Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Bjørn Rist 73 19 93 55 15.11.2016 2016/2052-630 Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. 04.05.2016 Trondheim kommune Postboks 2300, Sluppen 7004 TRONDHEIM Endelig tilsynsrapport Trondheim kommune - Solbakken skole Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har gjennomført tilsyn med Trondheim kommune, Solbakken skole. Foreløpig rapport ble oversendt 3. oktober 2016. Trondheim kommune har i tilsvar ingen merknader til denne. Vedlagt oversendes endelig rapport etter tilsynet. Rapporten inneholder lovforståelse, observasjoner og konklusjoner. I dette tilsynet har ikke Fylkesmannen eksplisitt sett på skoleeiers system. Med bakgrunn i de funn rapporten peker på, anbefaler Fylkesmannen at kommunen likevel gjennomgår skolenes praksis på feltet. Fylkesmannen oppfordrer kommunen til særlig å sikre at intensjonen bak meldeplikten er forstått, og at barn og unge blir ivaretatt slik loven krever. Fylkesmannen takker for et godt samarbeid med skoleeier og skole ved tilsynet. Med hilsen Lasse Arntsen (e.f.) utdanningsdirektør Bjørn Rist seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. 1 vedlegg Kopi: Trondheim kommune Postboks 2300, Sluppen 7004 TRONDHEIM v/ordfører Trondheim kommune Postboks 2300, Sluppen 7004 TRONDHEIM v/kontrollutvalget Solbakken skole Postboks 2300, Sluppen 7004 TRONDHEIM E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
2
3 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Endelig rapport etter tilsyn med skolepersonalets opplysningsplikt til barnevernet Trondheim kommune/solbakken skole
4 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 7. mars 2016 til dags dato gjennomført tilsyn med skolens/personalets opplysningsplikt til barneverntjenesten. Våre vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med opplysningsplikten til barneverntjenesten i Trondheim kommune Solbakken skole. Det ble ikke avdekket brudd på regelverket knyttet til personalets opplysningsplikt til barneverntjenesten i Trondheim kommune Solbakken skole. Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningslovens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som brudd på regelverket, uavhengig av om det er opplæringsloven, eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.
5 Tema for tilsynet Temaet for tilsynet er opplysningsplikten til barneverntjenesten. Det overordnede målet med tilsynet er at barn og unge i Trondheim skal ha en trygg og god oppvekst. Tilsynet skal bidra til å redusere risikoen for at personalet i skolen ikke melder bekymringer til barnevernet når de skal, samt bidra til at barn og unge som trenger det får rett hjelp til rett tid og trygge oppvekstsvilkår. Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Trondheim kommune Solbakken skole ble åpnet i møte med Trondheim kommune 4. mars 2016 og i brev av 7. mars 2016. Kommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon, se vedlegg, og opplysninger fra intervju. Tilsynets gang Formøte med skoleeier 4. mars 2016 Varsel til skoleeier om tilsyn; pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 7. mars 2016 Dokumentasjon og redegjørelse fra skoleeier mottatt 4. mai 2016 E-post fra skoleeier til skole/varsel med dagsorden for tilsynet, datert 24. mai 2016 Åpningsmøte og intervjuer 26. mai 2016 Foreløpig tilsynsrapport datert 4. oktober 2016 Endelig tilsynsrapport datert 15. november 2016
6 Opplysningsplikten til barnevernstjenesten Rettslige krav Personalet i skolen har både en oppmerksomhetsplikt og en opplysningsplikt. Oppmerksomhetsplikten fremgår av opplæringsloven 15-3 første ledd og opplysningsplikt fremgår av bestemmelsens andre ledd. Personalet i skoler skal i sitt arbeide være på vakt overfor forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet, jf. opplæringsloven 15 3 første ledd. Personalet i skolen er i den daglige kontakt med barna pålagt å være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten. Ved at personalet er oppmerksomme kan de oppdage forhold som vil utløse opplysningsplikten. For at personalet skal kunne oppfylle plikten sin til å være på vakt, må de ha kunnskap om hvilke situasjoner som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten og hvilke situasjoner som er å anse som så alvorlige at plikten til å melde fra utløses, jf. Udir-10-2012 Uten hinder av taushetsplikten skal personalet på eget initiativ gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller at det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Også etter pålegg fra barneverntjenesten og de andre instansene som er ansvarlig for å gjennomføre lov 17. Juli 1992 nr.100 om barneverntjenester, skal personalet gi slike opplysninger, jf. opplæringsloven 15-3 andre ledd. I brev av 17. desember 2014 har Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet uttalt at når vilkårene for opplysningsplikt er oppfylt, skal melding umiddelbart sendes til den kommunale barneverntjenesten. Den enkelte kan ikke selv velge mellom å gi opplysninger eller ikke dersom vilkårene for opplysningsplikt er oppfylt. Plikten til å gi opplysninger faller heller ikke bort selv om vedkommende på egenhånd forsøker å avhjelpe situasjonen. Det finnes med andre ord ingen andre handlingsalternativer som kan benyttes i stedet. Opplysningsplikten er imidlertid ikke til hinder for andre supplerende tiltak. Opplysningsplikten gjelder både meldinger som skolepersonalet gir på eget initiativ, den såkalte meldeplikten, og opplysninger de gir etter pålegg fra barneverntjenesten eller andre barnevernmyndigheter. Sistnevnte opplysningsplikt er ikke en del av dette tilsynet. Opplysningsplikten er et personlig ansvar som påhviler den enkelte ansatte ved skolen. Opplysningsplikten etter barnevernloven og opplæringsloven går foran skolens taushetsplikt. Personalet i skolen bør dokumentere hvilke vurderinger som er gjort i vurderingen av opplysningsplikten. Dokumentasjonen kan gjøre at personalet i ettertid kan vise at de, på det tidspunktet opplysningen ble gitt, vurderte at det var grunn til å tro at situasjonen var så alvorlig at den utløste opplysningsplikten. Dette kan være viktig dersom det i etterkant skulle bli spørsmål om taushetsplikten er brutt.
7 Opplysningsplikten oppfylles ved at skolen, enten rektor eller en ansatt, umiddelbart sender en bekymringsmelding til barneverntjenesten. Det er god praksis at meldingen skriftliggjøres, men det kan gjøres unntak, særlig i akutte situasjoner når det er viktig at barneverntjenesten raskt blir informert om bekymringen. Som et generelt utgangspunkt bør skolen gi foreldrene informasjon om at det vil bli sendt melding til barneverntjenesten. I enkelte situasjoner, for eksempel ved mistanke om vold eller overgrep, skal likevel skolen overlate til barneverntjenesten og eventuelt politiet å vurdere når og hvordan foreldrene skal bli informert. Årsaken til dette er at informasjonen til foreldrene i enkelte tilfeller hindrer barneverntjenesten og politiet i å gi barnet (eller andre) tilstrekkelig beskyttelse, jf. Udir-10-2012 Når skolepersonalet har sendt bekymringsmelding til barneverntjenesten, har barneverntjenesten plikt til å gi tilbakemelding til den som har gitt meldingen. Tilbakemeldingen skal gis innen tre uker etter at barneverntjenesten mottok meldingen, som en bekreftelse på at meldingen er mottatt. Når meldingen kommer fra en som er omfattet av opplysningsplikten, slik personalet i skolen er, skal barneverntjenesten også opplyse om det er åpnet undersøkelsessak, eller ikke. Dersom det er åpnet en undersøkelsessak, skal barneverntjenesten gi en ny tilbakemelding. Denne skal komme innen tre uker etter at undersøkelsen er gjennomført, og den skal informere om hvorvidt saken er henlagt eller om saken følges opp videre, jf. barnevernloven 6-7a. Når barneverntjenesten skal iverksette, eller har iverksatt tiltak som det er nødvendig at melder får kjennskap til, av hensyn til sin videre oppfølging av barnet, kan barneverntjenesten gi melderen tilbakemelding om tiltakene. Det er barneverntjenesten som i det enkelte tilfellet må vurdere om det er nødvendig å gi opplysninger til personalet i skolen om den videre oppfølgingen av barnet.
8 Fylkesmannens observasjoner I perioden fra 1. juli 2015 til og med 31. mars 2016 ble det meldt inn 261 bekymringsmeldinger til barne- og familietjenesten (BFT), Østbyen bydel. Av disse var det kun 14 som var meldt inn fra kommunale grunnskoler i Trondheim kommune. Solbakken skole er en barneskole med syv trinn. Skolens ledelse består av rektor alene, men rektor har flere treffpunkt med ansatte med delegerte oppgaver. Skolen har ikke fagledere, men en definert leder for skolefritidsordningen. Sosiallærer og spesialpedagogisk koordinator er ikke en del av ledelsen, men det er treffpunkt mellom disse og ledelsen. Skolen er videre organisert i team; ett for trinnene 1-4; og ett for trinnene 5-7. Ledelsen deltar på trinnmøtene. Personalet har møtepunkter hver tirsdag (fellestid); assistentene deltar ikke på disse, men blir orientert av SFO-leder for å sikre at SFO-ansatte har samme informasjon som lærerne. Møtene har variert innhold; alt fra overordnede pedagogiske temaer til fokus på kulturelle skoleaktiviteter. I tillegg gjennomføres personalmøter to ganger i året; her deltar også assistentene. Skolen har teammøter én gang i uka. Ved oppstart av skoleåret opplyses det i intervju at viktige dokumenter og viktige arbeidsområder gjennomgås. Informasjon om de ansattes oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt har de senere år vært gjenstand for en slik gjennomgang; dette kommer fram i intervjuene. Intervjuene viser at temaet delvis har blitt formidlet og drøftet i skolens fellestid. Skolen har også hatt kurs om oppmerksomhet rundt (blå)merker på barn. Dokumentasjon fra Trondheim kommune viser at nyutdannede lærere i Trondheim kommune, gjennom kommunens opplæringsprogram i april 2016, fikk informasjon om 15-3. Trondheim kommune opplyser om at dette temaet inngår i den årlige opplæringen av nytilsatte lærere. I følge de opplysninger Fylkesmannen har, så er ikke deltakelse i dette programmet obligatorisk for lærere. Skolens ledelse har heller ingen rutine som sikrer at alle ved skolen har kunnskap om opplysningsplikten og meldeplikten. Skolen har ikke utarbeidet egne rutiner for bekymringsmelding til barnevernstjenesten, men det synes å være en klar forståelse i personalet hva man skal gjøre ved bekymring. Skolen har få ansatte, og i intervjuene ble det ikke meldt behov for en funksjonsbeskrivelse, slik at alle ansatte får påpekt ansvaret for å melde til barnevernet ved mistanke om at en elev er utsatt for omsorgssvikt. I forbindelse med tilsynet, og innsamling av dokumentasjon, har rådmannen spurt rektorene i trondheimsskolen om hvordan de operasjonaliserer kunnskap om 15-3 i henhold til sitt delegasjonsreglement. Tilbakemelding fra rektorene viser at ansatte ved skolene er kjent med både observasjons- og meldeplikten i 15-3 i opplæringsloven. Undersøkelsen viser at de fleste skolene har dette som et årlig tema, og noen skoler ber om læreres underskrift på at de har mottatt, lest og forstått 15-3. Et par skoler rapporterer at de skal bli flinkere på å gjøre gjennomgangen av 15-3 til en årlig øvelse.
9 Intervjuene viser at opplysningsplikten og meldeplikten til barneverntjenesten er kjent for de ansatte ved Solbakken skole. Skolen har imidlertid ikke hatt en felles prosess for å søke en felles forståelse for hva man skal være oppmerksom på og heller ikke hvor terskelen for når melding skal gis. Det kommer likevel fram at dette er temaer som ofte diskuteres i uformelle fora; a la matpauser på personalrommet. Intervjuene med personalet ved skolen viste at alle som ble intervjuet hadde gjort seg opp en personlig mening om hvordan de skal forstå det å være på vakt overfor forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet; noen i større og noen i mindre grad. Alle som ble intervjuet var innforstått med at de hadde et personlig ansvar for å melde til barneverntjenesten. Trondheim kommune har laget en plan for å sikre at den enkelte skole, gjennom egne rutiner følger opp elevfravær. Trondheim kommune forventer også at skolene skal ha forebyggende tiltak rettet mot fravær. Skolenes arbeid med fravær og etterfølgelse av planen etterspørres i enhetssamtaler med rektorer og løpende ved melding til skoleeier i slike saker. Trondheim kommune har laget en rutine for hva ansatte skal gjøre ved mistanke om vold eller overgrep mot barn. Rutinen beskriver hvordan en kan gå frem for å finne nærmere ut av saken hvis en har mistanke om at barn blir utsatt for vold eller overgrep. Rutinen ligger i Kvaliteket. Intervjuene avdekker at rutinen i liten grad er kjent i personalet. Trondheim kommune har utarbeidet et skjema «Vedlegg til henvisningsskjema til Barne - og familietjenesten (BFT) bekymringsmelding barnevern». Dette dokumentet skal brukes ved bekymringsmelding til til BFT. Dokumentet er tilgjengelig via Kvaliteket og via skjemabanken i Trondheim kommunes intranett. Intervjuene avdekker at dette i liten grad er kjent i personalet, men at dette ikke er til hinder for at opplysningsplikten overholdes. Gjennom intervjuene kommer det fram at det er tett dialog mellom ansatte, og at det er «kort vei» til skolens ledelse når det oppstår bekymring. Intervjuene avdekker at rektor har en «åpen dør» ut til sine ansatte. Skolens ledelse betegnes, i intervjuene, som dedikerte og støttende overfor personalet. Det er ingen enkelt ansatt som opplever at de blir sittende alene med bekymringen. I intervjuene kom det fram at det er vanlig å snakke med de foresatte når man er bekymret for en elev og før en melder til barnevernstjenesten. Det framkom tydelig bevissthet om hvilke saker man ikke skulle kontakte foreldrene, før melding gis. Skolen har stort fokus på å skape et godt skole-hjem samarbeid. Terskelen for å ta kontakt med foreldre er lav når skolen opplever elevforhold som ikke er positivt for eleven og læringssituasjonen. Skolens personale informerte om at barnevernet som oftest ga tilbakemelding om at melding var mottatt. Skolens personale informerte om at de i mindre grad var trygge på å få tilbakemelding etter at saken eventuelt ble undersøkt. Skolens personale var tydelig på at de ønsket et bedre samarbeid med barnevernstjenesten. Personalet opplever at barneverntjenestens forståelse av egen taushetsplikt av og til er til hinder for å legge best mulig til rette for
10 elevene. Skolen selv har ingen rutine for å sjekke om tilbakemelding fra barneverntjenesten blir gitt. I intervjuene kom det fram at de ansatte ved skolen var klar over at de skulle fortsette å melde om bekymringen fremdeles var der, selv om barnevernet hadde gitt beskjed om at saken var avsluttet. Det kan følgelig være en utfordring for skolen/den enkelte om man ikke eksplisitt har fått beskjed fra barnevernstjenesten om hvor saken står. Dette skaper en unødvendig usikkerhet. Ved alle skolene i Trondheim i Trondheim er det opprettet fagteam; så også ved Solbakken skole. Fagteamene skal blant annet sikre bred kompetanse i en tidlig fase når skolene opplever utfordringer for enkeltelever, og for skolen som helhet. Fagteamene er satt sammen av skolens ledelse, helsesøster ansatte fra barneverntjenesten og ansatt fra PP-tjenesten. Andre instanser kan delta ved behov. Utfordringer knyttet til 15-3 er blant de saker som drøftes i fagteamet. Barne- og familietjenesten har egne kontaktpersoner som bistår skolene og deltar i fagteamene. Intervju og dokumentasjon viser at fagteamene også bistår ved behov ut over de faste møtene. Trondheim kommune har utarbeidet en veileder med en intern huskeliste for disse kontaktpersonene. Her står beskrevet hvordan BFT skal utfordre og veilede skolen i forbindelse med saker som tas opp. I Trondheim kommunes kvalitetsmelding for 2015 står det at fagteamene, så langt som mulig, skal løse utfordringer uten at det opprettes enkeltsak hos barneverntjenesten. Intervju avdekker at personalet ved Solbakken skole ikke har en entydig forståelse for om saker som er meldt til fagteamene, dermed er meldt til barnevernet. Intervjuene avdekker også at drøftingen i fagteam kan føre til at terskelen, for å melde bekymring til barnevernet, heves. Intervjuene avdekket at personalet selv vurderte sin kompetanse på feltet som god nok. Det ble imidlertid uttrykt ønske om skolering; både for å forstå selve organiseringen av barneverntjenesten i Trondheim kommune, men også for å skape en større felles forståelse for hva som utløser opplysningsplikten.
11 Fylkesmannens oppsummerende vurderinger Etter vår vurdering har personalet ved Solbakken skole kjennskap til oppmerksomhetsplikten og de forstår hva den innebærer. Det er også vår vurdering at personalet vet at de har en personlig plikt til å melde fra til barnevernet dersom det er grunn til å tro at en elev blir utsatt for omsorgssvikt, mishandling eller viser vedvarende alvorlige atferdsvansker. Gjennom tilsynet er det sannsynliggjort at personalet vet hvordan de skal gå fram når de melder bekymring til barnevernet. Dette til tross for at personalet ved skolen i liten grad er kjent med kommunalt utarbeidede planer/rutiner knyttet til opplysningsplikten. Fylkesmannen vil peke på at behandling av bekymringsmeldinger i fagteam kan undergrave en umiddelbar meldingskultur, og samtidig åpne opp for andre handlingsalternativer som ikke er i tråd med intensjonen bak opplysningsplikten. Informasjon om opplysningsplikten blir gjennomgått ved skolestart, selv om det ikke foreligger en rutine for dette ved Solbakken skole. Manglende rutiner kan føre til at kunnskap om opplysnings- og meldeplikt, særlig for nytilsatte, ikke blir sikret ved Solbakken skole. Skolen har i liten grad lagt til rette for et tolkningsfellesskap for de ansatte ved skolen. Et tolkningsfellesskap kan, på en bedre måte, sikre en felles forståelse for hva som ligger i oppmerksomhetsplikten, og en felles (terskel)forståelse for når man skal melde bekymring.
12 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har, etter en helhetlig vurdering, kommet til at Trondheim kommune personalet ved Solbakken skole - er på vakt overfor forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten, jf. opplæringsloven 15-3 første ledd. Personalet ved Solbakken skole har også kunnskap om at de på eget initiativ skal gi opplysninger til barneverntjenesten, jf. opplæringsloven 15-3 andre ledd første punktum. Trondheim kommune, Solbakken skole, har ikke rutiner som ivaretar kontinuitet i arbeidet med opplysningsplikten til barnevernstjeneste. Etter å ha ført tilsyn med Solbakken skole kan ikke Fylkesmannen sannsynliggjøre brudd på regelverket ved skolen. Tall, nevnt innledningsvis under Fylkesmannens observasjoner, kan imidlertid tyde på at regelverket ikke nødvendigvis blir fulgt ved skolene i Trondheim, og at terskelforståelsen for når meldinger skal gis, er ulik. Selv om dette tilsynet ikke eksplisitt har sett på skoleeiers system, anbefaler Fylkesmannen at kommunen gjennomgår skolenes praksis på feltet for om mulig å sjekke om meldeplikten er forstått, og at barn og unge blir ivaretatt slik loven krever. Fylkesmannen konkluderer med at det ikke er funnet brudd på regelverket ved Solbakken skole. Fylkesmannen mener likevel at det finnes forbedringsområder, slik det framkommer av våre observasjoner og vurdering i denne rapporten.
13 Endelig rapport Fylkesmannen har i dette tilsynet ikke konstatert brudd på regelverket.
14 Vedlegg1: Oversikt over mottatt dokumentasjon VEDLEGG 1 Kvalitetshåndbok for Trondheim kommune. Kvaliteket er Trondheim kommunes kvalitetssystem. Håndboken gir en innføring i dette. Kvaliteket består av to deler, en for dokumentstyring og et avvik - og forbedringssystem. VEDLEGG 2 Trondheim kommunes delegasjonsreglement. Her beskrives det hva grunnskolene er delegert fra rådmannen, herunder ansvaret for oppfølging av 15-3. VEDLEGG 3 Handlingsplan mot vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep 2016-2019. VEDLEGG 4 Presentasjon fra fagseminar for nyutdannede lærere, april 2016. Nyutdannede lærere fra Trondheim fikk gjennom kommunens opplæringsprogram Ta plass i april 2016 informasjon om 15-3 av professor Øyvind Kvello VEDLEGG 5 Invitasjon til fagseminaret Beskyttelse av barn mot vold og seksuelle overgrep. VEDLEGG 6 Sjekkliste internkontroll - faglig virksomhet. Rektor skal i følge sjekklista vurdere om skolen har egne rutiner i kvaliteket, om de har planlagt og gjennomført tiltak og gi eksempler. Blant annet når det gjelder 15-3. VEDLEGG 7 Presentasjon Hva er Fagteam. VEDLEGG 8 Veileder for skolenes kontaktperson i BFT. VEDLEGG 9 Mål for sosialfagliges deltakelse i Fagteam. Her beskrives hvilken rolle de sosialfaglige skal ha med deltakelse i fagteam, herunder veiledning og kompetanseheving av skolen i forhold til bekymringsmelding og familietiltak. VEDLEGG 10 Rutine i kvaliteket Hva gjør jeg ved mistanke om vold eller overgrep mot barn? VEDLEGG 11 Rutine i kvaliteket Flytskjema. Dokumentet viser arbeids- og ansvarsflyten ved mistanke om krenkelse/overgrep der barn er involvert. VEDLEGG 12 Skjema i kvaliteket Vedlegg til henvisningsskjema til Barne - og familietjenesten bekymringsmelding barnevern. VEDLEGG 13 Rutine i kvaliteket Handlingsplan ved elevfravær skole. LENKE beskrivelse av arbeidsprosess bekymringsfullt skolefravær https://intranett.trondheim.kommune.no/content/1130967204/bekymringsfulltskolefravar-og-alvorlig-funksjonstap-hos-barn-og-ungdom Dokumentasjon innhentet på tilsynsdagen Referat fra møter i fagteam
15