Jon M. Hippe, Roar Bergan, Geir Veland og Tove Midtsundstad. Obligatorisk tjenestepensjon

Jon M. Hippe, Roar Bergan, Geir Veland og Tove Midtsundstad Obligatorisk tjenestepensjon

Jon M. Hippe, Roar Bergan, Geir Veland og Tove Midtsundstad Obligatorisk tjenestepensjon Fafo-rapport 470

Fafo 2005 ISBN 82-7422-473-6 ISSN 0801-6143 Omslag: Informasjonsavdelingen ved Fafo Trykk: Allkopi AS 2

Innhold Forord...5 Sammendrag... 7 1 Innledning... 17 1.1 Bakgrunn...17 1.2 Problemstillinger, gjennomføring og metodevalg...18 1.3 Oppbyggingen av rapporten... 19 2 Tjenestepensjoner i Norge... 21 2.1 Tjenestepensjoner Den norske modellen...21 2.2 Offentlig sektor...23 2.3 Privat sektor...26 2.4 Oppsummering...39 3 Tjenestepensjoner i utvalgte europeiske land... 41 3.1 Innledning...41 3.2 Noen hovedpunkter...43 3.3 Danmark...48 3.4 Nederland...58 3.5 Sverige...64 3.6 Oppsummering...77 4 Modeller for obligatorisk tjenestepensjon...81 4.1 Innledning...85 4.2 Utgangspunktet: Pensjonskommisjonen og Pensjonsmeldingen... 81 4.3 Aktører og hovedvalg...85 4.4 Inntrykk fra intervjuer...89 4.5 Hovedtyper av modeller...91 3

4.6 Modell A: Desentralisert pensjonsmodell med individuelle konti... 91 4.7 Modell B: Bedriftsvise ordninger etter dagens regelverk (Regjeringens modell 2)...92 4.8 Modell C: Kollektive, avtalebaserte ordninger... 93 4.9 ModellD: Én statlig ordning (Regjeringens modell 1)... 96 4.10 Oppsummering... 97 5 Hvor god pensjon?... 99 5.1 Innledning... 99 5.2 Ytelsene fra folketrygden... 99 5.3 Mulige utforminger av minstekrav... 103 5.4 Oppsummering...115 6 Egenskaper ved modellene... 117 6.1 Innledning...117 6.2 Kriterier for å vurdere modellene...118 6.3 Markedsmessige forhold...120 6.4 Sosialpolitiske forhold...128 6.5 Samfunnsøkonomiske virkninger...135 6.6 Oppsummering...139 7 OTP: Mulig omfang... 141 7.1 Innledning...141 7.2 Dagens tjenestepensjonsmarked hovedtall...141 7.3 Mulig premieomfang i obligatoriske innskudds-ordninger... 140 7.4 Kapital til forvaltning...150 8 Pensjonsmarkedet i endring... 153 8.1 Drivkrefter...153 8.2 To hovedveier...155 Litteratur...159 4

Forord Denne rapporten analyserer egenskapene til ulike modeller for administrasjon og forvaltning av en obligatorisk tjenestepensjonsordning. Modellene vurderes i forhold til sentrale markedsmessige, sosialpolitiske og samfunnsmessige kriterier eller dimensjoner. Sist, men ikke minst analyseres mulige veivalg som finnes og hva som er de kritiske faktorene for valg av modell. Som grunnlag for drøftingen gjøres det i rapporten en gjennomgang av regelverket for tjenestepensjon i Norge og utviklingen i sparemarkedet, med vekt på sentrale utviklingstendenser. Videre gis en bred presentasjon av tjenestepensjonssystemet i land med bred dekning gjennom kollektive og avtalebaserte ordninger: Danmark, Sverige og Nederland. Rapporten er ment å skape et grunnlag for debatt, og ikke å anbefale en bestemt modell for en obligatorisk tjenestepensjonsordning. Storebrand ASA er oppdragsgiver for prosjektet, som er gjennomført i et samarbeid mellom Fafo og Econ Analyse. Vi takker Anne Kristine Baltzersen og Per Ivar Sandvik i Storebrand for nyttige kommentarer og innspill. Jon Hippe fra Fafo og Roar Bergan fra Econ Analyse har vært prosjektledere. Disse har sammen med Fafo-forskerne Geir Veland og Tove Midtsundstad forfattet rapporten. Seniorøkonom Tron Even Skyberg ved Econ Analyse har tilrettelagt og gjennomført beregninger i prosjektet. En stor takk til Fafos publikasjonsavdeling, som på kort tid har ferdigstilt rapporten. Vi presiserer at alle framstillinger, tolkninger og vurderinger helt og holdent står for forfatternes regning. Oslo, januar 2005 Jon M. Hippe og Roar Bergan Prosjektledere 5

6

Sammendrag Bakgrunn og formål Om lag 560.000 arbeidstakere i privat sektor står uten tjenestepensjonsordning i dag. Gjennom de siste årene har det vært et voksende krav at disse må sikres supplerende ytelser til folketrygden. Kravet har vært reist av fagbevegelsen ved flere tariffoppgjør, og har fått støtte både fra Pensjonskommisjonen og senest fra Regjeringen i Pensjonsmeldingen, St.meld. nr. 12 (2004 2005). Flere modeller for obligatorisk tjenestepensjon (OTP) er lansert, men alternativene er relativt lite utredet. På denne bakgrunnen, og for å skape et bedre grunnlag for debatten om hvordan en obligatorisk tjenestepensjonsordning best kan organiseres, administreres og forvaltes, har Storebrand ASA gitt ECON Analyse og Fafo i oppdrag å beskrive og analysere egenskapene ved ulike modeller for obligatorisk tjenestepensjon. For å løse denne oppgaven har vi blant annet drøftet følgende problemstillinger: Hvilke erfaringer kan trekkes fra organiseringen av arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger i utvalgte europeiske land? Hva er mulige idealtypiske modeller for organisering av administrasjon, risikodekninger og kapitalforvaltning i en lovfestet og/eller avtalefestet ordning? Hvor god samlet pensjon vil ulike tjenestepensjonsordninger kunne gi den enkelte? Hva er det mulige omfanget av ulike OTP-ordninger i det norske arbeidsmarkedet målt ved årlig premie og kapital under forvaltning? Hvilke fordeler og ulemper har de ulike idealtypiske modellene for OTP? For å belyse disse spørsmålene har vi blant annet: Kartlagt pensjonsmarkedet i Norge, herunder utbredelsen av ulike ordninger, premievolumet og aktuelle utviklingstendenser Gjennomgått det norske regelverket for pensjoner med spesiell vekt på nylig vedtatte og foreslåtte regelverksendringer 7

Gjennomført en komparativ studie av tre europeiske land med høy utbredelse av tjenestepensjonsordninger Intervjuet sentrale representanter for både finansnæringen og partene i arbeidsmarkedet om deres syn på obligatorisk tjenestepensjon. Tjenestepensjoner i Norge i vekst Veksten i tjenestepensjonsdekningen i privat sektor har vært betydelig siden 1970. Fortsatt har likevel bare rundt halvparten av arbeidstakerne i privat sektor en tjenestepensjonsordning, varierende fra snaut 30 prosent innen varehandel til 90 prosent innen bank og forsikring. I privat sektor er «den norske modellen» for tjenestepensjon frivillige, bedriftsvise ordninger styrt av arbeidsgiverne. Ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger er fortsatt helt dominerende. Siden Lov om innskuddspensjon (LOI) trådte i kraft fra 2001, har imidlertid antall innskuddsordninger, og det tilhørende premievolumet, økt betydelig. Veksten er spesielt tydelig det siste året; de årlige premieinnbetalingene er mer enn fordoblet. Veksten skyldes både nytegning og omdanning fra eksisterende ytelsesordninger. Regelverket for pensjoner og finansinstitusjoner er betydelig endret gjennom de siste årene. Et gjennomgangstema har vært å legge til rette for økt konkurranse mellom ulike produkter og institusjoner. Virkemidlene har blant annet vært økte krav til informasjon og tiltak for økt transparens for kundene gjennom: klarere skiller mellom de forsikredes og livsforsikringsselskapenes midler, klarere fordeling av risiko mellom kunde og selskap, samt en mer oversiktlig prising av livsforsikringsproduktene. Tjenestepensjoner i Europa: Avtaler gir høy dekning Det er store forskjeller mellom europeiske land på hvor utbredt tjenestepensjon er. Tre land peker seg ut med svært høy dekning: I Sverige, Danmark og Nederland er mellom 85 og 91 prosent av arbeidstakerne omfattet av tjenestepensjonsordninger. I alle de tre landene er den høye dekningen oppnådd gjennom avtaler mellom partene i arbeidslivet. Lovfesting av obligatorisk tjenestepensjon, slik det diskuteres i Norge, er ikke et vanlig virkemiddel i Europa. Nederland har imidlertid elementer av allmenngjøring ved at regjeringen, etter anmodning fra arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner som er representative for bransjen (dekker mer enn 60 prosent av de ansatte), kan beslutte å gjøre ordningen obligatorisk for alle arbeidstakerne i 8

de respektive bransjer. Mer enn 2/3 av bransjeordningene i Nederland er gjort obligatoriske. I Nederland har tjenestepensjoner hatt relativ høy utbredelse helt siden tidlig på 1950-tallet, og andelen har økt suksessivt til over 90 prosent, primært på grunn av at ordningene er gjort obligatoriske. Utbredelsen i Danmark skjøt fart i tilknytning til etablering av arbeidsmarkedsbaserte ordninger rundt 1990, da partene etablerte bransjevise ordninger. Sverige har utviklet tjenestepensjonsordningene i løpet av kort tid gjennom sentraliserte avtaler mellom partene i arbeidsmarkedet. Det er en klar tendens internasjonalt at de etablerte ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningene i økende grad erstattes av innskuddsordninger. Tjenestepensjonene i Danmark er nesten utelukkende innskuddsordninger, mens ordningene i Sverige i stor grad er omdannet fra ytelse til innskudd. Nederland har en litt annen tradisjon og er et unntak: Mer enn 90 prosent av tjenestepensjonsordningene er fortsatt ytelsesbaserte, men med livsløpsopptjening. Fire mulige modeller for obligatorisk tjenestepensjon Etter en gjennomgåelse av de ulike modellene for obligatorisk tjenestepensjon som har blitt lansert, og på bakgrunn av de intervjuene vi har foretatt, har vi definert fire mulige modeller for obligatorisk tjenestepensjon: Modell A Modell B Modell C Modell D Desentralisert pensjonsmodell med individuelle innskuddskonti Bedriftsvise ordninger etter dagens regelverk Kollektive, avtalebaserte ordninger En statlig innskuddsordning for alle med individuelle konti. I modell A oppretter godkjente pensjonsinnretninger individuelle kontoer for obligatorisk tjenestepensjon, med utgangspunkt i et revidert lovverk for individuell pensjonssparing (IPA). Arbeidsgivere som ikke har egen, tradisjonell tjenestepensjonsordning med bedre pensjonsdekning, har plikt til å sørge for at de ansatte er medlem av en slik individuell ordning. Ordningen er innskuddsbasert, det er definert minstekrav til innskudd, og det kan åpnes for individuelle investeringsvalg. Arbeidsgiveren kan betale inn mer enn minstekravet, men ikke forskjellsbehandle ansatte. Kontoen kan benyttes til individuell tilleggssparing. I modell B plikter alle arbeidsgivere å opprette en pensjonsordning for sine ansatte som tilfredsstiller gjeldende (reviderte) lovverk (LOF og LOI). Det fastsettes minstekrav til innskudd og ytelse. Modell B er den ene av de to modellene som Regjeringen mener er aktuell som modell for obligatorisk tjenestepensjon. Utgangpunktet for modell C er en lov om obligatorisk tjenestepensjon som fastsetter visse minstekrav til pensjonsordningene, men der intensjonen er at partene 9

i arbeidslivet skal utforme de reelle minsteytelsene gjennom avtaler. Avtalene kan inngås på hovedavtalenivå eller på tariffavtalenivå. Ordningene baseres på LOF og LOI, og det åpnes for fellesordninger for flere bedrifter. Modell C står i en særstilling i forhold til de andre modellene ved at elementer i denne kan spille en sentral rolle selv om Stortinget velger en av de andre som modell for OTP. Modell D er en statlig ordning som omfatter alle arbeidstakere. Ordningen administreres av en statlig Pensjonsmyndighet, som administrerer den enkeltes pensjonsrettigheter og setter ut forvaltningsoppdrag til eksterne forvaltere. Premien til ordningen kreves inn av skattemyndighetene og overføres til Pensjonsmyndigheten. Det kan åpnes for individuelle investeringsvalg. Modell B er den andre av de to modellene som Regjeringen mener er aktuell som modell for obligatorisk tjenestepensjon. Hvor god pensjon? Ved utformingen av en OTP-ordning er det et sentralt spørsmål hvor høy samlet pensjon den enkelte vil få. Dette avhenger primært av satser og type pensjonsordning, og ikke av hvilken modell som velges. Det mest interessante spørsmålet er hvilken samlet ytelse den enkelte vil kunne få fra folketrygden og en tjenestepensjonsordning. Dette er særlig interessant for innskuddsordninger, siden pensjonsnivået i ytelsesordninger er definert i ordningen. Hvor høy pensjon en innskuddsordning vil gi, er avhengig av flere faktorer: Innskuddets størrelse, antall år det spares og avkastningen på de oppsparte midlene. En innskuddsordning på fire prosent uten bunnfradrag vil, med en årlig realavkastning på to prosent, være tilstrekkelig til å sikre de fleste arbeidstakerne med inntekt under 8 G (ca 470.000 kroner) en samlet kompensasjonsgrad pensjon som andel av inntekt som yrkesaktiv på over 60 prosent etter en sparetid på 40 år Mange vil få en kompensasjon på 66 prosent eller mer. Også en innskuddsordning på to prosent uten bunnfradrag vil gi mange en kompensasjon på mer enn 60 prosent. Det gjelder også personer med 40 års opptjeningstid, dersom nettoavkastningen på sparemidlene er 3 prosent årlig. Både en ytelsesbasert tilleggsordning og en innskuddsordning kan gi svært høy kompensasjonsgrad for lave inntekter. En måte å kompensere for dette på er å redusere pensjonen fra Modernisert folketrygd for lave inntekter. I en situasjon der det er ulike typer tjenestepensjonsordninger, kan dette imidlertid gi uoversiktlige og uforutsette forskjeller i pensjon mellom personer med samme inntekt. Et alternativ er derfor å innføre bunnfradrag i tjenestepensjonsordningene. Dette vil imidlertid komplisere de ytelsesbaserte tilleggsordningene betydelig, mens det vil gi stigende kompensasjonsgrad i et viktig inntektsintervall i de innskuddsbaserte ordningene, og dermed være i strid med forholdsmessighetsprinsippet. 10

Modellene har ulike egenskaper De fire modellene for obligatorisk tjenestepensjon kan vurderes etter en lang rekke kriterier. Vi har valgt å samle disse i tre klasser: Markedsmessige forhold, sosialpolitiske hensyn og hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet. Markedsmessige forhold Med markedsmessige forhold mener vi først og fremst faktorer som kostnader, avkastning og risiko, kompleksitet og modellenes evne til å tilpasses bedriftenes økonomi. Tabell S.1 oppsummerer vår vurdering av forskjellene mellom modellene når det gjelder markedsmessige forhold. Modellene A og D framstår som ytterpunkter: Modell A gir best muligheter til å tilpasse produktene til individuelle og lokale behov, men kan gi en kompleks løsning med relativt høye kostnader og lavest avkastning på oppspart kapital. Modell D er enkel, har lave kostnader og kan gi god avkastning, men gir små eller ingen muligheter til lokal tilpasning av det obligatoriske tjenestepensjonsproduktet. Modell C kan ha stor betydning for kostnadsforhold, fordi fellesordninger vil skape en sterk etterspørselsside, både i form av profesjonelle innkjøpere og gjennom det volumet de representerer. Tabell S.1 Modeller for obligatorisk tjenestepensjon: Forskjeller mht. markedsmessige forhold Modell A: Individuell Modell B: Foretaksmodell Modell C: Fellesordning Modell D: Statlig ordning Kostnader Høye kostnader pga. individuelle løsninger Noe lavere enn i dagens tjeneste- pensjonsordninger Kan utformes med vekt på lave kostnader Lavest kostnader pga. sentralisert og ikke salg/ markedsføring Avkastning og risiko Lavest avkastning pga. frag- mentert system. Mulighet for å ta høy avkastnings- risiko. All risiko bæres av den enkelte Noe høyere avkastning enn i dagens tjeneste- pensjonsordninger. Kan velge grad av risiko, og for- delingen av risiko mellom individ og bedrift Avkastning som B. Kan velge grad av risiko, og fordelingen av risiko mellom individ og bedrift God avkastning, men utsatt for politisk risiko? Begrensninger på muligheten til å ta risiko. All risiko bæres av den enkelte, men kan ha statlig rentegaranti. Kompleksitet Valgmulighet lokalt. Kan velge enkle produkter Komplekst. Mange valgmuligheter kan gi uoversiktlig tilbudsside Trolig enkelt i utgangspunktet, men lokale til- pasninger kan øke kompleksi- teten Enkelt, men tjenestepensjon i flere kompo- nenter Tilpasning til bedriftenes økonomi Gode muligheter Gode muligheter Kan få gode muligheter Ingen tilpasning til bedriftenes økonomi 11

Sosialpolitiske forhold Pensjonsspørsmål er i sin natur nært knyttet til utformingen av en offentlig sosialpolitikk, og det samlede pensjonssystemet er en viktig del av velferdsstaten. I utgangspunktet er innføring av lovfestet tjenestepensjon for alle en radikal reform fordi dette ikke har vært vanlig i andre land. Der tjenestepensjoner har fått et omfattende omfang internasjonalt, er det gjennom frivillige avtaler mellom partene i arbeidsmarkedet og ved hjelp av trepartssamarbeid mellom myndighetene og partene. I tillegg til selve valget om å innføre en OTP-ordning er utformingen av modellen i seg selv et sosialpolitisk valg. Modellvalget reiser spørsmål som: Hvilke politiske føringer som skal legges på ordningen Modellens plass og virkninger på det samlede pensjonssystemet Grad av treffsikkerhet, og hvor mange som er omfattet. Tabell S.2 oppsummerer vår vurdering av de sosialpolitiske forskjellene mellom modellene. Modellene B og C ligger best til rette for å innføre krav om utjevning og tilleggsprodukter, men åpner samtidig for at det kan oppstå forskjeller mellom bedrifter. Disse forskjellene vil imidlertid også kunne oppstå i de andre modellene når bedriftene etablerer ordninger på toppen av den obligatoriske tjenestepensjonsordningen. Ytelsesordninger vil etter hvert kunne bli et fremmedelement i pensjons- Tabell S.2 Modeller for obligatorisk tjenestepensjon: Forskjeller mht. sosialpolitiske egenskaper Modell A: Individuell Modell B: Foretaksmodell Modell C: Fellesordning Modell D: Statlig ordning Politiske føringer på utformingen Felles regulering, ingen omfordeling Felles regulering, men store valg- muligheter lokalt Felles regulering, men mulighet for avtalesupplement Stor grad av standardisering. Ingen omfordeling God integrasjon mot MF og lett å kombinere med egen sparing, men få r supplerende bedriftsvise ordninger Modellenes plass i det samlede pensjonssystemet Viderefører dagens modell sammensatt system.innskuddsgi ordninger vil helhetlig system Innskuddsordgi ninger vil helhetlig system, Ytelsesordninger blir et fremmed- element God integrasjon med folkemen vil trygden, få bedriftsvise ordninger i tillegg Kan treffe godt, men vil kreves kontrollsystem. Usikkerhet om uorganiserte i små bedrifter vil fanges opp Treffsikkerhet Kan treffe relativt godt, men vil kreves kontroll- system Kan etablere avtalebasert resteller garanti- ordning Høy treffsikkerhet mht. at alle personer og alle inntekter fanges opp 12

systemet, og det vil i ulik grad kunne bli en dynamikk med overgang til innskuddsordninger. Modell D vil trolig gi størst sikkerhet for at alle faktisk får de rettighetene de har krav på, og for at også lave inntekter, for eksempel pga. kort deltid eller kortvarig ansettelse, gir pensjonsrettigheter. Samfunnsøkonomisk effektivitet Gode samfunnsøkonomiske virkninger er et av hovedmålene med pensjonsreformen. Bedre sammenheng mellom inntekt og pensjon skal stimulere flere til å jobbe lenger. Vi har valgt å konsentrere drøftingen om følgende samfunnsøkonomiske forhold: Virkninger på arbeidsmarkedet, virkninger på pensjons- og kapitalmarkedet og virkninger på partsrelasjoner og samarbeidsforhold. Tabell S.3 oppsummerer vår vurdering av forskjellene mellom de fire modellene mht. samfunnsøkonomiske virkninger. En hovedkonklusjon er at de samfunnsøkonomiske virkningene av pensjonsreformen primært avhenger av andre sider ved reformen enn valg av modell for obligatorisk tjenestepensjon. Det er likevel enkelte viktige forskjeller mellom modellene. De kollektive modellene ligger, naturlig nok, best til rette for å styrke partsrelasjonene og dermed også for å kunne se lønnsutvikling og pensjonsvilkår i sammenheng. I modell D vil markedet for private selskaper bli mindre enn i de øvrige modellene, mens omfanget av risikoprodukter, der livselskapene har et konkurransefortrinn, trolig vil bli størst i de kollektive modellene. Viktige veivalg Drøftingen over viser at det går et viktig skille mellom en individuell (A og D) og en kollektiv (B og C) løsning, blant annet mht. i hvilken grad modellene tar vare på fordelingsmessige hensyn. Det synes videre å være en avveining mellom hensynet Tabell S.3 Modeller for obligatorisk tjenestepensjon: Forskjeller mht. samfunnsøkonomiske virkninger Arbeidsmarkedet Partsinnflytelse Modell A: Individuell Virkningene avhenger primært av andre forhold Modell B: Foretaksmodell Lettest å se lønn og pensjon i sammenheng Pensjons- og kapital- markedet Ytelsesordninger Sterk stimulans til og flere for- individuelle sikringsprodukter løsninger styrker liv- selskapene Ligger til rette for Partene har ingen styrking av parts- rolle i OTP relasjoner Modell C: Fellesordning Lettest å se lønn og pensjon i sammenheng Modell D: Statlig ordning Virkningene avhenger primært av andre forhold Ytelsesordninger Mindre til private. og flere for- Stort press på sikringsprodukter eksisterende ordstyrker liv- ninger selskapene Ligger til rette for Partene har ingen styrking av parts- rolle i OTP relasjoner 13

til trygghet og fordeling på den ene siden og hensynet til valgfrihet og kostnader på den andre. En tredje viktig dimensjon er i hvilken grad modellene for OTP er tilpasset dagens tjenestepensjonsordninger, og en i hvilken grad de samspiller godt med Modernisert folketrygd. Obligatoriske ordninger kan bli omfattende Omfanget av en obligatorisk tjenestepensjonsordning, målt ved årlig premievolum, vil naturligvis avhenge helt av hvordan ordningen utformes. Særlig viktig er om ordningen omfatter alle, om det innføres bunnfradrag og satsene for årlig sparing. Våre beregninger spenner ut et mulighetsområde fra 2,7 milliarder kroner for en toprosentsordning med tak på 8 G, bunnfradrag på 2 G og som bare omfatter arbeidstakere uten ordning i dag, til 24 milliarder kroner i en fireprosentsordning for alle, der taket på opptjeningen er på 12 G. Til sammenlikning har premievolumet i kollektive ordninger hos medlemmer av FNH (de fleste liv- og fondsselskapene) de siste årene vært i størrelsesorden 25 milliarder kroner årlig. De beregnede forskjellene i premievolum mellom de ulike obligatoriske ordningene gir ikke uttrykk for reelle forskjeller i premievolum i det totale tjenestepensjonsmarkedet. Det skyldes naturligvis at de mest omfattende obligatoriske ordningene i stor grad vil spise av de eksisterende ordningene. Det er her forskjeller mellom de fire modellene: De to kollektive modellene (B og C) representerer egentlig bare en utvidelse av dagens kollektive ordninger, og disse modellene vil derfor ikke direkte påvirke det eksisterende markedet. Også i den individuelle modell A kan bedriftene fortsette med bedriftsvise ordninger, noe som vil begrense omfanget av den obligatoriske IPA-sparingen. I den statlige modellen (D), derimot, må alle være med, noe som vil få betydelige følgevirkninger for dagens tjenestepensjonsordninger. Drivkrefter for veien videre Totalmarkedet for tjenestepensjon vil endre seg betydelig i årene framover. Endringene avhenger av politiske beslutninger som snart skal fattes. I tillegg til valg av modell for obligatorisk tjenestepensjon, vil følgende forhold være viktige drivkrefter i den videre utviklingen: Utformingen av satser og beløpsgrenser i Modernisert folketrygd vil være avgjørende både for kostnadene i ytelsesbaserte ordninger og for hvilken samlet pensjon som innskuddsbaserte ordninger vil gi Tilpasningen av regelverket for private pensjoner vil bli avgjørende for kostnadene i ytelsesbaserte ordninger 14

Endringer i skattereglene for pensjonssparing kan få stor betydning for totalmarkedet og skape et nytt pensjonsmarked for høytlønte. En kollektiv eller en individuell vei? Vi har identifisert to hovedveier videre når det gjelder valg av modell for obligatorisk tjenestepensjon, en kollektiv og en individuell. Den kollektive veien En kollektiv løsning er en løsning som er basert på kollektive pensjonsavtaler. Denne løsningen vil i praksis bety å velge modell B. I den kollektive modellen kan bedriftene velge ordninger som er mer gunstig enn minstekravene, uten at det er nødvendig å etablere egne ordninger for dette. Modellen vil innebære en utvidelse av det eksisterende pensjonsmarkedet, og vil derfor være godt integrert med de eksisterende tjenestepensjonsordningene. Integrasjonen med Modernisert folketrygd vil avhenge av hvilke pensjonsmodeller som bedriftene velger. Dersom det velges innskuddsordninger, vil vi få et helhetlig pensjonssystem med god sammenheng mellom inntekt og pensjon og en sammenliknbar logikk i de ulike delene av pensjonssystemet. Den kollektive modellen er åpen for at det, i tillegg til de obligatoriske ordningene, inngås avtaler mellom partene i arbeidslivet om oppbygging av pensjonene. Det er sannsynlig at vi over tid vil få en utvikling fra vår modell B til vår modell C, med innslag av avtaler om pensjon og ulike typer fellesordninger. Dette åpner for at lønn og pensjon kan ses i sammenheng, og for at pensjonsytelsene kan bygges opp over tid mot lavere lønnstillegg. Den kollektive modellen kan innføres raskt, og den gir rom for en gradvis oppbygging av pensjonsytelsene over tid. Men den vil gi forskjeller mellom bedrifter, avhengig av hvilken pensjonsordning som velges. Den individuelle veien En individuell løsning er en løsning som er basert på individuelle konti. Vi har beskrevet to slike modeller, en desentralisert IPA-modell (A) der den enkelte har en pensjonskonto hos godkjent leverandør, og en sentralisert modell (D) der det etableres en statlig Pensjonsmyndighet som administrerer den enkeltes rettigheter, men der midlene i ordningen forvaltes av private selskaper. Den sentraliserte varianten innebærer dels at det innføres et nytt element i pensjonssystemet, som dermed blir mer komplisert, og det vil kreves at det bygges opp et helt nytt system for å håndtere den nye pensjonsordningen. Den vil dessuten omfatte alle inntektstakere, og dermed få store konsekvenser for de eksisterende tjenestepensjonsordningene. Ordningen vil gi stor grad av sikkerhet for like- 15

behandling, og for at alle grupper fanges opp. Fordi innkrevingen av premien skjer sammen med innkrevingen av skatt, vil sikkerheten for at premien faktisk betales være høy, og også lave inntekter vil kunne gi pensjonsrettigheter. En ordning som omfatter alle vil kunne få et betydelig omfang. En sentralisert løsning vil være godt integrert med Modernisert folketrygd faktisk så godt integrert at det er grunn til å spørre om ikke ordningen bør inkluderes som en aktuarielt fondert del av Modernisert folketrygd. Å velge den sentraliserte løsningen vil bety at det kan ta flere år før ordningen er operativ og det blir betalt inn midler til ordningen. I mellomtiden vil det oppstå et betydelig press for omlegging av de eksisterende tjenestepensjonsordningene. Den desentraliserte varianten kan bygge på et etablert system for pensjonssparing (IPA). Den vil gi en fleksibel ordning som også kan nyttes til supplerende individuell pensjonsparing. Logikken i ordningen vil ligge nær opp til logikken i Modernisert folketrygd, og ordningen kan bli en betydelig konkurrent til dagens tjenestepensjonsordninger. Mange bedrifter kan finne det fristende å lukke sine eksisterende ordninger og i stedet satse på den obligatoriske IPA-løsningen. Samlet betyr dette at det også i dette tilfellet blir et kraftig press i retning av å gjøre om de eksisterende ytelsesordningene til innskuddsordninger. De individuelle modellene representerer ytterpunkter når det gjelder kostnader: Den sentraliserte modellen er trolig svært kostnadseffektiv, mens den desentraliserte modellen trolig innebærer relativt høye kostnader. Om den desentraliserte modellen skal kunne være et aktuelt alternativt, er i stor grad avhengig av om bransjen kan tilby produkter med tilstrekkelig lave kostnader. Valg av modell er et politisk valg De ulike modellene for obligatorisk tjenestepensjon har ulike egenskaper, og valget mellom dem vil sette i gang dynamiske prosesser med ulike utfall. Hvilken modell man foretrekker, er primært et politisk spørsmål om hvordan de ulike egenskapene vurderes opp mot hverandre. 16

1 Innledning 1.1 Bakgrunn Hvordan de mange arbeidstakere som ikke er dekket av en supplerende tjenestepensjonsordning kan sikres tilgang til tjenestepensjon i arbeidsforholdet har vært på dagsordenen i Norge i en årrekke. Arbeidstakersiden har i økende grad reist spørsmålet. Også finansnæringen har forsøkt å reise denne debatten, fordi det her ligger et stort potensial i sparemarkedet. Fellesforbundet reiste kravet om tjenestepensjon i det forbundsvise oppgjøret våren 2004. Kravet var innføring av en innskuddsbasert pensjon på 3 prosent av lønn for de som ikke er dekket av en regulær tjenestepensjon. Pensjonsspørsmålet så ut til å bli et betydelig konfliktspørsmål, men partene oppnådde, gjennom en felles henvendelse til Regjeringen, å få et signal om innføring av en obligatorisk tjenestepensjonsordning (OTP). Sammen med Pensjonskommisjonens innstilling, som tar til orde for en bred utvikling av tjenestepensjonssektoren, representerer dette en skillevei i norsk pensjonspolitikk. Det politiske målet om folketrygden som den eneste eller klart dominerende kilden til pensjon er forlatt, og ambisjonen om å sikre et pensjonsmarked i arbeidslivet med fortsatt skattestimulering og ved bruk av lovfesting eller avtale, har bred politisk støtte. Denne rapporten, som er skrevet på oppdrag fra Storebrand ASA, analyserer mulig omfang og utforming av en obligatorisk tjenestepensjonsordning i Norge. Vi dokumenterer omfanget av en slik ordning, hvordan tjenestepensjoner er organisert i andre land og drøfter egenskapene ved ulike idealtypiske modeller for administrasjon og forvaltning av en obligatorisk tjenestepensjonsordning. Spørsmålet om utforming og organisering er ikke bare svært aktuelt, det er også interessant forskningsmessig og politisk, fordi etableringen av obligatorisk tjenestepensjon faller sammen med liknende pensjonspolitiske tendenser i flere land. For det første gjennomføres det i mange land reformer av de offentlige systemene som har som formål å redusere kostnadene, og dermed framtidig skatteøkning, i de offentlige pensjonssystemene. Det er en overgang til pensjonssparing i arbeidsmarkedet og et gradvis skift fra skattefinansiering («pay-as-you-go») til løpende 17

finansiering som en del av arbeidskraftskostnadene og oppbygging av pensjonsfond. For det andre er det mulig å trekke på nyttige erfaringer fra flere europeiske land som har benyttet avtaler for å etablere og endre ordninger i arbeidsmarkedet. Erfaringer fra land som Danmark, Sverige og Nederland viser at det finnes en rekke ulike måter å organisere arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger på. 1.2 Problemstillinger, gjennomføring og metodevalg I denne rapporten belyses følgende problemstillinger: Hvilke erfaringer kan trekkes fra organiseringen av arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger i utvalgte europeiske land? Hva er mulige idealtypiske modeller for organisering av administrasjon, risikodekninger og kapitalforvaltning i en lovfestet og/eller avtalefestet ordning? Hvor god samlet pensjon vil ulike tjenestepensjonsordninger kunne gi den enkelte? Hva er det sannsynlige omfanget av en obligatorisk tjenestepensjonsordning i det norske arbeidsmarkedet? Med omfang menes årlige premiebeløp og kapital under forvaltning. Hvilke fordeler og ulemper har ulike idealtypiske modellene for OTP? Ambisjonen i arbeidet har vært å gi en bred beskrivelse av mulige modeller og beskrive fordeler og ulemper, samt å stille kritiske spørsmål til, og påpeke utfordringer som bør håndteres i, de ulike modellene. Som en del av prosjektet har vi, i tillegg til dokumentstudier, gjennomført en rekke intervjuer med sentrale aktører, blant annet i finansnæringen og blant partene i arbeidslivet. Valg av modell for obligatorisk tjenestepensjon vil ha både markedsmessige, fordelingsmessige og samfunnsøkonomiske konsekvenser. Videre vil organiseringen av ordningen gi forskjellige kanaler for innflytelse for de ulike aktørene som vil bli berørt av ordningen, samt åpne for ulike risikofaktorer for bedrifter og arbeidstakere. Rapporten anbefaler ikke en bestemt løsning eller modell. Dette er grunnleggende sett et politisk spørsmål. Vår oppgave har vært å analysere konsekvensene av ulike valg for å legge grunnlaget for en debatt. 18

1.3 Oppbyggingen av rapporten Kapittel 2 gir en gjennomgang av regelverket for tjenestepensjon i Norge og utviklingen i det norske sparemarkedet, mens kapittel 3 gir en oversikt over tjenestepensjonssystemer i Europa, samt en detaljert beskrivelse av erfaringer fra Danmark, Nederland og Sverige. I kapittel 4 presenterer vi fire aktuelle modeller for obligatorisk tjenestepensjon. I rapportens kapittel 5 analyseres hvor god pensjon ulike utforminger av tjenestepensjonsordninger kan gi den enkelte. Modellenes egenskaper blir redegjort for i kapittel 6 og vurdert i forhold til utvalgte kriterier. Kapittel 7 omhandler omfanget av dagens pensjonsmarked, dvs. premier og kapital til forvaltning, og hvordan de ulike OTP-modellene vil påvirke premie- og kapitaloppbyggingen, mens vi i det avsluttende kapittel 8 analyserer de drivkrefter og prosesser som en OTP-ordning kan initiere, beskriver hvilke veivalg som finnes og hva som er de kritiske valgene ved utforming av modell for obligatorisk tjenestepensjon. 19

2 Tjenestepensjoner i Norge I dette kapitlet redegjøres det kort for tjenestepensjonssystemet i Norge; regel- og avtaleverk i offentlig og privat sektor, sentrale lovreguleringer, samt forvaltningen av pensjonsordningene. Kapitlet oppsummerer også dekningsgraden for tjenestepensjoner i dag og utviklingen i medlemstall over tid innen ulike forvaltningsregimer, henholdsvis pensjonskasser og kollektiv pensjonsforsikring i både offentlig og privat sektor. Vi redegjør også kort for de siste utviklingstrekkene i pensjonsmarkedet, blant annet endringen i fordelingen mellom innskudds- og ytelsespensjoner i privat sektor. Redegjørelsen danner et bakteppe for gjennomgangen og drøftingen av ulike former for organisering og innretning av en obligatorisk tjenestepensjonsordning i kapitlene 4, 6 og 8. 2.1 Tjenestepensjoner Den norske modellen Tjenestepensjoner i arbeidsforhold er regulert gjennom Lov om foretakspensjon (LOF) og Lov om innskuddspensjon (LOI), med virkning fra 2001. LOF regulerer de ytelsesbaserte pensjonsordningene, samt innskuddsordninger med forsikringselement i opptjeningstiden (engangsbetalt alderspensjon), mens LOI regulerer de fleste innskuddsbaserte ordningene. Lovene omfatter pensjonsordninger hvor det gis, eller har vært gitt, inntektsfradrag etter skattelovens 6-46. Bedrifter kan opprette tjenestepensjonsordninger utenfor loven, men får da ikke inntektsfradrag. Dette er eksempelvis vanlig for ledere med inntekter over inntektstaket på 12 G i lovbestemmelsene nevnt over. Tjenestepensjonsordningene i staten reguleres gjennom Lov om tjenestepensjoner for statstjenestemenn. I tillegg finnes det egne lover som regulerer pensjoner for henholdsvis sykepleiere og leger. I kommunal sektor er tjenestepensjonene regulert gjennom tariffavtale (jf. HTA 2.1) og tilhørende vedtekter utarbeidet av arbeidslivets parter i samarbeid med KLP. Nærmere omtale av tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor følger i avsnitt 2.2. Beslutning om opprettelse av en eventuell tjenestepensjonsordning i privat sektor, er frivillig for den enkelte bedrift. Det er etablert få avtaler mellom partene i arbeidsmarkedet som regulerer tjenestepensjonsordninger, og inntil nylig har 21

pensjonsordning i arbeidsforhold heller ikke vært tema i lønnsforhandlingene. I de avtalebaserte ordningene som er inngått, er det ikke vanlig at det er spesifisert annet enn at det skal etableres en pensjonsordning. I enkelte sektorer er det innført «frysvedtak», dvs. at pensjonsordningene ikke skal endres innenfor et nærmere angitt tidsrom, slik det ble avtalt innen NAVO-området og Mediebedriftenes Landsforbund. Som vi skal komme tilbake til i kapittel 3, er tjenestepensjonssystemene i land som Danmark, Nederland og Sverige nettopp avtalebaserte, og har dermed høy utbredelse. I Norge er det en annen tradisjon, med følgende tre hovedelementer: Alle ansatte i en bedrift eller virksomhet skal være omfattet av tjenestepensjonsordningen Forholdsmessighetsprinsippet, altså at pensjonsytelsene for den enkelte, sammen med standardberegnet folketrygd, ikke skal utgjøre en høyere andel av pensjonsgrunnlaget for arbeidstakere med høy lønn enn de utgjør for arbeidstakere med lavere lønn. Desentralisert beslutningsarena, dvs. på bedriftsnivå. Pensjonsordningene skal videre være etablert i henhold til regelverkets bestemmelser (LOF og LOI). Det er med andre ord ikke tillatt å ekskludere ansatte fra å være med i en ordning, utover regelverkets bestemmelser om krav til blant annet alder og arbeidstid. En bedrift kan enten etablere egen pensjonskasse eller tegne avtale med et av livsforsikringsselskapene. I henhold til gjeldende bestemmelser er det ikke tillatt å opprette tverrgående pensjonskasser, dvs. felles kasse for flere bedrifter eller pensjonskasser relatert til yrkesgrupper eller en bransje, slik det er tillatt i de nevnte landene, og som er særlig utbredt i Danmark. Reguleringen av pensjonskasser og livsforsikringsvirksomhet (se avsnitt 2.3) skal, og kan sies å være, konkurransenøytral. Dette betyr at en bedrift skal kunne vurdere etablering av pensjonsordning for sine ansatte i egen pensjonskasse eller i et livsforsikringsselskap som to likeverdige alternativer. 22

2.2 Offentlig sektor De offentlige tjenestepensjonsordningene er, som nevnt, regulert i staten gjennom Lov om tjenestepensjoner for statstjenestemenn og i kommunal sektor gjennom tariffavtale. Gjeldende Hovedtariffavtale (HTA) setter ikke bare krav til pensjonsytelsene, men også til dens konstruksjon: Ordningen skal være en del av overføringsavtalen, alle ytelser skal være forsikringsmessig dekket og det skal være premienøytralitet i forhold til alder og kjønn. I tillegg definerer HTA fellesskap for premieutjevning. 1 Fra og med 2004 reguleres også de kommunale pensjonene i henhold til Forsikringsvirksomhetslovens (FVL) 8b. Disse bestemmelsene gjelder for alle som vil levere pensjonsordninger i henhold til Hovedtariffavtalen (HTA) for kommunesektoren. 2 FVL behandles nærmere i avsnitt 2.3.2. Vi vil imidlertid ikke berøre de særlige bestemmelsene for det kommunale pensjonsmarkedet noe nærmere. De offentlige tjenestepensjonene er også regulert gjennom overføringsavtalen. Denne sikrer overføring av arbeidsgiveransvaret for pensjonen fra en offentlig enhet til en annen uten at arbeidstaker mister sine pensjonsrettigheter. Selv om ytelsesnivået i de offentlige ordningene er de samme, finansieres ordningene forskjellig. Statens ordninger betales over statsbudsjettet via Statens Pensjonskasse uten særlig forhåndsfinansiering. Kommunale ordninger er derimot fondert enten i en pensjonskasse, av Kommunal Landspensjonskasse (KLP) 3 eller av ett av de private forsikringsselskapene Storebrand og Vital. 4 I tillegg finnes det 1 Det er fastsatt i avtalen at alle premieelementer som kan utjevnes skal utjevnes på alle som er med i fellesskapet innen en pensjonsinnretning og at fellesskapet skal bestå av alle kommuner og kommunale virksomheter, eller av alle fylkeskommuner som er med i pensjonsinnretningen. 2 Inntil lovendringen ble satt i kraft, hadde livselskapene egne midlertidige dispensasjoner for å levere pensjonsprodukt til kommunene, i likhet med hva Kommunal Landspensjonskasse har hatt siden 1974. Lovgiverne legger til grunn at det skal være reell konkurranse om kommunale pensjonsordninger og at det er viktig at lovverket legger til rette for dette. 3 KLP forvaltet ved utgangen av 2003 pensjonene for 355 kommuner. 17 kommuner og 2 fylkeskommuner har egne pensjonskasser og 68 kommuner har flyttet sine pensjonsforpliktelser til private forsikringsselskaper. Tar vi utgangspunkt i forsikringsvolumet har KLP 48 prosent av det kommunale pensjons markedet, de private selskapene har 12 prosent og de kommunale pensjonskassene, inkludert Oslo, 39 prosent (ECON, Fafo og Pensjon & Finans 2004). Rundt 200 kommuner har varslet at de også kan komme til å flytte sine pensjonsforsikringer fra KLP til et av de private livselskapene, men avventer en eventuell omdanning av KLP (Ibid.). 4 Vital Forsikring ASA er norges største privateide selskap innen livs- og pensjonsforsikring. Fusjonen mellom Gjensidige NOR Spareforsikring og Vital Forsikring ble formelt på plass 9. mars 2004. 23

ansatte i statseide virksomhet som har tilsvarende pensjonsrettigheter som i forvaltningen, men hvor ordningene er fonderte. Dette gjelder blant annet ansatte i helseforetakene. Det kommunale pensjonsmarkedet har gjennomgått betydelige endringer det siste tiåret, etter at det ble åpnet for kjøp av pensjonsforsikringer i det private markedet. Det har også vært en omfattende diskusjon rundt organiseringen av Kommunal Landspensjonskasse, hvor arbeidstakernes innflytelse på pensjonsordningen og mulighet til å ivareta egne pensjonsrettigheter har vært ett av flere temaer. Arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor betrakter pensjonene som utsatt lønn. De betaler også inn 2 prosent av egen lønn i årlig pensjonspremie. Ut fra deres ståsted bør de derfor ha innflytelse på hvordan pensjonskapitalen skal ivaretas og sikres (jf. kapittel 7 i ECON, Fafo og Pensjon & Finans 2004). Dette er heller ikke uvanlig internasjonalt (jf. kapittel 3). I Norge er det imidlertid arbeidsgiverne som avgjør hvem og hvordan pensjonskapitalen skal forvaltes. Det gjelder i så vel privat som offentlig sektor. Arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor har i dag imidlertid mulighet til å påvirke pensjonsordningene og forvaltningen av ordningene direkte ved å være part i hovedtariffavtalen, og gjennom representasjon og observatørposter i KLPs styre og ved å kunne delta på representantskapsmøter i KLP, og indirekte via partssamarbeidet på kommunenivå, da KLP fremdeles er kundestyrt/ kundeeid. 5 Gjennomgangen nedenfor illustrerer betydningen av dette. I 1998 ble partene i kommunesektoren enige om å endre tariffavtalen og stille krav om at forsikringspremiene i kommunal tjenestepensjon skulle være alders- og kjønnsnøytrale. Dette for å unngå at arbeidskraftskostnadene for kvinner og eldre ble høyere enn for menn og yngre, med de uheldige virkninger det kunne ha for rekrutteringen. Det var imidlertid uenighet om forståelsen av avtalebestemmelsen, da Forsikringsvirksomhetsloven (FVL) ikke ga de private selskapene adgang til å tilby et produkt med alders- og kjønnsnøytral premie. KLP hadde på det tidspunktet dispensasjon fra FVL for å kunne tilby slike premier. Fagbevegelsen mente derfor de private selskapenes tilbud var i strid med tariffavtalen og fikk ved dom i Arbeidsretten i oktober 2002 medhold i dette. 6 Dette førte til at livselskapene fikk midler- 5 Det ventes imidlertid endringer i muligheten for innflytelse via styrerepresentasjon m.v. i selskapet ved en eventuell omdanning av KLP til ASA. 6 Arbeidsrettsdommen slår fast at HTA setter krav om at «den enkelte kommunes grensekostnader ved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett skal pulveriseres i en slik grad at det i praksis ikke er noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder eller kjønn». «Pulverisering» av grensekostnader i denne sammenheng innebærer at endringer i arbeidsgivers pensjonspremie ved å ansette en ny person ikke skal avhenge av kjønn eller alder i en slik grad at dette gir insentiver til å velge person ut fra kjønn eller alder i pensjonssammenheng (ECON, Fafo og Pensjon & Finans 2004). 24

tidig dispensasjon fra loven slik at de fortsatt kunne tilby kommunene sine pensjonsprodukter, men da med endret premieberegning. Etter endringer i FVL ved årsskiftet 2003/2004 er det, som tidligere nevnt, i dag ikke lenger nødvendig med dispensasjon fra loven for å tilby denne typen pensjoner til kommunene. Partssamarbeidet om pensjonsordningene i kommunal sektor har en lang historie, og må sees i lys av de nære bånd som har vært, og som dels fortsatt eksisterer, mellom KLP, KS og arbeidstakerorganisasjonene i kommunesektoren. Denne relasjonen omfattet ikke bare ivaretakelse av pensjonsrettigheter i snever forstand, men også muligheten for sikring av pensjonsrettighetene på sikt gjennom et bredt samarbeid på det pensjonspolitiske området, herunder arbeidstakernes mulighet for innflytelse på forvaltningen av pensjonsmidlene gjennom bl.a. styrerepresentasjon i KLP. I de senere årene har mulighetene for partsinnflytelse vært særlig fokusert i forbindelse med endringer i rammene for det kommunale pensjonsmarkedet. Særlig har KLPs ønske om omdanning til ASA møtt motstand fra arbeidstakerorganisasjonene, og fra en del kommuner. I sine begrunnelser har de lagt vekt på at partssamarbeidet lettere vil la seg videreføre hvis KLP forblir et stort gjensidig og kundeeid selskap i markedet, enn hvis det omdannes til et i hovedsak aksjonærstyrt selskap (for en nærmere beskrivelse, se ECON, Fafo og Pensjon & Finans 2004, kapittel 7). Tilhengerne av ASA har på sin side lagt vekt på betydningen av og muligheten for effektiv kapitaltilgang, og dermed reduserte premiekostnader. I «kampen» om forvaltningen av kommunale pensjoner har organisasjonene benyttet alle tilgjengelige innflytelseskanaler for å trenere omdanningen, både gjennom HTA, sin plass i styret og representantskapet så vel som det generelle partssamarbeidet i KS. For å sikre fortsatt samarbeid om pensjonsordningene, uavhengig av hva som måtte skje med KLP, avtalte partene ved tariffoppgjøret våren 2004 å opprette et pensjonskontor etter modell av Felleskontoret for LO/NHO-ordningene (jf. kapittel 16 i vedlegg 4 til HTA). Hva resultatet av omdanningsprosessen til slutt blir er i dag uvisst. Vi skal heller ikke gå inn på i hvilken grad selskapsform og forvaltning har den betydning arbeidstakerorganisasjonene tillegger den. Gjennomgangen er kun ment å illustrere den betydning avtalefesting, medinnflytelse via styreplass m.v. kan ha for partenes mulighet til å ivareta sine pensjonsrettigheter og påvirke forvatningen av pensjonskapitalen i den retningen de selv ønsker. 25

2.3 Privat sektor Regelverket: Lov om foretakspensjon og Lov om innskuddspensjon Med virkning fra 1.1.2001 er det innført et nytt regelverk for tjenestepensjoner i privat sektor i Norge til erstatning for tjenestepensjoner etter skatteloven (TPES), henholdsvis Lov om foretakspensjon (LOF) og Lov om innskuddspensjoner i arbeidsforhold (LOI). Målet med lovendringene, og da særlig åpningen for innskuddspensjoner (LOI), var å øke utbredelsen av tjenestepensjoner i arbeidsmarkedet. Ved å gjøre premieutgiftene mer oversiktlige og forutsigbare for arbeidsgiver, forventet en at flere virksomheter ville etablere en ordning. Kort fortalt sikrer en ytelsesbasert ordning (LOF) arbeidstakerne en viss prosentandel av sluttlønna ved pensjonering. Prosentandelen kan variere fra virksomhet til virksomhet, men alle arbeidstakere innen en og samme bedrift må ha samme ytelsesnivå. Arbeidsgivers premie vil dermed ikke være fast, men variere avhengig av de innbetalinger som må til for å ha en forsikringsmessig dekning av disse ytelsene. I privat sektor varierer ytelsesprosenten for tjenestepensjonsordningene, fra 60 prosent i de mest beskjedne ordningene til 70 prosent eller mer i øvrige ordninger (Pedersen 2000). Det er bedriften selv som bestemmer hvordan pensjonsordningen skal utformes, og det ligger normalt ingen kompensasjonsgaranti for nedskjæringer i folketrygden i disse ordningene, selv om mange av ordningene har kompensert for tidligere innstramninger (blant annet i 1992). Ved en innskuddsordning (LOI) innbetales et fast beløp eller en prosentandel av lønna hvert år. Ytelsen bestemmes dermed av samlet sparebeløp og avkastningen på sparekapitalen. En pleier dermed å si at usikkerheten i innskuddsordningene ligger hos arbeidstakerne, fordi de ikke vil vite hva de får utbetalt i samlet pensjon, mens usikkerheten i ytelsesordningene ligger hos arbeidsgiver, da premiekostnadene ved tjenestepensjonsordningen vil kunne variere fra år til år. Selv om en innskuddsordning innebærer større usikkerhet for arbeidstakerne med hensyn til hva de får i framtidig pensjon enn en ytelsesordning, ble innføringen av det nye regelverket, inkludert innskuddsordningen, støttet av fagbevegelsen og LO med Fellesforbundet i spissen. Tankegangen var at det ville være lettere å få virksomheter uten tjenestepensjonsordning til å etablere en innskuddsordning enn en ytelsesordning. Fagbevegelsen fulgte opp tjenestepensjonsønskene under lønnsoppgjøret i 2002 og fremmet krav om tariffesting, men fikk ikke gjennomslag. Det ble likevel enighet om å oppfordre de lokale partene til å etablere slike ordninger på den enkelte bedrift. 7 Lovfesting av tjenestepensjoner ble også drøftet av Pensjonskommisjonen, uten at det ble flertall for å anbefale en obligatorisk ordning for alle 26

(NOU 2004: 1). Flertallet i Pensjonskommisjonen var blant annet redd for å påføre småbedriftene økte kostnader. 8 Kravet om tariffestet tjenestepensjon ble derfor gjentatt av arbeidstakerorganisasjonene ved oppgjøret i 2004, og til tross for Pensjonskommisjonens og særlig regjeringens tidligere motvilje, fikk partene gjennomslag for å lovfeste en obligatorisk tjenestepensjonsordning (jf. brev fra statsministeren til partene). Ønsket om å gjøre ordningen obligatorisk skyldes antakelig en manglende tro på at arbeidsgiverne frivillig vil etablere slike ordninger. I Stortingsmelding nr. 12 (2004 2005), som ble lagt fram 10. desember 2004, skisserte regjeringen tre aktuelle modeller for en lovbestemt obligatorisk tjenestepensjonsordning, og har bedt Stortinget ta prinsipiell stilling til en av følgende to modeller: 1. En sentralisert, innskuddsbasert modell, der obligatorisk tjenestepensjon for alle blir som en del av folketrygden 2. En modell basert på gjeldende regelverk i Lov om foretakspensjon og Lov om innskuddspensjon. Modellene beskrives nærmere i kapittel 4. Regelverket: Livsforsikringsselskaper og pensjonskasser Dersom en bedrift velger å opprette en pensjonsordning for sine ansatte, kan dette gjøres enten ved å opprette en egen pensjonskasse i henhold til regelverket for pensjonskasser eller ved å inngå avtale med et av forsikringsselskapene, som er underlagt livsforsikringsloven. En pensjonsordning kan etableres med eller uten forsikringselementer. Dersom ordningen ikke har forsikringselement, kan avtale også inngås med bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond. Et velfungerende pensjonsmarked betinger at pensjonskasser og livsforsikringsselskaper er underlagt noenlunde samme regelverk. Bedriftens valg av pensjonsordning 7 I protokollen til verkstedoverenskomsten for 2002-2004 står det: «TBL og Fellesforbundet vil understreke viktigheten av at tjenestepensjonsordninger drøftes på de enkelte bedriftene med det formål å etablere bedriftsvise tjenestepensjonsordninger. TBL og Fellesforbundet oppfordrer derfor til at det etableres slike ordninger på den enkelte bedrift.» At partene på bedriftene vurderer og eventuelt utvikler egne ordninger, gjør at pensjonsordningene kan tilpasses både bedriftens og de ansattes behov og muligheter, samtidig som partene lokalt kan drøfte lønn, pensjon og andre arbeidsvilkår i sammenheng. 8 Mens mindretallet mente at det bør innføres et obligatorisk element ved siden av folketrygden, var flertallet av den oppfatning at etablering av tjenestepensjonsordning i virksomheter som i dag ikke har slik ordning, bør være frivillig og knyttet til LOF og LOI. Flertallet anbefalte at en ordning kan avtales mellom partene i virksomheten eller i den enkelte bransje, og uten statlig medvirkning. 27