2017-03-27 1 (5) Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Postboks 93 4791 LILLESAND Sendt elektronisk til: firmapost@nkom.no Oslo, 27. mars 2017 Vedr. grunntakst og takstregimet for spesialnummer Telia Norge AS (Telia) viser til brev 10. mars d.å. fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) vedrørende ovennevnte, og vil i det følgende benytte anledningen til å melde tilbake hvordan man stiller seg til spørsmålene om grunntakst til spesialnummer, og om hvordan legge best mulig til rette for at næringsdrivende kan etterleve markedsføringsloven (mfl.) 11. Bakgrunn: EU-domstolen har som Nkom påpeker i sin henvendelse, nylig presisert hva som menes med begrepet «basic rate» slik dette brukes i EU-direktiv 2011/83/EU art. 21. 1 Kort oppsummert legger domstolen til grunn at dette begrepet skal bli forstått slik at forbrukernes kostnader i forbindelse med å ringe en leverandørs kundeservice i forbindelse med oppfølgning av en inngått kontrakt, ikke skal overstige kostnadene som forbrukerne ellers ville ha blitt påført ved å ringe et standard geografisk nummer (fast eller mobil). Nevnte direktivbestemmelse er i norsk rett gjennomført ved mfl. 11, som i tredje ledd bestemmer at det i næringsvirksomhet er forbudt «å henvise forbrukere som skal ta kontakt med den næringsdrivende i forbindelse med en inngått avtale, til et telefonnummer som belaster forbrukeren med en høyere kostnad enn grunntakst.» Forbudet i mfl. 11, herunder EU-domstolens presisering av begrepet «basic rate/grunntakst», skaper utfordringer i forhold til næringsdrivende som har etablert sin kundeservice med basis i såkalte spesialnummer, typisk 5-siffrede nummer eller stedsuavhengige nummer i 8xx-serien. Bakgrunnen for det er at det i praksis gjennomgående er dyrere for forbrukerne å ringe til slike spesialnummer enn til "vanlige" fast- eller mobilnummer. Selv om forbudet i mfl. 11 retter seg mot «næringsdrivende», tar Nkom til ordet for at ekomtilbyderne må finne en løsning som gjør at næringsdrivende fortsatt kan benytte spesialnummer som nummer til sin egen kundeservice. Det pekes i denne sammenheng bl.a. på at slike nummer 1 Jf. sak C-568/15, datert 2. mars 2017 Company information Telia Norge AS Postboks 4444 Nydalen NO-0403 Oslo, Business ID: 981 929 055
2017-03-27 2 (5) ofte utgjør en viktig ressurs for de næringsdrivende, og er en integrert del av markedsføring og drift i mange organisasjoner. Slik Nkom ser det, vil en enkel og pragmatisk løsning på denne utfordringen være at (i) samtlige tilbydere endrer sine takseringsregimer for anrop til spesialnummer slik at anrop til slike nummer ikke koster mer enn «grunntakst», (ii) termineringskosten for anrop til spesialnummer justeres ned til regulert nivå for anrop til terminering av tale i individuelle mobilnett, og (iii) at tilsvarende nedjustering gjennomføres i forhold til tilgangspriser for tjenesteleverandører i mobilnett. Videre, og som en midlertidig løsning inntil endelig avklaring er funnet, oppfordrer Nkom tilbyderne til å fjerne eventuelle sperringer til parallellnummer til 5-sifret nummer, herunder at eventuell særtaksering for anrop til slike parallellnummer endres. Telias vurderinger: a) Taksering av anrop til spesialnummer Tilbydere av offentlig telefontjeneste fastsetter i utgangspunktet selv sine takster for samtaler til såkalte spesialnummer, og avtaler avregningstakster seg i mellom for samtaler til slike nummer. Prisen for å ringe til et spesialnummer er som allerede nevnt, og som Nkoms undersøkelse fra september 2016 viser, gjennomgående høyere enn prisen for å ringe til "ordinære" fast- og mobilnummer. Nkom hevder i sin undersøkelse at prisene for å ringe til femsifrede nummer ikke er logiske, dvs. Nkom uttaler i undersøkelsen bl.a. at det etter deres mening ikke er godtgjort «at det er logisk at anrop til spesialnummer av typen femsifret nummer, skal være så mye dyrere å produsere i nettene at prisingen er logisk i et slikt perspektiv.» 2 Tatt i betraktning ovennevnte utsagn, kan Nkom vanskelig oppfattes annerledes enn at det foreligger aksept for at prisen for å ringe spesialnummer kan være noe høyere enn prisen for å ringe et "ordinært" nummer, jf. at det etter Nkoms vurdering ikke er logisk at det «skal være så mye dyrere å produsere» samtaler til et spesialnummer (understreket her). Telia slutter seg til dette. I tillegg til Nkoms forklaring om at de høye ringeprisene for anrop til spesialnummer trolig skyldes manglende konkurranse, vil Telia for det første fremheve at høyere pris for å ringe til spesialnummer enn til vanlige nummer delvis kan forklares med noe høyere og asymmetriske samtrafikkpriser, dvs. den prisen terminerende netteier som leverer spesialnummeret tar fra originerende netteier. Høyere samtrafikkpriser skyldes igjen noe økte produksjonskostnader som følge av at det normalt vil være ekstra funksjonalitet knyttet til slike nummer som det ikke tas særskilt betalt for, f.eks. mer avansert ruting av samtalen, køsystemer, statistikk eller lignende. For det annet kan høyere pris for å ringe til spesialnummer enn til vanlige nummer delvis forklares med ubalansen i trafikken til slike nummer. Sammenlignet med vanlige nummer, der det vil være trafikk både til og fra nummeret, er trafikk til spesialnummer stort sett enveistrafikk. 2 Jf. http://www.nkom.no/aktuelt/nyheter/fortsatt-dyrt-%c3%a5-ringe-spesialnummer
b) Differensiert løsning 2017-03-27 3 (5) I tillegg til at næringsdrivende ofte benytter spesialnummeret til mer enn «kundeservice», benyttes slike spesialnummer i praksis også til langt mer enn bare «kundeservice». Eksempelvis fremheves det på Nkoms hjemmeside at 5-sifrede nummer er godt egnet til bruk for informasjonstjenester og i forbindelse med markedsføring og salg av varer eller tjenester. 3 Dette er en bruk som ikke rammes av forbudet i mfl. 11. At slike spesialnummer anvendes til flere formål, herunder til andre formål enn «kundeservice», tilsier at Nkoms løsningsforslag fremstår som uforholdsmessig. Slik Telia ser det, er det en forutsetning for å drøfte Nkoms løsningsforslag at dette gjøres differensiert, dvs. at det kun er prisen for anrop til spesialnummer som benyttes til «kundeservice» som skal reduseres ned til «grunntakst», og ikke prisen for å ringe til spesialnummer generelt. Inntektene fra anrop til spesialnummer utgjør en viktig inntektskilde for tilbyderne. Å endre takseringsregimet for spesialnummer generelt, slik Nkom foreslår, vil medføre at tilbyderne påføres et plutselig og betydelig inntektsbortfall. For å redusere behovet for å rebalansere sluttbrukerprisene, bør inntektsbortfallet for tilbyderne gjøres minst mulig. Dette er et forhold som taler til fordel for at en eventuell løsning må være differensiert. Videre vil det bli en utfordring å fastslå hva som menes med "kundeservice", spesielt der den næringsdrivende også tilbyr andre tjenester over spesialnummeret utover det som kan karakteriseres som ren oppfølgning av en allerede inngått avtale. Det kan i denne sammenheng også vises til det Nkom skriver på sin hjemmeside om at spesialnummer vanligvis brukes til ulike "verdiøkte tjenester", noe som f.eks. betyr at samtalen rutes avhengig av hvor innringeren er (f.eks. til nærmeste filial), tid på døgnet (f.eks. til nærmeste filial i kontortiden og til sentralt punkt etter kontortid) eller til der det finnes ledig kundebehandler, gjerne kombinert med kø-funksjon. Og som Nkom presiserer, er dette er «en "verdiøkning" både for den som ringer og den som mottar samtalen, fordi man f. eks. rutes dit det er ledig, og ikke står i lang kø.» 4 c) Årlige avgifter og gebyr Inntekter fra spesialnummer utgjør for øvrig også en inntektskilde for det offentlige, jf. ordningen med årlige gebyr og avgift for retten til å inneha og bruke 5-sifrede nummer. Oversikten på Nkoms hjemmeside over årlige priser og status for alle 5-sifrede nummer, 5 viser dessuten at det fortsatt er mange nummer som står ubrukte. En alternativ løsning, eller supplement, til den løsningen Nkom har presentert, er at disse numrene frigjøres og vederlagsfritt stilles til rådighet for næringsdrivende som ønsker å beholde sitt eksisterende spesialnummer til andre formål, men som fortsatt ønsker å tilby kundeservice over spesialnummer. En forutsetning i denne sammenheng, er at det oppnås enighet blant tilbyderne om at anrop til disse numrene skal prises iht. «grunntakst». 3 Jf. http://www.nkom.no/teknisk/nummerforvaltning/e.164-nummerplan/5-sifret-nummer-02000-09999 4 http://www.nkom.no/marked/nummerforvaltning/nummer/om-spesialnummer 5 http://www.nkom.no/npt/femsiffer/t5_nummer.pdf
d) Abonnement 2017-03-27 4 (5) Nkom viser i brevet til at deres løsningsforslag fordrer at bransjen kommer opp med en løsning når det gjelder abonnementspakker med inkludert trafikk til fast- og mobiltelefon, og det pekes på at en mulig innfallsvinkel kan være at anrop til spesialnummer inkluderes i pakkene. Telias kommentar til dette er at tilbyderne må stå fritt til å bestemme hvilken trafikk som skal inkluderes i abonnementspakkene som tilbys i sluttbrukermarkedet. Selv om man skulle lykkes i forsøket på å få til en enighet blant tilbyderne om at prisen for å ringe til spesialnummer som brukes til kundeservice skal reduseres til «grunntakst», må det fortsatt være opp til den enkelte tilbyder å bestemme om trafikk til slike nummer skal inkluderes i abonnementet eller ikke. EUdomstolens presisering innebærer kun et forbud mot taksering for anrop til kundeservice utover «grunntakst», og ikke at anrop til slike nummer skal være gratis eller inkludert i abonnementsavgiften. e) Grunntakst EU-domstolens avgjørelse presiserer kun hvordan «grunntakst» skal beregnes, men ikke hva «grunntaksten» eksakt skal være, og som Nkom skriver vil størrelsen på grunntaksten derfor kunne variere fra land til land. Relevante myndigheter har ikke fastsatt en konkret pris for hva som vil være å anse som grunntakst her til lands. At tilbyderne langt på vei har forlatt et takseringsregime basert på pris per minutt, skaper utfordringer i forhold til å bestemme størrelsen på den grunntaksten som skal legges til grunn. Nkom slår uten videre fast at gjeldende ringepriser for anrop til spesialnummer er for høy, og at denne må reduseres for at næringsdrivende fortsatt skal kunne tilby kundeservice over slike nummer. Prisene som benyttes i tilbydernes kontantkortabonnement for anrop til "ordinære" fast- og mobilnummer, brukes som referansepris i denne sammenheng. Dersom det oppnås enighet blant tilbyderne om ringepriser til spesialnummer for kundeservice slik at næringsdrivende slipper å bytte til ordinære fast- eller mobilnummer, er Telia av den oppfatning at kontantkortprisene for anrop til "ordinære" fast- og mobilnummer ikke umiddelbart kan legges til grunn. Inntektsbortfallet som vil oppstå for tilbyderne som følge av en slik endring, vil nødvendigvis føre til en rebalansering av prisene i sluttbrukermarkedet. Dagens kontantkortpriser vil således ikke være relevante å vektlegge i denne sammenheng. Tvert imot må det overlates til tilbyderne å bestemme hva grunntaksten skal være. Telia finner støtte for et slikt syn i lovforarbeidenes merknader til bestemmelsen i mfl. 11 tredje ledd, hvor det heter at: 6 «Bestemmelsen slår fast at næringsdrivende ikke kan ta betalt utover grunntakst for oppringninger fra forbrukere som kontakter den næringsdrivende i forbindelse med en inngått avtale. Det sentrale ved bestemmelsen er at hele telefonavgiften skal gå til ekomtilbyder og ikke til den næringsdrivende avtaleparten. Ekomtilbyder fastsetter sine takster på kommersielt grunnlag og prisene varierer fra selskap til selskap. Bestemmelsen tar sikte på å forhindre at næringsdrivende krever betalt for telefonsamtaler i etterkant av en inngått avtale, i tillegg til prisen som er avtalt for varen eller tjenesten» (understreket her). 6 Jf. Prop.69 L (2013-2014)
2017-03-27 5 (5) Det vises i denne sammenheng også til det som er sagt ovenfor om at det foreligger aksept fra Nkoms side for at prisene for anrop til spesialnummer kan være noe høyere enn prisen for å ringe til vanlige nummer, bl.a. som følge av høyere samtrafikkpriser, som igjen kan forklares med noe høyere produksjonskostnader for terminerende tilbyder. 7 Grunntakst kan slik Telia ser det, under enhver omstendighet ikke settes lavere enn tilbyders produksjonskostnader, pluss en rimelig fortjeneste. Avslutning: Selv om forbudet etter mfl. 11 tredje ledd retter seg mot næringsdrivende, og ikke mot ekomtilbyderne, vil Telia bidra konstruktivt i arbeidet med å finne en løsning som gjør at næringsdrivende kan fortsette med å tilby kundeservice over spesialnummer uten at de samtidig kommer i strid med forbudet i mfl. 11. For mange næringsdrivende er bruken av slike nummer innarbeidet over lang tid, og numrene utgjør en viktig og verdifull ressurs. Etter Telias vurdering er imidlertid Nkoms foreslåtte løsning for å unngå en omlegging av bruken av spesialnummer for næringsdrivende altfor vidtrekkende i den forstand at denne forutsetter omlegging av takseringsregimet for spesialnummer generelt, og ikke bare en omlegging av prisene for anrop til spesialnummer som brukes til kundeservice. Med mindre det er mulig å få til en løsning som kun gjelder omlegging av takseringsregimet for spesialnummer som brukes til kundeservice, vil Telia rent umiddelbart anta at det vil bli vanskelig å få til en enighet blant ekomtilbyderne i denne sammenheng. Videre er det viktig at fokus i denne sammenheng ikke bare blir rettet mot sluttbrukerprisen som den enkelte tilbyder tar for anrop til spesialnummer, men at det også blir gjort en gjennomgang av de ulike kostnadselementene som sluttbrukerprisene er basert på. I tillegg til grossistprisene for terminering til spesialnummer, må også eventuell offentlige avgifter og gebyrer for retten til å bruke spesialnummer reduseres. Telia er også opptatt av at eventuell løsning i denne sammenheng ikke må gå på bekostning av tilbydernes frihet til selv å fastsette takster for samtaler til såkalte spesialnummer på kommersielt grunnlag, herunder retten til selv å bestemme hvorvidt anrop til slike nummer skal inkluderes i abonnementspakkene eller ikke. Hva som utgjør "grunntakst" kan som det fremgår av lovforarbeidenes merknader til mfl. 11, variere fra tilbyder til tilbyder. Inntektsbortfallet som tilbyderne vil oppleve som følge av en eventuell omlegging av takseringsregimet, vil også nødvendiggjøre en rebalansering av sluttbrukerprisene. Med vennlig hilsen Telia Norge AS Frode Lillebakken Juridisk direktør 7 Jf. http://www.nkom.no/marked/nummerforvaltning/nummer/om-spesialnummer