Notat Til Fra Fauske kommune Advokat Harald G. Nyhus Dato 22. november 2005 EIENDOMSSKATT - OMTAKSERING 1 INNLEDNING 1.1 Problemstilling Vi er bedt om å vurdere om Fauske kommune vil ha anledning til å gjennomføre en omtaksering av de skattepliktige eiendommene i kommunen selv om det ikke er gått 10 år siden forrige alminnelige taksering. 1.2 Bakgrunn Fauske kommune har lenge hatt eiendomsskatt. I 1991 ble det gjennomført alminnelig omtaksering av de skattepliktige eiendommene i kommunen. Ved denne takseringen ble det ikke gjennomført befaring. I perioden november 2001 mars 2002 ble det gjennomført en ny, alminnelig omtaksering, og det ble da også foretatt befaring. Etter det som er opplyst ligger de takstene som ble fastsatt ved takseringen i 2001/2002 betydelig under antatt markedsverdi. Særlig gjelder dette for boligeiendommer, hvor takstene anslagsvis ligger på 25% av antatt omsetningsverdi. For næringseiendommer 1 ligger takstverdien på ca. 50% av antatt omsetningsverdi. For kraftverk vil takstverdien teoretisk tilsvare 100% av salgsverdien. Dette skyldes de spesielle takseringsreglene for slike anlegg, jf. skatteloven 18-5, og det forhold at det er ligningsmyndighetene som fastsetter takstene, jf. eiendomsskatteloven 8. Fauske kommune har i 2004 hatt følgende eiendomsskatteinntekter: Bolig kr 3.598.000 Kraftverk kr 10.412.000 Andre former for verk og bruk enn kraftverk kr 268.000 Næringseiendommer som ikke er verk og bruk kr 1.276.000 1 Næringseiendommer omfatter både butikker, kontorer og verk og bruk.
Advokatfirmaet Hjort DA Side 2 av 7 Dersom man legger til grunn at en omtaksering ville medføre at de nye takstene ble liggende på 80% 2 av antatt omsetningsverdi, ville skatteinntektene fra boliger øke med ca. kr 7.9 mill. og skatteinntektene fra næringseiendommer med ca. kr 0,9 mill. På bakgrunn av disse tallene må det antas at en omtaksering vil kunne føre til at de samlede eiendomsskatteinntektene øker med kr 7 10 mill. 1.3 Den videre disponeringen av vurderingen Vi vil i pkt. 2 nedenfor først gi en generell redegjørelse for de lovbestemmelsene som regulerer spørsmålet om når det kan eller skal gjennomføres omtaksering. Deretter vil vi i pkt. 3 foreta en konkret vurdering av spørsmålet om Fauske kommune vil ha anledning til å gjennomføre en ny, alminnelig omtaksering før det er gått 10 år siden forrige alminnelige omtaksering, som ble foretatt i 2001/2002. 2 DE RETTSLIGE RAMMER 2.1 Byskatteloven 4 første ledd 2.1.1 Ordlyden i bestemmelsen Av byskatteloven 4 første ledd første punktum lyder: Almindelig taksering foregår hvert 10de år, medmindre bystyret under særegne forhold beslutter, at ny taksering tidligere skal finne sted. Kravet om at taksering må skje minst hvert 10. år er satt til side gjennom eiendomsskatteloven 33 tredje ledd, som fastsetter at Kommunestyret kan gjere vedtak om at den siste ålmenne verdsetjinga for utskriving av eigedomsskatt, skal gjelde fram til reglane i 8 vert sette i kraft. Bestemmelsen om at kommunestyret under særegne forhold kan beslutte at ny taksering skal finne sted før det er gått 10 år, gjelder imidlertid fortsatt. Dette innebærer at dersom det først foreligger slike forhold, så vil kommunestyret kunne beslutte at det skal gjennomføres en omtaksering. Spørsmålet blir derfor hva slags forhold som kan karakteriseres som særegne. For å besvare dette spørsmålet vil det være nødvendig å se nærmere på forarbeidene til bestemmelsen, jf. pkt. 2.1.2 og på uttalelser i juridisk teori, jf. pkt. 2.1.3. Også andre rettskilder vil kunne ha betydning for fortolkningen, jf. pkt. 2.1.4 og 2.1.5. 2.1.2 Forarbeidene til byskatteloven I Indst. O VI 1909 s. 221, som utgjør en del av forarbeidene til byskatteloven 4 første ledd, uttales blant annet følgende om når omtaksering skal gjennomføres: 2 Selv om eiendomsskattetakstene prinsipielt både kan og skal tilsvare full markedsverdi, er det ofte fornuftig å legge inn en viss sikkerhetsmargin, slik at taktene blir liggende noe lavere.
Advokatfirmaet Hjort DA Side 3 av 7 Af skattelovkomiteen er foreslaaet, at taksering skal foregaa hvert 5te aar. Bykommunerne vil derved, anfører komiteen (indstillingen side 65) opnaa stadig at kunne følge med grundens værdistigning til forøgelse av eiendomsbeskatningen, liksom ogsaa nedgang i værdien paa denne maade vil komme til sin ret, saaledes at der kan vises billigt hensyn til en aftagende skatteevne hos eiendomsbesidderne. Det er imidlertid fra flere hold reist innvedninger mod saa hyppige takseringer, der navnlig for de større byers vedkommende er et besværligt og kostbart apparat at sætte igang, og departementet har heller ikke kunnet overbevise sig om, at de av komiteen anførte grunde skulle være nødvendig at holde almindelig omtaksering hyppigere enn hvert 10de aar. Under normale forhold vil i løpet av 10 aar som regel ikke nogen væsentlig forrykkelse i værdiforholdene for faste eiendommes vedkommende finde sted, og departementet antager saaledes at det vil være tilstrækkelig at fastholde tiaarlig taksering som regel, naar der ved siden deraf, som foreslaaet, abnes adgang for bystyret under særlige forhold at ladde foretage omværdsettelse for enkelte dele af byen eller enkelte eiendomme. Nærværende komite tror med departementet, at det i alminnelighed vil være tilstrækkeligt, at de heromhandlede takseringer afholdes hvert tiende år. Dog har man troet, at der bør være adgang for bystyret under særegne forhold at afkorte tidsrommet og beslutte at ny taksering tidligere skal finde sted. Bestemmelse herom indeholdes i paragrafens første led. (Uthevet og understrekt her.) Videre kan det vises til Forh. Ot. for 26.06.1911 hvor Stortingsrepresentant W. Konow i forbindelse med spørsmålet om hvor ofte det burde gjennomføres omtaksering av verk og bruk i herredskommune uttalte følgende: At foreta taksering hvert aar fandt vi vilde bli for brysomt for ligningsnævndene, naar det skal foretages paa en samvittighedsfuld og nøiaktig maate. (Uthevet og understrekt her.) Av de siterte uttalelsene fremgår at bestemmelsen om at taksering som hovedregel ikke kan skje oftere enn hvert 10. år, ikke og i alle fall ikke primært er gitt for å verne skattyterne mot hyppigere takstøkninger. Bestemmelsens formål synes først og fremst å være å fastslå at kommunene ikke skulle være forpliktet til å gjennomføre kostnadskrevende omtakseringer oftere enn hvert 10. år. Dette tilsier at det bør være anledning til å foreta omtaksering, dersom kommunen selv skulle ønske dette. 2.1.3 Juridisk teori I J.E. Thomle, Skattelov for byene, kommentarutgave (13. utg.) side 8 inneholder merknader til bestemmelsen i byskattloven 4 første ledd første punktum. Her uttales følgende om når omtaksering kan og skal finne sted: Det er således adgang for bystyret til innen utløpet av 10-årsperioden å beslutte ny alminnelig taksering hvis forholdene har forandret seg slik at ny alminnelig taksering er ønskelig. Når den nye taksering er foretatt, blir den stående i nye 10 år, med mindre bystyret atter beslutter tidligere taksering. Derimot har bystyret ikke adgang til på forhånd å fatte beslutning om at takseringen skal gjelde for et kortere tidsrom enn 10 år se dept. skr. i Utv. 1971 s. 292 ang. ulikt utgangspunkt for 10-årsfristen for kommuner som slås sammen.
Advokatfirmaet Hjort DA Side 4 av 7 Den oppstillede betingelse under særegne forhold må forstås som omfattende alle tilfeller hvor forandrede forhold har medført at takstene ikke lenger kan anses å svare til de virkelige verdier. Det er selvfølgelig uberettiget om et bystyre ensidig legger an på å få takstene drevet i været. Hensikten må være å få takstene riktige, og det er da like sterk grunn til å foranledige omtaksering når takstene er for høye, som når de er for lave. (Uthevet og understreket her.) I ovennevnte uttalelse er det forutsatt at takstene er blitt uriktige fordi forholdene har forandret seg. For så vidt gjelder Fauske, er det etter det vi forstår ikke endrede forhold som har ført til at takstene er blitt alt for lave i forhold til markedsverdien. Årsaken til differansen mellom takster og faktisk markedsverdi er at takstene allerede i utgangspunktet ble satt for lavt. Etter vårt syn kan imidlertid ikke dette være avgjørende. I henhold til ordlyden i byskatteloven 4 første ledd første punktum er det ikke noe krav om at det skal foreligge endrede forhold, men at det foreligger særegne forhold. Uttalelsen om at takstene skal svare til de virkelige verdier, som er sitert ovenfor, gir etter vår oppfatning derfor klare holdepunkter for å hevde at det at takstene ikke svarer til omsetningsverdien kunne være et særegent forhold, også i de tilfellene hvor takstene opprinnelig er blitt satt for lavt. 2.1.4 Tidligere bestemmelser som regulerer nå omtaksering skal gjennomføres Før byskatteloven av 1882 ble vedtatt, hadde hver by sin egen skattelov. Som eksempel kan nevnes Lov angaaende Beskatning av fast Eiendom i Christiania av 12.04.1880. Denne loven inneholdt i 8 en bestemmelse som regulerte hvor ofte det skulle og kunne gjennomføres omtaksering. Bestemmelsen lød som følger: Omværdsættelser af samtlige skattepliktige Eiendomme skal foregaa mindst hvert tiende Aar, men kan ogsaa foretages med kortere Mellemrum, saafremt Formænd og Repræsentanter hertil finde Grund. (Uthevet og understrekt her.) Av bestemmelsen fulgte at omtaksering kunne finne sted så ofte Formænd og Repræsentanter dvs. de som forestod takseringen fant Grund til det. Tatt i betraktning at Lov angaaende Beskatning av fast Eiendom i Christiania av 12.04.1880 må antas å ha vært en del av grunnlaget for utformingen av bestemmelsene om taksering og omtaksering i byskatteloven av 1882 som igjen danner grunnlaget for de gjeldende bestemmelser om taksering og omtaksering i byskatteloven av 1911 4, er den gamle bestemmelsen i seg selv et argument for at et kommunestyre bør stå relativt fritt til å vedta at det skal gjennomføres omtaksering før 10 år er gått. 2.1.5 Eiendomsskatteloven 8 som fortolkningsargument Det følger av eiendomsskatteloven 8, som med unntak for kraftproduksjonsanlegg ennå ikke er trådt i kraft, at den formuesverdi som fastsettes ved ligningen året før (eiendoms-)skatteåret, også skal benyttes som grunnlag (takst) ved utskriving av eiendomsskatt. Fordi det fastsettes et nytt formuesgrunnlag hvert år, vil en ikrafttredelse av eiendomsskatteloven 8 innebære at det hvert år fastsettes en ny eiendomsskattetakst. Det er intet i forarbeidene til eiendomsskatteloven som tilsier at
Advokatfirmaet Hjort DA Side 5 av 7 Stortinget eller andre som var involvert i lovgivningsprosessen har hatt noen prinsipielle betenkeligheter med så hyppige endringer. 2.2 Byskatteloven 4 annet ledd I 1966 ble det vedtatt en ny bestemmelse i byskatteloven 4 annet ledd, som åpnet for en enklere taksering enn den som følger av byskatteloven 4 første ledd, og som forutsetter at takstnemnda dvs. alle medlemmene i nemnda selv besiktiger hver enkelt eiendom. Bestemmelsen i byskatteloven 4 annet ledd lyder som følger: Når særlige grunner foreligger, kan vedkommende departement samtykke i at bystyret oppnevner - istedenfor takstmenn som nevnt i foregående ledd - en sakkyndig nemnd til å ansette skatteverdien på grunnlag av forslag fra ansatte besiktelsesmenn. Disse ansettelser regnes som takst ved anvendelse av reglene i dette kapittel. Klager over ansettelsene avgjøres. av en sakkyndig ankenemnd etter forutgående besiktigelse. Departementet kan i disse tilfelle også samtykke i at alminnelig revisjon av ansettelsene foregår oftere enn hvert tiende år. (Uthevet her.) Av 4 annet ledd siste punktum følger at kommuner som gjennomfører takseringene ved oppnevning av sakkyndig nemnd må innhente samtykke fra Finansdepartementet, dersom kommunen vil gjennomføre en omtaksering før det er gått 10 år siden forrige taksering. Det fremgår ikke av bestemmelsen eller av dens forarbeider om det er spesielle vilkår som må være oppfylt for at Finansdepartementet kan gi samtykke til å gjennomføre en omtaksering før det er gått 10 år. Etter vår oppfatning er det derfor tvilsomt om det kan stilles noe krav om at det må forligge særegne forhold, slik det må etter byskatteloven 4 første ledd første punktum. Uansett kan kravene for å gi samtykke etter 4 annet ledd siste punktum ikke være strengere enn etter 4 første ledd første punktum.. 3 VURDERING AV OM DET I FAUSKE FORELIGGER SÆREGNE FORHOLD Når man skal vurdere om det i Fauske kommune foreligger særegne forhold, vil det etter vårt syn være naturlig å ta utgangspunkt i byskatteloven 5 som regulerer hvordan skattetaksten skal fastsettes. 3 I følge byskatteloven 5 første ledd skal taksten av skattepliktig eiendom fastsettes til: det beløp som eiendommen efter sin beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet, antages at kunne avhændes for under sædvanlige omsætningsforhold ved frit salg. (Understreket her.) I dette ligger at takstene skal avspeile eiendommens omsetningsverdi på verdsettelsestidspunktet. Selv om det for så vidt i praksis ikke er uvanlig at takster ligger lavt i forhold til de reelle markedsverdier, må det i relasjon til byskattelovens krav om at takstene skal tilsvare omsetningsverdien kunne 3 Unntak gjelder for kraftproduksjonsanlegg, som verdsettes i medhold av skatteloven 18-5.
Advokatfirmaet Hjort DA Side 6 av 7 karakteriseres som et særegent forhold at takstene ligger på et så lavt nivå som det de synes å gjøre i Fauske. Vi viser i den forbindelse også til det som er anført under pkt. 2.1.3 ovenfor. I tillegg til at takstene ligger lavt er det i Fauske slik at takstene for ulike typer eiendommer ligger på ulikt nivå i forhold til omsetningsverdiene. Tatt i betraktning at likhet er et grunnleggende prinsipp både i skatteretten generelt og innenfor eiendomsskatteretten spesielt representerer denne forskjellsbehandlingen også et særegent forhold som må kunne begrunne en omtaksering. Av ovennevnte fremgår at vi er av den oppfatning at både det at takstene ligger lavt, og det at de ligger på forskjellig nivå, faller inn under begrepet særegen forhold i byskatteloven 4 første ledd første punktum. Slik vi ser det vil Fauske kommune derfor kunne gjennomføre en omtaksering, selv om det ikke er gått 10 år siden forrige taksering. 4 OPPSUMMERING De viktigste vurderingene og konklusjonene ovenfor kan oppsummeres som følger: Av byskatteloven 4 første ledd første punktum følger at kommunestyret kan vedta at det skal gjennomføres omtaksering før det er gått 10 år siden forrige alminnelige taksering. Loven inneholder ikke noen nedre grense for hvor kort tid som må være gått før en omtaksering finner sted. Men det er et vilkår for å foreta en omtaksering i medhold av byskatteloven 4 første ledd første punktum at det foreligger særegne forhold. Ved vurderingen av hva som kan karakteriseres som særegne forhold, vil være relevant å ta i betraktning at bestemmelsen om at det skal gå 10 år mellom hver taksering, primært er satt av hensyn til kommunene, som normalt vil være interessert i at det går relativ lang tid mellom hver gang de må påta seg det merarbeid og de omkostninger som en omtaksering innebærer. Dette tilsier at dersom kommunene først er villig til å gjennomføre en omtaksering før det er gått 10 år, så bør det ikke stilles strenge krav til begrunnelsen. Ved vurderingen av hva som kan karakteriseres som særegne forhold, vil det være et viktig utgangspunkt at det følger direkte av byskatteloven 5 første ledd at takstene skal tilvare eiendommenes omsetningsverdi. Videre må det tas i betraktning at det et grunnleggende prinsipp at takstene for ulike kategorier eiendommer skal ligge på samme nivå. For så vidt gjelder Fauske vil både det at takstene ligger svært lavt i forhold til markedsverdi og det at takstene for forskjellige typer eiendommer ligger på et ulikt nivå i forhold til markedsverdi, representere særegne forhold. Vi er derfor av den oppfatning at Fauske kommune i medhold av byskatteloven 4 første ledd første punktum vil kunne gjennomføre en omtaksering nå, selv om det bare er få år siden den forrige takseringen fant sted. Det knytter seg imidlertid en viss usikkerhet til konklusjonen.
Advokatfirmaet Hjort DA Side 7 av 7 Dersom Fauske kommune ønsker å gjennomføre omtakseringen slik at takstene fastsettes av en sakkyndig nemnd på grunnlag av forslag fra ansatte besiktigelsesmenn, jf. byskatteloven 4 annet ledd, vil det trolig være nødvendig å be om Finansdepartementets samtykke til å gjennomføre en omtaksering før det er gått 10 år. *** Advokatfirmaet Hjort DA Harald G. Nyhus