Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8112 Dep 0032 OSLO Deres ref. Vår ref. Dato 15/296 15/5863 - ÅST 11.11.2015 Høring forslag til endringer i plandelen av plan og bygningsloven Vi viser til brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 27. august 2015 med vedlegg. Justis- og beredskapsdepartementet har følgende merknader: Generelle merknader Høringsforslaget mangler et samlet lovforslag. Dette gjør det vanskelig å få en samlet oversikt over forslagene til lovendringer. Vi bemerker at forslaget også mangler nærmere merknader til de nye og endrede lovbestemmelsene. Slike merknader skal generelt være med i en lovproposisjon, og de vil være svært viktige her. Merknader til lovforslagene Etter forslaget til 12-8 nytt andre ledd skal kommunen kunne ta avgjørelse om å stoppe et planforslag tidlig i prosessen. Disse avgjørelsene bør omtales konsekvent. I høringsnotatet brukes ordene «stansing» og «avskjæring», mens det i forslaget til 12-8 nytt andre ledd er brukt «avslag». I forslaget til til nytt 12-3 andre ledd andre punktum er derimot ordet «stoppe» brukt. Etter vårt syn er det ikke naturlig å kalle slike avgjørelser et «avslag». Dette begrepet brukes oftest om avslag på søknader, og slike avgjørelser vil ofte være enkeltvedtak. Når det gjelder avgjørelser om å stoppe planprosessen, er det derimot sagt på side 20 i høringsnotatet at dette ikke vil være enkeltvedtak. Ordet «avslag» er også brukt i forslaget til nytt 12-11 andre ledd, og de tilsvarende Postadresse Postboks 8005 Dep 0030 Oslo Kontoradresse Gullhaug Torg 4a 0484 Oslo Telefon - sentralbord 22 24 90 90 Org.nr.: 972 417 831 Plan- og administrasjonsavdelingen Telefaks 22 24 95 34 Saksbehandler Åshild Tveit Arnstorp 22245281 ashild.arnstorp@jd.dep.no
momentene gjør seg gjeldende her. Vi forstår høringsnotatet slik at siste frist for å stanse initiativet etter forslaget til 12-8 andre ledd er ment å være «like etter» avholdt oppstartsmøte. Dette bør fremgå av ordlyden, og det bør i forarbeidene gis retningslinjer for hvor lang tid «like etter» er. Det bør også framgå direkte av ordlyden hva kommunen faktisk kan beslutte. Ut fra dette kan bestemmelsen i 12-8 andre ledd første og andre punktum for eksempel lyde: Finner kommunen at planinitiativet ikke bør føre frem, kan kommunen beslutte at initiativet skal stoppes. Slik beslutning må tas så tidlig som mulig i oppstartsfasen, og senest like etter at oppstartsmøte er avholdt. KMD har foreslått en mer formalisert og avklarende oppstartsfase, herunder en plikt til å lage referat etter oppstartsmøte. På side 22 i høringsnotatet heter det at «[e]n del av kommunens vurderinger som kommer til utrykk i referatet fra oppstartsmøtet vil ha mer bindende karakter». Vi antar dette ikke innebærer at kommunale tjenestemenn som deltar i forhåndskonferansen, skal ha fullmakt til helt eller delvis å binde kommunens videre saksbehandling og senere vedtak. I Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) s. 94 er det lagt til grunn at det ikke foreligger slik fullmakt. Det bør gå tydelig fram av proposisjonen at de nye reglene ikke medfører noen endring av dette. Det er flere uklarheter knyttet til forslaget til 12-11 nytt andre ledd første punktum. Bestemmelsen utgjør etter sin ordlyd et unntak fra plikten i 12-11 første ledd første punktum til å sende reguleringsforslag på høring og legge dem ut til offentlig ettersyn. Dette er dermed en annen type avgjørelse enn de som skal tas etter forslaget til andre ledd andre punktum. Vi tilrår at sammenhengen med hovedregelen i 12-11 første ledd første punktum gjøres tydeligere, og forslaget til andre ledd første punktum bør derfor flyttes og bli første ledd andre punktum. Det er noe uklart for oss om forslaget til andre ledd første punktum også er ment å være et unntak fra tidsfristen etter 12-8 andre ledd for å stoppe et planforslag som ikke kan føre fram. Slik stopping kan senest skje like etter oppstartsmøte, mens det ikke er tatt inn noen slik begrensning i forslaget til 12-11 andre ledd første punktum. Det bør også klargjøres tydeligere om forslagstiller skal kunne kreve at avgjørelser etter forslaget til andre ledd første punktum skal forelegges kommunestyret. Av høringsnotatet side 28 går det fram at dersom kommunen velger å unnlate å fastsette planprogram etter pbl. 12-9 siste ledd, blir konsekvensen at planprosessen ikke føres videre. Etter vårt syn bør dette fastsettes i lovteksten. Det bør videre klargjøres om dette er en beslutning som skal kunne kreves lagt fram for kommunestyret etter forslaget til 12-11 andre ledd tredje punktum. Når det gjelder forslaget til endringer i pbl. 12-14, bør det etter vårt syn klargjøres både i proposisjonen og i ordlyden i lovforslaget at regulering av adgang til delegering 2/6
og det å gi unntak fra saksbehandlingsregler er to forskjellige forhold. Det bør også klargjøres at 12-14 andre til fjerde ledd er ment å regulere begge disse forholdene. Både någjeldende 12-14 andre ledd og forslaget til endret andre ledd kan tolkes slik at de kun regulerer delegeringsadgangen og ikke gir unntak fra saksbehandlingsreglene. Riktignok er 12-14 tredje ledd forstått slik at den implisitt bygger på at saksbehandlingsreglene i 12-8 til 12-13 ikke gjelder i saker om mindre endringer, men det hadde vært en stor fordel om dette unntaket kom klart fram av lovens ordlyd. Nytt 12-14 fjerde ledd gir etter sin ordlyd unntak fra sakbehandlingsreglene, men regulerer ikke nødvendigvis delegeringsadgangen, da henvisningen til «den som er delegert myndighet», kan forstås som en henvisning til alminnelige regler om delegering. Dette bør endres, slik at det tydeliggjøres at bestemmelsen regulerer både delegeringsadgangen og saksbehandlingsreglene. Dette bør også tydeliggjøres i proposisjonen. Etter høringsnotatet side 33 er det et «avgjørende utgangspunkt for vurderingen» etter 12-14 andre ledd om en endring krever involvering av flere berørte myndigheter, fordi den må betraktes som omstridt eller konfliktfylt. Det bør vurderes om denne forutsetningen skal framgå av lovens ordlyd. Videre er det uklart om andre ledd også skal gjelde «utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen», jf. første ledd, slik andre ledd gjør i dag. Dersom det er meningen å endre på dette, bør det gå klart fram av proposisjonen. Når det gjelder forslaget til endringer i 19-2, er det uklart hva som menes med ordlyden «tiltaket eller avviket» i 19-2 første punktum, da plan- og bygningsloven for øvrig kun bruker ordet «tiltak», se blant annet 1-6. Videre bør det presiseres hva som menes med «aktuelle hensyn» i forslaget til 19-2 andre ledd første punktum. Det er også uklart om endringen i 19-2 andre ledd første punktum skal gi en annen terskel eller et annet vurderingstema enn någjeldende første punktum. Etter vårt syn er det vanskelig å se slike forskjeller mellom ordlyden i någjeldende lov, som bygger på at dispensasjon ikke kan gis dersom sentrale hensyn blir «vesentlig tilsidesatt», og ordlyden i forslaget, som bygger på at dispensasjon kan gis dersom slike hensyn bare «i liten grad» blir tilsidesatt. Dette bør klargjøres nærmere. Det bør videre klargjøres i forarbeidene om det etter forslaget til 19-2 andre ledd andre punktum kreves klar interesseovervekt, eller om det er tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt. Av høringsnotatet side 43 følger det at KMD legger til grunn at vurderingene av de skjønnsmessige begrepene i forslaget til ny ordlyd i 19-2 andre ledd hører under forvaltningens frie skjønn. (Vi antar at henvisningen til 19-2 første ledd, som i forslaget ikke blir endret, er en skrivefeil.) I forarbeidene til någjeldende lov er det lagt 3/6
til grunn at vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere foreligger, er et rettsanvendelsesskjønn, jf. Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) side 242. En endring på dette punkt vil ikke bare ha betydning for fylkesmannens kompetanse etter fvl. 34 andre ledd tredje punktum, men kan også få betydning for domstolskontrollen av forvaltningsvedtak etter 19-2 andre ledd. Dersom store deler av denne vurderingen skal regnes å høre under det frie skjønnet, vil det kunne medføre en begrensning i domstolskontrollen av om vilkårene for dispensasjon er oppfylt. I proposisjonen bør KMD derfor gi en noe grundigere drøftelse av hvorfor disse delene av vurderingen skal høre inn under det frie skjønnet, mens hele vurderingen betegnes som et rettsanvendelsesskjønn etter någjeldende lov. Videre bør KMD drøfte og klargjøre hvilken betydning dette bør ha for domstolskontrollen. Når det gjelder forslaget til endringer i pbl. 33-1 første ledd andre punktum, er det uklart hvilke reguleringsforslag det skal kunne tas gebyr for. Det vises i høringsnotatet i hovedsak til områderegulering, men også reguleringsplan nevnes. I selve lovforslaget er bare gebyr for behandlingen av reguleringsplan nevnt, men det er vist både til 12-2, som gjelder områderegulering, og 12-11, som gjelder reguleringsplaner. Her bør det avklares hva som er meningen. Videre bør det klargjøres om det foreslåtte gebyret skal fastsettes av kommunestyret ved forskrift, på lik linje med gebyrer etter første punktum. Dersom dette er meningen, bør det reflekteres i lovteksten, og dersom andre deler av kommunen skal kunne fastsette slikt gebyr, bør dette gå fram av proposisjonen. Når det gjelder forslaget til 34-2 fjerde ledd andre punktum, bør bestemmelsen omformuleres. Spørsmålet er ikke om planer i seg selv gjelder eller ikke. Både etter nåværende og tidligere plan- og bygningslov er det imidlertid loven, og ikke planene i seg selv, som avgjør om det er byggeforbud i strandsonen. Forslaget kan for eksempel lyde: Tiltaksforbudet i 1-8 andre ledd gjelder ikke for områder som omfattes av planer som nevnt i plan- og bygningsloven 1985 17-2 andre ledd. Vi nevner at pbl. 1985 17-2 andre ledd også gjaldt «tettbygde strøk», som ikke er en plan. En overgangsregel som kun gjelder områder som omfattes av «planer», vil dermed ikke nødvendigvis omfatte «tettbygde strøk». KMD legger ellers på side 58 i høringsnotatet til grunn at pbl. 1-8 tredje ledd ikke gjelder der det vedtas hensynssone etter 11-8 tredje ledd bokstav f, eller på annen entydig måte vedtas at tidligere reguleringsplaner fortsatt skal gjelde uendret, eller der det vedtas et formål i kommuneplanen som er i samsvar med tidligere vedtatt reguleringsplan. Etter vårt syn er ikke denne konklusjonen åpenbar, og KMD bør derfor vurdere om også dette skal klargjøres i overgangsbestemmelsen. 4/6
Når det gjelder forslaget om nytt pbl. 12-3 femte ledd, vil reglene om godkjenning av planforetak og tilbaketrekking av godkjenning være av stor betydning for foretak som ønsker eller har slik godkjenning. Etter vårt syn bør derfor reguleringen av det nye godkjenningssystemet skje på en annen og tydeligere måte enn gjennom en henvisning til kapittel 22. Forslaget til nytt pbl. 13-1 andre ledd bør omformuleres, slik at det går tydelig fram at det sentrale er hvilken adgang kommunen har til å vedta forbud, ikke virkningen av et vedtatt forbud. Bestemmelsen kan for eksempel lyde: Dersom en søknad om tillatelse til tiltak ikke er avgjort, kan kommunen bare vedta et midlertidig forbud dersom søkeren er varslet om dette innen utløpet av 12- ukersfristen etter 21-7, og dersom forbudet vedtas senest innen 8 uker etter utløpet av fristen. Første punktum gjelder ikke for statlige bygge- og deleforbud etter 13-4. I tillegg bør det avklares om det nye 13-1 andre ledd bare skal gjelde tiltak etter pbl. 1-6 eller også endring og oppretting av eiendom, jf. 13-1 første ledd. Etter ordlyden i lovforslaget gjelder bestemmelsen bare tiltak etter pbl. 1-6. Vi nevner videre at 21-7 fastsetter andre frister enn 12 uker for visse sakstyper, og etter 21-7 sjuende ledd er det adgang til å avtale frist. Det er uklart hva som er sammenhengen mellom disse andre fristene og nytt 13-1 andre ledd. Det bør også tas inn en henvisning i 13-1 andre ledd til byggesaksforskriften 7-3 for å tydeliggjøre at fristforlengelser medregnes. Når det gjelder forslaget til nytt pbl. 21-7 andre ledd, bør det klargjøres hva som skal skje i de situasjonene hvor planen endres før et midlertidig forbud er vedtatt. Dette vil være situasjoner hvor søknad sendes inn, det gis forhåndsvarsel om midlertidig forbud, fristen går så ut, og deretter endres planen før det har gått 8 uker. Hensynet til samfunnssikkerhet og beredskap Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at de endringene som foretas i plan- og bygningsloven, ikke medfører at hensynet til samfunnssikkerhet og beredskap i arealplanleggingen blir svekket. I forhold til det videre forenklingsarbeidet som KMD varsler, vil vi særskilt fremheve viktigheten av tiltak som fører til bedre harmonisering og mer effektiv samordning mellom plan- og bygningsloven og tilgrensende regelverk. JD forvalter blant annet brann- og eksplosjonsvernloven. Det følger av brann- og eksplosjonsvernloven 20 tredje ledd at «Arealmessige begrensninger fastsettes etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Uttalelse fra sentral tilsynsmyndighet skal innhentes før arealmessige begrensninger fastsettes». 5/6
Vi har et ansvar for storulykkevirksomheter og Seveso III-direktivet. Direktivet inneholder blant annet krav til tilstrekkelige sikkerhetsavstander mellom storulykkevirksomheter og andre aktiviteter og områder. Etablering av hensynssoner etter plan- og bygningsloven vil her være et viktig virkemiddel. Vi er imidlertid noe usikker på om koblingen mellom brann- og eksplosjonsvernloven og plan- og bygningsloven blir praktisert av kommunene på en god nok måte. Dette er også formidlet til KMD i forbindelse med gjennomføringen av Seveso III-direktivet. JD ber derfor om at det ses nærmere på dette i det videre forenklingsarbeidet som KMD har varslet. Med vennlig hilsen Harald Aass fagdirektør Åshild Tveit Arnstorp rådgiver 6/6