HØRINGSSAK ØKONOMISK LIKEBAHANDLING AV BARNEHAGER I DRAMMEN TILSKUDDSMODELL OG VILKÅR

DRAMMEN KOMMUNE Barnehage eiere i Drammen Vår referanse 04/02197/046/GLJE Arkivkode 223 A10 Deres referanse Dato 30.09.2005 HØRINGSSAK ØKONOMISK LIKEBAHANDLING AV BARNEHAGER I DRAMMEN TILSKUDDSMODELL OG VILKÅR Høringsbrev Rådmannen forbereder en sak som skal legges frem til behandling i Bystyret den 29. november 2005. Dette høringsnotatet er utkast til bystyresaken. Forslaget som legges frem har vært drøftet i en referansegruppe med representanter valgt av private barnehageeiere og en representant fra styret i det kommunale foretaket. Forslaget forutsetter at statlige skjønnsmidler per plass opprettholdes på minimum samme nivå som fra 1. august 2005. Når staten innfører neste fase og skjønnsmidlene økes som følge av det, vil dette komme samtlige barnehager til gode. Saken sendes nå ut på bred høring til alle barnehageeiere i Drammen. Vi ber om innspill både på forslaget om fiansieringsmodell og på forslaget til vilkår for tildeling av offentlig tilskudd. Som del av høringsprosessen inviteres det til høringsmøte i Bystyresalen i rådhuset mandag den 10. oktober klokken 18.00. Eiere til alle barnehager i Drammen inviteres med inntil tre personer. I møtet vil administrasjonen orientere kort om innholdet i høringssaken. Vi oppfordrer de inviterte til å stille spørsmål og gjerne kommentere saken i møtet. Vi ber om å få alle høringssvar skriftlig innen 24. oktober. Svarene sendes gjerne via epost til:glenny.jelstad@drammen.kommune.no, eller pr post til: Drammen Kommune, Plan- og økonomiseksjonen, v/ Glenny Jelstad, Engene 1, 3008 Drammen. Kari Høyer Utdanningsdirektør Glenny Jelstad rådgiver Kopi: Fylkesmannen i Buskerud Plan og økonomi Engene 1, 3008 Drammen Tlf: 03008, Faks 32 04 62 00 www.drammen.kommune.no Org. nr. 939 214 895

Sammendrag Forslaget innebærer at det fra 1. januar 2006 innføres full likeverdig behandling av alle barnehager i Drammen i forhold til offentlig tilskudd. Ordningen sees i sammenheng med statlige bevilgninger og forslaget forutsetter at statlige skjønnsmidler per plass opprettholdes på minimum samme nivå som fra 1. august 2005. Videre er det forutsatt at kommunale midler til programområdet opprettholdes på samme nominelle nivå som i 2004. Dersom Bystyret ved behandling av økonomiplan for 2006 vedtar å endre søskenmoderasjonen slik at denne er i samsvar med statlige føringer, vil dette gi en inntektsøkning på 1,7 mill. Dette vil medføre en styrking av det kommunale tilskuddet til barnehager og vil medføre økt tilskudd til alle barnehager. Den kommunale andelen av det offentlige tilskuddet (kommunale midler og skjønnsmidler) tildeles etter en fast pris per oppholdstime barnehagen har. Antallet oppholdstimer utregnes i forhold til rapporterte barn per 15.12.2005. Tilskuddssatsen justeres årlig med en vektet sats beregnet ut i fra lønns-og prisstigning på landsbasis. Ved endringer i antall barn i løpet av året og for nyopprettede barnehager justeres det offentlige tilskuddet i henhold til statlige utmålingsregler. I 2006 kan satsen bli justert fra 1.august dersom faktiske interne kostnader for de kommunale barnehagene viser seg å avvike fra den forenklede beregning som foreløpig er gjort av disse kostnadene. I tillegg til dette tilskuddet vil det være ekstra tilskudd for barn som har rett på spesialpedagogisk hjelp, barn med særskilt behov for hjelp og støtte og barn som trenger styrkingstiltak i forhold til språkopplæring. Videre skisseres de vilkår rådmannen ønsker å sette for tildeling av tilskuddet. Saksforberedende arbeid Barnehageeierne i Drammen valgte i felles møte representanter til en referansegruppe. Denne gruppen ble utvidet med en repersentant for styret i det kommunale foretaket. Rådmannen har brukt denne referanse gruppen til drøftinger i det saksforberedende arbeidet.utkast til sak ble sendt på høring til eiere av alle barnehager i Drammen, med høringsfrist 24. oktober. Det har kommet 10 høringssvar som ligger som vedlegg til saken. Høringssuttalelser Oppsummert kommenterer høringssvarene: Det er tilfredshet med at kommunen ønsker å legge til rette for full likeverdig behandling allerede fra 2006.... av... høringssvar sier at de opplever den foreslåtte modellen som rettferdig og ivaretar likeverdighet. Det er i prinsippet ingen innvendinger til de vilkår som er foreslått for tildeling av tilskuddet. Det er en generell bekymring for at det er for lite penger til fordeling, og flere av høringssvarene mener at programområdet burde vært tilført flere penger Noen påpeker at forutsigbarheten for barnehageeiere ikke ivaretas i tilstrekkelig grad fordi: modellen forutsetter statlige overføringer på dagens nivå internkostnadene vil ikke være fastsatt før til 1. tertial

det er usikkerhet hva som skjer hvis det kommer nye barnehager/ nye barn i eksisterende barnehager Det kommer ikke tydelig frem hvordan den kommunale skjønnspotten skal brukes, hvor stor den er og hvor lenge den skal opprettholdes Barnehager som ikke har godkjenning for barn under 3 år mener at de kommer dårlig ut, og vil sammenlignes med kommunale barnehager som har samme begrensning. Med utgangspunkt i høringssvarene er innstillingen endret. Høringssaken ligger som vedlegg. Bakgrunn og tidligere vedtak Bystyresak 37/04 "Gjennomføring av barnehagereformen i Drammen kommune. Innføring av maksimalpris tilskudd til private barnehager" Saken ligger som vedlegg til denne høringssaken. I denne saken ble det innført lik pris og lik moderasjonsordning i alle barnehager i Drammen. Moderasjonsordningene fullfinansieres av Drammen kommune, inntektstapet som følge av innføring av maksimalpris ble finansiert av skjønnsmidler. Drammen kommune valgte å innføre moderasjonsordninger som er bedre enn statlige krav forutsetter. I denne saken ble det lagt til rette for det som kalles fase 1 i innføringen av Barnehagereformen. Fase 2 ble innført fra 1. august 2005. Da ble de statlige skjønnsmidlene økt, slik at de private barnehagene i Drammen i dag får et samlet offentlig tilskudd som utgjør minst 85 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. Kommunalt tilskudd (kommunalt tilskudd og skjønnsmidler) ble administrativt justert for alle barnehager i henhold til forskriften (se også punktet om lovanvendelse) I perioden fra 1. 5.04, hvor innføringen av barnehagereformen startet og frem til i dag har to høringssaker vært til politisk behandling: sak 02/05 Barnehageloven offentlig høring og sak 10/05 Forskift om likeverdig behandling Sakene finnes på Drammen kommunes internettsider på "politikk området" Lovanvendelse Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd, med endring vedtatt 24, juni 2005. Stortinget vedtok 19.mars 2004 forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd. Forskriften gir kommunen ansvar for å sørge for at alle barnehager, uavhengig av eierskap, behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Fullstendig likeverdig behandling skal, iht forskriftens veileder, innføres i faser. I første fase tildelte kommunen kommunale midler til de private barnehagene iht en kostnadsdekningsmodell utarbeidet av BFD. (Barne- og familiedepartementet) Fase 2 ble innført gjennom endring av forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd (vedtatt 24. juni 2005), iverksatt fra 1. august 2005. Endringen sikrer alle private barnehager en samlet offentlig finansiering på minimum 85 prosent av det tilsvarende barnehager i kommunen mottar. BFD utarbeidet i forbindelse med fase 2, en ny modell for beregning av offentlig tilskudd. Modellen gir beregnet behov for kommunalt tilskudd pr oppholdstime, basert på

beregninger av samlet offentlig tilskudd pr oppholdstime i sammenlignbare kommunale barnehager. Modellen skiller mellom tilskudd for barn i aldersgruppen 0-2 år og 3-6 år. Forskriftens 3. siste ledd begrenser kommunens finansieringsplikt oppad slik at Drammen kommune ikke er forpliktet til å yte tilskudd til private barnehager på en slik måte at den samlede offentlige finansieringen overstiger det tilsvarende barnehager eid av kommunen mottar i offentlig tilskudd. Staten har foreløpig ikke tidfestet når neste fase av den likeverdige behandlingen skal iverksettes. Adgangen til å stille vilkår i forbindelse med tildeling av kommunalt tilskudd reguleres av Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd som trådte i kraft 1. mai 2004. Forskriftens 5 fastsetter at kommunen har adgang til å sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften ved tildelingen av det kommunale tilskuddet. Det følger av merknadene til bestemmelsen at vilkårene, foruten å være rimelige og relevante i forhold til driften, også må ha saklig sammenheng med tilskuddet som tilbys. Tildelingsmodell Valg av modell: Rådmannen foreslår å forsere statens innføring av fase 3, ved å innføre en tildelingsmodell som allerede fra 01.01.2006 vil gi fullstendig likeverdig behandling av alle barnehageplasser i Drammen kommune. Forslaget forutsetter at statlige skjønnsmidler per plass opprettholdes på minimum samme nivå som fra 1. august 2005. Alternativt kan tilskuddet for 2006 fordeles i henhold til statlige forutsetninger gitt med virksning fra 1.8.05. Det vil si at de private barnehagene skal ha kostnadsdekning og minst 85% av den samlede offentlige støtten kommunale barnehager får. Dette er en tilskuddsordning som vi medføre at dagens skjevfordeling vil fortsette. BESKRIV HVORFOR DENNE ORDNINGEN ER URETTFERDIG Dersom forutsetningen om at de statlige overføringene opprettholdes på samme nivå som fra 1. august ikke innfris, vil innføringen av fullstendig likeverdig behandling som foreslått i denne saken, måtte utsettes. Tilskuddet vil da bli tildelt i henhold til kravet i forskriften fra 1.8.05 ref avsnittet ovenfor. Rådmannen har hatt følgende målsettinger som utgangspunkt for anbefaling av ny tildelingsmodell: 1) Ivareta økonomisk likeverdig behandling av alle barnehager, uavhengig av eierskap. 2) Skape forutsigbarhet omkring økonomiske rammebetingelser 3) Få en tildeling som oppleves rettferdig 4) Komme frem til en modell som er enkel og forståelig for alle parter I løpet av prosessen har rådmannen vurdert ulike modeller for å få til en likeverdig tildeling til av kommunale midler. Rådmannen har sett på ulike modeller for blant annet å kunne ta hensyn til ulikheter i kostnadsstrukturen mellom de private barnehagene, f.eks ulikt nivå på kapitalkostnadene. Det vi så var at modeller som tok hensyn til slike ulikheter ville bli administrativt krevende for kommunen, samtidig som de verken ville oppleves rettferdig eller være enkle.

Som nevnt ovenfor skal den modellen BFD innførte fra 1. august 2005 sikre at alle private barnehager får en samlet offentlig finansiering på minimum 85 prosent av det tilsvarende kommunale barnehager får. Modellen tar ikke hensyn til at noen barnehager har høyere kostnader enn andre. Rådmannen finner det sannsynlig å anta at denne nye modellen også vil være utgangspunktet for innføring av fase 3 fra statens side. Rådmannen foreslår derfor å bygge på den nevnte modellen fra BFD ved innføringen fullstendig likeverdig behandling fra januar 2006 gjennom å utvide sammenligningsnivået fra 85% til 100%. Denne modellen er administrativt enkel og krever kun registrering av oppholdstimer pr barnehage, noe kommunen allerede registrerer for alle barnehager via årsmeldingsskjema til KOSTRA. Beregning av tilskudd: Samlet offentlig tilskudd i de kommunale barnehagene fremkommer som summen av det statlige driftstilskuddet og de kommunale midlene som inngår i driften av barnehagene. De kommunale midlene er todelt, i hhv direkte og indirekte kostnader. De direkte kostnadene som inngår i beregningen er budsjetterte kommunale midler til drift av ordinære kommunale barnehageplasser i 2005. De indirekte kostnadene fremkommer som den andel barnehagene belaster ulike sentrale støttefunksjoner uten at dette fremkommer som kostnader i barnehagenes regnskap. Andelen er beregnet som barnehagenes andel av de totale lønnskostnadene i kommunen. Dette er i tråd med BFD sin modell. De beregnede interne kostnadene er for budsjettåret 2005 hhv 7,5 mill for de ordinære barnehagene og 0,4 mill for familiebarnehagene. I forbindelse med opprettelsen av det nye kommunale foretaket for barnehagedrift, vil de interne kostnadene være gjenstand for en mer konkret vurdering i løpet av 1. tertial 2006. Vurderingen skal inneholde konkret beskrivelse og prising av de enkelte tjenester basisorganisasjonen skal utføre for KF'et, for på den måten å gi et grunnlag for en avtale om samarbeid mellom basisorganisasjonen og KF'et om kjøp og salg av aktuelle støttefunksjoner. På bakgrunn av de kostnader som er lagt inn i modellen, og det antall oppholdstimer de kommunale barnehagene tilbyr i 2005, kommer vi frem til følgende satser for samlet offentlig finansiering basert på gjeldende forutsetninger i 2005. Samlet offentlig tilskudd fremkommer som et kronebeløp pr oppholdstime: Ordinære barnehager Familie barnehager 0-2 år 3-6 år 0-2 år 3-6 år Statlig driftstilskudd til kommunale barnehager 32,65 16,69 33,24 17,30 Kommunal finansiering i kommunale barnehager 22,98 4,26 3,00 0,00 Samlet offentlig finansiering i kommunale barnehager 55,63 20,95 36,24 17,30 Tabellen nedenfor viser hva det kommunale tilskuddet ville blitt med denne modellen for hhv en kommunal og en private barnehage med samme antall barn og samme sammensetning av barnegruppen. (17 barn under 2 år og 49 barn fra 3-6 år, alle på hele plasser) Forskriften sier at en kan oppdeling i grupper...ref under 3 år... se forskriften...

Eks.kommunal barnehage Eks.privat barnehage Antall oppholdstimer småbarn (0-2 år) 36 720 36 720 Antall oppholdstimer store barn (3-6 år) 105 840 105 840 Sum antall oppholdstimer (ikke korrigerte oppholdstimer) 142 560 142 560 Statstilskudd 0-2 år kr 1 187 450 kr 1 332 800 Statstilskudd 3-6 år kr 1 737 540 kr 1 950 690 Statstilsk.per opph.time 0-2 år kr 32,34 kr 36,30 Statstilsk.per opph.time 3-6 år kr 16,42 kr 18,43 Samlet offentlig finansiering av kommunale plasser per oppholdstime: 0-2 år kr 55,63 kr 55,63 3-6 år kr 20,94 kr 20,94 Behov for kommunal finansiering per oppholdstime - forutsatt lik samlet offentlig finansiering 0-2 år kr 23,29 kr 19,33 3-6 år kr 4,53 kr 2,51 Beregnet kommunal finansiering 0-2 år kr 855 227 kr 709 877 3-6 år kr 479 250 kr 266 100 Sum kommunalt tilskudd kr 1 334 478 kr 975 978 Konsekvenser: Foreslått modell vil gi en samlet økt tildeling på ca 40% i forhold til tildelt beløp i 2005. Som en følge av den omtalte gjennomgangen av de interne kostnadene vil vi todele tildelingen for 2006. Første tildeling vil være på bakgrunn av de kostnadsforutsetninger som gjelder i 2005, denne tildeling vil gjelde for perioden 01.01.06 til 31.07.06. Den andre tildelingen, for perioden 01.08.06 til 31.12.06 vil være justert for eventuelle endringer i de beregnede intern-kostnadene. Med dagens kostnadsnivå i de kommunale familiebarnehagene, vil ingen av de private familiebarnehagen komme til å få et kommunalt driftstilskudd med den foreslåtte modellen. Årsaken til dette er at de allerede med et høyere statstilskudd har samlet offentlig finansiering som minst er på nivå med kommunens egne familiebarnehager. Et fåtall av de ordinære barnehagene vil kunne få et lavere kommunalt tilskudd med den foreslåtte modellen, enn hva de fikk i 2005. Dette skyldes at de har hatt et høyere kostnadsnivå enn gjennomsnittet i de kommunale barnehagene og at de derfor ved bruk av en kostnadsdekningsmodell har fått et tilskudd som har gitt dem en samlet offentlig finansiering som er høyere enn det kommunens egne barnehager har mottatt. Disse barnehagene har et innsparingspotensial sammenlignet

med de andre kommunale og private barnehagene, men de vil trenge tid til å gjennomføre effektiviseringstiltak. For å avhjelpe den økonomiske situasjonen for de barnehagene som evt. vil få et lavere tilskudd i 2006, foreslår Rådmannen at det opprettes en midlertidig kommunal skjønnspot. Midlene til denne potten trekkes fra summen som tildeles i kommunalt tilskudd (både til kommunale og private barnehager). Det avsettes kr...i denne kommunale skjønnspotten. Den kommunale skjønnspotten avvikles fra 1.1. 2007. Skjønnspotten skal fordeles til de barnehagene som trenger tid til å gjennomføre effektiviseringstiltak, for eksempel justere bemanning eller gjøre bygningsmessige tilpasninger. Tildelingen vil bli vurdert individuelt blant de barnehagene som får lavere kommunalt tilskudd enn i 2005. Eventuelle ubrukte kommunale skjønnsmidler blir fordelt alle barnehagr etter tilskuddsmodellen (per opholdstime) Vilkår Drammen kommune har som barnehagemyndighet ansvar for at det finnes tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen. Tjenesten leveres av private barnehageeiere og det kommunale foretaket. Tildeling av offentlig driftstilskudd er et viktig virkemiddel for å ivareta en likeverdig behandling av alle barnehager og deres brukere og for å ha barnehageplasser som imøtekommer etterspørselen. Kommunen kan sette vilkår for tildelingen som bidrar til at de overordnede målene i barnehagesektoren opprettholdes : barnehageplass til alle som ønsker det likeverdig behandling lavere foreldrebetaling og kvalitet og mangfold i tilbudet Kommunen kan ikke sette vilkår for å oppnå noe mer eller noe annet enn hva formålet med tilskuddet sier. I merknadene til forskriften om likeverdig behandling av alle barnehager i forhold til offentlig tilskudd, kommenteres hva som er å anse som rimelige og relevante vilkår Tolkningen av disse merknadene har ført til klagesaker i flere kommuner ( eks i Rogaland og Hordaland). Barne- og familedepartementet har i brev til Hordaland Fylke den 11.07. 2005 gjort noen presiseringer knyttet til tolkning av merknadene: Eksempler på det som ikke anses som rimelige og relevante vilkår er: at eventuelt driftsoverskudd skal tilføres barnehagedriften at det skal opprettes tariffavtale og pensjonsordning for ansatte. Det kan imidlertid stilles vilkår om tilsvarende lønns- og arbeidsforhold som i de kommunale barnehagene. kommunale kriterier for barnehageopptak skal følges kommunal representant i barnehagenes samarbeidsutvalg Med dette som utgangspunkt har foreslår rådmannen vilkår som beskrevet i vedlegg 1.

Vedlegg 1 Vilkår for tildelig av offentlig tilskudd til barnehager i Drammen Kommunale bestemmelser om arealutnytting skal følges. Arealnorm vedtatt av Bystyret er i henhold til veiledende norm fra Barne- og familiedepartementet: 4 m2 lekeareal for barn på 3 år eller mer, 5,3 m2 for barn under 3 år. Arealnormen skal fremgå av barnehagens vedtekter som skal sendes kommunen til orientering. Lønns- og arbeidsvilkår skal være minimum på samme nivå som for ansatte på kommunale vilkår. Ved full økonomisk likeverdig behandling vil de private barnehagene være i stand til å tilby de ansatte samme vilkår som de kommunale barnehagene har. Retningslinjer for samordnet opptak skal følges. Eventuelle endringer av dagens retningslinjer gjøres etter avtale mellom rådmannen (barnehagemyndigheten) og barnehageeierne. Multifunsjonshemmede barn ( smågruppeavdelinger) holdes utenom ordinære opptaksrutiner. Opptak og finansiering av disse plassene avtales særkilt med hensyn tatt til barnehagens fysiske tilrettelegging og foreldrenes ønske. Finansieringen av disse plassene skal være tilstrekkelig til at tilskuddet samlet sett skal være likt som det ville vært dersom plassene ble disponert som ordinære plasser. Rådmannen skal, gjennom tildeling av offentlig tilskudd til barnehager, kunne ivareta sin plikt om å ha tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen. Praktisering av dagens retningslinjer for samordet opptak forutsetter blant annet: At det benyttes felles søknadsskjema for alle barnehager, og at søknaden registreres i rådhuset, i felles elektronisk opptakssystem At foreldrenes ønske om barnehage er det viktigste kriteriet for hvor plassen skal tilbys. Barnet skal ha plass i den barnehagen familien har prioritert såfremt det er plass og det ikke er andre barn på søkerlisten som i forhold til barnehagens opptakskriterier skal prioriteres til plass. Som ledd i et effektivt samarbeid, plikter barnehageeier å gi fortløpende informasjon til kommunen om antall barn i barnehagen (ref årsmelding), ledig kapasitet, om barn på venteliste og om opptak. Disse opplysningene registreres i felles opptaksregister og skal bidra til at ingen plasser står ledige og at kommunen kan planlegge utbygging i forhold til udekket behov. Barnehagens eier, eller den eier utpeker, plikter å delta i felles opptaksmøter Alle barnehager skal delta i gjennomføring av felles medarbeider- og brukerundersøkelser. Systematisk gjennomføring av bruker- og medarbeiderundersøkelser vil være et viktig redskap for tilsynsmyndigheten (rådmannen) for å sikre likeverdighet i forhold til kvalitet i barnehagen. Det settes derfor som vilkår at alle barnehager deltar i spørreundersøkelser som kommunen gjennomfører for sine egne virksomheter. Undersøkelsene vil bli administrert og finansiert av tilsynsmyndigheten. Resultatet av undersøkelsene vil være barnehageeier sin eiendom, og disse kan ikke offentliggjøres av rådmannen med mindre dette er i enighet med eier. Bystyrets vedtak om foreldrebetaling og moderasjonsordninger skal gjelde for alle barnehager.

Drammen kommune har moderasjonsordninger (søskenmoderasjon og inntektsbasert moderasjon) som er mer gunstig enn forutsatt fra statens side. For å ivareta likeverdig behandling av alle brukerne av barnehager i Drammen har bystyret vedtatt å fullfinansiere disse moderasjonsordningene i alle barnehager (private og kommunale). Det forutsettes at alle barnehager følger samme regler for fastsettelse av oppholdsbetalingen. Det er ikke anledning for barnehageeier å innføre andre gebyrer eller avgifter. Bystyrets vedtak om betaling i barnehage ligger vedlagt. Alle barnehager skal ha en plan for kompetanseutvikling av egne ansatte. Rammeplan for barnehager er nå ute til høring. Planen vil ha status som forskrift til lov om barnehager og skal gjelde fra 1.1.2006. Høringsutkastet til ny rammeplan formulerer tydelige krav til barnehagens ansatte for å sikre barn likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet. Plan for kompetanseutvikling av barnehagens ansatte er derfor et relevant og ønskelig vilkår. De Bystyret oppnevner skal ha rett til å invitere til brukermøter innen et geografisk område. Møter mellom politikere og brukere av de ulike tjenestetilbudene i kommunen er viktige for politikerne i utøvelsen av sin ombudsrolle. Det er derfor ønskelig med en rett for politikerne til å kunne ha jevnlige møter direkte med brukerne av barnehagene, blant annet for å få direkte kunnskap om hvordan de som brukere opplever likeverdigheten i barnehagetilbudet i kommunen. Eier av barnehagen vil alltid bli invitert til å delta i slike møter.