Universitetet i Oslo INSTITUTT FOR OFFENTLIG RETT Forelesninger ved professor Eivind Smith tredje semester av rettsstudiet, vårsemesteret 2017 STATSFORFATNINGSRETT: DEN LOVGIVENDE OG DEN UTØVENDE MAKT EMNEOVERSIKT DAG 1 (ca.) 1. Introduksjon 2. Stortinget: Institusjonen 3. Stortingets funksjoner 1: Grunnlovsendringer DAG 2 (ca.) 4. Stortingets funksjoner 2: Lovgivning mv. 5. Den utøvende makt DAG 3 (ca.) 6. Utenriksstyret: Konstitusjonen som grunnlag for internasjonalt samarbeid 7. «Overnasjonalt» samarbeid 8. «Internasjonale» menneskerettigheter i norsk rett
2 1. Introduksjon 1.1 Konstitusjonen som utgangspunkt - Den formelle konstitusjonen: Den vedtaksform som må benyttes for å gi, endre eller oppheve en rettsregel o Formen avgjør også regelens plass i rettsregelhierarkiet - folkesuvereniteten som utgangspunkt o «folket gir seg selv en konstitusjon» o «samfunnskontrakten» 1.2 Konstituerende og konstituerte statsmakter - Den originære konstituerende makt - De konstituerte statsmakter: o Grunnlovsendringmakten o Den «lovgivende» makt o Den «utøvende» makt o Den «dømmende» makt 1.3 Vårt emne: De konstituerte statsmakter - bortsett fra Høyesterett/de ordinære domstolene) 2. Stortinget: Institusjonen 2.1 Grl. 49: Folket ved Stortinget - Utgangspunktet likevel: Stortinget og Kongen i forening ( 76 flg.) - Men nå: Vide kompetanser for Stortinget alene o Grunnlovsendringer o Andre kompetanser som utøves av Stortinget i plenum alene 2.2 Hvem er Stortinget? - Hovedtrekk av valgordningen o Stemmerett, valgbarhet ( 50 flg., 61 flg.) o Distriktsvalg, utjevningsmandater ( 57-60) o Kontroll ( 64) o Stortingsvervet (ombud, ytringsfrihet mv., se 63, 65, 66) - Statsrådenes møterett ( 74 andre ledd) - Ett-/tokammersystem? o Inntil 2009: Odelstinget/Lagtinget - Quorum ( 73, 115) - Flertallskrav o Hovedregelen: Alminnelig flertall (men hvor er dette bestemt?) Kvalifisert fertall: 2/3 ( 121), 3/4 ( 115) - Konstituering (presidenter, komiteer ) o Nærmere bestemmelser i Stortingets forretningsorden ( 66) 3. Stortingets funksjoner 1: Grunnlovsendringer 3.1 Er grunnloven formelt «rigidid» eller «fleksibel»? 3.2 Endringer innenfor de etablerte rammer, ny grunnlov eller nytt politisk regime? 3.3 Hovedtyper av mekanismer for å vanskeliggjøre grunnlovsendringer - Forsinkelse, krav om medvirkning av andre/flere organer, strengere flertallskrav
3 3.4 Grunnlovsendringer i Norge - «grunnlovskonservatisme»? o sammenhengen med synet på grunnlovstolkning o forestillingen om at grunnloven (nesten) aldri blir endret var tvilsom allerede før 2014 åpenbart avleggs etter 2014 (grunnlovsspråk, struktur, innhold) o den norske grunnloven er ikke særskilt vanskelig å endre o grunnloven er faktisk endret mer enn 300 ganger - endringsreglene o Stortinget alene ( 121 jfr. 73 tredje pkt. og 76 første ledd) o hovedelementene forslag, stortingsvalg, vedtak tendensen til å fremsette mange alternative forslag ett vedtak er tilstrekkelig o kongelig veto (sanksjon)? 1884 (Riksretten prejudisielt): Ikke absolutt veto 121 annet ledd (1913): Heller ikke suspensivt veto - Ivaretar kravet om mellomliggende valg hensynet til folkesuverenitet? o Erfaringene fra blant annet 2004 ( 100) og 2014-15 3.5 Materielle grenser for grunnlovsendring? - «supra-konstitusjonelle» normer («evighetsklausuler») o Betegnelsen er ikke helt adekvat - Kan formelt korrekte grunnlovsendringer være grunnlovsstridige? o Hva med en helt ny konstitusjon? - Norge i komparativt lys (USA, Frankrike, Tyskland, India ) - Hva teller som grunnlovens «prinsipper» (og «ånd»), jf. 121 o i 1814, i dag - Avgjør domstolene eller Stortinget om grensen er overskredet? - Domstolskontroll med grunnlovsendringer? o kontroll med vedtaksformen: er det tale om et «grunnlovsvedtak»? o kontroll med innholdet er suprakonstitusjonelle normer positiv rett? Komparative erfaringer jfr. Rt. 1991.173 (et spørsmål av denne karakter ble avvist) o hvem bør ha siste ord om konstitusjonens innhold: Korreksjonsmuligheten? 4. Stortingets funksjoner 2: Lovgivning mv. 4.1 Konstitusjonen som oppskrift på lovgivning (Kelsen) 4.2 Grunnloven fordeler all offentligrettslig kompetanse. - Kompetanse som ikke er lagt til andre statsmakter, tilfaller den lovgivende makt - Utslag av folkesuverenitetsprinsippet (jfr. 49, 75 ) 4.3 Skillet mellom «formell lov» og (andre) «plenarvedtak» - Skillet er i det vesentlige betinget av nå irrelevante historiske forhold (vetoretten) o Et komparativt blikk («finanslov») - Formell lov: Alle vedtak etter 76 flg. (uansett vedtakets innhold) o Formell lov kan brukes til alt som ikke strider mot høyere rett (hierarkiet)
4 - formell lov må brukes for å oppnå noe annet enn det som følger av eldre lov (lex superior-prinsippet) o jf. også «legalitetsprinsippet» - alt trenger ikke å fremgå av lovbestemmelsen selv o Hjemmelskjede, «fullmaktslovgivning» o Delegasjon: Utgangspunktet. Grenser for delegasjon? 4.4 Lovgivningsprosessen - Forslag (proposisjon), komitéinnstilling (Innst. L.), 2 x likelydende vedtak - Kongelig sanksjon («hvorved den blir lov», 78) 4.5 (Andre) «plenarvedtak» - Formen (forslagsrett, alminnelig flertall) - Mange slags vedtak (mistillit, valg, skatt, bevilgning, kritikk, anmodninger ) - Bevilgnings- og skattevedtak ( 75): Særlig om tidsbegrensningen (direkte/indirekte) - Stortingets forretningsorden ( 66) o er Stortinget bundet av forretningsordenen? Vedtas med alminnelig flertall. Hvorfor da krav om kvalifisert flertall mv. for endring (bl.a. 79)? - «Anmodningsvedtak» o oppfyller sitt formål i kraft av sin politiske egentyngde Regjeringen må evt. true med/stille kabinettspørsmål o Også rettslig bindende «instrukser» fra Stortinget? Instrukser i lovs form binder også den utøvende makt (se 76 flg.) Spørsmålet om (andre) plenarvedtak enn de som grunnloven selv hjemler, er rettslig bindende: Uten praktisk betydning Uansett: Svakt rettskildegrunnlag 4.6 Kontrollen med den utøvende makt - En rekke bestemmelser i 75, samtykkekrav ( 25,26, 115 ) o Oppstrøms- og nedstrømskontroll o Kontroll- og konstitusjonskomitéen - Reaksjoner: o Parlamentariske reaksjoner (kritikk, mistillit ) o Riksrett ( 86-87) 5. Den utøvende makt 5.1 Hvem er «Kongen»? - (Formell) kompetanse og (reell) makt - Person og statssjef 5.2 Kongen som statssjef - Statsrådsbehandling og «kongelig resolusjon» ( 27 flg.) uansett innhold - «Kongen» = «Kongen i statsråd» - Kontrasignatur gyldighetsbetingelse: Hvem bestemmer da i realiteten? 5.3 «Regjeringen»: Grunnloven benytter ordet - dels som betegnelse på «statsstyret» (eks.: 9 og 13) - dels som betegnelse på institusjonen (eks.: 32 og 53 b) - konstitusjonelt sett er institusjonen = «Kongen i statsråd»
5 - Politisk begrep: «Kongens råd» = politisk kollegium ledet av statsministeren - Medlemmene kalles «minister» eller «statsråd» - «Statsrådet» (kongen i s.) og «statsråden» o Statsrådene assisteres av en eller flere statssekretærer ( 14) o Ikke parlamentarisk ansvar (og ikke medlem av statsrådet) - Intet konstitusjonelt nivå mellom statsrådet og den enkelte statsråd o Regjeringskonferanser/andre samarbeidsfora politisk/reelt avgjørende o avskåret innsyn og kontroll (tvistel. 22: «Det kan ikke føres bevis om drøftelser i regjeringskonferanser») 5.4 Statsrådene er embetsmenn: Utnevnes av Kongen i statsråd (se 12 jf. 21, 27 flg.) - Utnevnes av den avgående regjeringen o Men organiserer selv sitt arbeid (grl. 12) o Intet vern mot avskjed ( 22) - Utpekes i lys av de politiske styrkeforhold i/rundt Stortinget reelt avgjørende - «Parlamentarisme» o Varianter av parlamentarisme («negativ», «positiv», «konstruktiv») o I Norge: Ikke krav om flertallets aktive tillit («negativ» parlamentarisme) o Grl. 15: Stortingets mistillit avgjør - Regjeringens opplysningsplikt ( 82) o Første pkt.: Når regjeringen selv fremmer saker o Andre pkt.: I alle andre situasjoner (på spørsmål osv.) 5.5 Delegasjon - Overføring av kompetanse, ikke av ansvar o ordet «ministeransvaret» ofte misforstått som uttrykk for at ansvaret bare påhviler den «ansvarlige» fagstatsråden, mens de andre må holde seg unna o men da svekkes mulighetene for samordning o det endelige ansvaret påhviler den samlede regjering ( 5, 12, 27 flg.) - Omfattende delegasjon til departementene eller andre - den enkelte statsråd som beslutningsorgan (departementssjef) 5.6 Kompetanser for den utøvende makt - Kompetanse bygd på lovgivning mv.: Kvantitativt dominerende o Jf. ovenfor om «fullmaktslovgivning» - grunnlovsumiddelbare kompetanser o provisoriske anordninger ( 17) o «kongelig prerogativer» uttrykket gir et misvisende bilde av «kamp» mot kongemakten (og av at Stortinget i meget stor grad er avskåret fra å øve innflytelse) hovedpoenget er snarere arbeidsdeling ikke ulikt det vi finner i andre land eksempler: 12, 18, 19, 20, 21, 22, 26, 27 o Kongens kan ikke helt fratas vedkommende kompetanse o Stortingets budsjettmyndighet mv. gjelder også på disse områdene o Parlamentarisk ansvar o Mange lovbestemmelser (med Kongens samtykke) regulerer utøvelsen o For øvrig må Kongens selvstendighet avgjøres i hver enkelt relasjon
6 6. Utenriksstyret: Konstitusjonen som grunnlag for internasjonalt samarbeid 6.1 Traktatkompetansen - 26 første og andre ledd o Folkerettslige traktater mv inngås alltid av Kongen ( 26 første ledd) o Stortinget må ofte medvirke formelt. Spørsmålet er om dette skal skje - «Overnasjonal» myndighet, se 26 første ledd, 115/ 121 og nedenfor 6.2 Folkerettens stilling i nasjonal rett - «Monisme» og «dualisme» som konstitusjonelle utgangspunkter o i Norge følger dualismen av grl. 3, 49, 88, jfr. 26 og 115 (2) o og av rettspraksis (Rt. 1997.580 (oljestreik), Rt. 2000.1811 (Finanger I), Rt. 2010.1445 (krigsforbryter) - Praktisk viktige modifikasjoner i utgangspunktet om dualisme o inkorporasjon/transformasjon o presumpsjonsprinsippet 6.3 Avgjør norsk rett eller folkeretten hva som er juridisk «riktig»? - skillet mellom «kompetanse» og «legitimasjon» o 26, 2. ledd («blir først bindende») o 115 («dog ikke forandre denne grunnlov») 7. «Overnasjonalt» samarbeid 7.1 «overnasjonalt» = noen «der ute» kan bestemme med direkte virkning i norsk rett uten at det formelt avgjørende vedtaket treffes av norske myndigheter (ved lov e a) - Eksempel: gjelder EMD-dommer direkte i Norge? 7.2 Utgangspunkt: «overnasjonalt» samarbeid er grunnlovsstridig - Materiell endring uten endring i grunnlovens tekst - Dermed må det kreves grunnlovsendring ( 121) - Men forutgående samtykke av Stortinget etter 115 gir en sikkerhetsventil o Traktaten inngås etter 26 første ledd o Samtykke gis ikke etter 26 andre ledd, men Enten ved grunnlovsendring ( 121: 2/3 flertall, men ventetid ) Eller etter 115 (3/4 flertall) nærmere om kriteriene i 115 (særlig om «saklig begrenset») forbehold for «mindre vesentlig myndighetsoverføring»? begrunnelsen («konstitusjonell praksis») er lite overbevisende eventuelt heller: nytolkning av 26 annet ledd jfr. 115? i 2016: Tilknytning til Finanstilsynet i EU via EØS/ESA: 115 benyttet for andre gang i sin historie Samtidig snakker proposisjonen mye om «regelen» om «mindre vesentlig myndighetsoverføring» Uklart hvor mye 2016-vedtaket vil bety i årene som kommer kort om EØS (og EU)
7 8. «Internasjonale» menneskerettigheter i norsk rett 8.1 Betydningen av grl. 92 - nasjonale og «internasjonale» menneskerettigheter o hvorfor (i 2014) vedta at grunnloven skal «respekteres og sikres»? - bare rettigheter ifølge «for Norge bindende traktater» per mai 2014 - paragrafens rettslige betydning: Pliktbestemmelse eller inkorporasjon? o forsterket presumpsjonsprinsipp - plikt til ikke å gi bestemmelser som o men: Hvem håndhever denne plikten? o debatten om 92 som bestemmelse om inkorporasjon o HR-2016-2554-P (Holship): «klart at Grunnloven 92 ikke kan tolkes som en inkorporasjonsbestemmelse, men må forstås som et pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett». - Altså: Ikke inkorporasjon 8.2 Særstatus etter menneskerettsloven (1999) 3? - MR-loven 2: generell inkorporering - MR-loven 3 (jfr. EØS-loven 2): «forrang» o Kan Stortinget endre/oppheve/gjøre unntak fra eldre lov? o Sammenhengen med lex posterior-prinsippet o Altså ikke «semi-konstitusjonelt nivå» De aktuelle rettighetsbestemmelsene må i stedet håndheves «på det nivå de er gjennomført i norsk rett» (HR i Holship-saken) o Uttrykket «forrang» er altså misvisende/uærlig