FolkogforsVar temahefte

FolkogforsVar temahefte Afghanistan krig, konflikt og kommunikasjon Av Harald Bonaventura Borchgrevink

innhold Forløpet side 3 Ti år i Afghanistan side 7 Intervensjon side 8 Transisjon side 10 Bistand side 12 Fremtiden side 14 Kommunikasjon side 16 Vedlegg side 20 Forkortelser side 22 Kilder side 23 I 2001 var Afghanistan det femte fattigste landet i verden, og Taliban styrte over 95 % av landet. Kvinner ble utsatt for overgrep og utelukket fra utdanning og det offentlige liv, det forekom offentlige henrettelser og fjernsyn var forbudt. Samtidig ble Afghanistan et fristed for terrororganisasjoner. Med Talibans samtykke ble landet brukt som base for planlegging av terrorhandlinger i andre land. Den 11. september 2001 ble verden vitne til at New York og Washington DC ble angrepet og nærmere 3000 mennesker mistet livet. Allerede 12. september 2001 ble det vedtatt i NATO at angrepene hadde utløst artikkel 5 i Atlanterhavspakten angrepet ble sett på som et angrep på alle medlemsland, og medlemmene hadde dermed plikt til å bistå USA. I oktober 2001 gikk USA til angrep mot Afghanistan, og Taliban-regimet mistet kontrollen etter kort tid. Motangrepet var i tråd med retten til selvforsvar (FN-paktens artikkel 51), og Norge bidro med mineryddere, spesialsoldater, transportfly og F16-fly. 20. desember 2001 vedtok FN enstemmig resolusjon 1386 som betegnet situasjonen i Afghanistan som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Etter afghanske myndigheters ønske ble ISAF (International Security Assistance Force) opprettet, en internasjonal militærstyrke som skal bidra til økt sikkerhet og stabilitet i Afghanistan. Norge har siden desember 2002 bidratt med soldater til ISAF. F F Folk og Forsvar har i over 60 år drevet informasjonsarbeid om norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk, og organisasjonens arbeid er like viktig i dag som den gangen den ble stiftet. Folk og Forsvar leverer faktakunnskap til både organisasjoner, politikere, journalister, studenter og andre interesserte. Folk og Forsvar har 70 medlemsorganisasjoner, og ble stiftet etter forslag fra Forsvarskommisjonen av 1946, under ledelse av Trygve Bratteli. Forslaget ble støttet av et enstemmig Storting, og den 26. februar 1951 så organisasjonen dagens lys. Informasjonsarbeidet drives bl.a. gjennom konferanser, studieturer, publikasjoner og temadager. Ungdom er en viktig målgruppe for Folk og Forsvar. Grafisk produksjon: Layout: punkt&prikke punktprikke@me.com Formidling: 2punkt as www.2punkt.no Trykk: RK Grafisk AS Opplag: 5000 februar 2013 Norsk navn: Den islamske republikken Afghanistan Areal (km²): 647 500 Innbyggertall: 29 121 300 (2010) Mynt: Afgháni à 100 puls Hovedstad: Kabul Statsform: Republikk i Asia Offisielt navn: Di Afghanistan Islami Dawlat (pashto), Dowlat-e Eslâmi-ye Afqânestân (dari) Statsoverhode: Hamid Karzai Nasjonaldag: 19. august Offisielt/offisielle språk: Pashto, dari (persisk) Innbyggere per km²: 45 Etniske grupper: Pasjtunere 42 %, tadsjikere 27 %, hasarer 9 %, usbekere 9 %, aimaker 4 %, turkmenere 3 %, andre 6 % Språk: Afghanpersisk/dari, pasjtunsk, usbekisk og turkmensk og andre Religion: Sunnimuslimer 80 %, sjiamuslimer 19 %, andre/ingen/ uspesifisert 1 % Harirùd Namakzàr Heràt Qal 'eh-ye Now Murghab Harirùd Faràh Rùd Meymaneh Amu Darya Sheberghàn Chaghcharàn Sar-e Pol AFGHANISTAN Mazàr-e Sharìf Samangàn Bàmìàn Kowt-e 'Ashrow Dasht-i Nawar Barakì Ghaznì Zareh Sharan Qondùz Chàrìkàr Baghlàn Tàloqàn KÀBUL KABUL Kàbul Feyzàbàd Kokcha Mahmùd-e 'Eraqì Gardeyz Kunar Asadàbad Mehtar Lam Jalàlàbàd Faràh Tarìn Kowt Qalàt Ab-i- Istada Lashkar Gàh Kandahàr Zaranj Helmand Gaud-i- Zirreh

FORLØPET FN-mandatet Allerede 12. september 2001 vedtok NATO at terrorangrepene 11. september hadde utløst artikkel 5 i Atlanterhavspakten. Dette innebar at angrepet ble ansett som et angrep på alle NATOs medlemsland, og at alle medlemmene hadde plikt til å bistå USA. USAs motangrep i Afghanistan var i tråd med retten til selvforsvar som er hjemlet i FN-paktens artikkel 51. Norge bidro til «Operation Enduring Freedom» (OEF) med mineryddere, spesialsoldater, transportfly og F16-fly. I desember 2001 ble det avholdt en internasjonal konferanse i regi av FN i Bonn i Tyskland om situasjonen i Afghanistan. Ut av konferansen kom en avtale som la grunnlag for en midlertidig styring av Afghanistan inntil ny grunnlov, et folkevalgt parlament og en ny regjering var på plass. En midlertidig regjering ble valgt av et nasjonalt råd (Loya Jirga) i Kabul vinteren 2002. Grunnloven ble vedtatt i 2004 og det ble gjennomført presidentvalg samme år. Nytt parlament ble valgt i 2005. Dette var det første folkevalgte parlamentet i Afghanistans historie. Senere er det blitt avholdt både presidentvalg (2009), hvor president Karzai fikk fornyet mandat til 2014, og parlamentsvalg (2010). Etablering av sikkerhet og stabilitet var en av de største utfordringene i vakuumet som oppsto etter Talibans fall. Bonnavtalen anerkjente at det ville ta tid før nye afghanske sikkerhetsstyrker og militære styrker ville være fullt etablert og operative, og den anmodet FNs sikkerhetsråd om en militærstyrke med FN-mandat. temahefte Folk og Forsvar 3

ISAF blir etablert I resolusjon 1386 som ble enstemmig vedtatt 20. desember 2001 betegnet FNs sikkerhetsråd situasjonen i Afghanistan som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. På bakgrunn av Bonn-avtalen og etter ønske fra afghanske myndigheter vedtok Sikkerhetsrådet gjennom samme resolusjon å opprette en internasjonal stabiliseringsstyrke - International Security Assistance Force (ISAF). Den første ISAF-styrken begynte å operere i februar 2002 under britisk ledelse. Til å begynne med var ISAFs operasjonsområde begrenset til Kabul-regionen, men senere ble operasjonsområdet utvidet i tråd med årlige fornyelser av ISAFs FN-mandat. I august 2003 tok NATO - på anmodning fra FNs generalsekretær - over ansvaret for ISAF. Fem regionale kommandoer ledet av stormakter ble opprettet, og i 2006 hadde ISAF ekspandert til hele landet. ISAFs operasjonskonsept innebar en helhetlig tilnærming ( comprehensive approach ). Konflikter skulle løses gjennom tett samordning mellom politiske, militære og sivile instrumenter. De såkalte PRTene, Provincial Reconstruction Teams, ble etablert for å støtte de afghanske myndighetenes autoritetsutvidelse i landet. De første PRTene ble riktignok etablert i forbindelse med Operation Enduring Freedom, men i 2006 hadde ISAF fått kontroll over samtlige PRTer. Nasjonene som påtok seg oppgaven å lede en PRT etablerte felles sivil-militære strukturer i provinshovedstedene, og opererte fra 2006 under følgende mandat: PRT will assist the Islamic Republic of Afghanistan to extend its authority, in order to facilitate the development of a stable and secure environment in the identified areas of operations, and enable Security Sector Reform and reconstruction effort. ISAF er fortsatt under NATOs ledelse, men også mange land som ikke er medlemmer av NATO bidrar med styrker. Pr. 31.12.2012 bidrar 50 land til ISAF. At om lag en fjerdedel av FNs medlemsland deltar, viser den klare legitimitet Afghanistanengasjementet har internasjonalt. 4 Folk og Forsvar temahefte

Mentorering Oppbyggingen av de afghanske sikkerhetsstyrkene (ANSF) har vært et sentralt satsningsområde for NATO, spesielt siden 2009. Dette krever utdanning og opplæring av de afghanske styrkene, og disse mentorene er organisert i såkalte OMLT- Operational Mentoring and Liaison Teams. Opplæringsstyrken består av utenlandske offiserer som trener, gir råd og fungerer som mentorer for sine offiserkolleger i den afghanske hæren. Det konseptuelle grunnlaget for OMLT blir beskrevet i Supreme Headquarters Allied Power Europes (SHAPEs) OMLT Concept of Operations. OMLTene skal i henhold til konseptet fokusere på operativ innsats. Formålet er å gjøre den afghanske hæren, ANA, i stand til å håndtere sikkerhetssituasjonen i Afghanistan. I samsvar med NATOs planer skal OMLT (1) veilede, trene, rådgi og mentorere enheter fra ANA; (2) Støtte og rådgi ANA under planlegging og gjennomføring av sikkerhetsoperasjoner; (3) Være liaisonledd fra ISAFs regionale kommandoer samt gjennomføre koordinering av samvirkeaktiviteter mellom styrker fra ANA og ISAF; (4) følge sin ANA-enhet under operasjoner, herunder eventuelle operasjoner utenfor den egentlige regionen hvor man opererer OMLT i Afghanistan. EU i Afghanistan Også den europeiske union (EU) bidrar med personell og bistand til Afghanistan. Selv om EUs bidrag sjelden når overskriftene, har EU en viktig rolle i det internasjonale samfunnets ønske om stabilitet og sikkerhet i landet. Siden 2002 har EU og Afghanistan samarbeidet om statsbygging i landet. Å bygge et demokrati er ikke gjort på en dag, og EUs rolle i institusjonsbygging, reformasjon av justis- og sikkerhetssektoren, tiltak mot narkotikahandelen samt utvikling av infrastrukturen må ikke undervurderes. 15. juni 2007 startet EUs politioperasjon i Afghanistan - EUPOL. Målet med oppdraget var å bidra til opprettelsen av et stabilt og effektivt sivilt politisystem som ville sikre god kommunikasjon og godt samarbeid med resten av rettssystemet under afghansk selvstyre. EU-styrkene skulle støtte oppunder reformprosessen mot et tillitsfullt og effektivt politikorps som kan jobbe i henhold til internasjonale standarder innenfor rettsstatsprinsippene og respekt for menneskerettigheter. Mer konkret skulle EUPOL blant annet bidra til å utvikle en politistyrke, anti-korrupsjonstiltak, og bedre samarbeid og koordinering mellom politiet og rettsvesenet. I 2010 ble EUPOL Afghanistan sitt mandat utvidet, og operasjonen skal pågå til 31. mai 2013. Norge i Afghanistan Norge var med mineryddere, spesialstyrker, senere transportfly og jagerfly, tidlig bidragsytere i OEF etter at koalisjonen gikk inn i Afghanistan høsten 2001, og bidro frem til 2006 med flere tidsbegrensede bidrag til denne operasjonen. Fra tidlig 2002 bidro Norge til ISAF, først med mindre enheter som eksplosivryddere, kirurgisk kompetanse og brann - og havari - lag. I 2004 ble PRT Meymaneh overdratt fra OEF til ISAF, og norske styrker bidro også her. Etter hvert ble det satt inn større enheter som stod over lengre tid. Den første av disse var Telemark Task Force, et kompani fra Telemark Bataljon. Fra 2005 fikk Norge ansvaret for PRTen i Faryab, under ISAFs regionale kommando nord. Dette markerte overgangen fra en fase med tidsbegrensede bidrag til permanent tilstedeværelse. Fra 2007 ble det stadig flere og tøffere kamphandlinger, og trusselen fra veibomber (IEDer) økte markant. Man erfarte at mye av opprøret kom fra Ghwormach i naboprovinsen Badghis. Etter diskusjon i Norge og Afghanistan, ble det besluttet at Ghwormach skulle innlemmes i Faryabprovinsen fra 2009. Norske styrker fikk dermed en sentral rolle også her. Sikkerhetssituasjonen i nord, samt operasjonsmønsteret til de norske styrkene, førte også til et behov for bedre medisinsk evakueringskapasitet. I 2008 ble derfor et medisinsk evakueringsteam satt opp med helikopteret Bell 412. Den norskledede PRTen i Meymaneh (PRT MMN) var en av totalt 28 i Afghanistan. temahefte Folk og Forsvar 5

PRT MMN ble opprinnelig etablert i 2004 av Storbritannia, men da Norge overtok ledelsen i september 2005 ble PRTen en tverrdepartementell organisasjon som også inkluderte personell fra justissektoren. Fra 1. oktober 2012 ble den norske PRTen avviklet og camp Meymaneh overlatt til afghanske sikkerhetsstyrker. Samarbeid Det har vært et tett samarbeid med afghanske myndigheter om sikkerhet, styresett og utvikling. PRT MMN opererte ut ifra et partnerkonsept som innebar at det primært var afghanske styrker som planla og ledet operasjoner med norsk støtte. På denne måten sørget man for opplæring og veiledning av afghanske sikkerhetsstyrker, samtidig som det økte sikkerheten. Målet var å etablere en sikkerhetssituasjon i Afghanistan som var håndterbar for afghanske sikkerhetsmyndigheter uten støtte fra internasjonale styrker. Det norske Forsvaret samarbeider også tett med andre nasjoner og partnere. I Faryab samarbeidet de med enheter og personell fra Latvia, USA og Makedonia. Krigens pris Sikkerhetssituasjonen i Faryab har vært bedre enn i provinsene sør og øst i Afghanistan, men like fullt har oppdragene i landet vært de mest krevende norske soldater har deltatt i siden 2. verdenskrig. Både for spesialstyrker og regulære styrker, og både i OEF og ISAF, har det vært harde kamper. På det meste har det vært over 500 norske militære i Afghanistan, og i perioden 2001-2012 har 8363 soldater tjenestegjort i landet. 2770 har vært der to eller flere ganger. 6 Folk og Forsvar temahefte

TI ÅR I AFGHANISTAN 2011 markerte tiårsmarkering for sentrale hendelser som terroranslaget mot USA 11. september, Bonntoppmøtet og igangsettelsen av den militære operasjonen i Afghanistan. Ti år senere er mange eksperter ambivalente til måloppnåelsen. Det kan hevdes at man i starten av engasjementet i Afghanistan fokuserte for lite på å få til en bred, politisk løsning. Militær makt fungerer best når den er ledsaget av en reell politisk prosess, noe som liten grad hadde vært tilfelle i operasjonens første år. For ti år siden kunne man kanskje se for seg at en rent vestlig operasjon kunne løse Afghanistans problemer. Dette virker langt mindre sannsynlig i dag. Det er derfor helt essensielt at landene i regionen er mer involvert. Det internasjonale samfunn kan bistå med demokratisk institusjonsbygging og tilrettelegge for økonomisk og sosial framgang, men vi kan ikke kjempe andre folks lokale kamper. Afghanerne ønsker fremfor alt rettferdighet, men paradoksalt nok er det innen justissektoren det internasjonale samfunn har bidratt minst effektivt. Innsatsen i Afghanistan har også minnet oss om betydningen av langsiktig planlegging. Quick fix projects har gjerne vist seg effektivt på kort sikt, men i et tiårsperspektiv har ikke situasjonen blitt særlig forbedret. Å bekjempe korrupsjon og å bygge et godt styresett, der institusjonene er viktigere enn personene som forvalter dem, kan ha blitt underprioritert de siste ti årene. Bedre, men ikke i mål USAs iverksettelse av operasjonen i Afghanistan var en direkte konsekvens av terrorangrepet i 2001. At Al-Qaida ikke har maktet å gjennomføre tilsvarende internasjonale terroroperasjoner er et tegn på at anti-terrormålet har blitt oppnådd. Afghanistan er ikke lenger et fristed for terroristorganisasjoner. Det internasjonale samfunnets engasjement i Afghanistan har imidlertid ført med seg andre målsetninger som statsbygging, utvikling og demokrati. Disse målene er langt mer kompliserte å oppnå, og selv om man har oppnådd en bedring på en rekke områder, er man ikke der man ønsker å være. Et av de store utviklingsprosjektene i Afghanistan er utbedringen av den nasjonale ringveien, som ikke bare har skaffet veiforbindelse mellom Afghanistans to største byer - Kabul og Kandahar - men også gitt muligheter for handelsmenn til å nå nye markeder. Mer enn 10 000 km med vei er utbedret, et viktig infrastrukturbidrag som medfører økonomisk vekst. Dog består over 80 % av statsbudsjettet i dag av bistandsmidler, et skremmende høyt tall. Det er gjennom tiårsperioden innført et skattesystem, som sakte men sikkert begynner å gi inntekter til statskassen. Imidlertid er opiumsproduksjon fortsatt en enorm utfordring i Afghanistan, og det er ikke enkelt å gi bønder gode alternativer til en slik innbringende virksomhet. Sikkerheten De allierte styrkene har lykkes i å rekruttere og trene en afghansk sikkerhetshær som ved inngangen til 2012 bestod av 170 000 personell, med et mål om 250 000 innen 2015. Politistyrken er hevet til 134 000, og ifølge meningsmålinger er lokalbefolkningens tillit til politiet stigende. Trusselen fra krigsherrer er i dag betraktelig redusert og som et resultat er blant annet jenters tilgang til skolegang kraftig forbedret. I dag går over 8 millioner barn på skole, mens det kun var 900 000 som hadde tilbud om skolegang for ti år siden. Den gang var undervisning av jenter over 8 år forbudt, i dag er ca. 38 prosent av skolebarna jenter. Imidlertid har antallet voldelige angrep i Afghanistan ikke blitt redusert. Det var 39 prosent flere angrep i 2011 enn i 2010, men det må understrekes at mange av disse har lite å gjøre med Taliban, men derimot lokale konflikter. Det afghanske samfunnet er preget av slike lokale motsetninger, og suksesskriterier som antall drepte Talibanledere er ikke nødvendigvis et tall som viser fremgang. I 2011 ble 2800 sivile blitt drept i Afghanistan, noe som er det høyeste antall drepte siden 2003. Norske erfaringer I følge Haakon Bruun-Hansen, sjef for Forsvarets operative hovedkvarter, har Forsvaret levert i Afghanistan. Bidraget på mellom 500 700 soldater i året er opp mot det maksimale av hva det norske forsvaret kan mestre, særlig Hæren og spesialenhetene er hardt presset. Afghanistan har likevel gitt verdifulle erfaringer i den omstillingsfasen Forsvaret er inne i. Kai Eide, FNs tidligere spesialutsending til Afghanistan, trekker fram tre sentrale lærdommer fra Afghanistan: - Behovet for å samordne sivile og militære aktører tidlig i prosessen - Respekt for militære og sivile aktørers ulike roller - Forståelse av lokale forhold Det vil ifølge Eide være problematisk dersom militære styrker tar på seg ikkemilitære oppgaver i gjenoppbyggingen av Afghanistan. Da vil også målet om å være ut av landet innen 2014 være vanskelig å oppnå. EUs utenriksminister Lady Catherine Ashton. Kilde: European Commission Audiovisual Service. temahefte Folk og Forsvar 7

INTERVENSJON Intervensjonsvettreglene Utvalget for sikkerhetspolitikk, nedrustning og internasjonale utfordringer mot norsk sikkerhet la i rapporten Ti år i Afghanistan - hva nå? frem ti momenter som søker å trekke lærdommer fra engasjementet i Afghanistan - og dermed bidra til en diskusjon om hva som må ligge til grunn for fremtidige engasjementer. Utvalget har kalt momentene intervensjonsvettregler. 1. Klart mandat Dersom Norge skal delta i en internasjonal intervensjon, må det foreligge et FNmandat. Dette er et etablert prinsipp som det er bred politisk enighet om. I tillegg må et utenlandsoppdrag ha et klart Stortingsflertall bak seg. Jo større og mer tverrpolitisk flertallet er, jo større legitimitet ligger det i oppdraget. 2. Politikerne må være klare på konfliktens mål I et demokratisk samfunn er det politikerne som trekker opp intervensjonens mål, mens krigens taktiske og operasjonelle vurderinger overlates til de militære. Militæret utfører de oppgavene som politikerne ber om. I Afghanistan har det militære i all hovedsak utført sine oppgaver godt. Det samme kan ikke sies om politikerne: De har vært usikre på hva militær makt kan brukes til, har trukket opp urealistiske mål og gitt uklare ordre. Dette er bitre erfaringer. Men de må ikke skyves under teppet. Det er viktig å lære av dem, for det er til syvende og sist Regjering og Storting som sitter med det politiske ansvaret for utenlandsoppdrag og intervensjoner. 3. Lær konfliktens kontekst Utenlandsoppdrag er ikke bare å overføre personell og materiell fra et territorium til et annet; det innebærer også å krysse en (ofte dyp) kulturkløft. Det innebærer inntog i fremmede samfunn, med ukjente sosiale institusjoner og uvante normer og regler for adferd. For å håndtere utenlandske konflikter er det nødvendig å ha god innsikt i lokal kontekst og regional sammenheng. Før Norge deltar i slike operasjoner er det nødvendig å hente inn opplysninger både om konfliktens natur om dens viktigste aktører, om deres interesser og motstridende mål, om deres ressurser og deres nasjonale og regionale sponsorer og om sosiale og kulturelle forhold i samfunnet generelt. Slik kunnskap må foreligge før en avgjør om Norge skal engasjere seg i en utenlandsoperasjon. 4. Let etter paralleller En måte å gripe konfliktens natur på er å identifisere lignende tilfeller. Særlig vil det være viktig å holde blikket på forholdet mellom de intervenerende styrkene og den stedlige statsmakten: Skal styrkene støtte opp om en etablert stat og bekjempe opprørere (slik Storbritannia gjorde i Britisk Malaya på 1940-tallet, og USA i El Salvador på 1980-tallet)? Eller skal de intervenerende styrkene støtte opprørere i en strid mot en etablert stat (som president Reagan gjorde i Angola og Afghanistan på 1980-tallet, eller slik Norge nylig gjorde i Libya)? Er det fare for at støtte til opprørere kan ødelegge den etablerte ordensmakten og styrte samfunnet ut i borgerkrig (slik som i Irak i kjølvannet etter den amerikanske invasjonen i 2003)? Finnes det noen stat i området eller intervenerer de utenlandske styrkene i et anarkisk samfunn hvor de må bekjempe klangrupper, krigsherrer, kriminelle organisasjoner, terrorister og andre ikke-statlige aktører? En slik overgripende debatt vil redusere sjansen for intervensjoner tatt på grunnlag av affekt eller ureflektert lojalitet til allierte. Den vil klargjøre intervensjonens mål. Ved å definere måloppnåelse, vil den også bidra til å formulere kriterier for oppdragets slutt og for tilbaketrekking. 5. Planene for krigen må inkludere planer for freden En lærdom fra Afghanistan er at militær seier kun er et første skritt på veien mot de politiske målene. Bush-administrasjonen intervenerte i Afghanistan høsten 2001 uten klare planer utover de militære. De hadde ingen klar ide om hvordan de skulle konvertere den militære seieren til politisk orden i landet. Lærdommen må være at de intervenerende styrkene på et tidspunkt må skifte til nye gir, ta frem nye planer for hvordan et militært overtak kan danne utgangspunktet for etableringen av bestandige institusjoner for orden. Denne andre fasen er komplisert og krevende. Den kan fordre større 8 Folk og Forsvar temahefte

militære styrker enn den første fasen. Den vil innebære militære oppdrag som lett glir over i sivile oppgaver oppgaver som ofte er uønsket fra militærets side og som lett fører til konflikt med sivile bistandsorganisasjoner. 6. Militære styrker har ikke løsningen alene I Afghanistan ble betydningen av militær makt lenge overvurdert, mens verdien av sivile virkemidler ble undervurdert. En nyttig lærdom for fremtidige konflikter er, at selv om militære styrker spiller en avgjørende og nødvendig rolle på et tidlig stadium i utenlandsoppdrag, så er det de sivile aktørene som best kan utføre nødhjelp, gjenreisning, forsoningsarbeid og få tillit i befolkningen. De sivile aktørene må få slippe til tidligere og i større monn. De må spille en større rolle i overgangen fra militær seier til politisk orden. 7. Lokale ordensinstitusjoner kan være uformelle og robuste Afghanistan er ikke et moderne samfunn. Det har ikke hatt noen stat i moderne forstand det har ikke hatt noe monopol på voldsmakt og skattlegging; det har ikke hatt noen effektiv sentraladministrasjon med forgreninger ut i provinsene. Det afghanske samfunnet har likevel ikke vært uten orden. Selv om landet ikke har hatt moderne, vestlige ordensinstitusjoner har det likevel hatt ordnende institusjoner, basert på tradisjon, religion, etnisk tilhørighet, blodsbånd og stadig skiftende politiske allianser. Da USA og ISAF begynte å introdusere vestlige institusjoner for eksempel i form av politiske partier, frie valg og en sentralmakt med utøvende, lovgivende og dømmende elementer undervurderte de eksistensen av og styrken i landets tradisjonelle ordensinstitusjoner. 8. Er demokrati alltid det beste? En av de bitreste lærdommene fra Afghanistan er at tradisjonelle, lokale og ofte autoritære tradisjoner har vært sterkere enn nye og demokratiske institusjoner. Dette er en lærdom som bekreftes av en rekke andre intervensjoner ikke minst en rekke amerikanske intervensjoner i Mellom-Amerika og Asia gjennom det 20. århundre: demokratiske institusjoner slår ikke rot hvor som helst. Helt bestemte forhold må ligge til rette for at demokratiske styresett skal slå rot i ikke-demokratiske samfunn. Blant de viktigste forutsetningene for demokrati er disse: nasjonal enhet, høy lesekyndighet, fungerende politiske og fiskale strukturer, en viss grad av industrialisering og en rimelig stor sosial middelklasse. Afghanistan skåret svært lavt på disse forutsetningene i 2001. Ved neste intervensjon kan det være klokt å vurdere det samfunnet som det interveneres i ut fra slike elementære vilkår for demokrati. Istedenfor å gå i gang med å bygge et demokratisk styresett kan det være fornuftig å spørre hva slags humane forbedringer det kan være grobunn for under de lokale forutsetninger som foreligger. Istedenfor å begynne med det som er ønskelig, kan det være klokt å ta utgangspunkt i hva som er mulig. 9. Alliert koordinering er alltid et problem Det er lett å forstå at forholdet mellom intervenerende styrker og den lokale befolkning er komplisert og konfliktfylt. Det er viktig å legge til at det også er forskjeller, gnisninger og konflikter mellom de nasjonale kontingentene innad i den intervenerende alliansen. Disse kan være overraskende store og hindre effektivt samarbeid. Noen forskjeller er organisatoriske og kan overkommes med bevisst koordinering. Andre er kulturelle og må håndteres via skolering, forståelse og toleranse. Atter andre er drevet av bidragslandenes innenrikspolitiske agendaer; dette er de mest krevende forskjellene. I Afghanistan ønsket f.eks. amerikanerne bistand fra en «koalisjon av villige» stater, mens europeerne ønsket at bistand skulle bygge på NATO-alliansen det var viktig for dem å beskytte NATO som, i sin tur, trygget deres egen sikkerhet. USA førte i utgangspunktet en «krig mot global terror» og motsatte seg lenge statsbygging, mens europeerne arbeidet for statsbygging de ville etablere «et nytt Afghanistan». 10. Opprett formelle rutiner for læring I militær sammenheng er det viktig at den erfaringen som soldater og offiserer får i utenlandsoppdrag overføres systematisk og på en slik måte den blir en del av Forsvarets kollektive hukommelse. Uten rutiner for læring, forblir erfaringene fra utenlandsoppdrag fragmenterte og personavhengige. Med rutiner for innhenting og bearbeiding av erfaringer kan lærdommen senere lett overføres til nye kull og avdelinger. Det kan være nyttig å skille mellom erfaringer på stridsteknisk nivå, taktisk og operasjonelt nivå. temahefte Folk og Forsvar 9

TRANSISJON Afghanistan er fra høsten 2012 i en såkalt «transisjonsperiode» (overgangsperiode), som vil ta slutt i 2014, når de fleste utenlandske soldatene i landet er trukket ut. De som blir igjen, skal ikke ha en krigførende rolle, men drive opplæring av afghanske sikkerhetsinstitusjoner. Man snakker nå om et såkalt «Forvandlingstiår» (Transformation Decade) fra 2015-2024. Overføring av sikkerhetsansvaret Siden sommeren 2011 har det pågått en gradvis transisjon av sikkerhetsansvaret fra den NATO-ledede ISAF-styrken til afghanske myndigheter. Dette er i tråd med planen NATO og afghanske myndigheter har utviklet sammen. NATO-toppmøtet i Chicago i mai 2012 bekreftet denne enigheten og langsiktigheten i samarbeidet som ikke er over, selv om den militære innsatsen i sin nåværende form er under avslutning. Overføringen av sikkerhetsansvaret til afghanske myndigheter skal være sluttført innen utgangen av 2014. Årlig overføres to puljer, og fra sommeren 2013 vil de afghanske sikkerhetsstyrkene ha overtatt kontrollen i hele landet. ISAF-styrken vil også etter dette støtte afghanske sikkerhetsstyrker, men da hovedsakelig i en tilbaketrukket trenings- og støtterolle fram til utgangen av 2014. Dette gjøres for å sikre bærekraft i overføringsprosessen. I praksis vil ISAF også måtte være beredt til å videreføre kampoperasjoner ut 2014, men i begrenset omfang. Fortsatt norsk støtte til ISAF frem til 2014 Samtidig som Norges militære bidrag i Faryab er avviklet, har NATO anmodet Norge om å bidra til å dekke noen av ISAFs kritiske styrkebehov. Norge vil opprettholde et betydelig militært engasjement i Afghanistan, med blant annet spesialstyrkebidraget til mentorering av afghansk spesialpoliti, instruktører ved skoler og treningsinstitusjoner samt stabsoffiserer ved ulike hovedkvarter. Spesialstyrkebidraget har foreløpig varighet ut 2013. I tillegg har Norge f.o.m. oktober 2012 et C-130J-transportfly i Afghanistan, og f.o.m. januar 2013 et militært politirådgivningslag (Police Advisory Team) til mentorering av afghansk nasjonalt politi i rammen av en felles nordisk/latvisk militær rådgivningsenhet i Balkh-provinsen. NATOs stabiliseringsoperasjon i Afghanistan, ISAF, vil forbli hovedsatsingsområde for norsk militært engasjement utenfor Norge i 2013, og Norge vil være militært til stede i Afghanistan helt fram til utgangen av 2014. Størrelsen på det norske bidraget vil reduseres fra litt over 500 til omtrent halvparten frem mot 2014. Her er en oversikt over det norske militære bidraget slik det er planlagt for Afghanistan i 2013: - I januar 2013 vil det norske politirådgivningslaget starte sine operasjoner som rådgivere for afghansk nasjonalt politi i Mazar-e Sharif. Fra rundt juni 2013 vil de inngå i Transition Support Unit (TSU Nordic +) - Norske styrker viderefører sitt rådgivningsoppdrag for afghansk spesialpoliti i Kabul. 10 Folk og Forsvar temahefte

- Et C130J-transportfly ble operativt for ISAF 1. oktober 2012, for en periode på seks måneder. Perioden kan bli forlenget med tre måneder. - Fra midten av 2013 vil Norge stille med to rådgivere til et militærakademi i Kabul. Bidraget er planlagt å bestå ut 2016. - Øvrige norske styrkebidrag - stabsoffiserer i ISAFs kommandokjede, mentorer ved 209. ANA korpshovedkvarter, instruktører ved ANA utdanningsinstitusjoner - planlegges i hovedsak videreført som i 2012. - Nasjonale bidrag, som NCC (norsk kontingentsjef med stab) og Nasjonalt støtteelement (NSE) planlegges i hovedsak videreført som i 2012, men med en gradvis reduksjon av antall personell. Både NCC og NSE er stasjonert i Mazar-e Sharif. I tillegg har NSE et element i Kabul. - I snitt vil det være rundt 270 norske s oldater i Afghanistan i 2013. Størrelsen på bidraget vil variere gjennom året. Etter 2014 NATO og partnere vil i løpet av 2013 utarbeide rammer, operativt konsept og en operasjonsplan for et slikt nytt engasjement. Under forsvarsministermøtet i oktober 2012 ble man enige om overordnede rammer for videre planlegging av operasjonen. Enigheten og rammene er en naturlig oppfølging av Chicago-toppmøtet og et skritt på veien i en lang planleggingsprosess. NATO er en hjørnesten i norsk utenriks-, sikkerhets og forsvarspolitikk og Norge har en betydelig interesse i utformingen av mandat for en ny operasjon etter 2014. Hvilken form og omfang norske bidrag eventuelt vil få etter 2014, vil være en politisk beslutning på et senere tidspunkt. Fra norsk side vil det være avgjørende at fremtidig innsats i Afghanistan er solid forankret i FN og baseres på invitasjon fra afghanske myndigheter. Øvrig bidrag I tillegg til kostnadene knyttet til den norske militære tilstedeværelsen, bidrar Norge også til finansieringen av de afghanske sikkerhetsstyrkene (ANSF). Norge vil bidra med USD 110 millioner til ANSF for perioden 2010-2014. Bidraget fordeler seg med USD 60 millioner til ANA (hæren) og USD 50 millioner til ANP (politiet). For perioden 2015 2017 tar Norge sikte på å bidra med om lag 150 millioner NOK årlig til finansiering av afghanske sikkerhetsstyrker. Det vil innebære at vi fra 2015 øker vårt bidrag til politiet med 30 millioner NOK i forhold til våre årlige bidrag i perioden 2010 2014. Dette er viktig for at afghanerne skal kunne ivareta egen sikkerhet etter avslutningen av ISAF-operasjonen. Rådgivere for politisjefer Fra tidlig sommer 2013 inngår politirådgivningsenheten i den nordisk avdelingen Transition Support Unit (TSU Nordic +) som i tillegg norsk personell vil bestå av soldater fra Sverige, Latvia og Finland. Nordmennene i den nye enheten skal være rådgivere for politisjefene på ni politistasjoner i Mazar-e Sharif. Målet er å styrke sjefenes kompetanse innen logistikk og ledelse slik at politiet får vist lokalbefolkningen at de tar ansvar og har kontroll. Politirådgivningsenheten vil være i Afghanistan til ut 2013. I tillegg til rådgivere vil den nye enheten bestå av en Military Intelligence Task Unit som vil jobbe med å fremskaffe oppdatert etterretningsinformasjon slik at styrken kan operere på en tryggest mulig måte. temahefte Folk og Forsvar 11

BISTAND Tokyo-konferansen Sommeren 2012 møttes mer enn 70 land og internasjonale organisasjoner i Tokyo for å drøfte det videre sivile samarbeidet mellom det internasjonale samfunn og Afghanistan. På konferansen lovet giverlandene å videreføre eller øke dagens bistandsnivå til Afghanistan i årene fremover. Afghanske myndigheter, på sin side, har forpliktet seg til en timeplan for et bredt sett med reformer, hvor spørsmål som bedre styresett, kampen mot korrupsjon, menneskerettigheter og kvinners rettigheter står sentralt. Ifølge statssekretær Torgeir Larsen er Norge beredt til å videreføre det høye bistandsnivået på 750 mill kroner i året frem til 2017, så lenge afghanske myndigheter gjør fremskritt på den reformagendaen de har forpliktet seg til å gjennomføre. Målsetningen på sikt er at afghanske myndigheter skal bli selvhjulpne. Men det vil utvilsomt fortsatt være behov for et langsiktig perspektiv på utviklingsinnsatsen i Afghanistan. Under Norges innlegg på konferansen fremhevet statssekretær Larsen spesielt behovet for å intensivere kampen mot korrupsjon og å styrke kvinners rolle i samfunnet som to områder hvor Norge forventer å se fremgang. Norads evaluering En evaluering av norsk bistand til Afghanistan i regi av Norad tar for seg den norske bistanden til Afghanistan fra 2001 til 2011. I denne perioden har Norge bidratt med totalt 5,4 milliarder norske kroner. Pengene er gitt både bilateralt og gjennom multilaterale organisasjoner. Den norske bistanden til Afghanistan er en integrert del av Norges overordnede utenrikspolitikk. Evalueringen slår fast at Norge i gjennomføringen av sin politikk har klart å opprettholde et tydelig skille mellom den humanitære innsatsen på den ene siden og Norges militære tilstedeværelse på den andre. Norge har vist respekt for de humanitære og frivillige organisasjonenes uavhengighet og upartiskhet. Imidlertid har det todelte engasjementet i landet ikke vært uproblematisk. For å skille det sivile fra det militære engasjementet, er den sivile innsatsen gradvis blitt konsentrert om relativt fredelige områder. Dette har begrenset mulighetene til å nå ut til befolkningen i konfliktområder. Norge får ros for sitt brede engasjement i Afghanistan. Samtidig er evalueringen klar på at det er vanskelig å undersøke hvorvidt tiltakene har nådd målsetningene som er blitt satt. Arbeidet med å sikre afghanske barn utdanning er et eksempel på kompleksiteten i bistandsarbeidet. Selv om millioner av barn er skrevet inn på skoler, er det ikke gitt at alle går på skolen regelmessig. Og mens man på den ene siden har klare resultater som viser økt pedagogisk kompetanse hos lærere, kan man ikke vise til lignende resultater for elevenes læringsutbytte. 12 Folk og Forsvar temahefte

Korrupsjon Korrupsjon på høyt politisk og administrativt nivå er sammen med den forverrende sikkerhetssituasjonen i landet, de største hindringene for forbedringer. I rapporten «Aid and Conflict in Afghanistan», er tankesmien International Crisis Group (ICG) kritiske til det internasjonale samfunnets bistandspolitikk. Svært store bistandssummer har blitt brukt til å dyrke allianser, inngå avtaler med krigsherrer og Taliban, samt gått rett i mottakernes lommer fremfor å fordeles til de trengende. Afghanistan er sterkt avhengig av utenlandsk bistand. Over 80 prosent av landets statsbudsjett er finansiert gjennom bistandsmidler. I perioden 2002-2010 mottok Afghanistan rundt 57 milliarder amerikanske dollar fra det internasjonale samfunn. Halvparten av disse pengene er utviklings- og humanitær bistand. USA er den største enkelte bidragsyter, fulgt av Japan, Storbritannia, Tyskland, India, Canada, Nederland og Norge. Bistandsavhengigheten er forventet å vedvare i flere år. Distriktene har sett lite til bistandsmidlene fra det internasjonale samfunnet. Store midler brukes på kunnskapsutvikling sentralt, mens provinsene og distriktene ikke får tatt del i kapasitetsbyggingen. Dette bidrar til at forskjellene mellom by og land forsetter å øke. Seriøs satsing på provinsnivå har vært fraværende. Det er donorens diplomatiske eller militære nærvær, og guvernørens personlige forbindelser med presidenten, som har vært førende, ifølge International Crisis Group. Samtidig har det som nevnt tidligere manglet langsiktighet i satsningen. Penger har forsvunnet i lite bærekraftige utviklingsprosjekter, og hjelpeorganisasjoner uten kjennskap til landet, kulturen eller behovene har disponert midlene feil. Lokalbefolkningen og lokale myndigheter har i liten grad vært involvert i beslutningsprosesser, eller i utførelsen av arbeidet. I tillegg har ikke befolkningen hatt ressurser nok til å vedlikeholde og videreføre prosjekter, eller ta initiativ til nye. NGO Ikke-nasjonale organisasjoner, såkalte NGOer (Non-govermental organizations) har stor tilstedeværelse i Afghanistan. Allerede i november 2003 var det over 1600 NGOer registrert hos det afghanske planleggingsdepartementet. NGOer regnes som en del av privat sektor i landet, og har en viktig rolle i både evakueringer, rehabilitering, rekonstruering og i gjenoppbyggingsfasen. Majoriteten av NGOer i Afghanistan er afghanske, men de største programmene gjennomføres av internasjonale eller multinasjonale organisasjoner. Hovedbidragene er innenfor helsevesen, utdanning og jordbruk. Også rettsvesen, menneskerettigheter og fredsbygging har blitt satt i fokus. Det er dog blitt rettet noe kritikk mot slike initiativ, da det er ønskelig at sivile og militære bidrag holdes adskilt. Den afghanske staten har fire koordineringsorganer for NGOer. Det er The Afghan NGOs Coordination Bureau (ANCB), Agency Coordinating Body for Afghan Relief (ACBAR), Islamic Coordination Council (ICC) and the South West Afghanistan and Baluchistan Association for Coordination (SWABAC). Av disse er det kun ACBAR som har et formalisert samarbeid med FNs UNAMA. temahefte Folk og Forsvar 13

FREMTIDEN En politisk løsning De fleste eksperter har erkjent at Afghanistan-konflikten ikke kan løses med militære midler alene. Det må en politisk løsning på bordet, og med Talibans fortsatt sterke fotfeste i landet, må nok dets representanter også inviteres til forhandlingsbordet. Å forhandle med en slik motstander reiser mange problemstillinger. Taliban står bak en rekke menneskerettighetsbrudd i Afghanistan. Sivile som mistenkes for å samarbeide med vestlige makter har blitt tatt av dage uten rettssak eller bevis, bistandsarbeidere har blitt kidnappet for løsepenger, religiøse eller lokale ledere som ikke vil innfri Talibans krav om sharia-lovgivning har blitt presset til å skifte synspunkt med harde midler, kvinneaktivister og lærere har blitt trakassert og angrepet fysisk, enkelte med døden til følge. Det er svært vanskelig å få til en fredelig løsning med en motstander som tyr til slike midler for å oppnå sine mål. Enkelte initiativ er tatt overfor Taliban for å fremme forhandlingene, men mye tyder på at Taliban verken er interessert i fredsforhandlinger, eller i å dele makt. Taliban sies å finansiere sine aktiviteter med midler fra rike støttespillere i regionen og Gulfstatene. Narkotikahandel er også en stor inntektskilde. I den grad organisasjonen overlever finansielt og ideologisk, er det fra deres synspunkt lite poeng i å binde seg til avtaler. Hvis de vestlige militære maktene uansett trekker seg ut i 2014, vil Taliban ha større muligheter til å ta over styringen av landet. At Taliban ikke anerkjenner Karzairegjeringen som en legitim myndighet, skaper heller ikke særlig håp for fremtiden. Valg 5. april 2014 skal det arrangeres presidentvalg. Ifølge grunnloven kan ikke president Karzai gjenvelges, og en etterfølger må overta styringen av landet. Presidentvalget i 2009 var preget av kaos og valgfusk, som for det meste kom Karzai til gode. Karzai har flere ganger forsikret at han går av som president i 2014, men har tydelige ambisjoner på vegne av sin familie. De færreste frykter at presidenten vil forsøke å endre grunnloven for å kunne bli valgt for en tredje periode, men flere mistenker at Karzai vil prøve å få innsatt sin eldre bror, Qayyum Karzai, eller en annen nærstående person som ny president. Karzai har i den senere tiden utnevnt en rekke nye guvernører, og det ryktes at han vil foreta større utskiftninger i regjeringen. På denne måten sørger han for at lojale folk kan påvirke valgresultatet i hans favør. Valg til provinsforsamlingene blir trolig utsatt fra 2013 til 2014, av hensyn til sikkerhet og kostnader, mens nyvalg til parlamentet først skjer i 2015. Afghanistans stabilitet og fortsatt pengestøtte fra utlandet avhenger av at disse prosessene gjennomføres på en tillitsvekkende måte. Taliban har sin basis i pashtunske områder i Sør-Afghanistan og nord i Pakistan, i grenseområdene mot Afghanistan. I Nord- Afghanistan, der norske styrker oppholdt seg, er det ifølge tidligere diplomat Tryggve Gjesdal verken dommedagsprofetier eller solskinnshistorier som dominerer. Det anses ikke som sannsynlig at Taliban skal overta makten etter 2014 eller at den staten som er bygd opp, skal gå i oppløsning. De afghanske sikkerhetsstyrkene hæren (ANA) og det nasjonale politiet (ANA) teller flere hundre tusen mann, og får stadig mer kamperfaring. En militær seier for Taliban er lite sannsynlig. Den afghanske befolkningen tror valget vil være nøkkelen til å holde det afghanske prosjektet på skinnene. Kvinners rettigheter Dersom det blir en maktdeling mellom Taliban og de andre politiske gruppene i Afghanistan, erkjenner vestlige analytikere at man må akseptere enkelte tilbakeslag i forhold til menneskerettigheter og likestilling for å kunne oppnå et kompromiss. Det har fått afghanske kvinneaktivister til å frykte at vestlig liberalt tankegods erstattes av en kvinnefiendtlig tolkning av islamsk lov. Med FNs Sikkerhetsrådsresolusjon 1325 om Kvinner, fred og sikkerhet fra 2000 ble kvinners rolle i krig, konflikt og i fredsbyggende arbeid for første gang tatt opp som et spørsmål om internasjonal sikkerhet. Kvinner ble anerkjent som ressurs; uløselig knyttet til konfliktløsning og bærekraftig fred, og ikke lenger bare ansett som ofre i krig eller regnet som «spesielt utsatte» i konfliktsituasjoner. SR 1325 ble enstemmig vedtatt i 2000 og inneholder både et deltakelsesperspektiv og et beskyttelsesperspektiv: kvinner skal delta i, og ha innflytelse over, arbeidet med å forebygge, håndtere og løse konflikter. Resolusjonen anerkjenner på samme tid behovet for å beskytte kvinners menneskerettigheter i krig, og ser også disse som uløselig knyttet til gjenoppbyggingsprosessen og muligheten for varig fred. SR 1325 krever således full 14 Folk og Forsvar temahefte

inkludering av kvinner i fredsprosesser og at kjønnsperspektivet skal være en integrert del av både fredsbyggende og konfliktforebyggende arbeid. Bare slik kan man oppnå varig fred. Da det ble offentliggjort at Tawakkul Karman, Leymah Gbowee og Ellen Johnson Sirleaf hadde vunnet Nobels Fredspris for 2011 ble SR 1325 trukket fram som en viktig del av begrunnelsen. Innrømmelser overfor Taliban vil være et steg tilbake for kvinners rettigheter i landet. Pakistans viktige rolle Et ustabilt Afghanistan er destabiliserende for hele regionen. Dermed har nabolandene mye å tjene på at konflikten får en tilfredsstillende løsning og krigshandlingene opphører. Nærmeste nabo, Pakistan, har allerede sitt eget Taliban, Osama bin Laden ble funnet i landet, og det har kommet en rekke rapporter om at opprørere trekker seg tilbake til pakistansk side av grensen etter å ha utført angrep i Afghanistan. Pakistans rolle i Afghanistans fremtid må ikke undervurderes. 40 millioner pashtunere lever i fjellområdene som deler Afghanistan og Pakistan. I et samfunn der lokal tilhørighet og stammetilhørighet veier tyngre enn nasjonal tilhørighet, er disse folkegruppene en potensiell fare for Pakistans stabilitet. I tillegg til interne stridigheter og misnøye med sentralstyret fra Islamabad har landet store økonomiske vanskeligheter og stadig færre venner. USA, som tidligere har vært en nær alliert av Pakistan, har angrepet pakistansk territorium med dronefly. Pågripelsen og likvideringen av Osama bin Laden på pakistansk side av grensen var ikke Islamabad orientert om. Frykten for å bli marginalisert er stor hos pakistanske myndigheter, og et ustabilt Afghanistan kan være det som får begeret til å flyte over og oppløse den pakistanske staten. Stormakten India Blant aktørene i regionen som ser med bekymring på Afghanistans fremtid er også India. Verdens 2. mest folkerike stat har naturlig nok store interesser i å holde nabolaget fredelig, men har selv vært i en konflikt med Pakistan om det omstridte Kashmir-området i flere tiår. Skal Afghanistans naboland fremstå forente i ønsket om stabilitet, må de gamle rivalene Pakistan og India først ordne opp i eget hus. India har fremstått uforutsigbart i Afghanistan-spørsmålet. Fra et uttalt ønske om langvarig amerikansk tilstedeværelse i Kabul, til anklagelser mot USA for å være upålitelige. Indiske tilnærmelser mot Iran har heller ikke falt i god jord hos USA, da Iran har lagt press på afghanske myndigheter for å hindre en avtale om et strategisk partnerskap mellom landene. Videre har India, til tross for å ha signert en samarbeidsavtale med Karzai-regjeringen om indisk støtte til sikkerhetssektoren, redusert sitt økonomiske nærvær betraktelig. I fraværet av støtte fra indiske myndigheter har private investorer trukket seg ut av Afghanistan i frykt for å bli mål for angrep fra Taliban, både de afghanske og pakistanske grupperingene. Som en følge av denne uforutsigbarheten er Indias allierte usikre på hvor de har stormakten. Indias interesser sammenfaller med USAs i å ikke gi Taliban fotfeste i Afghanistan, men det er ikke tilstrekkelig for Indias allierte å få uttalt støtte: bidragene må vises i materiell form, som kroner og øre eller personell og maskineri. Indias størrelse 1 av 7 mennesker på planeten er indisk og globale kapasitet gir forventninger om et tyngre nærvær i sitt eget nabolag. Ressursene Afghanistans håp? Hva Afghanistan skal leve av når bistanden blir redusert eller tar slutt, er kanskje det største spørsmålet når en vurderer landets fremtid. Utover et velfungerende skattesystem når eller hvis landet får det på plass, gir afghanske naturressurser grunn til optimisme. Det estimeres at det er kobber, jern, gull, litium og andre verdifulle mineraler i afghansk jord, med en verdi opp mot 3 billioner dollar. Ikke overraskende er den afghanske regjeringen og det internasjonale samfunnet interesserte i å utnytte disse ressursene. Planen er å selge tilgang til landområder og utvinningssteder de neste tre årene, og med det forhåpentligvis skaffe fersk kapital til den afghanske økonomien. Hvordan disse midlene eventuelt skal brukes, vil være opp til de afghanske myndighetene, men som tidligere påpekt vil korrupsjonen i statsapparatet være et hinder som må overvinnes for at verdiene skal realiseres til det beste for det afghanske folket. Her kan det trekkes lærdommer fra land som Angola og Kambodsja. Ut av store konflikter har landene hatt stort potensial i ressursutvinning, men innskudd og fortjeneste har forsvunnet i dårlig planlegging, svake budsjetter og i statsansattes egne lommer. Elitene blir rikere, mens den vanlige mann og kvinne fortsetter å leve i fattigdom. Med økt gjennomsiktighet i statsapparatet, riktig bruk av midler og en langsiktig strategi, vil Afghanistan kunne unngå å havne i denne fellen. Men da haster det. Arven det internasjonale samfunnet legger igjen i Afghanistan vil bli debattert i mange tiår fremover. Nå som bidraget går mot slutten, vil det kreve et taktskifte hvis denne arven skal være noe vestlige aktører kan være stolt av. temahefte Folk og Forsvar 15

KOMMUNIKASJON Denne delen av heftet er viet kommunikasjonsflyten fra det norske Forsvaret om bidraget i Afghanistan 2001-2010. I enhver konflikt er informasjon, kommunikasjon og opplysning viktig, både for å skape forståelse blant befolkningen hjemme og for å legitimere operasjonen. Samtidig vil det i noen tilfeller være hensiktsmessig å holde informasjon tilbake, da informasjon som faller i feil hender kan brukes mot våre soldater og hindre våre operasjoner. Kapittelet bygger på forfatterens masteroppgave i medievitenskap, Ytringsfrihet i vår sikkerhetspolitiske situasjon. En analyse av motsetningsforholdet mellom åpenhet og hemmelighold rundt Forsvarets internasjonale operasjoner i Afghanistan. Forsvaret - i forsvarsposisjon? Å legitimere norske forsvarsoperasjoner i dag er en mye mer komplisert oppgave enn for 30-40 år siden. - Forsvaret taper kampen om folket, lød overskriften i Bergens Tidende fra undersøkelsen blant journalister, offiserer og den norske befolkningen som ble presentert under Nordiske Mediedager i Bergen i mai 2011. Professor Frank Aarebrot argumenterte for at Forsvarets mediestrategi ikke virker på publikum, og at journalister som er svært lite positive til Norges bidrag i Afghanistan er i ferd med å vinne det samme publikummet. Det er neppe grunn til å betvile disse funnene, og tallene er nok lite oppmuntrende for Forsvarets mediestrateger. Legitimering Overgangen fra mobiliseringsforsvaret under den kalde krigen der kyst og grenser skulle sikres mot invasjon til dagens innsatsforsvar som kjemper for Norge på andre siden av jordkloden, gir Forsvaret en utfordring i 18. Hvordan vil du vurdere medias dekning av de norske militære operasjonene i Afghanistan? LES OPP 1-3 Offiserer 2011 Publikum 2011 Journalister 2011 Mediene gir en balensert dekning 42% 33% 25% Mediene gir en for lite kritisk dekning 16% 40% 61% Mediene gir for kritiske dekning 30% 11% 5% Ikke sikker 11% 16% 8% Antall spurte 500 801 501 19. Hva er din holding til Norges engasjement i Afghanistan? Stiller du deg positiv til Norges engasjement, stiller du deg negativ, eller har du ingen oppfatning om dette? Offiserer 2011 Publikum 2011 Journalister 2011 Stiller meg positiv 68% 37% 28% Ingen oppfatning 21% 29% 31% Antall spurte 500 801 503 16 Folk og Forsvar temahefte

kommunikasjonsprosessen. Det er et paradoks at til tross for at hemmeligholdet i og rundt Forsvaret var mer omfattende for 30-40 år siden, så var åpenheten på flere områder større som en følge av at befolkningen hadde vært i eller hadde tilknytning til Forsvaret på ett eller annet vis. Legitimiteten til forsvarsinstitusjonen var på mange måter større da, ikke minst grunnet den kalde krigens realangst. Beredskapstiltakene mot virksomheten fra kommunistisk eller nazistisk side var, som statsminister Nygaardsvold uttrykte det allerede i 1940, nødvendig. Situasjonen ble opplevd som så alvorlig at hensynet til sikkerheten måtte veie tyngst, også når det kolliderte med andre prinsipper som ytringsfrihet og pressefrihet. Tvilen måtte komme sikkerheten til gode, som historiker Trond Bergh skrev i anledning NATOs 50års-jubileum i 1999. Også pressen var på denne tiden, med få unntak og stort sett uavhengig av partipolitisk tilknytning, en velvillig og aktiv samarbeidspartner for overvåkningspolitiet. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon er fullstendig annerledes, en situasjon som kan betegnes som enestående i norsk historie. Vårt forsvar er i stadig større grad spesialtrente styrker som drar ett eller annet sted de har sjelden ansikter og sjelden navn og plutselig har Norge mistet en soldat i Afghanistan eller norske jagerfly har tatt et liv i Libya vi ikke burde ha tatt. Vi er i Afghanistan hvorfor er vi det? Afghanistan har vel aldri truet norsk sikkerhet? Eller har de det? Dette er en stor pedagogisk utfordring å kommunisere. Sikkerhetisering Det er ikke lenger en potensiell invasjon fra øst som er hovedtrusselen for Norge, men snarere en rekke varierte og kanskje også mer diffuse trusler. Uavhengig av debatten innenfor ulike kretser med ulike utgangspunkt, er det rimelig å anta at sikkerhetsbegrepet i dag må omfatte mer enn den tradisjonelle betydningen, som kort innebærer opprettholdelse av statlig sikkerhet i det internasjonale system. Et endret trusselbilde krever andre virkemidler enn tidligere, og har resultert i en omlegging av Forsvaret med større vekt på deltakelse i internasjonale operasjoner, spesialtrenede styrker og militære kapasiteter som evner å håndtere et bredt spekter av mulige utfordringer på en fleksibel måte. En sikkerhetspolitikk som er tilpasset et slikt komplekst trusselbilde er dog en stor utfordring å utforme. I min masteroppgave ved Universitetet i Oslo drøfter jeg forholdet mellom åpenhet og hemmelighold i vår sikkerhetspolitiske situasjon. Jeg tar her utgangspunkt i den såkalte Københavnerskolens teorier om sikkerhetisering. Sikkerhetisering betegner prosessen som gjør at et forhold blir definert som sikkerhetspolitikk. Kort innebærer prosessen at (1) et forhold presenteres som en trussel av en sikkerhetiserende aktør, (2) trusselen presenteres av denne aktøren som en fare mot noe som er ansett som av høy verdi, ideelt sett statens overlevelse eller vitale interesser, (3) presentasjonen eller sikkerhetiseringspåstanden forkastes eller aksepteres av det relevante publikum, og (4) ved aksept vil trinn for å forsvare de truede verdiene bli iverksatt. Resultatet er at drastiske tiltak blir ansett som legitime og nødvendige på bakgrunn av betydningen til de verdiene som er under trussel. Dermed er sikkerhetspolitikk i utgangspunktet politikk i særklasse. Hvis noe kan defineres som sikkerhetspolitikk, vil det også kunne unndra seg demokratiske spilleregler. Sikkerhetspolitikk kan bli sett på som for viktig til at de brede lag av befolkningen skal ha medbestemmelse over den. Sentralt i prosessen er den politiske ytringen om at en sentral verdi er truet; aksepteres dette av det relevante publikum, kan sikkerhet bli hva samfunnets eliter (staten) gjør det til. Dette kan videre føre til at en debatt om hva som utgjør et gitt samfunns trusselbilde og hvilke tiltak som kan iverksettes for å beskytte samfunnet uteblir. Et demokratisk samfunn bør fatte sine beslutninger etter åpen diskusjon og debatt. Denne debatten skal føres på en basis av kunnskap. Som assisterende generalsekretær i Norsk Redaktørforening, Arne Jensen, påpeker i min masteroppgave, er det et problem i Forsvaret (og andre forvaltningsenheter) at man blander sammen åpenhet og informasjon. Alle offentlige etater har nå en informasjonsstrategi. Det er positivt, men de bygger ofte på ideen om at vi skal fortelle hva vi driver med, men det er vi som skal fortelle det, når vi ønsker å fortelle det, og på den måten vi ønsker å fortelle det. Den norske befolkningen kan nok for mye til at de slår seg til ro med denne typen informasjon. Det viser blant annet meningsmålingene som Opinion utfører årlig for Folk og Forsvar. temahefte Folk og Forsvar 17

Den norske befolkning er delt i sitt syn på Forsvarets åpenhet. Menn mener de er mer åpne enn kvinner. En tendens til at jo høyere utdanning desto mer oppfattes forsvaret som lukket. Sp. 8. I hvilken grad mener du at Forsvaret fremstår som en åpen eller lukket organisasjon? Total 5 31 32 23 2 6 Mann Kvinne 5 6 29 34 31 33 29 18 1 3 8 4 Under 30 år 30-39 år 40-49 år 50 år + 5 7 5 5 27 31 33 36 35 30 35 31 24 27 16 22 2 3 1 4 7 1 3 8 Gr.skole VGS Høgsk.1-3 år Høgsk.4 år + 7 4 4 7 21 30 36 35 32 28 39 34 30 28 17 16 2 2 8 8 2 3 4 4 AP SV* FrP H KrF* SP* V* Rødt* Andre* 7 9 6 4 4 10 5 17 34 30 32 36 33 59 62 46 52 28 34 27 33 42 31 24 26 29 25 23 26 24 1 6 10 5 5 5 3 5 18 9 17 0 20 40 60 80 100 Prosent Svært lukket (Ganske) lukket Verken/eller (Ganske) åpen Svært åpen Vet ikke Holdnings/kunnskapsundersøkelse for Folk og Forsvar Opinion as mars 2011 Base: alle (n=1000) 12 Åpenhet og hemmelighold Under tidligere forsvarsministre Strøm- Erichsen og Faremo, videreført av forsvarsminister Barth Eide før Strøm- Erichsen igjen tok over høsten 2012, har Forsvaret gitt uttrykk for å være en mer åpen organisasjon enn tidligere. Da Fredrik Græsvik og TV2 for første gang fikk være med norske regulære styrker ut på oppdrag i Afghanistan i april 2010, var dette et langt skritt i riktig retning. Det er dog knyttet problematiske sider også til denne formen for åpenhet, som blant annet frilansjournalist og Fritt Ord- vinner Anders Sømme Hammer argumenterer godt for i sin bok Drømmekrigen. Såkalt embedding at journalister blir internert i en militærleir sammen med norske eller allierte styrker og er avhengig av at de militære tar dem med for å komme seg rundt skaper ifølge Hammer nyhetssaker som blir skildret fra soldatenes perspektiv. Det logistikkmessige taler naturlig nok for embeddingen det er gratis å reise med militæret men Hammer understreker at det blir desto mer avgjørende å drive uavhengig journalistikk nå som Forsvaret har åpnet for at journalister kan få følge soldatene i kamp. Hvis ikke kommer dekningen av det norske bidraget til å bli enda mer ubalansert enn den har vært frem til nå. Fra rikets sikkerhet til soldatenes sikkerhet Det er imidlertid opplagt at det må tillates en viss grad av hemmelighold i Forsvaret, både av hensyn til Norges og alliertes sikkerhet. Mye av dette hemmeligholdet er da også forankret i lovverket, blant annet i sikkerhetsloven. Men der det før og til dels under konflikten i Afghanistan ble henvist til rikets sikkerhet når informasjon ble holdt tilbake fra offentligheten, henvises det i mye større grad til soldatenes sikkerhet som hovedårsaken til å holde tilbake informasjon i dag. Det har funnet sted et skifte i retorikk og sikkerhetiseringsnivå fra stat til individ. 18 Folk og Forsvar temahefte

Svært mange av de juridiske føringene viser til rikets sikkerhet, altså trusselen mot nasjonalstaten eller deres allierte som en begrunnelse for hemmelighold. Dette perspektivet er i ferd med å forskyves til personell og operasjonssikkerhet, uten at jeg har funnet dette spesifikt beskrevet i lovverket. Denne forskyvningen av nivå virker i stor grad å ha lagt grunnlaget for innføringen av begrepet skjermingsverdig informasjon i sikkerhetsloven. Dette begrepet er meg bekjent ikke uttømmende definert. Stemmer denne antagelsen, er klare retningslinjer for vilkårene som må være oppfylt for at begrensninger i innsyn og offentlighet skal være legitime og akseptable ikke-eksisterende, og dermed vil potensielt kritisk informasjon for offentligheten avgjøres av skjønnsmessige vurderinger. Autoriteter Skepsisen journalister har overfor Forsvaret får bensin på bålet av hemmelighold. Det er nok slik for mange at når vi ikke får vite noe, tror vi at det er verre enn det faktisk er. Det ekstreme hemmeligholdet rundt norske spesialsoldater bidrar utvilsomt til en mistenkeliggjøring. Samtidig er det noe overraskende at journalister vinner kampen om publikum i den grad undersøkelsen fra Nordiske Mediedager demonstrerte. WikiLeakssaken har vist hvordan myndighetenes beslutninger om å gradere informasjon overprøves og i verste fall kan skade rikets eller soldater sikkerhet. Bruken av anonyme kilder i media betyr at offentligheten ikke kan bekrefte (eller avkrefte) kildenes påstander. Hvis vi gir kontrollansvaret overfor myndighetene til private personer, følger det logisk at vi må frykte å bli villedet av private personer fremfor myndighetene. Staten, herunder Forsvaret, er en offentlig institusjon, og får med grunnlag i demokratiet sin autoritet fra folket. Journalister er derimot ikke demokratisk valgt, og publisering av hemmeligheter vil dermed avhenge av deres personlige avveining eventuelt i samarbeid med redaksjonen de arbeider i uten at offentligheten får være med i beslutningsprosessen. Samtidig er dette informasjon som ellers ikke ville vært tilgjengelig for folket, så forholdet her vil nok til syvende og sist være et spørsmål om fordelene veier opp for ulempene. Å vise virkeligheten Forsvaret virker å svært sakte, men dog sikkert ha tatt inn over seg de utfordringene vår nye sikkerhetspolitiske situasjon bærer med seg. Det er svært positivt at det ble åpnet for at journalister kan være med på operasjoner med Telemark Bataljon våren 2010, men argumentasjonen til Hammer veier også tungt: Norske journalister beveger seg nesten bare i Faryab i følge med soldater. Da er det soldatenes krig som skildres. Det er neppe overraskende at Forsvaret legger til rette for at journalister kan få historier som Forsvaret selv finner positive, men det er tydelig av meningsmålingene at befolkningen ikke slår seg til ro med dette. I hvert fall ikke når man nødvendigvis over tid vil få en annen informasjon, nemlig om hvordan ting egentlig ser ut i en soldatverden. Det er behov for en realitetsorientering, og informasjon om hvordan norske soldater opplever situasjonen er ikke noe dårlig sted å begynne. Programmer som «Norge i krig - oppdrag Afghanistan» på NRK og «Krigens pris» på TV2 kan tyde på at dette ønsket om å kommunisere tydeligere er blitt realisert. Reaksjonene fra holdningsdebatten utløst av magasinet Alfas reportasje fra Afghanistan høsten 2010 kan samtidig tyde på at ikke alle herunder ledende politikere var klar for et innblikk i den såkalte krigerkulturen. For å benytte et slitt sitat fra Oberst Kurtz i filmen Apokalyse nå! : We train young men to drop fire on people, but their commanders won t allow them to write fuck on their airplanes because it s obscene... temahefte Folk og Forsvar 19

VEDLEGG Historie Afghanistan fikk sin selvstendighet som nasjonalstat først på midten av 1700-tallet, da afghanerhøvdingen Ahmed Sjah klarte å tilrive seg makten og danne Durranidynasitet. Før den tid var landet under rekke forskjellige styrer, blant annet fra grekere, indere, persere, det ottomanske riket og under mongolsk innflytelse. Ahmed Sjah styrte fra 1747-1772, men etter hans død ble det igjen ustabilitet i landet. Afghanistan ble sett på som en viktig brikke i Det Store Spillet (eng: The Great Game) mellom Russland og Storbritannia, og også perserne ønsket større innflytelse i regionen. Afghanistan har vært og er et land der mange aktører og interesser har gjort seg gjeldende. Historisk oversikt 1838-42 - Britiske tropper invaderer Afghanistan og innsetter Kong Sjah Shujah. Han blir myrdet i 1842. Britiske og indiske tropper blir massakrert da de trekker seg tilbake fra Kabul. 1878-80 - Den andre Anglo-afghanske krig. En avtale gir Storbritannia kontroll over afghansk utenrikspolitikk. 1919 - Emir Amanullah Khan erklærer uavhengighet fra Storbritannia. 1926-29 - Amanullah forsøker å innføre sosiale reformer, men det forårsaker motstand og opprør. Han rømmer landet. 1933 - Zahir Sjah blir konge og Afghanistan forblir et monarki i fire tiår. 1953 - General Mohammed Daud blir statsminister. Daud ser til Sovjetunionen for økonomisk og militær støtte, og fører en anti-pakistansk politikk. 1963 - Mohammed Daud blir tvunget til å gå av som statsminister. 1964 - Konstitusjonelt monarki blir innført, men det fører til politisk polarisering og maktkamp. 1973 - Mohammed Daud tar makten etter et statskupp og erklærer at Afghanistan nå er en republikk. 1978 - General Daud blir myrdet i et væpnet opprør. 1979 - Sovjetunionen invaderer Afghanistan. Den sovjetiske intervensjonen tok sikte på å sikre det vaklende kommunistiske regimet etter utbruddet av borgerkrigen. 1980 - Babrak Karmal blir innsatt som president, av Sovjetunionen. Nasjonalt oppstod det spontant motstandsbevegelser under fellesbetegnelsen mujahedin ( hellig krig ). 1985 - Mujahedinen samles i Pakistan for å alliere seg mot sovjetiske styrker. Over halvparten av den afghanske befolkningen er på dette tidspunktet fordrevet, både internt i landet og over til nabolandene India og Pakistan. 20 Folk og Forsvar temahefte