Finnmark fylkeskommune Fylkeshuset 9815 VADSØ Deres ref 201700064 Vår ref 17/2404-3 Dato 07.09.2017 Behandling av lovlighetsklage - kommuneloven 59 i sak 25/17 Finnmark fylkeskommune Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til e-post 10. mai 2017 fra Finnmark fylkeskommune, og til etterfølgende korrespondanse, sist e-post 11. juli 2017 herfra. Sakens bakgrunn I møte 13. februar 2017 behandlet fylkesutvalget i Finnmark fylkeskommune en sak som i hovedsak gjelder fylkeskommunens oppfølging av en dom fra Hålogaland lagmannsrett. Dommen fra lagmannsretten handler om usaklig oppsigelse av Bjørnar Bruer, som var leder ved elevboligene på Alta videregående skole. Lagmannsretten kom blant annet til at oppsigelsen var ugyldig, at Bruers arbeidsforhold ikke skulle opphøre og at fylkeskommunen måtte betale erstatning til Bruer. I saksframlegget til fylkesutvalgsmøtet vises det også til to andre rettssaker mellom fylkeskommunen og tidligere ansatte ved elevboligene, herunder en dom fra Alta tingrett om oppsigelsen av Wenche Mikalsen. Den dommen ble også oversendt fylkesutvalget. I tillegg til den konkrete saken med Bruer, handlet fylkesutvalgets vedtak i saken også om personalhåndteringene i hele fylkeskommunen og en forvaltningsrevisjon ved den aktuelle videregående skolen. Saken var opprinnelig meldt inn som en meldingssak, men fylkesutvalget vedtok enstemmig å behandle den som en egen sak. Det ble da fremmet flere forslag til vedtak i saken. Ved behandlingen av saken behandlet fylkesutvalget spørsmålet om fylkesutvalgsmedlemmene Stein Iversen og Bengt Rune Strifeldt var inhabile. Begge Postadresse Postboks 8112 Dep 0032 Oslo postmottak@kmd.dep.no Kontoradresse Akersg. 59 www.kmd.dep.no Telefon* 22 24 90 90 Org no. 972 417 858 Avdeling Saksbehandler Edvard Thorolf Aspelund 22 24 72 20
medlemmene fratrådte ved utvalgets behandling av habilitetssakene. Førstnevnte har et arbeidsgiverforhold overfor en av meddommerne som behandlet saken mot Bruer i tingretten. Han ble mot to stemmer ansett som habil ved fylkesutvalgets behandling. Med fem mot fire stemmer fant fylkesutvalget at Strifeldt var inhabil etter forvaltningsloven 6 andre ledd. Begrunnelsene for dette var i hovedsak hans tilknytning til Wenche Mikalsen og andre ansatte ved elevboligene som også har vitnet i saken mellom fylkeskommunen og Bruer. Fylkestingsmedlemmene Kurt Wikan, Trine Noodt og Claus Jørstad fremmet krav om lovlighetskontroll av saksbehandlingen av habilitetsspørsmålet samt selve avgjørelsen om Strifeldts habilitet. Det er særlig fire forhold medlemmene ønsker vurdert. Det gjelder fylkesrådmannens og fylkesadvokatens anbefaling og begrunnelse for at Strifeldt skulle være inhabil, at Iversen ikke ble bedt om å tiltre ved behandlingen av Strifeldts habilitet, at fylkesutvalget ikke innkalte varamedlemmer under behandlingen av habilitetsspørsmålene eller for Strifeldt etter at han ble erklært inhabil, og til slutt en "[h]elhetlig vurdering om behandlingen av saken og om vedtak er lovlig fattet". I møte 9. mai 2017 behandlet fylkesutvalget lovlighetskontrollen. Det ble først enstemmig vedtatt at Strifeldt skulle fratre ved behandlingen av lovlighetskontrollen. Fylkesutvalget vedtok deretter mot to stemmer at vedtaket i sak 9/17 var fattet i henhold til gjeldende regler, og, at saken skulle oversendes til departementet for endelig behandling. Departementets vurdering av lovlighetsklagen Kravet om lovlighetskontroll er fremmet av tre fylkestingsrepresentanter, og framsatt innen fristen. Klagen gjelder en avgjørelse som kan være gjenstand for lovlighetskontroll. De formelle vilkårene for å behandle kravet om lovlighetskontroll er derfor oppfylt. Det framgår av kommuneloven 59 fjerde ledd a) til c) at det vel ved lovlighetskontroll skal tas stilling til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, om den er truffet av noen som har myndighet til å treffe en slik avgjørelse og om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte. Manglende innkalling av varamedlem til å behandle sak 09/17 I kravet om lovlighetskontroll bes det blant annet om en vurdering av at det ikke ble innkalt varamedlem for Strifeldt til å behandle den underliggende saken. Etter kommuneloven legges det opp til at første varamedlem som utgangspunkt både har en rett og plikt til å møte dersom et fast medlem fra samme gruppe har forfall, jf. kommuneloven 16 og 40. Det skal altså kalles inn varamedlem dersom et av de faste medlemmene er inhabile. Den manglende innkallingen av varamedlem som følge av avgjørelsen om Strifeldts habilitet, må derfor anses som en saksbehandlingsfeil ved det vedtaket i sak 09/17. Betydningen av denne feilen er nærmere omtalt nedenfor. Saksbehandlingen ved avgjørelsen av Strifeldts habilitet Side 2
Det sentrale i kravet om lovlighetskontroll er fylkesutvalgets saksbehandling og avgjørelse av Strifeldts habilitet. Det synes være på det rene at habilitetsavgjørelsen er truffet av rett organ, jf. kommuneloven 59 fjerde ledd bokstav b). Det neste spørsmålet er om denne avgjørelsen om inhabilitet har blitt til på lovlig måte, jf. 59 fjerde ledd bokstav c. Forvaltningsloven 8 andre ledd andre punktum fastslår at dersom det er flere medlemmers habilitet som skal behandles, skal i utgangspunktet alle de aktuelle medlemmene fratre ved behandlingen av det enkelte medlems habilitet. Dette gjelder selv om det er helt forskjellige årsaker til at de ulike medlemmene eventuelt er inhabile. Det var derfor korrekt saksbehandling at verken Iversen og Strifeldt deltok ved fylkesutvalgets behandling av habiliteten til disse medlemmene. Det er ikke et absolutt krav om at det må innkalles varamedlemmer for det potensielt inhabile medlemmet når det folkevalgte organet behandler habilitetsspørsmål. Lovens 8 tredje ledd sier at varamedlem "bør" innkalles dersom det er mulig "uten vesentlig tidsspille eller kostnad". Ut fra det opplyste er det ikke kjent om fylkesutvalget vurderte om det var mulig å innhente varamedlemmer for Iversen og Strifeldt uten tidsspille eller kostand. Det er opplyst at ett varamedlem (for Strifeldt) var like i nærheten, og kunne derfor vært innkalt. Fylkesrådmannen synes å ha foretatt en vurdering av habiliteten, og Strifeldt har tidligere bedt om å få sin habilitet vurdert ved behandlingen av saker knyttet til elevboligene. Iversens habilitet hadde også vært reist og vurdert på et tidligere tidspunkt. Det burde derfor ikke være overraskende at habilitetsspørsmålet ville bli reist i sak 09/17, og at det framstår som det hadde vært mulig å varsle varamedlemmer i god tid før møtet fant sted. Departementet ser at det derfor var mulig å innhente varamedlemmer til behandlingen av habilitetsspørsmålet, men at dette vanskelig kan sies å foreligge en saksbehandlingsfeil at det ikke ble gjort. Som nevnt foreligger det ikke et absolutt krav om at det må innhentes varamedlemmer når et organ tar stilling til et medlems inhabilitet. Nærmere om habilitetsavgjørelsens innhold Det neste blir å vurdere om habilitetsavgjørelsen er innholdsmessig lovlig, jf. kommuneloven 59 fjerde ledd bokstav a. Departementet har basert sin vurdering på de oversendte saksdokumentene, samt saksframlegget og vedleggene til fylkesutvalgets sak 01/17 (som ble behandlet som sak 09/17). Etter forvaltningsloven 6 andre ledd er et fylkesutvalgsmedlem inhabil til å delta i utvalgets behandling av en sak dersom "særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet". I dette ligger det at må foretas en bred skjønnsmessig vurdering av medlemmets tilknytning til saken og dens parter. Det skal blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for medlemmet selv, eller noen medlemmet har "nær personlige tilknytning til". Lovens ordlyd og juridisk teori har lagt til grunn at det bare er nære personlige forhold som vil føre til inhabilitet. Det kreves et nokså direkte og sterkt vennskap mellom kommunestyremedlemmet og vedkommende som berører av avgjørelsen. Side 3
Strifeldts søster er ansatt ved elevboligene, og hadde Bruer som sin overordnede leder. Ut ifra de oversendte saksdokumentene har hun vitnet i saken, men synes ellers ikke å ha hatt noen særlig rolle i de aktuelle arbeidsrettssakene, og det legges derfor til grunn at dette forholdet ikke vil medføre inhabilitet for Strifeldt ved fylkesutvalgets behandling av saken. Fylkesutvalgets vedtak synes i meget liten grad å ha direkte betydning for søsterens ansettelsesforhold ved elevheimen. Departementet mener søsterens tilknytning til sakens tema er såpass perifer at dette ikke gir grunnlag for å erklære Strifeldt inhabil. I tillegg til at Strifeldts søster arbeider ved elevboligene, er som nevnt Strifeldt søskenbarnet til Wenche Mikalsen, som er gift med Jan Birger Mikalsen. Begge disse arbeidet ved elevboligene, og har vitnet i saken mot Bruer. Wenche Mikalsen har som nevnt også vært i rettssak mot fylkeskommunen angående oppsigelsen av henne. I tillegg arbeidet Mikalsens datter og svigersønn ved elevboligene. Strifeldt har etter det opplyste selv uttalt at han ikke har en nær relasjon til ekteparet Mikalsen, og har selv ansett seg som habil til å delta i fylkesutvalgets behandling av saken. Departementet mener Strifeldts egen vurdering av relasjonen til ekteparet må tillegges en viss vekt. Forholdet mellom den potensielt inhabile og søskenbarnet må vurderes konkret. Det er for øvrig lite annet i dokumentasjonen som belyser relasjonen mellom Strifeldt og ekteparet. Selv om det ville vært en nær personlig tilknytning mellom Strifeldt og ekteparet, hvilket departementet legger til grunn at ikke foreligger, er et annet sentralt moment i inhabilitetsvurderingen om vedtaket i saken "kan innebære [en] særlig fordel, tap eller ulempe" for enten Strifeldt eller ekteparet. Dersom dette ikke er tilfelle, taler det mot at Strifeldt skal anses inhabil. Det er flere forhold i saken mellom Bruer og fylkeskommunen og hvordan fylkeskommunene nå behandler oppfølgingen av den saken, som har sammenheng med oppsigelsessaken til Wenche Mikalsen. Flere av momentene i vurderingene av oppsigelsene til Bruer og Mikalsen synes være de samme faktiske forholdene, og gjelder blant annet hvem av de to som hadde ansvaret i de ulike periodene. Dette er forhold som lå til grunn for de to oppsigelsene. Mikalsen ble oppsagt, oppsigelsen kjent gyldig i tingretten og forlikt før behandlingen i lagmannsretten. Hennes sak er ikke på samme måte del av fylkesutvalgets behandling av sak 09/17 og oppfølging av dommen mot Bruer, men det framgår av et vedlegg i saksframlegget fra fylkesrådmannen til fylkesutvalget at han synes alle sakene må sees i sammenheng siden "de utspiller seg i det samme miljøet og viser noen helt klare svakheter i hvordan organisasjonen, både lokalt og sentralt har håndtert ulike problemstillinger og hendelser". Departementet legger til grunn at fylkeskommunens behandling av Mikalsen og den påfølgende rettssaken vil kunne være et moment i oppfølgingen av fylkesutvalgets vedtak punkt 3, 5 og 6. Ett av punktene i Noodts forslag til vedtak handler konkret om Mikalsens Side 4
arbeidsrettssak. Departementet legger til grunn at punktene 2 og 3 trolig vil kunne inneholde vurderinger av hvordan fylkeskommunen har håndtert Mikalsens sak og oppsigelsen av henne. Det synes likevel ikke være forhold ved de ulike forslagene til votering som tilsier at utfallet av fylkesutvalgets behandling av sak 09/17 vil få noen betydning for verken Wenche eller Jan Birger Mikalsen. Det er derfor lite som tyder på at forslagene til vedtak fylkesutvalget hadde til behandling eller vurderingen ville være til "særlig fordel, tap eller ulempe" for Mikalsen eller noen andre Strifeldt eventuelt "har nær personlig tilknytning til", jf. forvaltningsloven 6 andre ledd. I saksframlegget til fylkesutvalgets behandling av lovlighetskontrollen legges det vekt på at "fylkesutvalget [hadde] anledning til å fatte vedtak som kunne innebære særlig fordel, tap eller ulempe av økonomisk art eller på annen måte berører flere involverte i sakskomplekset på særlig vis, blant annet Wenche Mikalsen og hennes ektefelle Jan Birger Mikalsen". Oppsigelsessaken mot Mikalsen endte med frifinnelse for fylkeskommunen i tingretten og deretter forlik før saken kom i lagmannsretten. Situasjonen er derfor vesentlig annerledes enn for Bruer hvor fylkeskommunen tapte saken i lagmannsretten og ble dømt til å betale erstatning. Sakens overskrift i innkallingen tilsier også at det i stor grad kun er hvordan denne ene dommen skal følges opp som er tema for fylkesutvalgets behandling. Selv om meldingen fra fylkesrådmannen viser til de to andre rettssakene, herunder Mikalsens sak, er det lite som tyder på det var aktuelt med vedtak som innebærer fordel, tap eller ulempe for Mikalsen. Det var kun ett av totalt 13 punkter til votering som handler om Mikalsen, og det gikk på at omtale av hennes sak skulle tas ut av saksframlegget da den ikke var relevant for vurderingene i Bruer-saken. I tillegg til den mer objektive vurderingen av forholdene i saken, inneholder habilitetsvurderingen etter forvaltningsloven 6 annet ledd et subjektivt element. Et utgangspunkt for den vurderingen er hvordan det fremstår utad at vedkommende deltar i behandlingen av saken. Med tanke på at det har vært totalt tre arbeidsrettssaker, og forholdsvis omfattende personalmessige utfordringer ved elevboligene, kan det argumenteres for at personer med en personlig tilknytning til personer involvert i disse sakene ikke deltar i behandlingen av fylkeskommunens oppfølging av sakene. Departementet er kjent med at Strifeldt enstemmig ble funnet habil i fylkestingsmøte 15. mars 2017, som også handler om personalhåndteringen i kommunen og Alta videregående skole. Selv om ett av forslagene da også konkret gjaldt Bruer-saken, ble han altså funnet habil. Dette har også fått betydning for departementets vurdering av hans habilitet i fylkesutvalgets møte 13. februar 2017. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det samlet sett ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for å erklære Strifeldt som inhabil ved fylkesutvalgets behandling av sak 09/17. Det er særlig lagt vekt på relasjonen mellom Strifeldt og personer med en tilknytning til saken, og hvilken betydning fylkesutvalgets behandling kan få for disse personene. Side 5
Habilitetsavgjørelsen er dermed ikke innholdsmessig lovlig. Strifeldt skulle deltatt ved behandlingen av sak 09/17. Dette medfører at det foreligger saksbehandlingsfeil ved vedtaket i saken. Betydningen av feilene I denne saken blir vurderingen av fylkestingets vedtaks gyldighet et spørsmål om hva resultatet ville blitt dersom Strifeldt hadde deltatt ved behandlingen av saken. Utgangspunktet for å vurdere gyldigheten av vedtak i kollegiale organer hvor det foreligger en feilaktig habilitetsavgjørelse om et av medlemmene, er å se hva resultatet ville blitt dersom den inhabile ikke hadde deltatt ved behandlingen av saken eller hvis et habilt medlem feilaktig har fratrådt ved behandlingen. Det var flere ulike forslag til vedtak som var oppe til votering ved fylkesutvalgets behandling av saken. To av forslagene ble forkastet med seks mot fire stemmer, og resten ble enten vedtatt eller forkastet med åtte mot to stemmer. Protokollen og voteringene gir få indikasjoner på hva Strifeldt ville ha stemt dersom han var til stede. Det er uansett klart at hans ene stemme isolert sett ikke ville ha endret på hva som var flertallet i de ulike forslagene. Møteprotokollen sier lite om saken var gjenstand for stor debatt i fylkesutvalget. Med tanke på at det var fremmet flere ulike forslag til saken og at det ikke ble enstemmighet om noen av punktene, er grunn til å tro at det i minste har vært noe diskusjon om saken og de ulike forslagene. Dette er en diskusjon hvor Strifeldt kunne ha vært aktiv i, og det kan ikke utelukkes at hans deltagelse kunne ha påvirket utfallet i noen av voteringene. Dette blir imidlertid kun spekulasjoner.. Uansett er det på det rene at hans ene stemme ikke ville ha endret flertallet, og vedtaket ville blitt det samme selv om Strifeldt ble funnet habil. Uavhengig av hva vedkommende ville stemt, vil det også blitt samme utfall dersom fylkesutvalget hadde innkalt et varamedlem for Strifeldt og han eller hun hadde stemt sammen med mindretallet. Ettersom hans stemme ikke ville endret vedtakets innhold, har departementet heller ikke lagt vekt på at det ikke ble innkalt varamedlem for Strifeldt for å avgjøre habilitetsspørsmålene. Avstemningsresultatet ved spørsmålet om Strifeldts habilitet var 5-4, og møteleders dobbeltstemme ville vært avgjørende, men basert på medieoppslag om saken stemte møteleder for inhabilitet. Det er videre klart at dersom man også innkalte varamedlem for Iversen, og han eller hun stemte for habilitet, kunne resultatet blitt at Strifeldt var habil. Konsekvensene av den manglende innkalling er at Strifeldt kunne blitt erklært habil, men dette ville som antydet ovenfor ikke vært bestemmende for det underliggende vedtakets innhold. På bakgrunn av saken slik den er opplyst, er det ikke grunn til å regne med at feilene kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. prinsippene i forvaltningsloven 41. Vedtaket i fylkesutvalgets sak 09/17 blir dermed stående som gyldig til tross for feilene som er gjort. Med hilsen Side 6
Siri Halvorsen (e.f.) avdelingsdirektør Edvard Thorolf Aspelund seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer Side 7