det er ikke holdepunkter for å anta at et forbud vil være i strid med retten til privatliv, ytringsfrihet eller forbud mot diskriminering i Grunnloven og internasjonale konvensjoner (EMK, SP, barnekonvensjonen). I Lovavdelingens vurderinger tillegges hensynet til kommunikasjon og læringsutbytte i undervisningssituasjoner vekt. Lovavdelingen konkluderer under noe tvil med at det trolig heller ikke vil være i strid med religionsfriheten. 4.5 Mulige konsekvenser av forbud På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har The European Wergeland Center (Wergelandsenteret) og Senteret for studier av Holocaust og livssynsminoriteter (HLsenteret) gjort oppsummeringer av forskning på forbud mot ansiktsdekkende plagg i noen europeiske land. Dokumentnr.: 17/9070-1 side 4 av 8
Studier som ser på erfaringene til og motivasjonen hos kvinner som bruker ansiktsdekkende plagg, viser at mange muslimske kvinner bruker plagget frivillig som uttrykk for: - religiøs overbevisning, - identitetssøk/eksperimentering, - opposisjon mot autoriteter (foreldre, lærere) eller oppfatning av problematiske sider med vestlige verdier og majoritetskulturen, - motreaksjon på det kvinnene opplever som manglende anerkjennelse av muslimer og muslimsk identitet. Mens den offentlige debatten ofte er opptatt av tvangselementet i bruk av religiøse hodeplagg, finner en lite belegg i forskningslitteraturen for dette. Likevel kan tvang ikke utelukkes. Press fra familie, nærmiljø og jevnaldrende i samme situasjon kan spille inn. Rapporter fra land som har innført forbud viser at forbud kan medføre negative konsekvenser for muslimske kvinner som bestemmer seg for å bruke ansiktsdekkende plagg. De opplever muslimhat og stigmatisering som gjør at de unngår offentlige steder. De trekker seg tilbake og ekskluderes dermed fra å delta i deler av samfunnet. HL-senteret viser til forskningslitteratur som indikerer at kategoriske forbud kan øke symbolverdien av nikab/burka og bidra til at det blir en kampsak. Forbud kan dermed ha motsatt effekt enn hva som var tiltenkt og kan føre til intoleranse og utenforskap. HL-senteret mener det er grunn til å anta at et nasjonalt forbud vil oppfattes som et langt sterkere signal enn lokale forbud, og at et nasjonalt forbud vil kunne bidra til å gi ansiktsdekkende plagg en økt identitetspolitisk dimensjon plagget får en utvidet betydning som protestuttrykk og kampsak. Dette kan øke avstanden mellom majoritetssamfunnet og muslimer som minoritet. Det pekes på at forbudet i Frankrike har ført til konflikt, tilspissede situasjoner og opptøyer. 4.6 Departementets vurderinger Kunnskapsdepartementets utgangspunkt er at en ikke ønsker at elever, studenter og ansatte dekker til ansiktet i undervisningssituasjoner. Det hindrer samhandling, kommunikasjon og et godt læringsmiljø. Likestilling og kvinners frihet er viktige verdier i det norske samfunnet som begrunner et nasjonalt forbud. Det vil gi signal om at en ikke aksepterer en praksis som kan begrense kvinners frihet til på delta på lik linje med menn. En mener at problemstillingene rundt bruk av nikab og burka i barnehage og utdanningsinstitusjoner er så prinsipielt viktig at det bør løftes opp fra lokalt nivå til avgjørelse i vårt øverste folkevalgte organ. Et nasjonalt forbud vil gi like regler i hele landet, og lokale myndigheter og utdanningsinstitusjoner slipper å ta stilling til problemstillingen. Det gir også større forutsigbarhet for de som blir rammet. 4.7 Rekkevidden av forbudet i skolen Kunnskapsdepartementet foreslår at forbudet skal gjelde for elever og de som arbeider på skolen og som er i kontakt med elevene lærere, assistenter, lærerstudenter i praksis og administrativt ansatte som har mye elevkontakt. Ansattgrupper som rengjøringspersonale og vaktmestre faller utenfor fordi de i mindre grad er i kontakt med elever. Forbudet omfatter ikke elevers foresatte. Høringsnotatet ber om høringsinstansenes syn på om lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater skal omfattes av forbudet. På den ene side er disse å regne som Dokumentnr.: 17/9070-1 side 5 av 8
arbeidstakere og dermed omfattet av de regler som gjelder i bedriften. Den enkelte lærebedrift kan, i kraft av styringsretten, fastsette og håndheve regler for adferd her. Det er naturlig at arbeidsgiver har samme regler for både læringer/praksiskandidater/lærekandidater og ordinært ansatte. På den annen side skal lærlinger/praksiskandidater/lærekandidater få opplæring i likhet med de som mottar opplæring i skole. Langt på veg er det samme hensyn til kommunikasjon og samspill som gjør seg gjeldende i læresituasjonen i en bedrift som i skole. Dette taler for at forbudet også bør gjelde for opplæring i bedrift. Dessuten har lærebedriftene samme behov som skoleeier for å kunne støtte seg på nasjonale regler. 4.8 Sanksjoner Høringsnotatet foreslår ingen felles, nasjonale sanksjoner, men at det bør være opp til skoleeier, gjennom ordensreglementet, å bestemme hva som skal iverksettes hvis elever bryter forbudet mot bruk av ansiktsdekkende plagg. Før sanksjoner vurderes, bør skolen samtale med eleven det gjelder for å avdekke årsaken til bruddet på forbudet, forklare eleven ulempene med å dekke til ansiktet og overtale eleven til å ta av plagget. I høringsnotatet nevnes det ingen andre sanksjoner enn de som allerede finnes i gjeldende ordensreglementet (jf. 8 i Ordensreglement for elever ved de fylkeskommunale videregående skolene i Aust-Agder). Når det gjelder ansatte, legger departementet også opp til at arbeidsgiver gjennom dialog forsøker å finne fram til løsninger som bidrar til at forbudet respekteres. Hvis dialog ikke fører fram, åpner høringsnotatet for å gi skoleeier plikt til å anmode den ansatte om å fjerne det aktuelle plagget, samt hjemmel til mer inngripende reaksjoner som bortvisning og oppsigelse. Departementet anser at avskjed eter arbeidsmiljølovens 15-14 vil være en uforholdsmessig reaksjon. 5. FORSLAG TIL NY LOVTEKST Hele forslaget til ny lovtekst kan leses i høringsnotatet som ligger ved (s. 52 56). Her tas kun med forslaget til ny tekst i opplæringsloven. Opplæringslovens 9-7 skal lyde: 9-7 Forbod mot bruk av klesplagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet Elevar skal ikkje bruke klesplagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet - i undervisninga - i friminutt på skolen sitt område - på turar og arrangement i regi av skolen - når skoleeigar tilbyr leksehjelp etter 13-7a - i skolefritidsordninga med mindre bruken av slike plagg er grunngitt i klimatiske, pedagogiske, helsemessige eller sikkerhetsmessige forhold. Skoleeigar kan regulere i ordensreglementet kva reaksjonar som skal nyttast ved brot på første ledd. Dokumentnr.: 17/9070-1 side 6 av 8
Dei som arbeidar på skolen og som er i kontakt med elevane, skal ikkje bruke klesplagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet i arbeidstida, med mindre bruken av slike plagg er grunngitt i klimatiske, pedagogiske, helsemessige eller sikkerhetsmessige forhold. Dersom nokon opptrer i strid med forbodet, skal skoleeigar be vedkomande om å ta bort plagget som dekkjer ansiktet. Tar ikkje vedkomande bort plagget, skal skoleeigar be vedkomande om å forlate skolens område for resten av arbeidsdagen. Gjentekne brot på føresegna kan gje grunnlag for oppseiing etter reglane i arbeidsmiljølova kapittel 15. 6. FYLKESRÅDMANNENS VURDERINGER Fylkesrådmannen deler Kunnskapsdepartementets syn på at utdanningsinstitusjoner av alle slag er viktige arenaer for integrering, læring og kommunikasjon. Plagg som dekker ansiktet kan være til hinder for samhandling og kommunikasjon og ha en negativ påvirkning på andres utbytte av undervisningen. Læring, sosialisering og integrering foregår i hele skolesamfunnet i samspillet mellom elever og mellom elever og lærere/ansatte. Dermed kan bruk av ansiktsdekkende plagg virke hindrende på prosesser som utdanningssystemet tar sikte på å fremme. Fylkesrådmannen er likevel usikker på om et nasjonalt lovforbud er vegen å gå. Lokale reguleringer gjennom bestemmelser i ordensreglementet kan oppfattes som mindre drastiske og alvorlige enn et nasjonalt forbud i lovs form. Til nå er omfanget av bruk av ansiktsdekkende plagg meget begrenset (under 100 kvinner i Norge), og i Aust-Agder og mange andre fylkeskommuner har problemstillingen til nå ikke vært aktuell. Ulike regionale og lokale utfordringsbilder bør tilsi lokale retningslinjer i stedet for nasjonalt lovforbud. Fylkesrådmannen legger også vekt på at forskning peker på at et nasjonalt lovforbud kan få utilsiktede negative konsekvenser, både for kvinner som ønsker å bruke ansiktsdekkende plagg, for integreringen og for konfliktnivået i samfunnet. Et nasjonalt forbud kan skape tilspissede situasjoner der ansiktsdekkende plagg blir brukt som protestuttrykk og kampsak. Dette kan hindre god inkludering og føre til at elever og studenter dropper ut av undervisningen og trekker seg tilbake fra samfunnet. Lokale retningslinjer vil lettere bidra til å skape gode lokalt tilpasset løsninger gjennom dialog og gjensidig forståelse. Fylkeskommuner og kommuner som har innført reguleringer gjennom ordensreglementet, legger til rette for at skolene kan løse denne type utfordringer på lavest mulig nivå. Dialog med jentene og kvinnene det gjelder i et inkluderende skolemiljø er å foretrekke, her som på alle andre utfordringsområder i utdanningssektoren. 7. KONKLUSJON Fylkesrådmannen foreslår å gå imot de foreslåtte lovendringene med nasjonalt forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i barnehager og utdanningsinstitusjoner. En ønsker å beholde dagens regelverk med mulighet for lokale retningslinjer gjennom ordensreglementet. I de tilfellene der det ikke er hjemmel for å innføre lokale reguleringer bør dette skaffes til veie. Fylkesrådmannen foreslår at en anmoder om at det utarbeides en nasjonal veileder som kan bistå lokale barnehage- og skoleeiere og ledere/rådgivere i slike saker. Dokumentnr.: 17/9070-1 side 7 av 8
Dersom departementets forslag om lovforbud likevel vedtas, forslår fylkesrådmannen at lovforbudet ikke gjøres gjeldende for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater. Disse gruppene er å regne som arbeidstakere og bør dermed omfattes av de regler som gjelder for øvrige ansatte i bedriften. En støtter også at sanksjoner mot elever/studenter/ deltakere som bryter forbudet, må være de samme som ellers gjelder for ordensregelbrudd i utdanningsinstitusjoner. 8. TIDLIGERE BEHANDLING Fylkesrådmannen fremmer saken for hovedsamarbeidsutvalget i møte 28. august 2017 med slikt forslag til vedtak: Saken tas til etterretning. Fylkesrådmannen fremmer saken for administrasjonsutvalget i møte 29. august 2017 med slikt forslag til vedtak: Saken tas til etterretning. Vedlegg Høringsnotat om forbud mot å heldekkende ansiktsplagg i barnehager og utdanningsin(3) Dokumentnr.: 17/9070-1 side 8 av 8