Obamas Latin-Amerikapolitikk: mer enn varme håndtrykk?

Obamas Latin-Amerikapolitikk: mer enn varme håndtrykk? NorLARNet-analyse, 18.5.2009 Benedicte Bull Det femte toppmøtet for landene i Amerika i Port of Spain, Trinidad & Tobago 17-19 april ble feiret som inngangen til en ny æra i det tradisjonelt anstrengte forholdet mellom USA og Latin-Amerika. Uka før hadde Barack Obama innfridd deler av de latinamerikanske landenes krav om oppmykning av forholdet til Cuba ved å fjerne alle restriksjoner på reiser til Cuba for cubanere bosatt i USA og oppheving av begrensingene på å overføre penger til familiemedlemmer. Og under selve toppmøtet symboliserte Obama en mykere linje overfor Venezuela ved å håndhilse på Hugo Chávez. Men hvor mye har egentlig skjedd i forholdet mellom de to delene av kontinentet? Hvordan ser det geopolitiske bildet i Latin-Amerika ut i dag? Og hvilken rolle spiller energispørsmål i dette bildet? Det var temaene for et seminar arrangert av Norsk Senter for Fredsbygning (NOREF) og Woodrow Wilson Center i Washington i forrige uke med rundt 30 eksperter på internasjonal politikk og interamerikanske relasjoner. Hovedkonklusjonen var at Obama-administrasjonen ikke har noen helhetlig Latin-Amerikapolitikk og sannsynligvis ikke kommer til å få det, delvis fordi Latin Amerika ikke er prioritert. Dette står i en viss kontrast til det faktum at både Obama, Hillary Clinton og Joe Biden allerede har reist flere ganger til Latin-Amerika og vist stor vilje til å lytte til hva landenes myndigheter har å si. I denne situasjonen med en stor grad av åpenhet men uten noen klar politikk, har de latinamerikanske landene selv en unik mulighet til å definere den politiske agendaen. Men det fordrer en forent region. Det er helt klart nye muligheter som åpner seg også for Norges politikk i regionen. Trinidad & Tobago-møtet viste imidlertid at Latin-Amerika ennå ikke er så samlet. Brasil har vokst frem som en ubestridt lederkandidat, men det er et stykke igjen før de latinamerikanske landene står samlet bak Brasil. Det er ikke først og fremst fordi som det ofte hevdes i internasjonale medier at det er så sterke skiller mellom de ulike venstresidenes politikk i regionen. Snarere er årsaken at nabolandene ikke er spesielt ivrige etter å bli dominert av det de ser som et stadig mer selvsikkert Brasil. Obamas Latin-Amerikapolitikk eller mangel på sådan Obama-administrasjonen har i løpet av de få månedene den har vært ved makten gjort noe som ingen andre regjeringer i USA har gjort før den: Innrømt at politikken på tre viktige områder i

forholdet til Latin-Amerika har vært en fiasko: narkotikapolitikken, Cuba-politikken og politikken overfor Venezuela. Det første er blitt åpenbart for alle etter oppblomstringen av narkokrigen i Mexico, som ikke bare truer mexicanske liv og den mexicanske statens stabilitet, men også spiller over grensa mot USA. 1 Det andre er åpenbart ikke bare fordi Castro-regimet har holdt ut på Cuba i 50 år, men også fordi støtten til embargoen mot Cuba svinner i USA. I følge en ny Gallup-undersøkelse er 60 % av USA-amerikanerne for en reetablering av diplomatiske forbindelser med Cuba, og 51 % er for å heve handelsembargoen. 2 På alle tre områdene er det tatt små, men viktige skritt mot en endring av politikken. Både Obama og utenriksminister Hillary Clinton har vært i Mexico og forsikret om at USA har deler av ansvaret for narkokrigen i Mexico som hovedmarked for narkotikaen og hovedleverandør av våpen. I forrige uke ble budsjettet, som inkluderte US$ 350 millioner i støtte til Mexico for å bekjempe narkokartellene, vedtatt i kongressen. Innrømmelsene i Cuba-politikken kom strategisk en uke før toppmøtet på Trinidad & Tobago, noe som gjorde at møtet kunne foregå i en hyggelig atmosfære uten at Cuba-spørsmålet fikk overskygge resten av dagsorden. Når det gjelder USAs åtte år lange forsøk på å isolere Venezuela, uttalte Hillary Clinton på en pressekonferanse nylig at forsøkene på å gjøre Venezuela til en internasjonal paria ikke hadde fungert. Men det er fremdeles langt igjen til at Latin-Amerikas ønsker til den nye administrasjonen blir innfridd. For det første er stegene tatt i både, narko-, Cuba- og Venezuela-politikken beskjedne, og det ble kritisert av flere på møtet i Washington. Selv om Obama-administrasjonen innrømmer at krigen mot narkotika igjennom Plan Colombia og videreføringen, Den andinske planen, har vært feilslått og ført til økt voldsbruk og militarisering, så har Plan Mérida, som skal bekjempe kartellene i Mexico og Mellom-Amerika, også sterke militære elementer. I en ny rapport fra Human Rights Watch kritiseres det mexicanske militæret for økende menneskrettighetsbrudd 3, og den nye hjelpepakken til Mexico inneholder ingen menneskerettighetskomponent, slik som tidligere pakker har hatt. Det var også enighet på Washington-møtet om at det er mange interne politiske hindre som må overvinnes for at USA skal gjøre noe med flommen av våpen fra USA, og at det å forebygge narkotikabruk hjemme egentlig ikke engang er på dagsordenen i USA. Det er også langt igjen til at USA vil gå inn på det som har vært foreslått av en gruppe tidligere presidenter i Latin-Amerika og som også eksperter på møtet tar til ordet for som den eneste redningen: å avkriminalisere deler av narkohandelen. 4 Når det gjelder Cuba, er det klart at skrittene som er tatt er små, og det som virkelig vil bety noe er opphevning av handelsembargoen, men selv om det er et flertall i befolkningen som er for dette, er det fremdeles viktige grupper i Florida som er mot og som vil kunne blokkere. Og i forhold til Venezuela har det ikke skjedd stort mer enn et håndtrykk og noen positive signaler fra Hillary Clinton, i tillegg til at man ikke har videreført Bush-administrasjonens jevnlige utveksling av skjellsord med Hugo Chávez. Cuba og Mexico er imidlertid land som Obama er tvunget til å forholde seg til. Utover det er det klart at Obama har mange langt vanskeligere og mer akutte saker å ta seg av, og det er lite sannsynlig at Latin-Amerika vil stå høyt oppe på sakskartet. På Washington-møtet ble det argumentert for at Obamas frykt for å bli beskyldt for å være proteksjonist gjør at han nok vil søke å få godkjent 1 Se Norlarnet-analyse av Carlos Flores, 6.5.2009: http://www.norlarnet.uio.no/lib/pdf//behind_the_news/090506_narkotikatrafikken/narkotikatrafikken.pdf 2 http://www.gallup.com/poll/117829/americans-steady-backing-friendlier-cuba-relations.aspx. 3 http://www.hrw.org/en/reports/2009/04/28/uniform-impunity 4 http://drogasydemocracia.org/blog/archives/category/destaque

handelsavtalen med Colombia, som er stoppet i kongressen på grunn av kritikk av Colombias menneskerettighetsbrudd. Ellers vil Colombia nok få langt lavere prioritet enn tidligere nå som de alvorlige narkorelaterte problemene har spredt seg nordover til USAs naboland Mexico. Obama administrasjonen har videre langt på vei innrømmer at Colombia politikken har vært feilslått, hvilket står i sterk kontrast til colombianske myndigheters signal om at staten har tatt kontroll over illegalt væpnede grupperinger og deres herjinger. Colombianske myndigheters syn står i strid med den gjeldende oppfatningen utenfor landet som peker på de stadig nye ofrene for den væpnede konflikten, og stadig nye grupper av væpnede styrker. Men hvorvidt det er bra eller dårlig at USA nå vil vende øynene andre steder er det delte meninger om. Når det gjelder Venezuela, vil man søke å reetablere diplomatiske relasjoner, 5 unngå konflikt og ellers være enige om å være uenige. Venezuela på sin side vil fortsette sin strategi om å minske avhengigheten av eksporten til USA før USA gjør det, i følge en Venezuela-ekspert på møtet. Det vil i klartekst bety at man vil søke å finne nye markeder for oljen. Det knytter seg kanskje større spenning til hva som vil skje med forholdet til Brasil. Obamaadministrasjonen har ved flere anledninger uttrykt aksept for at vi nå lever i en multipolær verden, og Brasil har en klar rolle i den. Brasil er en gryende oljestormakt med nye, store oljefunn, og landet er verdens ledende produsent av bioetanol. USA ser i økende grad Brasil som en strategisk partner i spørsmål om annen type fornybarenergi og i miljøspørsmål, selv om USA selv må gjøre flere endringer for å være en troverdig partner for Brasil. 6 Det er imidlertid hindre i veien også for samarbeidet med Brasil. En av dem, som kan se ut som en detalj, men som er av stor betydning for Brasil, er USAs toll på brasiliansk bioetanol, som er ilagt for å beskytte USAs egen langt mindre bærekraftige maisbaserte bioetanolproduksjon. Med den økonomiske krisen er det lite som tyder på at den vil bli fjernet med det første. Alt i alt tyder det meste på at USA vil føre en sak-til-sak politikk i Latin-Amerika. Likevel har Latin- Amerika fått overraskende mye oppmerksomhet så langt. Det har vært hyppige besøk, og to dager etter Washington-møtet ble det annonsert at Clinton vill besøke Honduras og delta innsetningen av den nye venstreorienterte FMLN-presidenten Mauricio Funes i El Salvador i juni. Det aktive Latin- Amerikadiplomatiet kan forstås som et forsøk på å skape gode og nære relasjoner til Latin-Amerika for å sikre seg mot fremtidige negative overraskelser. Også utnevningen av Arturo Valenzuela som ansvarlig for Latin-Amerika i State Department 7, som skjedde to dager etter Washington-møtet, er en videreføring av dette. Valenzuela er et godt og trygt valg. Chilensk fødte Valenzuela er en høyt respektert statsviter og kommer fra jobben som direktør for Senter for Latin-Amerikastudier ved Georgetown Universitet. Han hadde flere høytstående posisjoner i Clinton-administrasjonen. Han blir sett på som en svært kunnskapsrik og relativt ukontroversiell person, og han var verken en skarp kritiker av Bush-regjeringen eller dens motstykke i regionen, Hugo Chávez. 5 Venezuela utviste USAs ambassadør i september 2008 i solidaritet med Bolivia, som utviste USAs ambassadør til Bolivia etter beskyldninger om å ha bidratt til urolighetene i landet i august. http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/09/11/ar2008091104043.html 6 Se også Kellie Meiman and David Rothkopf (2009), The United States and Brazil: Two perspectives on dealing with partnerships and rivalry, March 2009, www.americanprogress. org 7 Den formelle tittelen er: Assistant Secretary of State for Western Hemisphere Affairs

Alt i alt vil det nå bli store rom for Latin-Amerika til å sette agendaen. Men hva vil egentlig Latin- Amerika ha fra USA? Det spørsmålet ble også diskutert på Washington-møtet. Samling i sør? Toppmøtet i Trinidad&Tobago endte med en 97 punkt lang deklarasjon som kun verten for møtet, statsminister Patrick Manning, skrev under på. Det var løsningen som ble valgt etter at flere land nektet å skrive under, og man prøvde så godt det lot seg gjøre å ikke få det til å virke som det virkelig var stor uenighet. Bare Bolivia krevde en fotnote for å reservere seg mot støtten til bioetanolproduksjon som gis i deklarasjonen. Deklarasjonen bærer ellers med få unntak preg av å være en lang liste med gode forsetter uten store forpliktelser eller beskrivelse av hvordan de ulike målsetningene skal oppnås. 8 Bare tre uker etter toppmøtet truet Venezuela med å trekke seg fra Organisasjonen av amerikanske stater (OAS), som er organisator for toppmøtene, på grunn av en rapport fra den relaterte interamerikanske menneskerettighetskommisjonen (CIDH), som kritiserer Venezuela for manglende presse- og ytringsfrihet. Hvor sterkt kan man så si at samarbeidet er, og hva vil disse landene med USA? Det var delte meninger om det på ekspertmøtet i Washington. At det finnes forskjeller i innenrikspolitikken som legger ulike føringer på de ulike regjeringene, og også at de har ulik vektlegging i utenrikspolitikken, er klart, men flere stilte seg bak en uttalelse om at det ikke er strukturelle motsetninger i utenrikspolitikken. Landene i Sør-Amerika er i økende grad samstemt om generelle utenrikspolitiske prioriteringer, og skillet mellom for eksempel Brasil og Venezuela er i stor grad et bilde som er skapt utenfra. Men samtidig har man ingen klar oppfatning av hva man egentlig ønsker fra USA. Det finnes altså ingen klar Latin-Amerikapolitikk fra USA sin side men heller ingen klar USA-politikk fra Latin-Amerika sin side. Onde tunger vil ha det til at grunnen til at de latinamerikanske landene la så stor vekt på inklusjon av Cuba som en betingelse for videre samarbeid med USA, var at det var det eneste konkrete forslaget de kunne enes om. Det som kan styrke enheten blant de søramerikanske landene, er brasiliansk lederskap. Selv om mange naboland bifaller dette, stiller man seg på den ene siden kritisk til hva Brasil faktisk har oppnådd for eksempel i Mercosur. På den annen side oppfatter mange Brasils strategi som imperialisme, og på tross av at denne ble omtalt som en godlynt variant, er imperialisme aldri spesielt populært. For eksempel ser ikke den gamle erkerivalen Argentina bare med blide øyne på å bli stilt i skyggen av Brasil, Chile har alltid prioritert forholdet til land utenfor regionen og har aldri hatt særskilt nært forhold til Brasil, mens forholdet mellom Brasil og Bolivia har vært spent på grunn av brasilianske investeringer i gassektoren. 9 Likevel er det ingen som motsetter seg brasiliansk lederskap, og det ser nå også ut til at Brasil ønsker å inkludere Mellom-Amerika og Mexico i et regionalt samarbeid. Det står i sterk motsetning til hva tilfellet var for noen år siden da Lula var klar på at hans prioritet var søramerikansk samarbeid, i betydningen det som foregikk sør for Panamakanalen. 10 8 Det klareste unntaket er kanskje at landene forplikter seg til å ratifisere Konvensjonen om produksjon og salg av ulovlige våpen. 9 Se også Brasil en América del Sur: liderazgo o hegemonía? Woodrow Wilson Center Update on the Americas, No. 30, Septiembre 2008. 10 Bull, Benedicte (2006), Regionale alternativer til global turbokapitalisme.

Det er ingen tvil om at Brasil vil være et land å regne med i verdenspolitikken fremover. Mye vil imidlertid avhenge av hva som skjer i og med de multilaterale foraene. På Washington-møtet ble Obamas strategi overfor multilaterale organisasjoner i regionen og global sett karakterisert som segmentert multilateralisme basert på frivillighet uten store forpliktelser for USA. Latin-Amerika vil nok gjerne se et USA som i større grad deltar i forpliktende sammenhenger, der Brasil også spiller en større rolle enn i dag. Hva blir så implikasjonene av de nye endringene i Latin-Amerika for Norges politikk? Dette ble ikke diskutert på møtet, men man kan trekke noen slutninger. Europa og Norges rolle Norge har siden den nåværende regjeringen kom til makten søkt å omdefinere forholdet til Latin- Amerika fra å være en bistandsrelasjon til å være basert på strategiske interesser. Det er både i tråd med regjeringens generelle utenrikspolitiske orientering og et resultat av nye økonomiske interesser, særlig i Brasil, og de latinamerikanske landenes rolle i globalt klimasamarbeid og andre globale prosesser, for å nevne noen faktorer. Selv om Norge aldri vil bli noen sentral aktør i Latin-Amerika, har mange land vært åpne for tettere samarbeid med land utenfor den vestlige hemisfæren. Som et land med et positivt rykte basert på humanitært arbeid, og nå sammenfallende politisk orientering med mange av de latinamerikanske regjeringene, samt tung ekspertise innenfor flere energisektorer, er Norge et godt valg for flere av de tradisjonelt naturressursbaserte økonomiene, særlig i en situasjon med stadig økt behov for nye energikilder. At det er viktig å dyrke det gode forhold till Brasil har det vel aldri vært noen tvil om fra norsk side. Norge er vel plassert til å gjøre det med store investeringer i oljesektoren og store bidrag til å bekjempe avskogningen i Amazonas. Det som kan endre seg i årene som kommer, er en større åpenhet fra USA sin side til samarbeid om energi og miljøspørsmål. Men et tungt engasjement i energisektoren må ikke gå på bekostning av Norges rykte som en humanitær samarbeidspartner i regionen. Er man viktig vil man også bli sett, og dermed også mer utsatt for kritikk. En viktig måte å sikre at norske aktører bidrar til samfunnsmessige målsetninger, og ikke bare snevre økonomiske, er å holde tett kontakt med de samfunnene man opererer i. På ekspertmøtet i Washington vektla man mulighetene som ligger i en triangulering av innsatsen fra det sivile samfunnet i Latin-Amerika, Europa og USA. Det sivile samfunnet kan spille en nøkkelrolle i å trekke USA nærmere Europa på flere viktige områder, som menneskerettigheter, offentlig sikkerhet og justisreform. Fra Norges side må det også være positivt med økt latinamerikansk integrasjon og en slutt på isolasjonen av Venezuela. Norges forhold til Venezuela under Chavez kan vel karakteriseres som høflig, nøytralt og noe distansert. Man har ikke fulgt USAs isolasjonslinje, men heller ikke gjort noe forsøk på å kritisere den. Hvis Venezuela blir tatt inn i varmen fra USA sin side, vil dette muligens kunne dempe konfliktnivået og gjøre Venezuela til en enklere samarbeidspartner også for oljenasjonen Norge. Fra Norges side bør det imidlertid være bekymringsfullt at området som tradisjonelt har vært Norges prioritet i regionen Mellom-Amerika ser ut til å i stadig økende grad bli satt i bakgrunnen, både av USA og av de andre latinamerikanske landene. Utviklingen i noen land, særlig Guatemala, kan by på

store utfordringer i tiden som kommer 11, noe enhver utenlandsk aktør må forholde seg til. Men annonseringen av Hillary Clintons besøk i Honduras og El Salvador i juni styrker inntrykket fra Washington-møtet: de blir kanskje i større grad ignorert av sine egne enn av USA. Det kan jo være en tankevekker. 11 Se NorLARNet-analyse av Benedicte Bull og Erik Berge, 14.4.2009 http://www.norlarnet.uio.no/lib/pdf/behind_the_news/090414_wave_of_violence/wave_of_violence_norsk. pdf