TILSYNSRAPPORT Fjell kommune Fjell ungdomsskule 9. juni 2017 1
Innhold 1. Innleiing... 3 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet... 3 3. Tema for tilsynet... 3 4. Rettslege krav... 3 Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring:... 3 Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa... 4 5. Skriftleg dokumentasjon... 4 6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane... 5 7. Fylkesmannens vurdering... 6 8. Konklusjon... 7 9. Lovbrot som må rettast... 8 10. Frist for tilbakemelding... 8 2
1. Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Fjell kommune, Fjell ungdomsskule. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av skulen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutinar som er omtalt i tilbakemeldingane frå kommunen og skulen opp mot lovkrav. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Etter opplæringslova 14-1 har Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med offentlege skular. Kommunelova har utfyllande reglar om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheita skal i denne samanheng ha tilgang til skuleanlegg og dokumentasjon. Tilsynet har avdekt lovbrot. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Fjell ungdomsskule følgjer krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. 2-15 seier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Vidare er det vurdert om krava i opplæringslova 2-11 om permisjon frå den pliktige opplæringa er følgt når denne regelen blir aktualisert i samanheng med gratisprinsippet. 2-11 første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført tiande skuleåret. Grunnskuleopplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelinga. Kommunen gir forskrifter om skule- og feriedagar for elevane. Det går fram av opplæringslova 2-2 at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skuleveker innafor ei ramme på 45 samanhengande veker i skuleåret. Kommunane står fritt til å fastsetje eit anna tal undervisningsdagar enn 190, dersom dagane blir fordelte innanfor ei ramme på minst 38 og maksimalt 45 samanhengande veker. Forskrift til opplæringslova 1-6 seier at undervisninga som regel skal gå føre seg mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unnatak frå denne regelen kan gjerast i enkelte tilfelle. Eit døme kan vere å forlenge skuledagen dersom elevane skal på teaterbesøk som ein del av undervisninga på ettermiddag/kveld. 4. Rettslege krav Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring: Utdanningsdirektoratet har tolka denne retten og seier: Lova slår fast at den offentlege grunnskuleopplæringa skal vere gratis for elevane. Det betyr at kommunen/skulen ikkje kan krevje betaling frå elevane eller foreldra for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege og sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Dei døma som er nemnde i lovparagrafen er ikkje uttømmande. Forbodet mot å krevje eigenbetaling gjeld all verksemd i samband med 3
opplæringa, også aktivitetar som går føre seg utanom ordinær skuletid når desse aktivitetane er ledd i at skulen gjennomfører opplæringa i samsvar med lov og forskrift. Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa Ordlyden i opplæringslova 2-11 regulerer permisjonar knytt til den enkelte elev, og regulerer derfor ikkje permisjonar for grupper av elevar. Opplæringslova 2-11 kan heller ikkje brukast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Omsynet bak regelen er at det skal vere mogeleg for foreldre å ta ut elevane frå den obligatoriske grunnskuleopplæringa utanom skulen sine feriar. Både ordlyden og omsynet bak regelen tilseier derfor at regelen ikkje kan brukast slik at det blir ei omgåing av gratisprinsippet. Kommunen/skulen kan derfor ikkje gje permisjon for ei gruppe elevar med heimel i opplæringslova 2-11. 5. Skriftleg dokumentasjon Fylkesmannen har utarbeidd spørsmål som skuleeigar, rektor og leiar for arbeidsutvalet til foreldrerådet (FAU) skulle svare på. Det var og høve til å leggje ved annan relevant dokumentasjon. Fylkesmannen har mottatt svar på spørsmåla frå kommunalsjef i Fjell kommune, rektor ved Fjell ungdomsskule og frå FAU-leiar. Følgjande spørsmål blei stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? Dersom svaret på spørsmål 4 er nei: a. Korleis blir turane/arrangementa finanisert? b. Blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 3? Dersom svaret er ja på spørsmål 5: a. Korleis blir turane/arrangementa finansiert? b. Blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? 4
a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane Informasjon Rektor skriv at skulen informerer om retten til gratis grunnskuleopplæring på heimesida til kommunen. Dette blir også gjort på heimesida til skulen, og det er tema på FAU-møta om hausten. Vidare skriv rektor at lærarar blir gjort merksam på dette når dei vert tilsett, samt når temaet kjem opp i diskusjonar og planlegging. FAU stadfestar i sitt svar det rektor skriv. Temaet vert tatt opp både i FAU og i samarbeidsutvalet ved skulen (SU). Arrangement i regi av skulen og finansiering av desse Rektor skriv at skulen arrangerer utanlandsturar, andre turar med overnatting, dagsturar/ekskursjonar og jul-/sommararrangement. Vidare skriv ho at turane på skulen sin ekskursjonsplan (vedlegg 2) vert fullfinansiert av skulen, med unntak av skiturane. Der må elevane sjølve kjøpe heiskort eller leige alpinutstyr dersom dei ønskjer å bruke alpinanlegget. Det er ingen kostnader for elevane dersom dei ønskjer å gå på langrenn eller ake. Skulen fullfinansierer jul-/sommararrangement, og det er ingen kostnader for elevane å delta på desse. FAU arrangerer i tillegg talentkonkurranse og Valentinsball på kveldstid der det er inngangsbillett for å delta. Rektor skriv at skulen si deltaking i desse arrangementa er å sikre at arbeidet skjer i samråd med elevrådet, varsle politiet, oppbevare FAU sitt arrangementsutstyr, samt hjelpe til med nøklar. Vidare har skulen ein årleg solidaritetsaksjon der elevane kan arbeide for å samle inn pengar. Aksjonen blir gjennomført i skuletida, og rektor skriv at ingen elevar blir kravd for pengar i samband med arrangementet. Arrangement i regi av foreldre Rektor og FAU-leiar skriv i svara sine at foreldra arrangerer utanlandsturar for elevane. Det er foreldra som tar initiativ til turane, og skulen godkjenner desse etter gitte kriterar (vedlegg 3). Rektor skriv at ordensreglane gjeld på desse turane, og leiar for FAU stadfester dette i sitt svar og skriv at turane blir rekna som ein del av opplæringa. FAU-leiar skriv at turane blir finansiert med dugnadsarbeid og gåver. Rektor skriv at skulen har presisert at det ikkje er anledning til å krevje eigenandel frå føresette, og at turane berre kan bli gjennomført dersom dugnadskassa dekkjer alt for alle. 5
Gåvekasse/gåvekonto Både rektor og FAU-leiar skriv at skulen ikkje har ei sentral gåvekasse eller ein gåvekonto, men at dei ulike klassane har dette. Praksis for å betale inn til desse er ulik i følgje rektor. Nokre samlar inn pengar utelukkande gjennom dugnad, andre gjennom dugnad og gåver. Rektor skriv også at enkelte «ser ut til å krevje heimar for eigenandelar, om dei treng meir pengar for å få realisert det dei har planlagt. Enno andre igjen bed om pengar frå dei heimane som i løpet av tida på skulen ikkje har stilt på dugnadar og slik bidrege til klassekassa». Rektor skriv vidare at klassekontaktane har fått tydeleg beskjed om at dei ikkje kan krevje inn pengar av føresette, men skulen ser at dette likevel skjer. Permisjonar FAU-leiar skriv at godkjente turar blir rekna som ein del av opplæringa, og at elevane derfor ikkje treng permisjon for å delta. Dette vert også stadfesta av kommunen sitt svar ved at dei skriv at «Løyve til klasseturar arrangert av foreldre i skuletida vert gjeven, dersom faktorar som gratisprinsippet, forsvarleg tilsyn, fagleg innhald, nasjonalt fastsett undervisningstimetal for trinnet og rett til undervegs vurdering er oppfylt.» 7. Fylkesmannens vurdering Det er kommunen og skulen sitt ansvar å informere elevar og foreldre om dei rettane og pliktane dei har i grunnskuleopplæringa, mellom anna retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjerast på ulike måtar. I Fjell kommune vert dette opplyst om på nettsidene til skulen og det vert formidla på ulike møte. Lova gir ikkje noko krav om skriftleg informasjon, men Fylkesmannen ser at skriftleg informasjon i større grad kan sikre at informasjonen når alle elevar og foreldre. Dessutan vil den skriftlege informasjonen vere lik i sin ordlyd og gi eit godt grunnlag for den drøftinga rektor har med foreldra og rådsorgana når problemstillinga skulle bli aktualisert. Ut frå den dokumentasjonen som Fylkesmannen har fått, går det fram at dei fleste av dei aktivitetane som er på skulen sin ekskursjonsplan blir gjennomført utan kostnader for elevane eller foreldra. Eit unntak frå dette er gjennomføringa av skidagane. Her skriv rektor at elevane må sjølv betale dersom dei ønskjer å bruke alpinanlegget. Slik Fylkesmannen vurderer dette, så er alle aktivitetar skulen legg opp til i løpet av ein skuledag å rekne som opplæring. Skulen kan difor ikkje krevje at elevane dekkjer heiskort eller leige av utstyr sjølv. Så lenge dette er eit tilbod som er ein del av opplæringa, har elevane krav på å delta utan å betale for det. Når det gjeld arrangementa som FAU arrangerer på kveldstid, så vurderer Fylkesmannen at skulen si rolle i gjennomføringa av desse er så lita at arrangementa ikkje er å rekne som ein del av opplæringa til elevane. Arrangementa er også frivillige å delta på, og ut frå den dokumentasjonen som ligg føre i tilsynet, så vurderer Fylkesmannen at reglane om retten til gratis opplæring ikkje gjeld her. 6
Ut frå den dokumentasjonen som ligg føre i tilsynet vurderer Fylkesmannen det slik at skulen ikkje sikrar at bidrag til gåvekontoar eller gåvekasser reelt sett er frivillige. Rektor skriv at det skjer at foreldre blir kravd for bidrag til slike kasser. Dette er etter Fylkesmannen si vurdering ikkje i tråd med retten til gratis opplæring. Utanlandsturane som foreldra arrangerer i samarbeid med skulen, er etter Fylkesmannen si vurdering å rekne som opplæring. Turane blir mellom anna finansiert gjennom gåvekontoane som kvar klasse administrerer. Sjølv om både FAU og kommunen skriv at slike turar skal fullfinansierast, så skriv rektor at det likevel skjer at det blir kravd inn pengar i samband med turar og arrangement. Slik Fylkesmannen vurderer dette, så er det ikkje tilstrekkeleg at skulen informerer om at det ikkje er lov å krevje inn pengar. Skulen må sikre at dette ikkje skjer for å oppfylle kravet i opplæringslova 2-15. Den praksisen som er no, er ikkje i tråd med regelverket. Fjell kommune har i brev av 9. mai 2017 kommentert den førebelse tilsynsrapporten. Her skriv kommunen at skulesjefen i møte med rektorane har presisert at skidagar og andre undervisningsdagar ikkje kan innehalde valfrie aktivitetar som kostar pengar. Vidare står det at kommunen vil sikre reell frivillig innbetaling til gåvekasse/gåvekonto ved at rektor presiserer for klassekontaktar og FAU kravet om gratis grunnskule etter 2-15 i opplæringslova. Kommunen må likevel kunne dokumentere at praksisen på skulen er endra før Fylkesmannen kan slå fast at brota på regelverket er retta opp. Det går ikkje fram av dokumentasjonen frå verken kommunen, skulen eller FAU at det blir gitt permisjon til elevar for å delta på turar/ekskursjonar. Fylkesmannen vurderer difor det til at skulen si praktisering av føresegnene om permisjon er i tråd med regelverket. Fylkesmannen vil likevel kommentere at sjølv om skulen omtalar desse arrangementa som foreldrestyrte turar, både i tilbakemeldingane i tilsynet og i retningslinjene for turane, så er dette å rekne som ein del av den ordinære opplæringa på Fjell ungdomsskule. Denne vurderinga blir også styrka av kommunen si tilbakemelding, der dei skriv at ein del av vurderinga av om turane skal kunne bli gjennomført, dreier seg om kor vidt dei oppfyller krav til fagleg innhald, undervisningstimetal og rett til undervegsvurdering. Opplæringa skal leggast til rette og gjennomførast av undervisningspersonalet på skulen, jf. opplæringslova 2-3, fjerde ledd. Skulen kan ikkje gi dette ansvaret til foreldra. Dette er likevel noko som ligg utanfor temaet for dette tilsynet. 8. Konklusjon Fylkesmannen finn det godtgjort at informasjonsplikta om retten til gratis grunnskuleopplæring er ivareteken av skulen og kommunen. Fylkesmannen finn at Fjell ungdomsskule sin praksis for finansiering av arrangement og turar i regi av skulen, i opplæringstida, ikkje er i tråd med krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. 7
Vidare finn Fylkesmannen at Fjell ungdomsskule ikkje sikrar at bidrag til gåvekontoar/gåvekasser reelt sett er frivillige 9. Lovbrot som må rettast Fjell kommune må sjå til at Fjell ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova 2-15 om Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen sikrar at det ikkje blir kravd eigendel frå føresette i samband med turar arrangert i skuletida sikrar at innbetalingar til gåvekonto/gåvekasse er reelt frivillige 10. Frist for tilbakemelding For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet». Fjell kommune er gitt frist til 15.august 2017 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Fjell kommune og gje ei erklæring til Fylkesmannen om at lovbrotet er retta og gjere greie for korleis dette er gjort. Dersom forholdet ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i Kommunelova 60 d. Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Jon Fjeldstad tilsynsleiar Kjetil Høvig seniorrådgjevar 8