Saksframlegg UTNYTTELSE AV LEKE- OG OPPHOLDSAREALET I BARNEHAGENE Arkivsaksnr.: 10/35759 ::: Sett inn innstillingen under denne linja Forslag til vedtak: 1. Formannskapet tar informasjonen om arbeidet med utnytting av leke- og oppholdsarealet og mulig ledig kapasitet i kommunale og private barnehager til orientering. 2. I sammenheng med innføring av statlig rammefinansiering og nytt finansieringssystem fra 2011, skal det vurderes å sette vilkår om utnyttelsen av godkjent leke- og oppholdsarealet i ikke-kommunale barnehager, tilsvarende kommunale barnehager. ::: Sett inn innstillingen over denne linja... Sett inn saksutredningen under denne linja Saksutredning: 1. INNLEDNING I forbindelse med vedtatt økonomiplan for 2010-13, sak 142/09 den 10.10.09, ba bystyret rådmannen fremme en sak for formannskapet med en gjennomgang av potensialet for økt antall plasser i eksisterende private barnehager. Dette for å dempe presset på investeringer i barnehager framover, sett i forhold til forventet økning i plassbehovet. Bakgrunnen var Oppvekstkontorets arbeid med gjennomgang av leke- og oppholdsarealet, og opplysninger om ubenyttede arealer i private barnehager. Saken ble ønsket framlagt i første halvår, men på grunn av streik ble arbeidet forsinket. Dette har imidlertid ført til at mer nøyaktige opplysninger kan legges fram, etter hvert som hovedopptak og suppleringsopptak er gjennomført i barnehagene. Rådmannen finner det naturlig at gjennomgangen omfatter både kommunale og private barnehager. Representanter for henholdsvis kommunale og private barnehager har gitt innspill til saken. Saken må ses i sammenheng med nytt finansieringssystem for sektoren fra 2011. 2. GJENNOMGANG OG FASTSETTING AV LEKE- OG OPPHOLDSAREALET I BARNEHAGENE Definisjon av leke- og oppholdsarealet (LOA) Fastsetting av leke- og oppholdsarealet inngår i kommunens godkjenning av barnehager i henhold til barnehageloven. Bystyret har fastsatt at netto leke- og oppholdsarealet i barnehagene skal være 4 m 2 for Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 1
barn over 3 år og 1/3 mer for barn under 3 år, altså ca 5,3 m 2. Dette er i tråd med statlig veiledende normer, og det samme som benyttes stort sett i hele landet. Leke- og oppholdsarealet er beskrevet i vedtatt funksjons- og arealprogram for kommunale barnehager i Trondheim, se kommunens nettside. Til LOA regnes de arealer som faktisk står til disposisjon for barnas aktiviteter, så som leke- og oppholdsrom rom i barnehagens avdelinger/baser og ulike aktivitets- og temarom. Deler av garderober, kjøkken og kommunikasjonsarealer kan medregnes, dersom disse er egnet og benyttes av barna til lek og opphold. Personalets arealer, grovgarderober, toaletter og stellerom, tekniske rom og lignende regnes ikke med. I nyere barnehager med fire barnegrupper, utgjør leke- og oppholdsarealet litt under halvparten av bygningenes totale nettoareal. Samlet sett utgjør barnas avdelinger (inkludert garderober, toaletter, kjøkken etc.) om lag tre fjerdedeler av barnehagene, mens den siste fjerdedelen består av personal- og administrasjon, lager m.m. Planløsningene i barnehagene er ulike, og leke- og oppholdsarealet er gjenstand for vurdering i hvert tilfelle. Ved endelig godkjenning av leke- og oppholdsarealet skal det foreligge en plantegning hvor dette arealet framgår, sammen med en arealoppstilling. Kommunens gjennomgang av leke- og oppholdsarealet I forbindelse med økonomiplanen for 2007-10 ble det forutsatt en gjennomgang av leke- og oppholdsarealet i alle barnehager. Hensikten var å få til en så riktig utnyttelse av barnehagene som mulig i forhold til opptak av barn. I mange eldre barnehager var det også gjennomført små og store endringer i arealbruken, og gjeldende godkjenninger kunne dermed være feil i forhold til faktisk situasjon. Rådmannen bestilte dette arbeidet hos Oppvekstkontoret våren 2007, der kommunale barnehager skulle prioriteres først. Følgende arbeid ble utført for den enkelte barnehage: Befaring og gjennomgang av tegninger og informasjon om dagens arealbruk. Oppdatering av plantegninger med forslag til eventuell ny størrelse på leke- og oppholdsarealet, med tilhørende mulige barnegrupper. Gjennomgang av forslaget i samarbeid med barnehagen. Utsteding av ny godkjenning for den enkelte barnehage. Etter at gjennomgangen ble ferdigstilt i 2008, ble det presisert at opptaket av barn i kommunale barnehager skal utnytte kapasiteten i det godkjente leke- og oppholdsareal fullt ut. For noen av de nye barnehagene ble det gitt dispensasjon for en noe lavere utnyttelse i oppstartsperioden, vurdert ut fra andelen småbarn, gruppeorganisering og andre lokale forhold. Unntaksvis er det også barnehager som for en periode får dispensasjon for å ha noen flere barn enn det godkjent leke- og oppholdsareal tilsier. Gjennomgangen av de kommunale barnehagene førte til ca 60 flere barnehageplasser. Omlegging fra åpen barnehage til ordinær drift i noen barnehager ga enda 40 plasser. I økonomiplanen for 2009-12 ble det forutsatt en tilsvarende gjennomgang av de private barnehagene. Også dette arbeidet er nå så godt som ferdigstilt. I de private barnehagene har antall plasser økt med til sammen ca 60. Det er et meget omfattende arbeid som er gjennomført. Alle barnehagene som har ønsket det har blitt besøkt av representanter fra oppvekstkontoret. Uklarheter om beregningene av arealene kunne dermed avklares gjennom felles vurderinger på stedet. Samtidig har prosessen gitt nødvendige diskusjoner om hvordan den enkelte barnehage benyttes og utnyttes i forhold til tilgjengelige arealer, standard og utrustning. Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 2
For noen få private barnehager er det ikke oppnådd enighet mellom oppvekstkontoret og eierne om størrelsen på leke- og oppholdsarealet. Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 3
3. DAGENS UTNYTTELSE AV LEKE- OG OPPHOLDSAREALET I BARNEHAGENE Ledig leke- og oppholdsareal pr august 2010 Tabellen under viser status for hvordan leke- og oppholdsarealet (LOA) i kommunale og private barnehager er utnyttet pr august 2010. Oversikten omfatter bare ordinære barnehager, ikke familiebarnehager. Kommunale Private Totalt Godkjent LOA (m2) 28929 16022 44951 Benyttet LOA (m2) 28411 15032 43443 Ledig LOA (m2) 518 990 1508 Ledig LOA (prosent) 2 % 6 % 3 % Anslag for ledige plasser 114 218 332 Pr dato er det ca 1.500 m 2 ledige arealer i barnehagene. Med en normal fordeling mellom små og store barn, tilsvarer de ledige arealene henholdsvis 114 plasser i de kommunale barnehagene og 218 plasser i de private barnehagene, til sammen 332 plasser. Hovedopptaket til barnehagene er ferdigstilt, mens suppleringsopptaket til det nye barnehageåret pågår fortsatt. Pr dato er det 262 barn på venteliste, hvorav 189 ønsker plass i høst innen første november. Dette er særlig søknader for de aller minste barna, de som er født på høsten 2009. Den registrerte ledige kapasiteten i barnehagene vil dermed kunne gå tilsvarende ned ut over høsten. 4. VURDERING AV LEDIGE AREALER I KOMMUNALE BARNEHAGER Fordeling av ledige arealer i kommunale barnehager m2 Anslag plasser Totalt ledig LOA 518 114 Nye barnehager, ikke fylt opp 322 71 Dispensasjoner fra arealkravet 84 18 Ønsker ikke å fylle opp arealene 0 0 Mangel på søkere, annet ledig 112 25 Ledig kapasitet i kommunal sektor er først og fremst knyttet til fire nye barnehager som ble åpnet i august 2010, og som ennå ikke er fylt opp. Slik har det også vært i de foregående årene, at det tar noe tid ut over høsten før de fylles. Enkelte barnehager har fått dispensasjon fra kravet om å utnytte leke- og oppholdsarealet fullt ut, hovedsakelig fordi de har barn med funksjonshemminger med spesielt plasskrevende utstyr. Ellers er det noen kommunale barnehager som har meldt om mangel på søkere, spesielt fra barn over tre år. Muligheter for økt arealutnyttelse i kommunale barnehager I kommunal sektor er det forutsatt at barnehagene skal utnytte arealene sine fullt ut. I enkelte eldre barnehager er det fortsatt slik at de ikke er fysisk egnet til å ta i mot småbarn. Når de da ikke får nok søkere fra storbarn, så blir arealer stående ledige. Dersom disse skal utnyttes bedre, må det gjøres Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 4
investeringer i form av etablering av stellerom, ombygging av garderober og bygging av vognskur. Det er gjort slike tiltak i en rekke kommunale barnehager i perioden 2005-08, for å få nok plasser til de minste barna, og dermed oppnå full barnehagedekning. Kostnadene pr barnehage har utgjort rundt 0,5 millioner kroner. I de to siste årene er budsjettet til dette formålet fjernet, ut fra den økonomiske situasjonen. 5. VURDERING AV LEDIGE AREALER I PRIVATE BARNEHAGER Fordeling av ledige arealer i private barnehager m2 Anslag plasser Totalt ledig LOA 990 218 Nye barnehager, ikke fyllt opp 133 29 Dispensasjoner fra arealkravet 0 0 Ønsker ikke å fylle opp arealene 328 72 Mangel på søkere, annet ledig 529 117 I privat sektor er det en ny, midlertidig barnehage som ikke er fylt opp. Seks av de private barnehagene har meldt at de ikke ønsker å ta inn flere barn i forhold til ledige arealer. Blant disse er det barnehager hvor det altså ikke er oppnådd enighet om størrelsen på leke- og oppholdsarealet mellom oppvekstkontoret og barnehagen. De ledige arealene som er ført opp i denne oversikten er basert på oppvekstkontorets vurderinger av arealsituasjonen i disse barnehagene. Flere barnehager har meldt om at de for tiden ikke har nok søkere. Ellers er de øvrige ledige arealene som framkommer i oversikten fordelt på mange av de private barnehagene, men mye av dette vil nok bli utnyttet ettersom opptaket pågår videre ut over høsten. Muligheter for økt arealutnyttelse i private barnehager En ledig kapasitet på seks prosent av mulig leke- og oppholdsareal i private barnehager må sies å være mye. For flere av de private barnehagene, og særlig for de som ikke får nok søkere, så er det nok slik at de fysisk sett ikke er egnet og fleksible nok til å kunne tilby riktig type plasser i forhold til behovet. Ombygging og tilrettelegging for småbarnsplasser er ikke gjennomført i samme omfang som det er gjort i kommunal sektor. Slik tilrettelegging og fysiske tiltak er det opp til den enkelte private barnehage å gjennomføre. Selv om det ikke gis investeringstilskudd fra staten til slike tiltak, så har det vært mulig å søke kommunen om å få dekket økte kapitalutgifter som følge av låneopptak. Enkelte private barnehager kan likevel slite med å få lån til slike formål, for eksempel på grunn av krav om panteobjekt. De private barnehagene har heller ikke nødvendigvis den kompetanse, organisering og eierskap som skal til for å gjennomføre slike tiltak. Mulighetene for å finansiere utgifter til slike tiltak, og annen nødvendig rehabilitering, må drøftes i forhold til nytt finansieringssystem for de ikke-kommunale barnehagene. Det er nok en generell utfordring at de private barnehagene ikke ser det som noe problem at man har noen ledige plasser hos seg selv. En ledig plass i hver av de private barnehagene, tilsvarer til sammen kapasiteten i en fireavdelings barnehage. En tredjedel av de ledige arealene i privat sektor er imidlertid knyttet til et fåtall barnehager, som ikke ønsker å utnytte den ledige kapasiteten som kommunen mener disse barnehagene har. Selv mener de at Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 5
byggene ikke er egnet for flere barn, eller at de ser på de ekstra arealene som en kvalitet i tilbudet som gis. Ut fra dagens lov- og rammeverk, har kommunen uansett ikke anledning til å pålegge de private barnehagene å utnytte fastsatt godkjent leke- og oppholdsareal. Rådmannen har derfor foreløpig utsatt fastsettingen av leke- og oppholdsarealet i disse barnehagene. Synspunkter fra de private barnehagene Både arbeidet med gjennomgangen av leke- og oppholdsarealet, samt bystyrets spørsmål om ledig kapasitet, er drøftet med de private barnehagene. Rådmannen har henvendt seg til arbeidsutvalget for de private barnehagene for å få synspunkter på eventuell innføring av krav om utnyttelse av leke- og oppholdsarealet, samt muligheter og forutsetninger for dette. Under er det gjengitt forhold fra en felles uttalelse. Arbeidsutvalget mener det er viktig å fortsette den gode dialogen og samarbeidet mellom de private barnehagene og kommunen. Målet må være å beholde eller øke kvaliteten for alle barnehager i Trondheim. Det pekes på at høyere utnyttelse av godkjent leke- og oppholdsareal kan påvirke kvaliteten i barnehagen. Videre kan forslaget om lik utnyttelse av leke- og oppholdsarealet være en faktor som påvirker mangfoldet, og man kan få mer ensartede barnehager med mindre rom for prioriteringer som sikrer egenarten. Arbeidsutvalget er også opptatt av at mange private barnehager ikke er fysisk tilrettelagt for økt arealutnyttelse, og at det må legges til rette for kommunal finansiering av nødvendige investeringer. Arbeidsutvalget for de private barnehagene er altså i hovedsak imot innføring av vilkår om full arealutnyttelse på linje med kommunale barnehager. Dette begrunnes også med at rammevilkårene rundt dette og framtidig finansiering ikke er avklart. Kommunen oppfordres til å avklare hvilke sanksjoner en barnehage kan få dersom vedkommende ikke har full utnyttelse. Arbeidsutvalget ser likevel det positive ved at kommunen får en oversikt over kapasiteten og at behovet for utbygging av nye barnehager kan reduseres. 6. NYTT FINANSIERINGSSYSTEM FOR IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER FRA 2011 Staten planlegger å innføre rammefinansiering av barnehagesektoren fra 2011. Trondheim kommune har så langt behandlet dette i en høringsuttalelse til forslag til nytt finansieringssystem for ikke-kommunale barnehager, se formannskapssak 189/10, behandlet 22.06.10. I kommunens høringsuttalelse pekes det på behovet for å sette rimelige vilkår til de ikke-kommunale barnehagene, både om prioritering av barn 1-5 år i opptaket, samt utnyttelse av godkjent leke- og oppholdsareal. Uttalelsen problematiserer også hvordan private barnehager skal kunne få finansiert nødvendige investeringsstiltak. Denne saken om ledig arealkapasitet i barnehagene berører mange forhold som det er naturlig å drøfte i en helhetlig sammenheng. Rådmannen ønsker derfor å komme tilbake med forslag til tiltak og eventuelle vilkår om arealutnyttelse i bystyresak om nytt finansieringssystem høsten 2010. 7. OPPSUMMERING OG VURDERINGER Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 6
Det er i de siste årene gjennomført et stort arbeid med gjennomgang og fastsetting av leke- og oppholdsarealet i kommunale og private barnehager. Dette har gitt nødvendige diskusjoner om hvordan den enkelte barnehage benytter og utnytter sine arealer, og har ført til en netto tilvekst på 100 plasser i kommunale barnehager og 60 i de private. Pr medio august kan det anslås en ledig arealkapasitet i barnehagene tilsvarende 332 plasser, hvorav 114 i kommunale og 218 i private barnehager. Samtidig er det en venteliste på 189 barn som ønsker plass i høst. Dersom alle disse gis tilbud, reduseres den ledige kapasiteten til 143 plasser. I de kommunale barnehagene er det en forutsetning at det godkjente leke- og oppholdsarealene skal utnyttes fullt ut. Ledig kapasitet, som pr dato tilsvarer to prosent av totalt godkjent leke- og oppholdsareal, er først og fremst knyttet til fire nye kommunale barnehager som ble åpnet i august 2010. Det er rådmannens oppfatning at de aller fleste private barnehagene ser det som naturlig og riktig å ta opp barn i henhold til fastsatt leke- og oppholdsareal. Likevel er det pr dato en ledig kapasitet på seks prosent av leke- og oppholdsarealet i de private barnehagene. Dette skyldes nok at man i den enkelte barnehage ikke ser de totale virkningene av at det holdes av en plass eller to hos seg selv, for eksempel for å kunne tilby plass til søsken av barn som har plass i barnehagen. Det er også mange private barnehager som ikke er fysisk egnet til å kunne tilby riktige type plasser i forhold til behovet. En tredjedel av de ledige arealene i privat sektor er imidlertid knyttet til barnehager som ikke ønsker å utnytte den ledige kapasiteten som kommunen mener disse barnehagene har. Selv mener de at byggene ikke er egnet for flere barn, eller at de ser på de ekstra arealene som en kvalitet i tilbudet som gis. Særlig i forhold til nybygde, private barnehager, som i sin helhet er finansiert av offentlige midler, finner rådmannen det urimelig at ikke alle plassene blir utnyttet. Ut fra dagens lov- og rammeverk, har ikke kommunen anledning til å pålegge de private barnehagene full utnyttelse av fastsatt godkjent leke- og oppholdsareal. Rådmannen har derfor foreløpig valgt å ikke ferdigstille arbeidet med fastsetting av leke- og oppholdsarealet i disse barnehagene. Arbeidsutvalget for de private barnehagene mener generelt at kommunens og barnehagenes fokus må rettes mot kvaliteten i tilbudet. Satsingen på full arealutnyttelse kan oppleves som en utfordring og begrensning i forhold til å tilby et kvalitativt og variert tilbud til brukerne. Arbeidsutvalget er også opptatt av at mange private barnehager ikke er fysisk tilrettelagt for økt arealutnyttelse, og at det må legges til rette for kommunal finansiering av nødvendige investeringer. For kommunen, som er etter loven har ansvaret for å tilby plass til alle søkerne i hovedopptaket, er det utvilsomt en fordel å ha full oversikt over kapasiteten i sektoren, og også være sikker på at denne kapasiteten blir utnyttet. Ellers må kommunen legge til rette for en større utbygging enn det egentlig er behov for, noe som igjen vil belaste de totale ressursene som står til fordeling mellom barnehagene. Dersom de som nå står på venteliste benytter seg av de ledige plassene, så utgjør den resterende kapasiteten på 143 plasser, ca en prosent av den totale barnehagemassen. Rådmannen vil så langt som mulig legge til rette for at disse plassene kan utnyttes i kommende års opptak. En del av disse plassene vil sannsynligvis ikke være tilpasset etterspørselen. Hundre prosent full utnyttelse til en hver tid vil nok dermed være vanskelig. Det er en relativt stor bevegelse blant brukerne, ut fra når og hvor de ønsker å benytte barnehageplass, og særlig om det er småbarn eller storbarn det ønskes plass for. Det er derfor fortsatt behov for å investere i tiltak slik at alle barnehager får en fysisk standard og fleksibilitet som gjør at de kan gi tilbud til alle som søker. Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 7
Behovet for slike tiltak i kommunale barnehager vil bli behandlet sammen med forslag til investeringsbudsjett. Behovet for tiltak er imidlertid størst i privat sektor. Dette forutsetter oppfølging i den enkelte barnehage, men samtidig må det være muligheter for finansiering av tiltakene. Det er behov for en helhetlig vurdering av både de økonomiske forholdene og eventuell innføring av vilkår om utnytting av fastsatt leke- og oppholdsarealer. Dette vil bli tatt opp i egen bystyresak om nytt finansieringssystem for ikke-kommunale barnehager fra 2011. Rådmannen i Trondheim, 8. september 2010 Jorid Midtlyng Kommunaldirektør Vidar Kvamstad rådgiver Elektronisk dokumentert godkjenning uten underskrift... Sett inn saksutredningen over denne linja Saksfremlegg - arkivsak 10/35759 8