Byrådssak 62 /13 Bergen kommunes prinsipper for åpenhet og frihet til ytring i forvaltningen BJOL SARK-0100-201011967-30 Hva saken gjelder: Bergen kommune har som en av sine kjerneverdier at kommunen skal være åpen. Åpenhet og ytringsfrihet er en forutsetning for et godt og levende demokrati. Åpenhet øker allmennhetens innsikt og engasjement i saker som kommunen arbeider med. Offentlighet er og blir en virkningsfull kontrollmekanisme mot uønskede hendelser og forhold, og er med på å styrke rettssikkerheten til innbyggerne i kommunen. Ny lov om offentlighet i forvaltningen (Offentleglova) trådde i kraft i 2009. Loven trekker opp rammer for hvordan dokumenter og informasjon skal håndteres i forvaltningen. I parallell sak til denne legger byrådet frem en sak som redegjør nærmere for de utfordringer loven innebærer for kommunens forvaltningspraksis. I nevnte sak går en også nærmere inn på aktuelle endringer i kommunens reglement for merinnsyn. Fra tid til annen kommer det kritikk i mediene om at Bergen kommune er en lukket organisasjon, der dokumenter holdes hemmelig og de ansatte ikke tør å uttale seg til mediene. Byrådet ønsker i denne saken å gjøre det helt klart at kommunens saksdokumenter så langt lovens rammer tillater det, skal være åpne for innsyn. Byrådet ønsker også å understreke at den ansvarlige leder for organer i Bergen kommune har rett og plikt til å gi opplysninger på vegne av sin institusjon. Utførelsen av denne plikten og retten til å gi informasjon, må balanseres opp den generelle lojalitetsplikt som påhviler ansatte i enhver organisasjon. I en parlamentarisk styrt kommune vil det være tette koplinger mellom byrådet og deler av byrådets administrative organisasjon. Dette representerer et forhold som må vurderes når en utformer retningslinjer på området. I saksutredningen viser byrådet bl.a. til hvordan denne retten og plikten til å gi informasjon i departementene (staten), er nedfelt i etiske retningslinjer for forvaltningen. I en del sammenhenger omtales mediene som en fjerde statsmakt. Dette tilkjennegir at pressen har en svært viktig funksjon i vårt samfunn. For Bergen kommune er det viktig å videreutvikle sitt forhold til mediene. Et tema som settes på dagsorden i denne sak utvikling av en veileder for kontakt med mediene. Siktemålet er å sette ledere bedre i stand til å vurdere og takle den utfordring det innebære å bli kontaktet av en kritisk journalist. Målet er å øke kommunens evne til åpenhet. Hinder for innsyn og ytringsfrihet skyldes i mange tilfeller manglende kunnskap om lovverket og usikkerhet om hvor grensene trekkes mellom retten til ytringsfriheten og lojalitet overfor kommunen som arbeidsgiver. Selv om en del prinsipper vedr. ytringsfrihet og lojalitet kan tas inn i et reglement, vil en i stor grad måtte utøve et skjønn når en kommer i situasjoner hvor disse to prinsippene står mot hverandre. Byrådet vil derfor nøye seg med å trekke opp noen overordnete prinsipper og retningslinjer på området. I denne saken legger byrådet frem en rekke tiltak som skal bidra til økt åpenhet i Bergen kommune, både gjennom kompetansebygging om innsynsregler og klarere retningslinjer for kontakt mellom kommunens ansatte og mediene. 1
Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Saken inneholder hva angår vedtak, to elementer. En del hvor byrådet har kompetanse til å fatte vedtak Veileder for kontakt med mediene, og en del hvor en trekker frem viktige aspekter ved kommunens styringssystem. Å fastsette rammer og innhold for kommunens styringssystem tilligger bystyrets enekompetanse. Byrådsleder innstiller til byrådet å fatte slikt vedtak: Byrådet legger det fremlagte utkast til Veileder for kontakt med mediene, til grunn for kommunens samhandling med pressen. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret slutter seg til de prinsipper som trekkes opp i saksutredningen hva angår åpenhet i forvaltningen knyttet til: a. å gi generell informasjon om kommunens virksomhet b. ansattes frihet til ytring/gi informasjon om forhold ved egen arbeidsplass og kommunen generelt c. avdekking av kritikkverdige forhold 2. Ansattes legitime rett til å utale seg om egen arbeidsplass/kommune avgrenses av den generelle lojalitetsplikt som påhviler alle ansatte, og informasjon som er gitt i fortrolighet eller er taushetsbelagt. 3. Bystyret tar den fremlagte Veileder for kontakt med mediene, til etterretning. Dato: 5. mars 2013 Dette dokumentet er elektronisk godkjent. Monica Mæland byrådsleder 2
Saksutredning: 1. GRUNNLOVEN OG YTRINGSFRIHET I Grunnloven har ytringsfriheten en fremtredende plass. Også i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen har frihet til ytring en sentral plass. Denne konvensjonen er integrert i norsk lov. Dette medfører at alle ansatte i Bergen kommune i utgangspunktet også har ytringsfrihet i jobbsammenheng. Kommunelovens 4 pålegger kommunene å drive aktiv informasjon. Forholdene skal legges best mulig til rette for innsyn i den kommunale forvaltning. Åpenhet i forvaltningen er et viktig tiltak i denne sammenheng. 2. ÅPENHET ER HOVEDREGELEN Åpenhet om hvordan en kommune løser sine oppgaver, representerer en verdi i seg selv. Økt åpenhet i form av offentlig innsyn i saksdokumenter representerer et grunnleggende demokratisk prinsipp. De ulike overordnete hensyn som skal ivaretas ved et slikt innsyn kan sammenfattes slik: a. Hensynet til utvikling av demokratiske prosesser - for å være i stand til å delta i samfunnsdebatten, må innbyggerne få adgang til informasjon om hva som foregår i offentlig forvaltning b. Hensynet til kontroll med forvaltningen gjennom innsyn i hva som faktisk foregår i forvaltningen, kan borgerne og media avdekke kritikkverdige og uheldige forhold i forvaltningen. c. Hensynet til rettssikkerheten den åpenhet rundt beslutninger som et slikt innsyn gir, bidrar til å motvirke usaklig forskjellsbehandling og andre former for kritikkverdig bruk av makt og kompetanse Åpenhet i forvaltningen omfatter ikke bare innsyn i det som kan beskrives som dokumenter og andre sammenstillinger av informasjon. Åpenhet og innsyn handler også om hvordan enkeltmennesker møtes når de henvender seg til kommunens ansatte. Bergen kommune har lagt til rette for åpenhet på en rekke områder av kommunens virksomhet. Det etterfølgende bør leses i lys av at Bergen kommune gjennom flere år har arbeidet for å drive en så åpen, ryddig og gjennomsiktig forvaltning som mulig. Det omfatter også å sørge for at kommunens ansatte har den kompetansen som skal til for å sikre forsvarlig og trygg behandling av saker og personer. I den grad Bergen kommune legger begrensninger når det gjelder åpenhet og innsyn, skal dette avgrenses til forhold som sikrer en forsvarlig intern saksbehandling, ivaretar personvernet eller etterleve lovbestemt taushetsplikt om noens personlige forhold eller forretningshemmeligheter. Bergen kommunes informasjonsvisjon Bergen kommune har siden 2007 hatt informasjonsvisjonen Bergenserne skal vite ALT om kommunen sin. Den innebærer både en forpliktelse fra kommunens side om å drive aktiv og gjennomsiktig informasjon og en forpliktelse fra innbyggernes side om aktivt å oppsøke informasjon om kommunen. Derfor har kommunen arbeidet for å gjøre døgnåpen forvaltning mulig gjennom en omfattende bruk av elektroniske tjenester på nett kombinert med aktiv publisering av politiske vedtak. Bergen kommunes sentrale informasjonsaktiviteter er samlet i Seksjon informasjon. Seksjonen har ansvar for overordnet informasjonsflyt fra kommunen til bergenserne og har ansvar for å støtte ansatte eller tjenestesteder når det oppstår spesielle informasjonsbehov. Seksjonen har også fått mye erfaring i håndtering av større krisesituasjoner de siste årene. Det er også fullt mulig å ta kontakt med Seksjon informasjon for å få bistand til å evaluere og utvikle informasjonskompetansen. 3
Informasjon er et ledelsesansvar. Den enkelte leder er ansvarlig for at den virksomheten vedkommende leder, har et opplegg for hvordan informasjon skal skje både internt og eksternt. Dette innebærer også at den enkelte leder og ansatte selv vet hvilke budskap som skal formidles, og hvilke mottakere som trenger informasjonen. Informasjonskanaler Kommunen kommuniserer med innbyggere og næringsliv gjennom fire kanaler: 1) PERSON: Direkte møte mellom ansatte og bergenser 2) PORTAL: Digitale løsninger via kommunens nettportal (www.bergen.kommune.no) og i sosiale medier, som Bergen kommunes Facebookside 3) PRESSE: Alle massemediekanaler 4) PUBLIKASJON: Utarbeidelse av en trykket informasjon som gjengis til flere. I sitt informasjonsarbeid er kommunen den som legger til rette, formulerer og distribuerer den aktuelle informasjon. Dette kan skje gjennom egne distribusjonskanaler, ved at en kjøper plass for kommunens budskap i form av annonser eller ved at en benytter seg av innlegg, kronikker mv i medier redigert av andre. For borgerne vil det i tillegg være mye informasjon å hente om kommunen og kommunens virksomhet, gjennom de oppslag og den vinkling av stoffet som pressen velger. Pressens stoffvalg og vinklinger er ofte annerledes enn det kommunen selv ville valgt, men totalt sett bidrar pressens oppslag om kommunens virksomhet til økt innsikt. Styrende dokumenter Kommunens policy knyttet til åpenhet er nedfelt i flere styrende dokumenter. I denne sammenheng vil en peke på følgende: Bystyret vedtok HR-strategi for kommunen i januar 2010 (BEBY 18/10). Strategien tydeliggjør hva som er nødvendig for å beholde, videreutvikle og rekruttere ansatte i Bergen kommune. Den inneholder også et sett med grunnleggende verdier som kommunens medarbeidere skal strekke seg etter. En kommuneansatt skal være åpen, pålitelig, kompetent og samfunnsengasjert. Disse verdiene skal være overordnet for hele kommunen og skal være gode rettesnorer for kommunens ansatte, både når det gjelder konkrete arbeidsoppgaver og i forholdet til kolleger. Bystyret vedtok ny etisk standard for Bergen kommune i juni 2008 (BEBY 142/08). Den fastslår at redelighet, ærlighet og åpenhet skal kjennetegne virksomheten til Bergen kommune. Dette er etiske retningslinjer som skal forebygge korrupsjon og andre uakseptable forhold. Den etiske standarden oppfordrer kommunens ansatte, ledere og politikere til å reflektere over etiske problemstillinger i sin daglige virksomhet og særlig i møter med publikum og brukere med individuelle behov. Den enkelte leder i Bergen kommune må være bevisst på egne holdninger og arbeide for å integrere god etisk praksis i virksomheten; det omfatter å ta opp vanskelige problemstillinger i sin virksomhet og sikre åpenhet og diskusjon om aktuelle tema. Prinsippene om åpenhet og innbyggernes kontroll med forvaltningen forutsetter at allmennheten får innsyn i kritikkverdige forhold i forvaltningen. Dette innebærer at kommuneansatte i noen tilfeller må kunne gi allmennheten faktiske opplysninger om kritikkverdige forhold. Bergen bystyre vedtok rutiner for varsling i mai 2007 (BEBY 108/07). Varsling om kritikkverdige forhold er både lovlig og ønsket, og Bergen kommune vil legge til rette for at slike forhold avdekkes og 4
følges opp, og Bergen kommune har opprettet en egen varslingsgruppe som gjør det mulig å si fra om kritikkverdige forhold anonymt. 3. LOJALITETSPRINSIPPET VS. YTRINGSFRIHET Ytringsfrihet generelt Som pekt på innledningsvis i denne saksutredning, gjelder de generelle bestemmelser om ytringsfrihet også for offentlig ansatte. Kommuneansatte, så vel som alle andre, har som pekt på foran en grunnleggende rett til å ytre seg kritisk om kommunens virksomhet og alle andre forhold. Denne generelle bestemmelse gir imidlertid ikke automatisk ansatte i en virksomhet en generell adgang til å formidle videre informasjon vedkommende i fortrolighet er blitt delaktig i. Mange ansatte vil jobbe på oppgaveområder hvor mye av den informasjon som skapes vil være underlagt bestemmelser om taushetsplikt. Det å være ansatt i et arbeidsforhold innebærer også noen forpliktelser, som ofte oppsummeres i begrepet lojalitetsplikt. I møte med lojalitetsplikten vil det måtte skje visse modifikasjoner i den rett til ytring som ansatte i kommunen har. Med utgangspunkt i en forsiktig bearbeiding av Etiske retningslinjer for statstjenesten på dette punkt, skal en nedenfor foreta noen presiseringer av den ytringsfrihet som gjelder for ansatte i Bergen kommune. Kommuneansatte omfattes som nevnt av den samme grunnleggende ytringsfriheten som enhver annen innbygger, jf. Grunnloven 100. Det gjelder også på felter som har direkte tilknytning til virksomheten den kommuneansatte arbeider i. Av hensyn til allmennhetens krav på innsyn og informasjon, er det viktig at kommuneansatte med sin sakkunnskap har adgang til å formidle et kritisk og kompetent perspektiv i samfunnsdebatten. Kommuneansatte må også ha anledning til å uttale seg på deres eget fagfelt, selv om lojalitetsplikten til virksomheten her i noen sammenhenger kan begrense ytringsfriheten. En kan med rette innvende at kvaliteten på den offentlige debatten forringes dersom de som arbeider konkret med de aktuelle sakene ikke får, eller vil, delta i debatten. Byrådet som arbeidsgiver vil legge til rette for en kultur på arbeidsplassen som sikrer at relevant informasjon herunder kritiske ytringer når frem til relevant internt nivå, og som sikrer bred aksept for at ansatte deltar i den offentlige debatt innenfor rammene av et romslig lojalitetsbegrep. Innskrenkning i ytringsfriheten må begrunnes særskilt. Arbeidstakers lojalitetsplikt overfor virksomheten kan være en slik særskilt begrunnelse. Som utgangspunkt kan bare ytringer som kan skade virksomhetens interesser begrenses ut fra hensynet til lojalitetsplikten. Innskrenkningen i den ansattes ytringsfrihet må være både relevant og saklig i det enkelte tilfelle, og innskrenkning må ikke gå lenger enn nødvendig. Stillingen eller posisjonen til den som uttaler seg vil også være et moment i vurderingen av om en ytring er å anse for brudd på lojalitetsplikten til virksomheten. Jo mer ledende stilling vedkommende har, jo strengere vil lojalitetskravet være. Dersom den som uttaler seg naturlig vil kunne oppfattes som en representant for virksomheten, er det viktig å presisere at uttalelsen står for egen regning. For ansatte i de sekretariat som i byrådsavdelingene er etablert for den politiske ledelse, vil det være slik at jo nærmere den ansatte sitter den politiske ledelse, jo større grad av forsiktighet må utøves. Forvaltningspolitiske retningslinjer Byrådet er i kommuneloven både definert som et folkevalgt organ og som kommunens øverste administrative ledelse. Dette kan skape spenninger mellom fag og politikk. Kravet om lojalitet til politisk ledelse er avgjørende i en parlamentarisk styreform. En regjering/et byråd skal kunne regne med å ha et effektivt og lojalt styrings- og gjennomføringsredskap i forvaltningen. 5
Et arbeidsforhold innebærer en gjensidig lojalitetsplikt mellom arbeidstaker og virksomheten. For arbeidstaker medfører lojalitetsplikten plikt til å opptre i samsvar med virksomhetens interesser. En arbeidstaker skal ikke uberettiget omtale arbeidsgiver eller virksomheten på en negativ måte. Arbeidsgiver skal på sin side sikre at arbeidstakers interesser blir ivaretatt så langt det er mulig. Ledere har et særlig ansvar for å bidra til beskyttelse av arbeidstakere som avdekker og rapporterer kritikkverdige forhold. Det følger av lojalitetsplikten at kommuneansatte skal reise nødvendige motforestillinger før en avgjørelse fattes, slik at det gjennom saksforberedelsen presenteres et mest mulig fullstendig bilde av de hensyn, verdier og øvrige premisser som gir grunnlaget for å ta beslutningen. Når beslutningen er tatt, følger det like klart av lojalitetsplikten at vedtaket skal iverksettes hurtig og effektivt innenfor de opptrukne rammer, uansett hva de aktuelle tjenestemenn måtte ha av faglige og politiske oppfatninger av vedtaket. Et sentralt poeng i lojalitetsplikten er at det er legitimt for den ansatte å ytre sine tanker, ideer og forslag til løsninger på et saksområde for derved å sikre et best mulig resultat for kommunen. Kommunens fagetater skal følgelig ha en egen og selvstendig faglig stemme i kommunens utredningsarbeid. Oppsummering - prinsipper Bergen kommunens grunnleggende holdning til ansattes frihet til ytring kan oppsummeres følgende setninger: Grunnlovens 100 om frihet til ytring gjelder også for ansatte i Bergen kommune. Den offentlige debatten forringes dersom de som arbeider konkret med aktuelle tema på et saksfelt ikke får, eller vil, delta i debatten. Kommuneansatte må også ha anledning til å uttale seg på deres eget fagfelt, selv om lojalitetsplikten til virksomheten her i noen sammenhenger kan begrense ytringsfriheten. En ansatt kan ikke uttale seg om taushetsbelagt informasjon. Byrådet som arbeidsgiver vil legge til rette for en kultur på arbeidsplassen som sikrer at relevant informasjon herunder kritiske ytringer når frem til relevant internt nivå, og som sikrer bred aksept for at ansatte deltar i den offentlige debatt innenfor rammene av et romslig lojalitetsbegrep. Et sentralt poeng i lojalitetsplikten er at det er legitimt for den ansatte å ytre sine tanker, ideer og forslag til løsninger på et saksområde for derved å sikre et best mulig resultat for kommunen. Jo mer ledende stilling vedkommende som uttaler seg har, og derved adgang til fortrolig informasjon, jo strengere vil kravet til lojalitet være. Innskrenkningen i den ansattes ytringsfrihet må være både relevant og saklig i det enkelte tilfelle, og innskrenkning må ikke gå lenger enn nødvendig. Dersom den som uttaler seg naturlig vil kunne oppfattes som en representant for virksomheten, er det viktig å presisere at uttalelsen står for egen regning - når dette er tilfellet. For ansatte i de sekretariat som i byrådsavdelingene er etablert for den politiske ledelse, vil det være slik at jo nærmere den ansatte sitter den politiske ledelse, jo større grad av forsiktighet må utøves når en uttaler seg. 4. VEILEDER FOR KONTAKT MED MEDIENE Retningslinjene for åpenhet og ytringsfrihet i kommunen legger til rette for at ledere på ulike nivåer i kommunens organisasjon kan uttale seg om den virksomhet de er ansvarlig for. For de fleste ledere vil det å stille opp til intervju i pressen representere en ny og uvant erfaring. Det kan skape usikkerhet både forut for intervjuet, under intervjuet og etterpå. For å skape en større trygghet i situasjonen er det utarbeidet et forslag til en Veileder for kontakt med mediene 6
Pressen har en svært viktig funksjon i vårt samfunn. Den bidrar til et transparent samfunn. For kommunen er åpenhet viktig, men det er også viktig for den som uttaler seg at vedkommende har en grunnleggende forståelse av pressens funksjon og arbeidsmåte. Byrådet gjennomfører for tiden et program rettet mot kommunens ledere hvor en på bred basis tar opp medienes rolle i samfunnet. I dette ligger også trening i hvordan lederen best mulig kan håndtere mediene i ulike sammenhenger. Trening er avgjørende for god mestring av en situasjon. Bergen kommune har nylig gjennomført en nettbasert spørreundersøkelse om åpenhet blant egne ansatte. Svarprosenten har vært tilfredsstillende. En har et bredt nok utvalg til å foreta analyser. Ulike tiltak vil bli satt i verk. I den forbindelse vil en også vurdere om en der det er nødvendig, faktisk skal stimulere til en større grad av frimodige ytringer fra ansatte, men innenfor de grunnleggende prinsipper for lojalitet og frihet til ytring som trekkes opp i denne sak. Veileder for kontakt med mediene 1. Alle ansatte i kommunen har frihet til ytring og kan på egne vegne delta i offentlig ordskifte også i saker som angår kommunen, herunder uttale seg til mediene, skrive leserinnlegg mv. 2. Ansvarlig leder for organer i Bergen kommune (byrådsavdelinger, etater, bedrifter, mv) har rett og plikt til å gi opplysninger på vegne av sin institusjon. Lederen har ansvar for at denne oppgaven delegeres i tilstrekkelig grad, slik at det blir mulig å gi korrekt og fyllestgjørende informasjon fra alle organer innen kommunen. 3. Ansatte i Bergen kommune er underlagt en generell lojalitetsplikt. Lojalitetsplikten setter grenser for hva det er riktig å gå ut i mediene med. Dette gjelder ikke minst fortrolig og taushetsbelagt informasjon. Hvor grensen går mellom frihet til ytring på den ene side og lojalitetsplikten på den annen side, må reflekteres over og tas stilling til i den konkrete situasjon. 4. Ledere og ansatte anbefales å reflektere over hvordan de samarbeider med pressen. Følgende refleksjoner anbefales: a. Alle kommunale medarbeidere vil bli oppfattet som representanter for Bergen kommune og bør gjøre det klart hva som er faktisk informasjon i tjenestes medfør, og hva som er personlige synspunkter som ikke binder kommunen eller vedkommende organ. b. Ansatte i byrådsavdelingene, som er en del av sekretariatet for den politiske ledelsen i byrådsavdelingen, oppfordres til å ta opp faglige motforestillinger vedr innretningen av saker vedkommende utarbeider for byråden, med byråden. Denne type faglige diskusjoner i tilknytning til utvikling av byrådets politikk, skal normalt holdes innenfor byrådsavdelingen. c. Ansatte i etater og resultatenheter står fritt til å uttale seg om konsekvensene av overordnedes prioriteringer. d. Når ansvarlige ledere ved kommunens etater og resultatenheter uttaler seg om konsekvenser av overordnedes prioriteringer, vil det representere en god praksis at de også de varsler sin byråd/byrådsavdeling når dette skjer. e. Er du usikker på hva du skal gjøre når en journalist kontakter deg, kan du kontakte din leder eller en representant for Seksjon informasjon. f. Husk at i. Vi representerer Bergen kommune 7
ii. Vi representerer åpenhet og ærlighet iii. Vi ønsker at mediene skal bry seg om vår virksomhet iv. Vi forventer at ledere svarer mediene om det lederen har ansvar for g. 10 råd når mediene tar kontakt 1. Besvar henvendelsen 2. Avklar hva henvendelsen dreier seg om 3. Det er lov å be om tid, men vær rask 4. Stress ned vi er vant til kritiske oppslag i Bergen kommune 5. Be gjerne om råd hos andre i organisasjonen 6. Sjekk alltid ut fakta i saken 7. Tenk nøye gjennom budskapet 8. Forbered deg på vanskelige spørsmål 9. Gjør tydelige avtaler 10. Meld gjerne fra videre i det kommunale systemet om kontakten du har hatt. 8