SAKSFRAMLEGG Saksgang Utvalg Møtedato Utvalgssak Hovedutvalg oppvekst og kultur 25.01.2011 Formannskapet 27.01.2011 Kommunestyre 09.02.2011 Arkivsaksnr: 2010/5088 Klassering: Saksbehandler: Robert Ertsås KOMMUNALE RETNINGSLINJER FOR OFFENTLIGE TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER Trykte vedlegg: - Høringsnotat om kommunale retningslinjer for offentlige tilskudd til private barnehager - 6 høringsuttalelser Utrykte vedlegg: - Barnehageloven 8 og 14 - Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager - Rundskriv F-14/2010 Rådmannens forslag til innstilling: Følgende kommunale retningslinjer legges til grunn for kommunalt tilskudd til private barnehager i Steinkjer kommune: 1. Steinkjer kommune følger statlige føringer med tanke på opptrapping fra 88 % til 100 % kompensasjon av utgiftene i ikke-kommunale barnehager. 2. Søknader om etablering av nye private barnehageplasser etter 01.01.2011, legges fram til politisk behandling. 3. Kommunen benytter budsjetterte gjennomsnittskostnader for de kommunale heldagsbarnehagene som grunnlag for å fastsette satser for driftstilskudd til ordinære private barnehager. For private familiebarnehager benyttes nasjonale satser. Private barnehager som kan dokumentere at de har 20 % høyere andel søsken enn kommunale barnehager, får kompensert dette inntektstapet.
4. Kommunen benytter nasjonale satser for kapitalkostnader. Private barnehager som kan dokumentere at de har 20 % høyere kapitalkostnader enn fastsatt sats, får kompensert dette. 5. Steinkjer kommune praktiserer en telledato, 15.12. hvert år, som grunnlag for drifttilskudd til private barnehager. 6. Ved aktivitetsendring tilsvarende minst 10 % over en periode på to måneder, skal det foretas omregning av det kommunale tilskuddet. 7. Det settes følgende generelle kvalitetskrav for tildeling av kommunalt driftstilskudd til private barnehager: Private barnehager må: a. Oppfylle krav i forhold til lov og forskrifter. b. Følge opp lokalt planverk og retningslinjer/satsninger. c. Delta i kommunens fellessatsninger. d. Delta i aktuelle nettverk mellom barnehagene i kommunen. e. Delta i kompetansehevingstiltak som kommunen tilbyr. f. Delta på felles styrermøter og andre aktuelle møter. g. Følge vedtatte prosedyrer for samordnet opptak. h. Følge kommunens planer og prosedyrer for overgang og sammenheng barnehage skole. i. Følge kommunens spesialpedagogiske retningslinjer. j. Følge opp frister som blir satt av kommunen når det gjelder rapporteringer, årsplaner og digitalt tilsynsskjema. k. Tilby tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som i de kommunale barnehagene (gjelder barnehager med 100 % finansiering). Torunn Austheim Rådmann
Saksopplysninger: Forskrift om likeverdig behandling av barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd ble vedtatt av stortinget 29.10.2010. Selv om den sentrale forskriften innholder regler og føringer for hvordan kommunen skal beregne tilskudd til ikke-kommunale barnehager, vil det også være behov for kommunale retningslinjer for hvordan arbeidet skal gjennomføres. Dette er i tråd med Steinkjers kommunedelplan for barnehage for perioden 2010-2013 hvor det står at det skal utarbeides regelverk for tildeling av tilskudd til private barnehager i løpet av 2010. Med bakgrunn i dette er det utarbeidet et høringsnotat med forslag til kommunale retningslinjer. Ved utarbeidelse av dette høringsnotatet har det vært nedsatt en arbeidsgruppe som har bidratt med innspill og forslag. Med bakgrunn i sentral forskrift, har forslaget til kommunale retningslinjer bestemmelser om: - Overgangsordninger - Behandling av nye barnehager - Grunnlag for satser for driftstilskudd - Grunnlag for satser for kapitalkostnader - Telledato - Aktivitetsendringer i løpet av året - Vilkår for tilskudd Høringsnotatet er sendt til alle kommunale og private barnehager i kommunen, samt til aktuelle arbeidstakerorganisasjoner. Det har kommet inn seks høringsuttalelser: Fire fra private barnehager (Figga barnehage, Granstubben barnehage, Kvam barnehage og Vålen barnehage), samt fra støttegruppa for private styrere og Utdanningsforbundet. Saksvurderinger: Nedenfor er det gjort en vurdering av høringsuttalelsene i forhold til forslagene i høringsnotatet. 1. Overgangsordninger Det forslås at Steinkjer kommune følger statlige føringer når det gjelder opptrapping fra 88 % til 100 % kompensasjon av utgiftene i ikke-kommunale barnehager. Utdanningsforbundet ønsker at like lønns- og arbeidsvilkår må sikres på et tidligere tidspunkt. De mener at Steinkjer kommune må se på mulighetene for å omprioritere midler, slik at man på et tidligere tidspunkt når 100 % finansiering. Alternativt bør man se på mulighetene for å øke det kommunale tilskuddet noe, utover det som kommer i rammetilskuddet i overgangsperioden. De mener at dette ekstra tilskuddet, som kommunen må ta av egne midler, øremerkes lønns- og arbeidsvilkår i private barnehager. Figga barnehage og Vålen barnehage mener at kommunen bør gjennomføre en raskere opptrapping enn det de statlige føringene legger opp til. Det optimale må være likebehandling (100 % finansiering) av kommunale og private barnehager så snart som mulig. Steinkjer kommune har stram økonomi. 100 % kompensasjon allerede fra 2011 var i høringsnotatet beregnet til å gi kommunen en merutgift på totalt 6 8 millioner kroner. Nyere beregninger viser at kommunen får en merutgift på over 9 mill. kroner når alle private barnehager skal ha 100 % kompensasjon. Dette betyr økte merutgifter på omlag 3 millioner kroner hvert år i perioden fram til og
med 2014 dersom den statlige opptrappingsplanen følges. Dette opptrappingskravet blir kompensert i rammeoverføringene til kommunen, og de økte utgiftene må innarbeides i kommunens årsbudsjett. Utdanningsforbundet ønsker at eventuelle ekstra tilskudd utover minimum øremerkes lønns- og arbeidsvilkår. Forskriften gir ikke grunnlag for å stille krav om tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår, uten at kommunen samtidig sørger for at det er rom for dette innenfor barnehagens samlede inntekter. Dette må tolkes som at kravet om tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår krever 100 % finansiering. Ut fra dagens økonomiske situasjon må det legges opp til at Steinkjer kommune følger statlige føringer med tanke på opptrapping fra 88 % til 100 % kompensasjon. En eventuell raskere opptrapping bør vurderes i behandlingen av budsjettet for 2012 og økonomiplanen for 2012-2015. Dette betyr at barnehager som ikke har 100 % offentlig finansiering, fortsatt vil måtte drive mer kostnadseffektivt enn kommunale barnehager og private barnehager med 100 % finansiering. Dette kan blant annet medføre fortsatt lavere bemanningstetthet i enkelte private barnehager. 2. Behandling av nye barnehager Det foreslås at alle søknader om etablering av nye private barnehageplasser etter 01.01.2011, legges fram til politisk behandling. Figga barnehage uttaler følgende til dette punkt: Vi synes det er greit at nye barnehager skal opp til politisk behandling. Det bør være en enklere prosess for utvidelse av eksisterende barnehager (nye plasser). Etablering av nye barnehageplasser vil bety mye for kommunens økonomi, for barnehagepolitikken og for distriktspolitikken i Steinkjer. Med bakgrunn i dette vil det være riktig at søknader om etablering av nye private barnehageplasser etter 01.01.2011, legges fram til politisk behandling. Dette gjelder også når en eksisterende barnehage ønsker å utvide med noen få plasser. Barnehagene er godkjent i forhold til areal. Barnehagene kan ta inn barn ut fra dette arealet i forhold til arealnormen i forskriften, uten at dette trenger noen nærmere godkjenning. Det foreslås derfor å opprettholde forslaget om at etablering av nye private barnehageplasser etter 01.01.2011, skal legges fram til politisk behandling. 3. Grunnlag for satser for driftstilskudd Det foreslås at kommunen benytter budsjetterte gjennomsnittskostnader for de kommunale heldagsbarnehagene som grunnlag for å fastsette satser for driftstilskudd til ordinære private barnehager. For private familiebarnehager benyttes nasjonale satser. Høringsvarene viser at det er enighet om å benytte budsjetterte gjennomsnittskostnader for de kommunale heldagsbarnehagene som grunnlag for å fastsette satser for driftstilskudd. Det presiseres imidlertid i flere høringssvar at de kommunale budsjettene må være på samme nivå og inneholde om lag de samme postene som budsjettene i de private barnehagene. Det presiseres også at
kommunen ikke må redusere utgiftene i de kommunale barnehagene for bevisst å kunne gi de private barnehagene mindre i tilskudd. Vålen barnehage uttaler at barnehager som har tilhold i bygder hvor det er begrenset tilgang på barn, bør få kompensasjon for at de ikke klarer å ha en jevn barnegruppe. Noen år kan barnegruppen bli for stor til at det er tilstrekkelig med en ansatt, men for liten til at det betaler seg å ansette to. Barnehagen mener at dersom kommunen ikke gir ekstra tilskudd til enkeltbarnehager vil alle grendebarnehagene lik Vålen barnehage forsvinne. Departementet gir veiledning for hvordan kommunale gjennomsnittsberegninger skal gjennomføres. Kommunen vil benytte seg av denne veiledningen når satsene for driftstilskudd skal fastsettes. Forskriften gir klare føringer for kommunen i hvordan utmåling av driftstilskudd skal skje. I retningslinjene kan det derfor bare fastslås at kommunen skal følge forskriftens bestemmelser. I retningslinjene legges det ikke opp til at det skal kunne søkes om ekstra driftskostnader for barnehager som har varierende barnetall fra år til år. Dette vil måtte vurderes som individuelle saker dersom retningslinjene ikke fanger opp forhold knyttet til behovet for barnehageplasser i de ulike delene av kommunen. I tråd med forslaget i høringsnotatet foreslås det at kommunen benytter budsjetterte gjennomsnittskostnader for de kommunale barnehagene som grunnlag for å fastsette satser for driftstilskudd til ordinære private barnehager. For private familiebarnehager benyttes nasjonale satser. Ved utregning av driftstilskudd blir det tatt hensyn at en andel av barna har søskenmoderasjon. Som grunnlag for tilskudd til private barnehager er det da gjennomsnittet i kommunale barnehager som legges til grunn. Forhold knyttet til søskenmoderasjon var ikke særskilt omtalt i høringsnotatet, men det vil trolig være fornuftig å klargjøre praktiseringen av forhold knyttet til dette i retningslinjene. I dag har barnehager med særlig stor andel barn med søskenmoderasjon fått kompensert dette etter dokumenterte søknader. Ordningen har ikke vært tydelig verken når det gjelder informasjon eller hvordan søknadene skal behandles. Det bør derfor lages retningslinjer som både er enkle å administrere og lett å forstå. Det foreslås derfor at private barnehager som kan dokumentere at de har 20 % høyere andel søsken enn kommunale barnehager, får kompensert dette inntektstapet. 4. Grunnlag for satser for kapitalkostnader Det forslås at kommunen benytter nasjonale satser ved utbetaling av kapitalkostnader i private barnehager. Det foreslås videre at private barnehager som kan dokumentere at de har 25 % høyere kapitalkostnader enn fastsatt sats, får kompensert dette. Bare to av høringssvarene kommenterer dette punktet. Figga barnehage mener det er riktig av kommunen å følge statlige satser for kapitalkostnader. Granstubben barnehage er en relativt ny barnehage med store kapitalkostnader og har mange merknader til dette punktet. Barnehagen uttaler blant annet at selv om barnehagen er bygd på rimeligste måte, vil ikke den nasjonale satsen dekke inn finanskostnader. Dette skyldes at den nasjonale satsen er beregnet ut fra at barnehagesektor består av svært mye billig oppholdsareal; klubbhus, omgjorte boliger, samfunnshus og andre flerbrukshus. I uttalelsen sies det at Granstubben barnehage hvert år få mellom 50.000 100.000,- for lite kapitaltilskudd til å dekke renter og avkastninger. Samtidig ligger de innenfor 25 % over nasjonal sats, slik at de ikke vil få noen ekstra dekning for sine finanskostnader. De påpeker at dette i praksis betyr at de får et betydelig innsparingskrav på sitt
driftsbudsjett hvert år. Barnehagen kan heller ikke se at dette jevner seg ut over tid når man ser det i ett perspektiv på 30 år. Barnehagen ber derfor om at prosentsatsen i henhold til finanskostnader vurderes fjernet, eller i hvert fall reduseres betydelig (f. eks. til 10 %). Det er vanskelig å si noe generelt om den nasjonale satsen er høy eller lav i forhold til finanskostnadene i de kommunale og private barnehagene i Steinkjer. Det må likevel sies å være riktig at en mest mulig lik sats til alle barnehagene er det mest rettferdige over tid. For mindre barnehager som har høyere kapitalkostnader per plass bør det være mulig å søke om ekstra tilskudd. Det bør ikke være slik at høyere kapitalkostnader enn satsen kompenseres fullt ut, men at kompensasjon skjer for kostnader som er en del høyere enn gjennomsnittssatsen. En slik ordning vil trolig ikke stimulere til økte finanskostnader i de private barnehagene, da barnehagen selv må dekke en andel av de økte kostnadene. Som i alle andre sammenhenger, både kommunalt og privat, må det påregnes krav om en mer effektiv drift dersom investeringskostnadene er høyere. I høringsnotatet er det foreslått at 25 % høyere utgifter enn gjennomsnittsatsen bør være en naturlig grense for å søke om ekstra kapitalkostnader. Dette vil bety at de første 25 % økte kostnadene, noe som utgjør 1 950 kr per plass, vil måtte dekkes av barnehagen. For en barnehage med 50 heldagsplasser vil dette utgjøre en egenandel på opptil kr 100 000, noe som i utgangspunktet kan synes som noe høyt. Det foreslås derfor at satsen reduseres i forhold til det som ble foreslått i høringsnotatet, og at den settes til 20 %. Det er viktig å påpeke at kapitaltilskuddet vil være en liten andel av det totale tilskuddet til barnehagene. Den enkelte barnehage får tilskuddet som en ramme og står således fritt til å disponere midlene, så lenge de oppfyller kravene i lovverket og de kommunale retningslinjene. Dette bør gjøre at den enkelte barnehage bør kunne finne en mest mulig effektiv drift ut fra sine forutsetninger. 5. Telledato Det foreslås at Steinkjer kommune praktiserer en telledato, 15.12, hvert år som grunnlag for drifttilskudd til private barnehager. Høringsvarene viser at det er bred enighet om å praktisere en årlig telledato. Enkelte påpeker at kravet til aktivitetsendringer for å få omregnet tilskudd bør være noe mindre enn det som er foreslått i høringsnotatet. Noe av målsettingen med å innføre et nytt finansieringssystem for barnehagene er å få et enklere system å administrere. Det er derfor viktig at også de kommunale retningslinjene blir enkle å forstå og enkle å administrere. I tråd med høringsnotatet og høringsuttalelsene foreslås det å praktisere en telledato hvert år, slik som det gjøres i dag, som grunnlag for drifttilskudd til private barnehager. I tråd med høringsuttalelsene bør det i stedet vurderes om omregning av tilskudd som følge av aktivitetsending i løpet av året bør være noe mindre enn foreslått. 6. Aktivitetsendringer i løpet av året
Det foreslås at det ved aktivitetsendring tilsvarende minst 13 % over en periode på to måneder, skal foretas omregning av det kommunale tilskuddet. Flere av høringssvarene uttaler at 13 % aktivitetsendring er en for høyt for å få omberegnet driftstilskudd til private barnehager, og at kommunen bør vurdere å redusere dette kravet noe. Dersom kravet til endring skal være 13 % må kommunen vurdere å benytte flere telledatoer. Granstubben barnehage uttaler at en aktivitetsendring på 13 % vil bety at barnehagen må ta inn 8 barn for å få beregnet nytt tilskudd midt i et barnehageår og at dette en alt for høy sats. Det er sjelden at de kan ta inn så mange nye barn i løpet av et barnehageår. En aktivitetsendring på hele 13 % vil ikke stimulere barnehagene til å ta inn nye barn løpende igjennom barnehageåret. Barnehagen foreslår derfor at satsen reduseres til 5 % slik at det kan søkes om ekstra tilskudd også når barnehagen tar inn 2-3 barn i løpet av året. Jf. forskriften skal omberegning skje for eksempel ved opprettelse eller nedleggelse av avdeling, større gruppe eller barnehage. Det er ingen klar definisjon på hva som regnes som avdeling eller gruppe, da dette kan variere fra barnehage til barnehage. Definisjonen av hva som er store endringer kan være vanskelig å avgjøre. Det er kommunen som skal fastsette lokale retningslinjer for hva som skal til før tilskuddet skal endres i løpet av barnehageåret. En av hensiktene med innføring av rammefinansiering er å forenkle systemet for finansiering av barnehagene. Det må derfor være et mål for kommunen å redusere antall omberegninger av kommunalt tilskudd i løpet av barnehageåret. Det er ingen innvendinger i forslaget om å benytte en ordning med prosentvis endring som grunnlag for omregning, men flere mener at kravet til den prosentvise endringen er for høy. Høringssvarene er samstemte i at 13 % aktivitetsendring for å få omberegnet driftstilskudd i løpet av barnehageåret er en for høyt. Å praktisere en prosentsats for aktivitetsendring som er like lav som tidligere, vil ikke føre til forenkling av beregning av driftstilskudd. Høringssvarene viser imidlertid at det kan være fornuftig å vedta en litt lavere sats enn det som ble foreslått i høringsnotatet. En sats på 10 % aktivitetsendring vil føre til at det kan søkes om nytt tilskudd når en liten barnehage tar inn 2 barn eller flere og når større barnehager tar inn 6-7 nye barn i løpet av et barnehageår. Det foreslås derfor at det ved aktivitetsendring tilsvarende minst 10 % over en periode på to måneder, skal foretas omregning av det kommunale tilskuddet. 7. Vilkår for tilskudd I høringsnotatet foreslås følgende generelle kvalitetskrav for tildeling av kommunalt driftstilskudd til private barnehager: Private barnehager må: a. Oppfylle krav i forhold til lov og forskrifter. b. Følge opp lokalt planverk og retningslinjer/satsninger. c. Delta i kommunens fellessatsninger. d. Delta i aktuelle nettverk mellom barnehagene i kommunen. e. Delta i kompetansehevingstiltak som kommunen tilbyr. f. Delta på felles styrermøter og andre aktuelle møter. g. Følge vedtatte prosedyrer for samordnet opptak. h. Følge kommunens planer og prosedyrer for overgang og sammenheng barnehage skole. i. Følge kommunens spesialpedagogiske retningslinjer.
j. Følge opp frister som blir satt av kommunen når det gjelder rapporteringer, årsplaner og digitalt tilsynsskjema. k. Tilby tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som i de kommunale barnehagene (gjelder barnehager med 100 % finansiering). Figga barnehage uttaler at de mener det er en selvfølge at de private barnehagene skal følge disse vilkårene for å motta tilskudd. Utdanningsforbundet Steinkjer uttaler at krav om at ansatte i private barnehager skal ha tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som ansatte i de kommunale barnehagene, er en viktig sak for Utdanningsforbundet. Utdanningsforbundet hadde ønsket at man kunne stille krav om opprettelse av tariffavtale, men ser av forskriften at kommunen ikke har anledning til det. 9 i forskriften sier at kommunen kan sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd. Dersom kommunen setter vilkår for kommunalt tilskudd, må det i tillegg være saklig sammenheng mellom tilskuddet som tilbys og de vilkår som stilles. Det er ikke kommet inn forslag på endringer av de vilkårene som er opplistet i høringsnotatet, og det foreslås derfor at disse vilkårene vedtas. KS og Private Barnehagers Landsforbund (PBL) er i ferd med å inngå en mønsteravtale som trolig ferdigstilles med det første. Dersom denne avtalen innholder områder som kan være sentrale å vurdere i forbindelse med vilkår for kommunalt tilskudd, vil dette måtte innarbeides ved en revidering av retningslinjene. Oppsummering Kommunen har fått positive tilbakemeldinger fra barnehagene og organisasjonene på den måten arbeidet med innføring av rammefinansiering er gjennomført til nå. På bakgrunn av høringsuttalelsene og tilhørende vurderinger foreslås det tre endringer i forhold til det som ble foreslått i høringsnotatet. Som tillegg under punkt 3 foreslås det at private barnehager som kan dokumentere at de har 20 % høyere andel søsken enn kommunale barnehager, får kompensert dette inntektstapet. Det foreslås endringer i punkt 4 ved at satsen for å få kompensert ekstra kapitalkostnader reduseres fra 25 % til 20 %. Videre foreslås det i punkt 5 at kravet til aktivitetsendring i løpet av barnehageåret som grunnlag for omregning av tilskudd, reduseres fra 13 % til 10 %.