ENDELEG TILSYNSRAPPORT Retten til gratis offentleg grunnskuleopplæring Stord kommune, Stord ungdomsskule 1
1. Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Stord kommune, Stord ungdomsskule. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av skulen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutinar som er omtalt i tilbakemeldingane frå kommunen og skulen opp mot lovkrav. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Etter opplæringslova 14-1 har Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med offentlege skular. Kommunelova har utfyllande reglar om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheita skal i denne samanheng ha tilgang til skuleanlegg og dokumentasjon. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Stord ungdomsskule følgjer krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. 2-15 seier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Vidare er det vurdert om krava i opplæringslova 2-11 om permisjon frå den pliktige opplæringa er følgt når denne regelen blir aktualisert i samanheng med gratisprinsippet. 2-11 første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført tiande skuleåret. Grunnskuleopplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelinga. Kommunen gir forskrifter om skule- og feriedagar for elevane. Det går fram av opplæringslova 2-2 at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skuleveker innafor ei ramme på 45 samanhengande veker i skuleåret. Kommunane står fritt til å fastsetje eit anna tal undervisningsdagar enn 190, dersom dagane blir fordelte innanfor ei ramme på minst 38 og maksimalt 45 samanhengande veker. Forskrift til opplæringslova 1-6 seier at undervisninga som regel skal gå føre seg mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unnatak frå denne regelen kan gjerast i enkelte tilfelle. Eit døme kan vere å forlenge skuledagen dersom elevane skal på teaterbesøk som ein del av undervisninga på ettermiddag/kveld. 2
4. Rettslege krav Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring: Utdanningsdirektoratet har tolka denne retten og seier: Lova slår fast at den offentlege grunnskuleopplæringa skal vere gratis for elevane. Det betyr at kommunen/skulen ikkje kan krevje betaling frå elevane eller foreldra for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege og sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Dei døma som er nemnde i lovparagrafen er ikkje uttømmande. Forbodet mot å krevje eigenbetaling gjeld all verksemd i samband med opplæringa, også aktivitetar som går føre seg utanom ordinær skuletid når desse aktivitetane er ledd i at skulen gjennomfører opplæringa i samsvar med lov og forskrift. Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa Ordlyden i opplæringslova 2-11 regulerer permisjonar knytt til den enkelte elev, og regulerer derfor ikkje permisjonar for grupper av elevar. Opplæringslova 2-11 kan heller ikkje brukast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Omsynet bak regelen er at det skal vere mogeleg for foreldre å ta ut elevane frå den obligatoriske grunnskuleopplæringa utanom skulen sine feriar. Både ordlyden og omsynet bak regelen tilseier derfor at regelen ikkje kan brukast slik at det blir ei omgåing av gratisprinsippet. Kommunen/skulen kan derfor ikkje gje permisjon for ei gruppe elevar med heimel i opplæringslova 2-11. 5. Skriftleg dokumentasjon Fylkesmannen har utarbeidd spørsmål til skuleeigar, rektor og leiar for FAU. Det var og høve til å leggje ved annan relevant dokumentasjon. Kommunalsjef har lagt ved Kvalitetslosen, som er eit kvalitetssikringsverktøy som vert brukt av Stord kommune. Fylkesmannen har mottatt svar på spørsmåla frå rektor og frå FAU-leiar ved Stord ungdomsskule. Følgjande spørsmål blei stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 2? a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 korleis blir desse finansiert? b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen? 3
6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane Informasjon Rektor og FAU-leiar seier begge at skulen informerer foreldre om retten til gratis grunnskuleopplæring på det store felles foreldremøtet kvar haust. Rektor skriv også at skulen sender også ut ein informasjonsbrosjyre kvar haust til alle heimane. FAU-leiar viser til informasjon på heimesida til skulen. Rektor skriv at gratisprinsippet blir drøfta i FAU sitt første møte om hausten i høve dei turane som skulen har. Leiar for FAU seier at det blir drøfta jamnleg i FAU. Skuleeigar viser til Kvalitetslosen, ei nettside for tilsette i Stord kommune. Under fana»kvalitetssikring av tenestene» finn ein informasjon om gratis offentleg opplæring og der rektor er gitt ansvaret for kontroll og oppfølging. Skuleeigar viser og til leiaravtalar mellom rektorane i kommunen og kommunalsjef der rektor mellom anna skal syte for at skulen har heimeside med tenesteomtale og informasjon. Dette nettoppslaget var revidert 5.mars 2014. I oversendingsbrevet viser også kommunen til skulane sine nettsider. Arrangement i regi av skulen og finansiering av desse Skulen gjennomfører skidag på 9.steget og teatertur på 10.steget. Rektor og FAU-leiar skriv at desse turane vert lagt opp i samråd med FAU. Rektor skriv at dei som ikkje ynskjer å vera med får tilbod om eit eiga opplegg på skulen. Vidare skriv rektor at ved dei få høva der det er nokon som ikkje har midlar til å vere med på desse turane, går skulen inn og betalar kostnaden for eleven. FAU-leiar skriv også at skulen arrangerer juleball på kveldstid i samarbeid med dei føresette og at skulen har ein aktivitetsdag om hausten. Turane er ikkje fullfinansierte av skulen. Rektor skriv at turane er foreldrebetalt etter avtale med FAU, det vert drøfta på nytt kvart år. Leiar for FAU skriv at skidag og teatertur blir delfinansiert gjennom eigenandel frå elevane. Det same gjeld aktivitetsdagen på hausten der det eine alternativet inneheld buss og båttransport. Alle dei andre alternativa på aktivitetsdagen er gratis. Arrangement i regi av foreldre Rektor skriv at foreldra arrangerer klassevis avslutningstur for 10.klassane. Vidare seier rektor at skulen ikkje deltek i dette arbeidet, men at dette vert organisert av foreldra og foreldrekontaktane. FAU-leiar skriv at desse turane vert finansierte av dugnadsarbeid og ein eigendel frå den enkelte elev. Kor stor denne eigenandelen er vert avhengig av kor store dugnadsinntekter klassen har og kvar ein vel å reisa. Det er foreldra som avgjer kvar turen skal gå, men det er lagt rammer for turane gjennom 4
vedtak i FAU. Ved Stord ungdomsskule er det vedteke at turane skal avgrensast til Hordaland fylke. FAU-leiar seier at skulen ikkje deltek i planlegging eller gjennomføring av desse turane. Gåvekasse/gåvekonto Skulen har ikkje gåvekasse eller eigen gåvekonto. Rektor skriv at nokon klassar har kontoar/kasser som foreldrekontaktane disponerer og at det blir informert om at alle gåver må vere reelt frivillige. FAU-leiar skriv at det er vanleg at klassane har slike kontoar, men at dei blir administrerte av føresette/foreldrekontaktar. FAU-leiar seier vidare at det blir informert på foreldremøter at alle gåvene må vere frivillige, at det ikkje blir ført nokon liste over kven som betaler og at det ikkje er nokon «sanksjoner» for dei som ikkje betaler. Permisjonar På spørsmål om skulen gir elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre, svarer rektor og FAU-leiar begge ja. Elevane som ikkje søkjer om permisjon får tilbod om opplegg/undervisning på skulen. 7. Fylkesmannens vurdering Det er kommunen og skulen sitt ansvar å informere elevar og foreldre om dei rettane og pliktane dei har i grunnskuleopplæringa, mellom anna retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjerast på ulike måtar. I Stord kommune er det rektor som har fått ansvar for kontroll og oppfølging av gratisprinsippet, jmf Kvalitetslosen. Rektor og FAU-leiar viser til at gratisprinsippet vert drøfta på foreldremøter og i FAU, dessutan at det også vert informert om dette i skulen si informasjonsbrosjyre. Skuleeigar viser til skulane sine heimesider, men Fylkesmannen kan ikkje sjå at gratisprinsippet vert omtalt her. Lova gir ikkje noko krav om skriftleg informasjon, men Fylkesmannen ser at skriftleg informasjon i større grad kan sikre at informasjonen når alle elevar og foreldre. Dessutan vil den skriftlege informasjonen vere lik i sin ordlyd og gi eit godt grunnlag for den drøftinga rektor har med foreldra og rådsorgana når problemstillinga skulle bli aktualisert. Rektor og FAU-leiar opplyser at foreldra arrangerer tur for elevane på 10. trinn i skuletida. Turen blir finansiert gjennom dugnad og eigenbetaling. Skulen deltek ikkje i planlegging eller gjennomføring av desse turane. Rektor og FAU-leiar skriv vidare at det blir gitt permisjon etter 2-11 for denne reisa arrangert av foreldra. Utdanningsdirektoratet har gitt ei tolking av 2-11 når det gjeld permisjonar for grupper av elevar. Direktoratet seier: «Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier. 5
Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11.» Når Stord ungdomsskule gir permisjon til elevane i 10.klasse for å reise på tur i regi av foreldre, er det eit brot på opplæringslova 2-11, då elevane i ein og same klasse må reknast som ei gruppe elevar. Utdanningsdirektoratet seier at 2-11 heller ikkje kan nyttast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Ei vurdering av om turar kan reknast å vere i regi av skulen og vere ein del av grunnskuleopplæringa eller ikkje, må gjerast konkret i kvart enkelt tilfelle. Utdanningsdirektoratet viser til at moment i ei slik vurdering kan til dømes vere om: skuleeigar (kommunen) er ansvarleg dersom det oppstår uhell på turen det er utarbeidd reglement for turen det er utarbeidd sanksjonar, til dømes for heimsending turen går fram av skulen sin verksemdsplan/ årsplan det er organisert opplæringstilbod til eventuelt andre elevar som ikkje er med på turen Direktoratet presiserer at lista over moment ikkje er uttømmande og seier at dersom eit eller fleire av momenta er til stades, vil arrangementet kunne sjåast som ein del av grunnskuleopplæringa og bli omfatta av gratisprinsippet. Fylkesmannen legg til grunn at reisa blir gjennomført i skuletida. Det går fram av tilbakemeldingane at dei elevane i 10. klasse som ikkje deltar på turen foreldra arrangerer, blir ivaretekne på skulen på vanleg måte. Dette gjer at Fylkesmannen vurderer turen som del av grunnskuleopplæringa, jf. momenta i punktlista over. Turen blir finansiert gjennom dugnad og eigenbetaling. Fylkesmannen konkluderer difor at dette ikkje er i tråd med gratisprinsippet. Når det gjeld skidagen, teaterturen og det eine alternativet på aktivitetsdagen vil Fylkesmannen understreke at så lenge turane/arrangementa er ein del av opplegget i skulen sin regi, kan skulen ikkje krevje at elevane sjølve må betale. Dette gjeld sjølv om turen er frivillig eller at det er andre alternativ utan eigenandel. Alle elevar i gruppa/klassen må få delta i dei same aktivitetane og utan at elevar og foreldre føler seg pressa til å betale kostnaden. Skulen kan ikkje krevje betaling frå elevar eller foreldre for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege eller sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Skulen har inga eigen gåvekasse, men nokon klassar har eigne klassekassar som klassekontaktane disponerer. Utdanningsdirektoratet har uttalt: Det følgjer dessutan av Innst. O. nr. 43 (2002-03) at presiseringa av at grunnskoleopplæringa skal vere gratis, ikkje inneber eit forbod mot å ta imot gåver. Det blir likevel understreka at slike gåver må vere reelt frivillige, komme heile klassen eller skolen til gode, og ikkje innebere motytingar av noko slag. Dersom gåvene har form av foreldrebidrag til klassekassar eller 6
liknande, må gåvene så langt det er praktisk mogleg også vere anonyme. Alle elevane i klassen må få delta i dei same aktivitetane, uavhengig av om deira foreldre har gitt gåver/andre bidrag eller ikkje. Rektor og FAU-leiar skriv at det er informert om at alle gåver må vere reelt frivillige og at det er foreldrekontaktar som disponerer klassekontoane. FAU-leiar skriv også at det ikkje blir ført nokon liste over kven som betaler eller ikkje, og at det blir presisert at dette er ei frivillig ordning utan «sanksjonar» for dei som ikkje betalar. 8. Lovbrot som må rettast Stord kommune må sjå til at Stord ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova 2-11 om Permisjon frå den pliktige opplæringa. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen endrar sin praksis med å gje grupper av elevar permisjon frå opplæringa for å reise på tur i regi av foreldre Stord kommune må sjå til at Stord ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova 2-15 om Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen sikrar at elevane i samband med turar, skidagar, teaterbesøk og aktivitetsdagar ikkje må betale eigenandel 9. Frist for retting og tilbakemelding Kommunen fekk tilsendt førebels tilsynsrapport 08.04.14 med høve til å uttale seg om innhaldet i den førebelse rapporten, jf. Forvaltningslova 16 om førehandsvarsling. Fylkesmannen har ikkje mottatt uttale frå Stord kommune innan fristen 02.05.14. For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d seier: Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Stord kommune er gitt frist til 23. august 2014 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må også Stord kommune gi ei erklæring til Fylkesmannen om at forholdet er retta og gjere greie for korleis lovbrotet er retta. Dersom forholdet ikkje er retta innan 23. august 2014, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i Kommunelova 60 d. Eva Bendiksen tilsynsleiar Grethe Fjeld seniorrådgjevar 7